ECLI:CZ:NSS:2007:2.AS.20.2007
sp. zn. 2 As 20/2007 - 67
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: O., občanské
sdružení, zastoupeného JUDr. Milošem Tuháčkem, advokátem se sídlem v Táboře,
Převrátilská 330, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské
náměstí 6, 110 15 Praha 1, ve věci kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 28. 2. 2007, č. j. 8 Ca 49/2006 - 39.
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2007, č. j. 8 Ca 49/2006 - 39,
se zrušuje a věc se vrací Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba
ze dne 22. 2. 2006. Stěžovatel kasační stížnost opřel o ustanovení §103 odst. 1 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“).
II.
Stěžovatel městskému soudu ve své kasační stížnosti vytkl, že nesprávně posoudil
otázku příslušnosti žalovaného k vydání rozhodnutí. Stěžovatel totiž nesouhlasí s názorem,
že se v případě vydání informací jednalo o samostatnou působnost kraje.
Poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu
k informacím ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu
k informacím“) totiž není izolovanou činností bez vazby na konkrétní obsah informací. Nelze
proto souhlasit s názorem městského soudu, že jestliže zvláštní zákon nestanoví,
že poskytování informací patří do přenesené působnosti, jde o působnost samostatnou.
Požadované informace pak spadají do agendy územního plánování, kterou vede
Krajský úřad Jihomoravského kraje jako stavební úřad podle stavebního zákona v přenesené
působnosti. Stavební zákon explicitně stanoví, že působnost stavebního úřadu spadá
do přenesené působnosti. Nadřízeným subjektem, oprávněným rozhodnout o odvolání podle
§14 odst. 3 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb. o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon) ve znění účinném v rozhodné době, [dále jen „bývalý stavební zákon“],
je žalovaný.
Závěry, obsažené v napadeném usnesení městského soudu, by totiž ve svém důsledku
znamenaly, že rozhodnutí orgánů územní samosprávy by nikdy nepodléhala přezkumu
ústředních správních orgánů. Praxe i literatura však již před novelou provedenou zákonem
č. 61/2006 Sb. docházela k odlišným závěrům. Napadené usnesení městského soudu
je proto ojedinělé i v rámci judikatury soudu samotného.
Zákonodárce navíc vložil zmíněnou novelou do zákona o svobodném přístupu
k informacím ustanovení §20 odst. 6, které potvrzuje názor stěžovatele. Podle důvodové
zprávy přitom nejde o změnu úpravy, nýbrž o vyjasnění situace, které odstraní nejasnosti,
které se v praxi vyskytovaly.
Pro výše uvedené důvody navrhuje stěžovatel napadené usnesení městského soudu
zrušit a vrátit věc tomuto soudu k dalšímu řízení.
III.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil, ačkoliv k tomu byl soudem vyzván.
IV.
Z obsahu předmětného spisu Nejvyšší správní soud ke stížnostním námitkám zjistil
následující.
Žalobce podal dne 18. 10. 2005 ke Krajskému úřadu Jihomoravského kraje žádost
o poskytnutí devíti informací a dokumentů týkajících se výstavby silnice T. – K.
Odbor územního plánování a stavebního řádu Krajského úřadu Jihomoravského
kraje zaslal žalobci přípis ze dne 21. 10. 2005. č. j. JMK 39781/2005 OÚPSŘ – Svo,
v němž mu sdělil, že povinný subjekt žádost o informace odložil z důvodu nekompetentnosti
povinného subjektu dokládat informace poskytnuté členem Rady Jihomoravského kraje.
Dále se odvolal na ustanovení §14 odst. 3 písm. b) zákona o svobodném přístupu
k informacím v tehdejším znění.
Stěžovatel toto sdělení o odložení věci posoudil jako rozhodnutí o odepření poskytnutí
informací a podal dne 6. 11. 2005 odvolání k žalovanému. Odvolání bylo doručeno
žalovanému dne 12. 12. 2005. Žalovaný však o něm v zákonné lhůtě podle ustanovení
§16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím nerozhodl. Tím nastala dne
27. 12. 2005 fikce rozhodnutí.
Stěžovatel podal žalobu k Městskému soudu v Praze. Touto žalobou se domáhal
zrušení napadeného fiktivního rozhodnutí žalovaného, neboť podle něj došlo k porušení jeho
práva na přístup k informacím podle čl. 17 Listiny základních práv a svobod a podle
ustanovení §4 a §14 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím v relevantním znění.
Rozhodnutí podle něj bylo nepřezkoumatelné pro naprostý nedostatek odůvodnění.
Městský soud žalobu odmítl pro nedostatek pasivní legitimace žalovaného. Ve shodě
s vyjádřením žalovaného dospěl k závěru, že jestliže zvláštní zákon nestanoví, že poskytování
informací patří do přenesené působnosti, jde o působnost samostatnou. V daném případě
tedy poskytování informací spadalo do samostatné působnosti kraje a žalovaný proto nebyl
nadřízeným orgánem Krajského úřadu Jihomoravského kraje oprávněným rozhodnout
o odvolání. Příslušný k rozhodnutí byl podle městského soudu ředitel Krajského úřadu.
V.
Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího
obsahu jsou v ní namítány důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
tzn. nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
Napadeným usnesením Městského soudu v Praze byla žaloba odmítnuta z důvodu,
že rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo vydáno v samostatné působnosti kraje a nebyla
tedy dána příslušnost žalovaného k rozhodnutí o odvolání.
Nejvyšší správní soud proto musel předně posoudit, v jaké působnosti Krajský úřad
Jihomoravského kraje fiktivní rozhodnutí vydal.
V tomto směru je třeba přisvědčit stěžovateli, že poskytování informací podle zákona
o svobodném přístupu k informacím není izolovanou činností bez vazby na jejich konkrétní
obsah. Případný je v tomto ohledu i odkaz stěžovatele na §2 odst. 1 zákona o svobodném
přístupu k informacím, podle nějž jsou povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona
povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, státní orgány, územní
samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce.
Podpůrně lze užít i další argument stěžovatele, který odkazuje na znění ustanovení
§20 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím ve znění po novele provedené
zákonem č. 61/2006 Sb. Toto ustanovení zní: „Informace, které se týkají přenesené
působnosti územního samosprávného celku, poskytují orgány územního samosprávného celku
v přenesené působnosti.“ Podle důvodové zprávy k zákonu č. 61/2006 Sb. přitom nejde
o změnu zákona, nýbrž o jeho upřesnění. V praxi totiž při rozlišování mezi jednotlivými
působnostmi docházelo k problémům, a proto bylo doplněno citované ustanovení, které mělo
praxi sjednotit: „Navrhovaná úprava upřesňuje a ujasňuje postavení územních
samosprávných celků při poskytování informací. Jasně vymezuje, kdy poskytují informace
v samostatné a kdy v přenesené působnosti, odstraňuje tak nejasnosti, které se v této oblasti
objevovaly. Současně odpadají v důsledku širšího propojení zákona o svobodném přístupu
k informacím se správním řádem (vymezení nadřízených orgánů) problémy s určováním
orgánů, které rozhodují o opravných prostředcích, které v některých případech vznikaly.“
(in: PSP, tisk č. 991/2005).
Je tedy patrné, že poskytnutí informace se vždy vztahuje k určité působnosti orgánu
veřejné moci a není „samostatnou agendou“, podřaditelnou jako celek pod samostatnou
či přenesenou působnost. Poskytnutí informace je tak součástí výkonu působnosti orgánu
veřejné moci a odehrává se v jeho rámci. Jak k tomu ostatně již dříve uvedl zdejší soud
(viz rozsudek ze dne 2. 7. 2007, sp. zn. 4 As 56/2006, in: www.nssoud.cz), „tím, že zákon
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v §2 odst. 1 za povinné subjekty označil
orgány, které věcně vyřizovaly agendu, k níž se požadované informace vztahovaly, nepřímo
učinil povinnost k poskytování takových informací „součástí“ obsahu dané působnosti těchto
orgánů. Z toho pak vyplývalo, či bylo nutno dovodit, že rozhodování o odmítnutí žádosti
o poskytnutí informací ve věcech samostatné působnosti obcí bylo výkonem samostatné
působnosti, a rozhodování o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací ve věcech přenesené
působnosti obcí bylo výkonem přenesené působnosti.“
Proto je třeba hodnotit, jaké působnosti kraje se týkaly požadované informace a jakou
působnost vykonává subjekt, jenž byl povinován k poskytnutí informací.
Podle zdejšího soudu není pochyb, že požadované informace jsou informacemi
týkajícími se územního plánování. Jde totiž o informace a dokumenty vztahující se ke stavbě
silnice, které má k dispozici příslušný stavební úřad. Krajský úřad pak v této oblasti vystupuje
jako stavební úřad podle stavebního zákona. Bývalý stavební zákon ve znění účinném ke dni
podání žádosti o poskytnutí informace přitom výslovně stanovil, že působnosti stanovené
krajskému úřadu podle tohoto zákona jsou výkonem přenesené působnosti. Stejně tuto
problematiku ostatně řeší i „nový“ stavební zákon č. 183/2006 Sb.
Jelikož je tedy poskytnutí informace součástí výkonu působnosti orgánu veřejné moci
a nikoliv speciální působností, a zároveň jde o informace a dokumenty vztahující se ke stavbě
silnice, které má k dispozici příslušný stavební úřad (tj. správní orgán I. stupně), spadá
poskytnutí takové informace do výkonu přenesené působnosti. Fiktivní rozhodnutí Krajského
úřadu Jihomoravského kraje o neposkytnutí informace bylo tedy výkonem přenesené
působnosti.
S ohledem na výše uvedené považuje Nejvyšší správní názor městského soudu,
že poskytnutí informací spadalo v daném případě do samostatné působnosti kraje, za mylný.
Zbývá proto vyřešit otázku, zda byl žalovaný příslušný k rozhodnutí o odvolání proti
fiktivnímu rozhodnutí orgánu I. stupně.
Podle ustanovení §14 odst. 3 písm. b) bývalého stavebního zákona v rozhodném znění
platilo, že Ministerstvo pro místní rozvoj (žalovaný) vykonává působnost nadřízeného orgánu
územního plánování pro kraje. Jako nadřízený orgán byl tedy příslušný k rozhodnutí
o odvolání žalovaný.
Lze tak uzavřít, že pokud městský soud v nyní projednávané věci dospěl k závěru,
že žalovaný k vydání rozhodnutí o odvolání příslušný nebyl a žalobu z toho důvodu odmítl,
jednalo se z jeho strany o nesprávné právní posouzení věci. Napadené usnesení Městského
soudu je tedy nezákonné.
VI.
Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že Městský soud v Praze v předcházejícím řízení
nesprávně posoudil relevantní právní otázku, a proto napadené usnesení zrušil a věc vrátil
tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm je soud vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). To konkrétně znamená,
že při splnění ostatních podmínek řízení je povinen meritorně přezkoumat žalobu podanou
proti fiktivnímu rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 12. 2005.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. listopadu 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu