ECLI:CZ:NSS:2007:4.AO.1.2007
sp. zn. 4 Ao 1/2007 - 43
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v právní věci navrhovatele:
N. s., o. s., , proti odpůrci: Magistrát mě s ta Brna, se sídlem Brno, Kounicova 67, o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy „Úprava směrné části územního plánu města B. v k. ú. I.,
lokalita východně od ulice Č.“, ze dne 5. 9. 2005, zn. OÚPR/V–436/05/Jaš, sp. zn. S 19/05,
takto:
I. Návrh se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Navrhovatel podal dne 10. 1. 2007 Nejvyššímu správnímu soudu shora uvedený návrh
na zrušení opatření obecné povahy. Uvedl v něm, že je místně příslušnou organizační
jednotkou občanského sdružení, které je dle stanov dobrovolnou, nevládní, neziskovou
organizací, v níž se sdružili občané k aktivní činnosti na ochranu přírody a lidských práv,
přičemž jedním ze základních cílů je chránit přírodu a krajinu. Jako takové se N. na základě
čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy pokládá za tzv. „dotčenou veřejnost“ a cítí se býti zkráceno na
svých právech opatřením vydaným odpůrcem, neboť to umožnilo umístění prodejny s výrazně
větší prodejní plochou a tedy i významně větším vlivem na životní prostředí (vyšší dopravní
intenzita, znečištění ovzduší), přírodu (kácení zeleně) a krajinu (umístění velké stavby do
blízkosti drobné vesnické zástavby). Podrobnosti záměru, které dokládají očekávaný vliv na
životní prostředí, lze najít na webových stránkách. Vzhledem k tomu se navrhovatel domnívá,
že splňuje kritéria oprávněné osoby podle ust. §101a odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Navrhovatel uvedl, že odpůrce oznámil dne 5. 9. 2005 pod zn. S 19/05, změnu
vzájemných hranic návrhových ploch v Územním plánu města B. v lokalitě východně od ulice
Č. v k.ú. I. Změna byla provedena na základě urbanistické studie I. - lokalita východně od
ulice Č. Změna byla jistě provedena v souladu s vyhláškou o územním plánu města B. ale při
vytváření uvedené urbanistické studie došlo k porušení zákona. Zhotovení studie zadala
soukromá firma (investor záměru „H. m. B. – I.“), nikoli odpůrce. Tím bylo porušeno ust. §
13 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), protože
odpůrce nesplnil funkci pořizovatele. Dále bylo porušeno ust. §4 vyhlášky č. 135/2001 Sb.,
o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci, protože nebyl stanoven
obsah a rozsah v zadání urbanistické studie. V této souvislosti neobstojí ani to, že v podtitulu
urbanistické studie bylo uvedeno, že je brána jako dodatek k regulačnímu plánu městské
části B. – I. Žádný takový platný regulační plán podle příslušných předpisů není pro městskou
část platný.
Navrhovatel dále tvrdí, že došlo také k pochybení při provedení změny vzájemného
uspořádání funkčních ploch. To bylo provedeno pouze na základě urbanistické studie
a podle názoru navrhovatele byla porušena tehdy platná obecně závazná vyhláška č. 1/2005,
kterou se mění obecně závazná vyhláška Statutárního města Brna č. 2/2004 o závazných
částech územního plánu města B., která v čl. 4, bod 4.3 uvádí, že vzájemné hranice
návrhových ploch jednotlivých funkcí nejsou vymezeny závazně a je možno je upravovat
(při zachování druhové skladby funkcí) na základě schválené navazující územně plánovací
dokumentace nebo schváleného souborného stanoviska potvrzujícího řešení navržené
v 1. etapě této dokumentace (konceptu nebo urbanistické studie).
Urbanistickou studii nelze považovat za schválené souborné stanovisko
ani za územně-plánovací podklad, protože druhy územně plánovací dokumentace jsou určeny
taxativně ve stavebním zákoně. Navíc v tomto případě nelze použít ust. 9.3., které odkazuje
na již v té době neexistující typ územně plánovací dokumentace (územní plán zóny).
Navrhovatel se tedy domnívá, že odpůrce pochybil, když provedl změnu územního
plánu v jeho směrné části na základě uvedené urbanistické studie a pochybil i při způsobu
jeho provedení. Toto pochybení vedlo k tomu, že byla v lokalitě rozhodnutím stavebního
úřadu B. – I. umístěna stavba „H. m. B. – I.“ a následně toto rozhodnutí potvrzeno odpůrcem.
Pokud by odpůrce nepochybil, nemohlo by dojít k umístění stavby. Postup odpůrce tedy měl
výrazný vliv na porušení práv navrhovatele. Navíc od tohoto chybného jednání se odvíjejí
další pochybení, která nejsou předmětem tohoto návrhu, neboť nevedla k vydání opatření
obecné povahy (umístěna byla stavba přesahující i limit 10 000 m2, umožněný urbanistickou
studií, a to v rozporu s vyhláškou zastupitelstva města B. č. 10/1994 o zeleni v městě B.), ale
k vydání územního rozhodnutí, které bylo napadeno správní žalobou u Krajského soudu
v Brně.
