ECLI:CZ:NSS:2007:3.AS.53.2005
sp. zn. 3 As 53/2005 - 94
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Součkové a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce:
L. Č., s. p., se sídlem Přemyslova 1106, Hradec Králové, zastoupeného advokátem JUDr.
Blahoslavem Jindřichovským, se sídlem Nad Sokolovnou 228, Nasavrky, proti žalovanému:
Ministerstvo životního prostředí, sídlem Vršovická 65, Praha 10, o žalobě proti rozhodnutí
ministra životního prostředí ze dne 15. 11. 2004 čj. M/101110/04 SRK/755/R-1644/04,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 9. 6. 2005
č. j. 10 Ca 9/2005 - 73,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 9. 6. 2005 č. j. 10 Ca 9/2005 - 73
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce podal včas kasační stížnost proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
9. 6. 2005 č. j. 10 Ca 9/2005 - 73, jímž byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí ministra
životního prostředí, jak je uvedeno v záhlaví, a rozhodnuto o náhradě nákladů řízení.
Z odůvodnění napadeného usnesení Městského soudu v Praze vyplývá, že žalobce
se žalobou domáhal přezkoumání rozhodnutí ministra životního prostředí, kterým byl
zamítnut rozklad žalobce a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne
21. 5. 2004 čj. MŽP 30044/03-620/5995/03, kterým nebyla žalobci udělena výjimka
podle ust. §56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny v platném znění (dále
jen „zákon č. 114/1992 Sb.“) ze základních podmínek ochrany zvláště chráněných druhů
živočichů, podle §14 odst. 2 vyhlášky č. 395/1992 Sb. a přílohy č. III této vyhlášky, kriticky
ohroženého druhu sokola stěhovavého (Falco peregrinus) dle ust. §50 odst. 1 a 2 zákona
č. 114/1992 Sb., konkrétně k provádění reintrodukce jak metodou adopce v hnízdě jestřába
lesního, tak i doplňováním počtu mláďat v přirozených sokolích hnízdech a telemetrickému
sledování takto doplněných jedinců na území B.
Žalobce namítl nesprávné zjištění skutečného stavu věci a poukázal na skutečnost,
že dne 13. 2. 2003 ministr životního prostředí na základě doporučení rozkladové komise
rozhodl tak, že žalobci udělil výjimku k reintrodukci sokola stěhovaného na B. metodou
adopce do hnízda jestřába lesního a k monitoringu hnízdění sokola stěhovavého, přičemž
žalobce dodržel veškeré podmínky stanovené v této výjimce. Žalobce rovněž poukázal na to,
že v průběhu řízení byla pořízena řada podkladových materiálů, s nimiž nebyl vůbec
seznámen a nemohl se k nim vyjádřit. Žalobce též namítl nedodržení lhůt pro vydání
rozhodnutí správními orgány.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě navrhl její zamítnutí. Nesouhlasil s tvrzením žalobce,
že nesprávně hodnotil předložené důkazy. Žalovaný vyslovil názor, že neporušil zákon,
když v rámci své pravomoci a odpovědnosti upřednostnil princip předběžné opatrnosti,
a to zejména za situace, kdy populace sokola stěhovavého jeví tendenci k přirozené obnově,
před možností uměle přispět k vytvoření podmínek pro zvýšení populace kriticky ohroženého
sokola stěhovavého. Žalovaný zdůraznil, že platnost povolené výjimky, jak se o ní zmiňuje
žalobce, byla omezena do 31. 12. 2003 s možností jejího prodloužení, ovšem právě s ohledem
na vývoj stavu volně žijící populace. Na prodloužení platnosti výjimky nemá žalobce právní
nárok a jejím neprodloužením proto nemůže být zkrácen na svých právech.
Žalovaný rovněž vyjádřil nesouhlas s tvrzením, že žalobce nebyl seznámen
s podkladovými materiály a nemohl se k nim vyjádřit. Žalovaný ve vyjádření uvedl, že si je
vědom porušení lhůta stanovených správním řádem pro vydání rozhodnutí, tato nesprávnost
však není důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí.
