ECLI:CZ:NSS:2007:4.AS.12.2006
sp. zn. 4 As 12/2006 - 87
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobkyně:
I. M., zast. Mgr. Annou Větrovskou, advokátkou, se sídlem Praha 1, Václavské nám. 17, proti
žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Praha 1, Mariánské nám. 2, o
kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 8. 2005, č. j. 5
Ca 42/2005 – 60,
takto:
I. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 8. 2005, č. j. 5 Ca 42/2005 – 60,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Zástupkyni stěžovatelky Mgr. Anně Větrovské, advokátce, se sídlem Praha 1,
Václavské nám. 17, se s t a n o v í odměna za zastupování ve výši 2150 Kč
a bude jí vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Rozhodnutím odboru občansko - správního Úřadu městské části Praha 16 ze dne
24. 9. 2004, č. j. R8561/04/OOS/TP-33/13083, byl na návrh M. H. zrušen podle ustanovení §
12 odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a o rodných číslech a
o změně některých zákonů, údaj o místu trvalého pobytu I. M. na adrese P. 5 – R., Š. k. x.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání a žalovaný rozhodnutím ze dne 2. 12.
2004, č. j. MHMP156232a/2004, odvolání podle §59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb. (dále jen
správní řád) zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění rozhodnutí mj. uvedl, že I.
M. odvozovala své užívací právo od souhlasu vlastníka objektu M. H., který jí dal také
souhlas s přihlášením k trvalému pobytu. Jednalo se o odvozený právní důvod bydlení, který
tak, jak vznikl, může také, a to odvoláním souhlasu s užíváním objektu, zaniknout.
Skutečnost, že M. H. nesouhlasil s tím, aby I. M. jeho nemovitost užívala, je zřejmá z podání
návrhu na zrušení údaje o místu jejího trvalého pobytu a byla v průběhu správního řízení I.
stupně několikrát potvrzena. Odvolací orgán má proto zánik užívacího práva I. M. za
nepochybně prokázaný. Ani skutečnost, že I. M. byla či je přítelkyně navrhovatelova syna T.
H., nemůže mít na její užívací právo vliv, neboť i užívací právo T. H. je právem odvozeným,
ze kterého již nelze další právo odvozovat. Skutečnost, že I. M. předmětný objekt již delší
dobu neužívá, byla v řízení rovněž prokázána. Vyplývá to ze samotného návrhu M. H., ze
svědectví sousedů jmenovaného a nezpochybňuje to ani zástupce I. M.. Pokud šlo o námitky
účastnice řízení směřující proti postupu správního orgánu I. stupně, pak žalovaný tyto
námitky neshledal důvodnými.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu, v níž především namítala,
že postupem správních orgánů a napadenými rozhodnutími byla zkrácena na svých právech.
Tvrdila, že nebyla seznámena s obsahem návrhu na zahájení řízení, dále,
že přestože se omluvila z účasti na jednání nařízeného dne 2. 9. 2004, protože dne 31. 8. 2004
se její dceři A. M. narodil syn T. a tudíž byla pochopitelná péče o osud rodičky a narozeného
dítěte, projevivší se v návštěvě žalobkyně v porodnici, správní orgán tuto omluvu
neakceptoval a jednání provedl. Dále v této souvislosti namítala, že přestože se k jednání
nedostavili ani další svědci, ač byli řádně omluveni, jednání odročeno nebylo a svědci poté
vyslechnuti vůbec nebyli. Dále poukazovala na tzv. „telefonická svědectví“, která jsou
v rozporu s procesně stanoveným způsobem. Dále namítala, že jí nebylo umožněno zúčastnit
se „místního šetření“ dne 20. 9. 2004, o němž byl vyrozuměn pouze navrhovatel. Tvrdila dále,
že došlo k porušení §33 odst. 2 správního řádu, neboť správní orgán před vydáním
rozhodnutí nedal účastníkům možnost, aby se mohli vyjádřit k jeho podkladům i ke způsobu
jeho zjištění, případně navrhnout jeho doplnění. Namítala dále, že žalovaný nedostál své
povinnosti přezkoumat napadené rozhodnutí a řízení mu předcházející v plném rozsahu,