Navrhovatel tedy navrhuje, aby Nejvyšší správní soud opatření obecné povahy
„Úprava směrné části územního plánu města B. v k.ú. I., lokalita východně od ulice Č.“ zrušil.
Odpůrce ve vyjádření popírá důvodnost návrhu. Uvádí, že v ust. §13 stavebního
zákona je stanoveno, co všechno může obec pořizovat – mimo jiné i územně plánovací
podklady, mezi které patří urbanistická studie (§3 odst. 2 stavebního zákona).
V žádném právním předpisu není stanoveno, že by urbanistickou studii mohl pořizovat
pouze orgán územního plánování; naopak z ust. §3 odst. 1 stavebního zákona a z §3 odst. 4
vyhlášky č. 132/1998 Sb. lze vyvodit, že urbanistickou studii může pořizovat
každý navrhovatel územního rozhodnutí.V ust. §4 odst. 2 vyhlášky č. 135/2001 Sb.
je konstatováno, že obsah a rozsah urbanistické studie se stanovuje v jejím zadání,
nic se však neříká o formální podobě ani o autorství tohoto zadání, na rozdíl od dříve platné
vyhlášky č. 84/1976 Sb. ve znění pozdějších předpisů, kde bylo v ust. §2 odst. 2 jednoznačně
stanoveno, že toto zadání sestavuje, popřípadě odsouhlasuje orgán územního plánování
nebo stavební úřad. Odpůrce je tedy toho názoru, že urbanistickou studii může pořídit
kdokoliv a že využití této studie pro veřejnoprávní projednání a následnou úpravu směrné
části územního plánu města B. není v rozporu s žádným právním předpisem.
K námitce navrhovatele, že bylo porušeno ust. čl. 4 odst. 4.3. a čl. 9 odst. 9.3. obecně
závazné vyhlášky statutárního města B. č. 2/2004 ve znění obecně závazné vyhlášky
č. 1/2005, odpůrce uvádí, že je třeba použít výklad pojmů uvedený na 1. a 2. straně Přílohy
č. 1 uvedené vyhlášky, podle něhož se pod pojmem „územně plánovací dokumentace zóny“
rozumí „dokumentace zpodrobňující řešení ÚPmB, pořizovaná do 30.6.1998 ve formě
územního plánu zóny nebo územního projektu zóny a od 1.7.1998 ve formě regulačního plánu
nebo územního plánu vymezené části obce (ve smyslu novely stavebního zákona
č. 83/1998 Sb. a vyhlášky č. 135/2001 Sb.)“. Odpůrce se tedy domnívá, že nepochybil
a provedl změnu územního plánu v souladu s příslušnými právními předpisy.
Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžném posouzení
věci vedené u téhož soudu pod sp. zn. 4 Ao 2/2007, v níž byl projednáván návrh
navrhovatelky P. Š. – T., bytem B., A. 31, proti témuž odpůrci jako v posuzované věci, na
zrušení téhož opatření odpůrce, k závěru, že nesouhlasí s názorem vysloveným jiným senátem
zdejšího soudu, že úprava směrné části územního plánu je opatřením obecné povahy.
Uvedený názor vyplývá jednak z usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2006,
č. j. 2 Ao 2/2006 – 62, a to v té části odůvodnění, která se týká výkladu ustanovení §29
stavebního zákona, a jednak z usnesení téhož soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. 3 Ao 2/2007,
ve kterém soud dospěl k závěru, že změna směrné části územního plánu je opatřením obecné
povahy. Proto byla věc vedená pod sp. zn. 4 Ao 2/2007, předložena k posouzení této otázky
rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu, a to usnesením ze dne 30. 1. 2007, sp. zn. 4
Ao 2/2007, které nabylo právní moci téhož dne (§17 odst. 1 s. ř. s.).
Rozšířenému senátu však byla v téže době třetím senátem Nejvyššího správního soudu
předložena věc sp. zn. 3 Ao 1/2007, (návrh na zrušení Územního plánu velkého
územního celku B., schváleného usnesením Zastupitelstva Jihomoravského kraje ze dne
9. 11. 2006, č. 921/06/214), s názorem, že územní plán vůbec není opatřením obecné povahy
ve smyslu ustanovení §101a s. ř. s.
Z výše uvedeného vyplývá, že obě sporné otázky předložené rozšířenému senátu
se týkaly územních plánů schválených podle stavebního zákona č. 50/1976 Sb. Pro rozhodnutí
o projednávané věci vedené pod sp. zn. 4 Ao 2/2007, však bylo rozhodující posouzení
toho, zda vůbec bylo možno územní plány schválené podle stavebního zákona č. 50/1976 Sb.
považovat za opatření obecné povahy. Dospělo-li by se totiž k závěru, že tyto územní plány
nebylo možno považovat za opatření obecné povahy, pozbylo by na významu posouzení,
zda je takovým opatřením obecné povahy směrná část územně plánovací dokumentace.
Podle logického argumentu a maiori ad minus, není-li územní plán opatřením obecné povahy,
nemůže být za opatření obecné povahy považována ani jeho část, označovaná jako směrná.