Městský soud v Praze posoudil věc podle ust. §56 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb.,
podle něhož může orgán ochrany přírody povolit výjimky ze zákazů u památných stromů
a u zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin a nerostů v případech, kdy jiný veřejný
zájem výrazně převyšuje nad zájmem ochrany přírody. Podle ust. §79 odst. 3 písm. f) tohoto
zákona je k vydání takové výjimky příslušné Ministerstvo životního prostředí.
Městský soud v Praze konstatoval, že správní soudnictví je institutem, který slouží
k zajištění právní ochrany fyzických a právnických osob, které byly rozhodnutím správního
orgánu zkráceny na svých subjektivních právech. Proto žaloba musí obsahovat nejen tvrzení
o tom, žalobce byl zkrácen na svých právech, ale i specifikaci toho, jakými porušeními
zákona v napadeném rozhodnutí byl žalobce na svých právech zkrácen, tedy uvedení důvodů,
pro které žalobce považuje rozhodnutí správního orgánu za nezákonné.
Při rozhodování o udělení této výjimky se posuzuje pouze to, zda je dán jiný veřejný
zájem než zájem na ochraně přírody a zda takový zájem nad zájmem o ochranu přírody
převažuje. Ze zákonné úpravy vyplývá, že orgán ochrany přírody výjimku ze zákazů
stanovených zákonem může, avšak nemusí povolit. Zákon nestanoví, že za určitých okolností
je správní orgán povinen výjimku udělit. V daném případě posuzovaly správní orgány
možnost uměle přispět k vytvoření podmínek pro zvýšení populace kriticky ohroženého
sokola stěhovavého, přičemž, jak vyplývá z obsahu napadených rozhodnutí, dospěly
k rozhodnutí s ohledem na princip předběžné opatrnosti, a to zejména s ohledem na
skutečnost, že populace sokola stěhovavého má tendenci k přirozené obnově, výjimku
neudělit.
Na udělení výjimky tedy není právní nárok žalobce tudíž nemůže být jejím
neudělením zkrácen na svých subjektivních právech. Právní sféra žalobce, pokud jde
o omezení vyplývající přímo ze zákona, tak zůstává nedotčena. Není-li zde založen právní
nárok, nemůže být neudělením výjimky dotčeno či zkráceno subjektivní právo žalobce, jinak
řečeno, není-li tu subjektivního práva, nemůže být žalobce na takovém neexistujícím právu
zkrácen.
Městský soud v Praze uzavřel, že napadené rozhodnutí není rozhodnutím, jímž by byla
založena, měněna či rušena práva žalobce, a proto žalobce nemohl být ani na žádných právech
rozhodnutím zkrácen, a proto mu z uvedeného důvodu nesvědčí žalobní legitimace podle
ust. §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Proto soud
žalobu odmítl podle ust. §46 odst. 1 písm. d) s.ř.s. ve spojení s ust. §70 písm. a) tohoto
zákona. Soud proto již nezkoumal, zda v řízení před správním orgánem došlo k vadám,
které mohly ovlivnit zákonnost tohoto rozhodnutí.
Žalobce podal kasační stížnost z důvodu uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s., tedy pro tvrzenou nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
Žalobce se neztotožňuje se závěrem Městského soudu v Praze, že napadené
rozhodnutí není rozhodnutím, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva
nebo povinnosti a nadále trvá na tom, že napadeným rozhodnutím byl na svých právech
zkrácen. Zásadně nesouhlasí s tím, že soud žalobu odmítl podle ust. §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. ve spojení s ust. §70 písm. a) s. ř. s., podle něhož z přezkumu ve správním soudnictví
jsou vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími. Soud tuto skutečnost
nesprávně posoudil, neboť žalobcem napadené rozhodnutí rozhodnutím beze sporu je.