přičemž závažné procesní vady správního orgánu I. stupně pominul. Považovala tak
rozhodnutí žalovaného za nesrozumitelné pro nedostatek důvodů. V žalobě citovala řadu
nálezů Ústavního soudu a rozsudků Nejvyššího správního soudu a konstatovala, že
v projednávané věci byl porušen celý soubor procesních práv účastníků řízení, v důsledku
čehož řádný proces fakticky absentoval. Navrhovala, aby napadená rozhodnutí správních
orgánů byla zrušena a věc byla vrácena k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 11. 8. 2005, č. j. 5 Ca 42/2005 – 60, žalobu
odmítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
V odůvodnění usnesení konstatoval, že řešil především otázku, zda žalobou napadené
rozhodnutí mění, zakládá, ruší či závazně určuje práva a povinnosti
a zda tedy jde o rozhodnutí ve smyslu definice ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.,
či zda naopak jde o úkon správního orgánu, který rozhodnutím ve smyslu této definice
není a na který proto dopadá kompetenční výluka dle §70 písm. a) s. ř. s. Poukázal
na dosavadní soudní praxi vyjádřenou v rozsudcích Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 4 As 34/2003 a sp. zn. 6 As 33/2003. Citoval ustanovení §10 odst. 2 zákona
o evidenci obyvatel a konstatoval, že práva k objektu, na jehož adrese je občan hlášen,
ani k vlastníkovi nemovitostí nemohou vzniknout ani zaniknout ani ohlášením změny místa
trvalého pobytu ani zrušením údaje o místu trvalého pobytu podle §12 odst. 1 zákona.
Pokud jde o existenci i jiných práv nad rámec těch, jež jsou výslovně uvedena v §10 odst. 2
o evidenci obyvatel, která by mohla být v důsledku přihlášení k trvalému pobytu, ohlášení
změny tohoto místa či úředního zrušení údaje o místu trvalého pobytu dotčena, přichází
v úvahu právo svobodně pobývat a usazovat se na kterémkoliv místě, tj. právo volit
si svobodně místo trvalého pobytu (článek 14 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, §10
odst. 1 zákona o evidenci obyvatel). Ani toto právo však není rozhodnutím podle §12 odst. 1
zákona o evidenci občanů založeno, změněno, zrušeno, nebo jinak závazně určeno,
neboť ani zrušení údaje o místu trvalého pobytu občanovi ve skutečnosti nebrání realizovat
své právo, pobývat a usazovat se. Rozhodnutí o zrušení místa trvalého pobytu naplňuje
pouze funkci evidenční, z něhož žádné přímé důsledky pro výběr místa pobytu nevyplývají.
Zrušení evidence trvalého pobytu rovněž neznamená, že by v jeho důsledku nebyl občan
hlášen na žádném místě; pokud si jiné místo sám nezvolí, je podle §10 odst. 5 zákona hlášen
v sídle ohlašovny, to znamená stále v téže obci. Zrušení evidence trvalého pobytu
se tak nemůže dotknout ani jeho politických práv, jakým je zejména právo volební. V oblasti
práv soukromých je případné spory třeba řešit pořadem práva, avšak ani v nich nemůže
být evidence místa trvalého pobytu sama o sobě rozhodná. Rozhodnutí učiněné podle §12
odst. 1 zákona o evidenci obyvatel tedy nemá žádný bezprostřední dopad, jenž by se projevil
v založení, změně, zrušení či závazném určení subjektivního práva věcného (majetkového),
nedopadá do práva na výběr místa pobytu a nelze dovodit dotčení ani jiného subjektivního
veřejného práva. Zrušení údaje o místu trvalého pobytu je tedy úkonem správního orgánu,
jímž se osobě, dosud evidované k trvalému pobytu na určité adrese, žádné konkrétní
subjektivní veřejné právo ani povinnost nezakládá, nemění ani neodnímá. Soud
poté proto dospěl k závěru, že žaloba směřuje proti úkonu správního orgánu,
který není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., a je proto ze soudního přezkumu
vyloučen (§70 písm. a) s. ř. s.). Dále uvedl, že poukaz žalobkyně v replice k vyjádření
žalovaného na to, že žaloba byla podána rovněž podle §65 odst. 2 s. ř. s., je nepřípadný.
Ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s. zakládá ve stanovených případech legitimaci k podání žaloby
i tomu, kdo není oprávněn k podání žaloby podle §65 odst. 1 (nemohl být zkrácen
na svých hmotných právech, neboť rozhodnutí se netýká jeho hmotných práv, ale hmotných
práv někoho jiného). I v případě žaloby podané podle §65 odst. 2 s. ř. s. však žaloba musí
směřovat proti rozhodnutí, které zakládá, mění, ruší či závazně určuje práva či povinnosti
(byť osobě odlišné od žalobce), jinak je ve věci dána kompetenční výluku podle §70 písm. a)
s. ř. s. Soud proto postupoval podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a žalobu odmítl,
neboť žalobou napadené rozhodnutí je vyloučeno ze soudního přezkumu podle §70 písm. a)
s. ř. s. a podaná žaloba je proto nepřípustná podle §68 písm. e) s. ř. s.
Proti tomuto usnesení podala žalobkyně (dále též jen „stěžovatelka“) včas kasační
stížnost a to z důvodu uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Namítala,
že nesouhlasí s názorem Městského soudu v Praze uvedeným v napadeném usnesení
a poukazovala na to, že tento názor představuje natolik restriktivní výklad zákona,
že jeho důsledkem je odepření práva na přístup soudu a tudíž vyloučení soudního přezkumu
rozhodnutí, které bylo vydáno správním úřadem v řízení, zatíženém hrubými procesními
vadami, přičemž šlo o řízení, jehož účastníkem byla žalobkyně ve smyslu §14 odst. 1
správního řádu. Dále uvedla, že restriktivní výklad provedený Městský soudem v Praze
jde nad rámec znění ustanovení §65 odst. 2 a zcela mění jeho smysl, když toto ustanovení
jako podmínku k žalobě podle tohoto ustanovení nestanoví, že se musí jednat o rozhodnutí
o hmotných právech. Kompetenční výluka podle §70 písm. a) s. ř. s. stanoví, že ze soudního
přezkumu jsou vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími. Typicky
tedy např. nejrůznější opatření, výzvy, předvolání, dožádání apod. Žalobou napadené
rozhodnutí však není úkonem správního orgánu, které by nebyl rozhodnutím,
když naopak jde právě o rozhodnutí, mající všechny typické a zákonné znaky rozhodnutí
jak po formální stránce, tak i po stránce materiální. Podstatou žaloby proti naříkanému
rozhodnutí byly skutečnosti vyjádřené v ust. §65 odst. 2 s. ř. s., kterého se Městským soudem
v Praze dovolávaná judikatura netýkala. Právní závěr tohoto soudu o kompetenční výluce
podle §70 písm. a) s. ř. s. je tudíž v extrémním rozporu s tímto ustanovením, kdy zjevně
se nejedná o úkon správního orgánu, který by nebyl rozhodnutím, nýbrž právě o rozhodnutí.
Pokud by byl přiléhavý právní názor Městského soudu v Praze vyjádřený v usnesení
o odmítnutí žaloby, pak by účastník řízení, ve kterém je rozhodováno o zrušení údaje o místu
trvalého pobytu, mohl být snadno vystaven svévoli správního orgánu, který by vůbec nemusel
respektovat procesní práva účastníka řízení, resp. vůbec dodržovat procesní pravidla
a ani tehdy by jeho rozhodnutí a postup nepodléhaly soudnímu přezkumu. Správní orgán
by pak nemusel zahájit řízení, uvědomit o něm účastníky ani jim dát příležitost se k věci
vyjádřit, dokonce by mohl zrušit údaj o místu trvalého pobytu komukoliv, i bez zákonného
důvodu, rozhodnutí by nemuselo být oznámeno ani být vyhotoveno v písemné podobě,
aniž by takový postup správního orgánu a rozhodnutí z něj vzešlé bylo soudem
přezkoumatelné. Takovýto výklad zákona je podle stěžovatelky v právním státě nepřijatelný.