Právní otázku, zda lze územní plán schválený podle stavebního zákona č. 50/1976 Sb.
považovat za opatření obecné povahy, řešil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
ve věci vedené pod sp. zn. 3 Ao 1/2007, týkající návrhu na zrušení Územního plánu velkého
územního celku B., schváleného usnesením Zastupitelstva Jihomoravského kraje ze dne
9. 11. 2006, č. 921/06/214. Rozšířený senát usnesením ze dne 13. 3. 2007, č. j. 3 Ao 1/2007 –
44, návrh odmítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Dospěl totiž k závěru, že Územní plán velkého územního celku B. není opatřením obecné
povahy a není zde dána pravomoc soudu podle §4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. k jeho přezkoumání
v řízení podle ustanovení §101a a následujících s. ř. s. Bylo konstatováno, že nedostatek
pravomoci je svojí povahou neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení a návrh byl proto
podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítnut.
Z odůvodnění posledně citovaného usnesení vyplývá, že rozšířený senát na rozdíl
od předchozí judikatury vyjádřené např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu
č. j. 1 Ao 1/2006 – 74, ze dne 18. 7. 2006, zaujal stanovisko, že z ustanovení §171 zákona
č. 500/2004 Sb. (dále též „nový správní řád“) je zřejmé, že nový správní řád opatření obecné
povahy materiálně nedefinuje a s ohledem na velkou rozmanitost případů ponechává
na zákonodárci, aby stanovil ve zvláštních zákonech, která autoritativní opatření správních
orgánů jsou v právním smyslu opatřením obecné povahy a mají být připravována,
projednávána a vydávána postupem upraveným v části šesté nového správního řádu.
Konstatoval, že opatření obecné povahy mohou správní orgány vydávat jen v těch případech,
kdy jim to zvláštní zákon výslovně ukládá. Dospěl tedy k závěru, že rozhodujícím kriteriem
pro posouzení, zda je příslušný správní akt opatřením obecné povahy, nejsou materiální
znaky, ale skutečnost, zda tuto právní formu pro vydání aktu zvláštní zákon předepisuje.
Zvláštní zákon, který pořizování a schvalování územně plánovací dokumentace
v té době upravoval, t. j. stavební zákon č. 50/1976 Sb., ve svém ustanovení §29 odst. 3
jako právní formu pro vyhlášení závazné části územního plánu určoval obecně závaznou
vyhlášku. Formou opatření obecné povahy jsou územní plány vydávány až na základě zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon
č. 183/2006 Sb.“), který však nabyl účinnosti teprve dnem 1. 1. 2007. Rozšířený senát
konstatoval, že z tohoto hlediska územní plán opatřením obecné povahy není. Soud
dále dovodil, že povinnost umožnit soudní přezkum územních plánů přímo
nevyplývá z Aarhuské úmluvy ani z komunitárního práva. V tomto směru odkázal
mimo jiné na ustanovení čl. 10 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006
v návaznosti na čl. 2 písm. e) a g) citovaného Nařízení. Konstatoval, že jestliže čl. 9 odst. 2
Úmluvy v dalším odkazuje na vnitrostátní rozhodnutí o účasti (national opt – in),
je takovýmto rozhodnutím státu až přijetí stavebního zákona č. 183/2006 Sb., který podřídil
pořizování a schvalování územních plánů režimu opatření obecné povahy, a tím umožnil
ve spojení s ustanoveními §101a a následujících s. ř. s. ode dne své účinnosti,
t. j. od 1. 1. 2007, jejich soudní přezkum.
V otázce ústavní konformity výkladu pozitivního práva, především jeho souladu
s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, rozšířený senát ve věci shora uvedené
konstatoval mimo jiné, že zákaz výluky územních plánů ze soudního přezkumu nelze dovodit
ani z čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, neboť územní plán
sám o sobě, aniž by byla na jeho základě přijata další rozhodnutí, žádná občanská práva
či závazky nezakládá, nemění ani neruší.
Při posuzování této projednávané věci je třeba vycházet z citovaných závěrů
rozšířeného senátu. Dospěl-li tedy rozšířený senát k závěru o tom, že územní plán schválený
před 1. 1. 2007, není opatřením obecné povahy, nelze uzavřít jinak, než že ani úpravu
směrné části územně plánovací dokumentace za opatření obecné povahy považovat
rovněž nelze, neboť jde o úkon správního orgánu související s územně plánovací
dokumentací, která byla schválena podle stavebního zákona č. 50/1976 Sb.
Z výše uvedených důvodů dospěl rozšířený senát k závěru, že Úprava směrné části
územního plánu města B. v k. ú. I., lokalita východně od ulice Č. provedená Magistrátem
města Brna dne 5. 9. 2005, není opatřením obecné povahy, a není zde tedy dána pravomoc
soudu podle ustanovení §4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. k jejímu přezkoumání v řízení podle
ustanovení §101a a následujících s. ř. s. Nedostatek pravomoci je svojí povahou
neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, a soud proto návrh na zrušení opatření
obecné povahy podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že žádný z účastníků
nemá právo na jejich náhradu, neboť návrh byl odmítnut (§60 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. května 2007
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu