ECLI:CZ:NSS:2007:3.AS.63.2006
sp. zn. 3 As 63/2006 - 136
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Součkové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce
A. ž. p., o. s., zastoupeného JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem se sídlem Za Zelenou
liškou 967/B, Praha 4, proti žalovanému Ministerstvu pro místní rozvoj, se sídlem
Staroměstské náměstí 6, Praha 1, zastoupenému Prof. JUDr. Miroslavem Bělinou, CSc.,
advokátem se sídlem Dlouhá 13, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 10.
2003, čj. 22078/2003/63/O-1995/03, vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 5 Ca
1/2004, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 2.
2006, č. j. 5 Ca 1/2004 - 78,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 10. 2003, čj. 22078/2003/63/O-1995/03, podle §59
odst. 2 spr. ř. [v celém textu míněn zákon č. 71/1967 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů; s účinností od 1. 1. 2006 nahrazen zákonem č. 500/2004 Sb., správním řádem,
ve znění pozdějších předpisů – pozn. soudu] zamítl odvolání žalobce (dále též „stěžovatel“)
a potvrdil rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru územního rozhodování
(dále též „Magistrát“) ze dne 1. 7. 2003, čj. MHMP/305176/03/OUR/MI/HJ. Tímto
rozhodnutím Magistrát rozhodl o změně umístění stavby „O. t. E. R. P., a. s., H. ul. – s. P.“ a
povolil výjimku z čl. 4 odst. 10 vyhlášky č. 26/1999 Sb. hl. m. Prahy (OTPP). Své rozhodnutí
žalovaný odůvodnil jednak nedoloženým a neprokázaným tvrzením žalobce, že rozhodnutí
Magistrátu nebylo správně doručeno, když toliko na úřední desce Úřadu městské části Praha 4
byla vyvěšena pouze jeho prvního strana s informací, kdy a kde lze nahlédnout do celého
rozhodnutí. Poukázal na rozhodnou skutečnost, že bylo řádně doručeno vyvěšením rozhodnutí
Magistrátu právě na úřední desce Magistrátu hlavního města Prahy. Dále konstatoval, že
námitky žalobce ohledně neaktuálnosti podkladů s prošlou dobou jejich platnosti mohly být
podle §36 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění pozdějších předpisů (s účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem č.
183/2006 Sb., stavebním zákonem – pozn. soudu) uplatněny nejpozději při ústním jednání, na
což byl žalobce upozorněn. Koncentrační zásada uplatňovaná v prvoinstančním řízení se
podle §36 odst. 1 stavebního zákona uplatňuje i v řízení odvolacím, které spolu tvoří jeden
celek. Námitky takto řádně neuplatněné nelze posléze vznést ani v řízení odvolacím.
K namítanému nedostatku stanoviska městského hygienika z hlediska jeho formy – dopisu –
žalovaný uvedl, že právní úprava daná zákonem č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví,
ve znění pozdějších předpisů, nepožadovala jeho vydání ve formě správního rozhodnutí,
obdobně jako stavební zákon, kdy se navíc podle §3 odst. 5 spr. ř. základní pravidla řízení
použijí i na jiné správní úkony, která nejsou rozhodnutími. Proto nelze stanovisko městského
hygienika považovat za vadné. K poslednímu odvolacímu důvodu žalovaný uvedl, že zajištění
koordinace s urbanistickou studií staveb nemusí být jasné právě žalobci, ale navrhovateli
územního rozhodnutí. Po provedení úplného přezkumu z výše uvedených důvodů žalovaný
napadené rozhodnutí potvrdil a odvolání žalobce zamítl.
Rozsudkem Městského soudu v Praze dne 22. 2. 2006, č. j. 5 Ca 1/2004 - 78, byla
žaloba žalobce proti shora uvedenému rozhodnutí žalovaného jako nedůvodná zamítnuta.
Žalobce setrval v žalobních důvodech především na svých odvolacích námitkách. K námitce
vadného a nezákonného doručení rozhodnutí Magistrátu i rozhodnutí žalovaného soud z §42
odst. 4 stavebního zákona ve spojení s §25 odst. 1 spr. ř. dovodil, že účinky doručení
má vyvěšení rozhodnutí na úřední desce toho orgánu, který napadené rozhodnutí vydal.
Rozhodnutí žalovaného, ale i rozhodnutí Magistrátu, byla tímto způsobem řádně doručena,
což soud zjistil ze správního spisu. Žalobce svá opačná tvrzení ničím nepodložil a nepodal
o nich žádný důkaz. Ostatní námitky ohledně vad a pochybení při doručování rozhodnutí
Magistrátu a rozhodnutí žalovaného směřovaly toliko k dalšímu vyvěšení rozhodnutí
na úřední desce Úřadu městské části Prahy 4. Jelikož však správní řád a stavební zákon
spojují účinky doručení s vyvěšením rozhodnutí na úřední desce orgánu, který rozhodnutí
vydal a nikoli orgánu, jehož územního obvodu se rozhodnutí týká, soud uvedl, že i případné
vady při doručování u dalšího orgánu nemohly žalobce zkrátit na jeho procesních právech
na bezvadné doručení a seznámení se s rozhodnutím, především již proto, že podal žalobu
a jí předcházející odvolání. Vyvěšení rozhodnutí na úřední desce orgánu, jehož územního
obvodu se týká, v souladu s §48 odst. 1 vyhlášky č. 132/1998 Sb., má jen informační funkci
i účinky. Soud odkázal na obdobné právní názory uvedené v rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu ze dne 5. 5. 2004, č. j. 6 A 100/2002 - 74, publikovaném pod č. 449/2005 Sb. NSS
a nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 5. 2005, sp. zn. II. ÚS 487/03. K námitce neaktuálnosti
a prošlé doby platnosti některých podkladů pro rozhodnutí, uplatněné jíž v odvolacím řízení,
se soud plně ztotožnil se závěry žalovaného. Žalobce jednak neuvedl, kterých konkrétních
podkladů se tvrzený nedostatek týká, soud však především poukázal na uplatnění zásady
koncentrace řízení i v rámci odvolacího řízení. Podané námitky a připomínky lze uplatnit
nejpozději při ústním jednání, poté již k nim nebude přihlédnuto. Podle soudu nemohou být
neuplatněné námitky účinně uplatněny v odvolání a nemůže jim být vyhověno. Pokud žalobce
své námitky a připomínky nevznesl nejpozději při ústním jednání podle §36 odst. 1
stavebního zákona, nebylo chybou žalovaného, pokud se s nimi v rámci odvolacího řízení
dostatečně nezabýval; tím nemohlo být dotčeno právo na přezkoumání odvoláním
napadeného rozhodnutí.
Soud se vypořádal i s namítanou neexistencí vyjádření provozovatelů veřejných
telekomunikačních sítí podle §126 odst. 1 stavebního zákona, jednak s poukazem
na zmíněnou zásadu koncentrace územního řízení, dále proto, že provozovatelé veřejných
telekomunikačních sítí nemají postavení dotčených orgánů státní správy, aby tato vyjádření
podle §126 odst. 1 stavebního zákona vydávali. Především soud poukázal na skutečnost,
že námitkou absence vyjádření hájí žalobce práva provozovatelů – soukromoprávních
subjektů. Podle soudu se žalobce může dovolávat ochrany pouze svých práv. I s namítaným
důvodem nedostatku formy u souhlasného stanoviska městského hygienika soud přijal závěry
žalovaného. Žalobce blíže nespecifikoval, jaká jeho práva byla tímto postupem dotčena, navíc
když podle právní úpravy nebylo zapotřebí k vydání správního úkonu formy rozhodnutí.
Tento argument soud podepřel novou výslovnou právní úpravou, která formu rozhodnutí
nevyžaduje. K námitce nesrozumitelnosti rozhodnutí žalovaného z důvodů nejasnosti zajištění
koordinace s urbanistickou studií soud odkázal na to, že takováto námitka přísluší
navrhovateli, kterému je podmínka určena. Navíc žalovaný nepochybil při provedení úplného
přezkumu a v rámci odvolání se vypořádal i s touto námitkou.
Soud v rozhodnutí vycházel z postavení žalobce jako účastníka územního řízení
o umístění stavby podle §70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění
pozdějších předpisů. Ve správním řízení má procesní postavení a práva účastníka,
co do obsahu jím uplatněných námitek se musí jednat o otázky ochrany zájmů podle zákona
o ochraně přírody a krajiny; ostatní námitky překračující zájmy chráněné tímto právním
předpisem žalobci nepřísluší. Soud však neshledal, že by žalované rozhodnutí zasáhlo
do procesních práv žalobce a zkrátilo jeho práva účastníka řízení. Nemůže si ani žalobou
osvojit případné námitky třetích osob, které mu vzhledem k předmětu a účelu jeho účastenství
nepřísluší. Soud rovněž neshledal pochybení žalovaného při provedení úplného přezkumu
podle požadavků správního řádu a stavebního zákona; zjistil, že žalovaný shledal soulad
umístění stavby s územním plánem a neshledal dotčení veřejných zájmů ani práv účastníků
řízení. Ze všech těchto důvodů žalobu zamítnul.
Proti rozsudku podal žalobce včasnou kasační stížnost, v níž vycházel z nesprávného
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, která podle něj má za následek
nezákonné rozhodnutí soudu. Namítal hrubé pochybení soudu, podle něhož se zásada
koncentrace řízení podle správního řádu a stavebního zákona vztahuje ze správního řízení
v prvém stupni i na odvolací řízení. Námitky včas neuplatněné v prvním stupni tudíž nelze
následně uplatnit jako odvolací důvody; stěžovatel dodal, že takové důvody nejsou
projednatelné ani jako žalobní body. Podle stěžovatele se jedná o nezákonný a zužující
výklad bez opory ve správní praxi. Zásada koncentrace řízení má za účel, aby byly
při prvostupňovém řízení shromážděny veškeré podklady a mohlo být vydáno rozhodnutí.
Do odvolacího řízení již zásada koncentrace zasáhnout nemůže, a to z důvodů požadavku
plného přezkumu podle §59 odst. 1 spr. ř., který nelze omezit jen na podané odvolací důvody
a kdy případné odvolání směřuje proti vydanému rozhodnutí. Další námitkou stěžovatel soudu
vytkl, že se retroaktivním způsobem pokusil vypořádat se žalobou. Z těchto důvodů stěžovatel
navrhl, aby rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 2. 2006, č. j. 5 Ca 1/2004 - 78, byl
zrušen a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že námitka stěžovatele je v rozporu
s ustálenou judikaturou. Podle §36 odst. 1 a 2 stavebního zákona, jako zvláštního zákona
ke správnímu řádu, se v územním řízení uplatňuje zásada koncentrace řízení, podle níž je
povinností stavebního úřadu předem účastníky upozornit, že námitky a připomínky mohou
uplatnit nejpozději při ústním jednání, či ve lhůtě stanovené, jinak k nim nebude přihlédnuto.
Protože stavební zákon neobsahuje vlastní úpravu přezkumných řízení o opravném
prostředku, postupuje se podle obecné právní úpravy, kterou je správní řád. Odvolací řízení
tvoří spolu s řízením v prvním stupni jeden celek a proto se koncentrační zásada vztahuje
i na odvolací řízení, nejen na řízení v prvním stupni. Žalovaný souhlasí se závěry soudu,
že námitky a připomínky, které nebyly uplatněny v souladu s koncentrační zásadou v řízení
v prvním stupni, nemohou být posléze uplatněny v odvolání, resp. nemůže k nim být
přihlédnuto. Z toho posléze dovozuje, že tyto námitky nemohou obstát ani jako žalobní
důvody či důvody pro podání kasační stížnosti. V tomto ohledu poukázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2005, sp. zn. 5 As 44/2003. S ohledem na tyto
skutečnosti žalovaný navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
Kasační stížnost je podle §102 s. ř. s. přípustná a stěžovatel v ní uplatňuje důvody
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a jejím rozsahem a důvody je Nevyšší správní soud
podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán. Nejvyšší správní soud přitom neshledal vady podle §109
odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel uplatnil důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
podle něhož lze kasační stížnost podat z důvodu nesprávného posouzení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení. Nesprávné posouzení právní otázky spočívá
v tom, že je na správně zjištěný skutkový stav věci aplikována nesprávná právní norma,
popřípadě je aplikována správná právní norma, která je však nesprávně vyložena.