Stěžovatelka dále poukázala na řadu nálezů Ústavního soudu a s poukazem na tuto judikaturu
se domnívala, že Městský soud v Praze vyložil ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s. ústavně
nekonformním způsobem, kterým byla zbavena efektivního práva na přístup k soudu a byla
jí odepřena soudní ochrana, na kterou má právo podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod a podle ust. §65 odst. 2 s. ř. s. Stěžovatelka žádala, aby napadené usnesení
Městského soudu v Praze bylo zrušeno a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Současně požádala o ustanovení zástupce z řad advokátů.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 9. 11. 2005, č. j. 5 Ca 42/2005 – 73, rozhodl,
že stěžovatelka se osvobozuje od soudního poplatku za kasační stížnost a ustanovil
jí pro řízení o kasační stížnosti zástupkyni Annu Větrovskou, advokátku, se sídlem Praha 1,
Václavské nám. 17.
V doplnění kasační stížnosti ze dne 3. 11. 2005 stěžovatelka uvedla, že Městský soud
v Praze při odkazu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2004,
sp. zn. 4 As 34/2004, vycházejícího z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl ÚS 22/94, ze dne
20. 12. 1994, podle něhož zrušení trvalého pobytu není rozhodnutím, přehlédl, že tento nález
se týkal již zrušeného zákona č. 135/1982 Sb., a navíc právní větu nálezu pozměnil. Zákon
č. 133/2000 Sb. (§10 odst. 9, §12) výslovně předpokládá rozhodovací proceduru při zrušení
údaje o trvalém pobytu a jeho nahrazení údajem jiným, takže se jedná o „stanovený postup“
ve smyslu č. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
V dalším doplnění kasační stížnosti ze dne 29. 8. 2006 stěžovatelka uvedla,
že postupem soudu došlo k odepření práva na přístup k soudu a vyloučení soudního přezkumu
rozhodnutí, které bylo vydáno v řízení, jehož byla stěžovatelka účastníkem a jehož výsledek
zasahuje do právní sféry stěžovatelky. Řízení předcházející vydaným rozhodnutím bylo
zatíženo hrubými procesními vadami, jimiž byla stěžovatelka krácena na právech účastníka
řízení, přičemž tyto vady mohly mít vliv na nezákonnost rozhodnutí. Stěžovatelka poukázala
na výklad ustanovení §65 s. ř. s. v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 3. 2005, sp. zn. 6 A 25/2002 a dovozovala, že úkon správního orgánu, týkající
se zrušení trvalého pobytu adresovaný stěžovatelce se dotýká její právní sféry. Popisovala
porušení procesních práv správním orgánem a poukazovala dále na rozsudky Nejvyššího
správního soudu ve věcech vedených pod sp. zn. 4 Aps 3/2005 a 5 As 38/2004. Poukazovala
na vady v postupu správního orgánu a dovozovala, že správní orgán porušil subjektivní právo
stěžovatelky domáhat se stanoveným způsobem ochrany podle článku 36 odst. 1 Listiny,
jehož nedílnou součástí je zákaz libovůle, jakož i subjektivní právo stěžovatelky na projednání
její věci tak, aby se mohla vyjádřit ke všem prováděným důkazům, zaručené článkem 38
odst. 2 Listiny. Z důvodu nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí žaloby proto stěžovatelka
trvala na návrhu, aby usnesení Městského soudu v Praze bylo zrušeno a věc byla
tomuto soudu vrácena k dalšímu řízení.