Je to rozhodnutí, které naplňuje ust. §65 s. ř. s., neboť žalobce byl na svých právech zkrácen
v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž
se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva a povinnosti, a tudíž se cítí být
oprávněn žalobou se domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho
nicotnosti.
Žalobce uznává, že na udělení výjimky, o níž se v napadeném rozhodnutí jednalo, není
právní nárok, neznamená to však, že by žalobce nebyl takovým rozhodnutím zkrácen
na svých subjektivních právech, která vyplývají z jiných zákonných ustanovení. V ust. §65
s. ř. s. není výslovně stanoveno, že by mělo dojít ke zkrácení práv vyplývajících z ustanovení,
podle kterých správní orgán rozhodoval, jak se Městský soud v Praze v odůvodnění svého
usnesení domnívá.
Žalobce dále popisuje svůj právní statut jako státního podniku a uvádí, že dlouhodobě
uznává ochranu a podporu ptáků, jejichž význam v lesích je mu dlouhodobě znám. Žalobce
popisuje předmět svého podnikání a tvrdí, že v důsledku neudělení požadované výjimky byl
zkrácen na svých právech vykonávat předmět podnikání, zejména je mu tím bráněno
v naplňování ust. §3 odst. 2 zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku.
Žalobce trvá na tom, že byl neudělením požadované výjimky zkrácen na svém právu
ve smyslu ust. §68 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., podle něhož vlastníci a nájemci pozemků
zlepšují podle svých možností stav dochovaného přírodního a krajinného prostředí za účelem
zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability. Žalobce chtěl
toto ustanovení naplnit v praxi, avšak neudělení výjimky mu v jeho naplnění zcela paradoxně
zabránilo. Není tedy pravdou, že by nebyl rozhodnutím správního orgánu zkrácen na svých
subjektivních právech.
Žalobce navrhl, aby napadené usnesení Městského soudu v Praze bylo zrušeno a věc
mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost
takto:
Na základě kasační stížnosti je třeba posoudit, zda rozhodnutí žalovaného je skutečně
rozhodnutím, které je vyloučeno z přezkoumání soudem ve správním soudnictví.
Podle ust. §56 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. může orgán ochrany přírody povolit
výjimky ze zákazů u památných stromů a u zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin
a nerostů v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převyšuje nad zájmem ochrany
přírody.
Tento zákon slovem „může“ vyjadřuje naprostou (absolutní) volnost rozhodnutí
orgánu ochrany přírody; tato volnost je však pouze zdánlivá, protože v případě, kdy správní
orgán dospěje k závěru, že jiný veřejný zájem výrazně převyšuje nad zájmem ochrany
přírody, je povinen výjimku udělit (jinak řečeno, slovo „může“ se obsahově mění na slovo
„musí“, jak je ostatně známo i z výkladu a aplikace jiných právních předpisů, které toto slovní
pojení obsahují).
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s právním názorem Městského soudu v Praze
o nutnosti odmítnout žalobu proto, že na udělení výjimky není právní nárok a žalobce tudíž
nemůže být jejím neudělením zkrácen na svých subjektivních právech. V této souvislosti
nutno připomenout, že soudní řád správní již neobsahuje ustanovení obdobné ust. §248
odst. 2 písm. i) o. s. ř. ve znění platném do 31. 12. 2002 a nevylučuje paušálně ze soudního
přezkumu rozhodnutí o žádostech na plnění, na něž není právní nárok.
V dalším řízení Městský soud v Praze posoudí na základě uplatněných žalobních
bodů především otázku, zda žalobci svědčí nějaké subjektivní veřejné právo, a pokud ano,
jaké. Teprve po tomto posouzení soud rozhodne, zda je třeba žalobu odmítnout, nebo zda je
třeba ji věcně projednat.
Nejvyšší správní soud dospěl k tomu, že kasační stížnost je důvodná (§110 odst. 1
s.ř.s.), zrušil napadené usnesení Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze je vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Městský soud v Praze rozhodne v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o
kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. ledna 2007
JUDr. Marie Součková
předsedkyně senátu