Stěžejní námitkou v kasační stížnosti je přesvědčení stěžovatele, že soud i žalovaný
pochybili při vztažení zásady koncentrace řízení z územního řízení i na řízení odvolací,
podle které se včas neuplatněné námitky a připomínky nemohou být v řízení projednány
a nemohou být účinně uplatněny ani jako odvolací důvody. Nejvyšší správní soud
se při řešení této námitky plně ztotožnil s právními závěry Městského soudu. Při uplatnění
zásady koncentrace řízení v prvním stupni je třeba ji aplikovat i v řízení druhostupňovém –
odvolacím, které ve svém souhrnu tvoří jednotný celek procesu rozhodování o právech,
právem chráněných zájmen nebo povinnostech účastníků správního řízení. K tomu Nejvyšší
správní soud dodává, že pokud by uvedená zásada koncentrace v odvolacím řízení neměla
své místo, musel by to, s ohledem na §140 stavebního zákona zakotvující subsidiární
aplikovatelnost správního řádu, výslovně stanovit sám stavební zákon. Poněvadž
však stavební zákon nemá speciální a přednostní úpravu oproti obecnému správnímu řízení
obsaženému ve správním řádu, nebylo pochybením soudu, když řízení v prvém a druhém
stupni považoval za jeden celek, které je ovládáno společnými zásadami. V tomto případě
je tedy společnou zásadou zásada koncentrace řízení a je jí ovládáno celé správní řízení
o umístění, event. změně umístění stavby. Nejvyšší správní soud však rovněž poukazuje
na to, že se nejedná o osamocený výklad a nazírání na uplatnění zásady koncentrace řízení
v řízení ve druhém stupni, nýbrž o pokračující trend v rovině ustálené judikatury správních
soudů, např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2005, č. j. 5 As 44/2003 - 119,
www.nssoud.cz.
Nejvyšší správní soud dále dodává, že uplatněním zásady koncentrace řízení
ve druhém stupni není dotčeno právo a požadavek plného přezkumu odvolacích orgánů podle
§59 odst. 1 spr. ř., pokud námitky a připomínky podle §36 odst. 1 a 2 stavebního zákona
skutečně nebyly včas uplatněny, nelze k nim přihlédnout. Pokud by tomu tak nebylo a úplný
přezkum by se vztahoval i k námitkám včas neuplatněným, mohlo by se při takovém výkladu
a postupu ve svém důsledku dojít k samotnému popření smyslu účelu zásady koncentrace
řízení. Uvedená zásada, kterou je možno také chápat též jako jeden z projevů obecné zásady
právní – vigilantibus iura scripta sunt (bdělým náležejí práva) – má sloužit rovněž i k větší
rychlosti a hospodárnosti správního řízení, ale také ke zjištění skutkového stavu věci.
Účastníci řízení nemají podle §36 odst. 1 stavebního zákona povinnost, nýbrž právo činit
námitky a připomínky. Pokud svého práva hodlají využít, musí respektovat zákonnou právní
úpravu a činit úkony včas a ve stanovených lhůtách. Není-li tomu tak a byli-li o tom náležitě
poučeni, musí být připravení nést následky své procesní pasivity. Nejvyšší správní soud
uzavírá, že správným postupem soudu nebyla zasažena stěžovatelova procesní práva.
K námitce tvrzeného retroaktivního přístupu soudu prvního stupně Nejvyšší
správní soud uvádí, že pokud soud v rámci odůvodnění odkázal na novou právní úpravu
poté, co se s právní úpravou účinnou v době rozhodování správního orgánu náležitým
způsobem vypořádal, nejedná se o retroaktivní přístup, nýbrž o snahu soudu, i s odkazem
na novou právní úpravu, dát větší váhu svým argumentům a zpřesnit tak důvody, které
ho vedly k dosaženým závěrům.
Nejvyšší správní soud dospěl ze všech uvedených důvodů k závěru, že důvod kasační
stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. není dán a proto kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítl podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle §60 odst. 1 a 7 s. ř. s.,
neboť neúspěšnému žalobci náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalovanému, jenž byl
zastoupen advokátem, soud náklady řízení za zastoupení nepřiznal, neboť má za to, že se
nejedná o důvodně vynaložené náklady řízení. Podle názoru soudu má být správní orgán
schopen vysvětlit svůj postoj před soudem prostřednictvím svých pracovníků, jestliže mu
podle zákona přísluší rozhodovat o dané problematice.
čř
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. února 2007
JUDr. Marie Součková
předsedkyně senátu