Žalovaný se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení z hledisek uvedených
v ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody uvedenými v kasační
stížnosti. Podle ustanovení §109 odst. 2 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud vázán rozsahem
kasační stížnosti; to neplatí, je-li na napadeném výroku závislý výrok, který napaden nebyl,
nebo je-li rozhodnutí správního orgánu nicotné. Podle odst. 3 téhož ustanovení je Nejvyšší
správní soud vázán důvody kasační stížnosti; to neplatí, bylo-li řízení před soudem zmatečné
(§103 odst. 1 písm. c/) nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé, a nebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné (§103 odst. 1
písm. d/), jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné.
Z obsahu kasační stížnosti plyne, že ji stěžovatelka podala z důvodů uvedených
v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., podle něhož lze kasační stížnost podat z důvodů tvrzené
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
Nejvyšší správní soud věc posoudil
takto:
S Městským soudem v Praze lze souhlasit potud, pokud usnesení o odmítnutí návrhu
odůvodnil dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu uvedenou v rozsudcích
pod sp. zn. 4 As 434/2003 a 6 As 33/2003, podle nichž rozhodnutí ohlašovny o zrušení údaje
o místu trvalého pobytu podle §12 odst. 1 zákona č. 133/2000 Sb. se nezakládají, nemění
ani závazně neurčují práva a povinnosti, a že toto rozhodnutí je vyloučeno ze soudního
přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s. a žaloba proti takovému rozhodnutí je nepřípustná
podle §68 odst. 1 písm.e) s. ř. s.
V posouzení této otázky však došlo poté k názorovému posunu vyjádřenému
v usnesení rozšířeného senátu ze dne 6. 2. 2007, sp. zn. 2 As 64/2005. V tam posuzované
věci, byl předmětem kasační stížnosti rozsudek Městského soudu v Praze, kterým bylo
zrušeno rozhodnutí žalovaného Krajského úřadu Středočeského kraje, jímž bylo zamítnuto
odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu v Mníšku pod Brdy, o nevyhovění návrhu
na zrušení údaje o místě trvalého pobytu, a věc byla žalovanému vrácena k dalšímu řízení.
Rozšířený senát vyslovil, že právo na zvolení místa trvalého pobytu podle §10 zákona
č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů
je veřejným subjektivním právem, proti jehož porušení rozhodnutím správního orgánu
se může občan dovolat ochrany postupem podle §65 a násl. s. ř. s. před správním soudem.
Nedílnou součástí práva na zvolení místa trvalého pobytu je také právo na to, aby na zvolené
adrese místa trvalého pobytu nebyly evidovány osoby, které proto nesplňují, nebo přestaly
splňovat zákonné podmínky. V tomto usnesení rozšířeného senátu je dále uvedeno,
že při posuzování předložené sporné právní otázky vycházel senát z úvahy o významu
soudního přezkumu správních rozhodnutí, který byl institucionalizován k ochraně subjektů
před veřejnou mocí. Soud zde mj. poskytuje ochranu veřejných subjektivním právům
fyzických a právnických osob (§2 s. ř. s.), tedy právům plynoucím z předpisů veřejného
práva. Existence takového práva je pak předpokladem soudního přezkumu. Úkon, který soud
k návrhu zkoumá, musí zakládat, měnit, rušit nebo závazně určovat práva a povinnosti – jen
v tom případě se jedná o rozhodnutí přezkoumání podléhající (§65 odst. 1 s. ř. s.). Není tedy
podstatná forma úkonu, ale jeho způsobilost dotčení veřejného subjektivního práva. Proto také
ustanovení §70 písm.a) s. ř. s. vylučuje ze soudního přezkoumání úkony, které svou povahou
rozhodnutím nejsou přesto, že jeho formu mají.
Dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu vycházela z názoru,
že zde v případě evidence pobytu žádné veřejné subjektivní právo není, neboť z přihlášení
občana k trvalému pobytu nevyplývají žádná práva k objektu, a tedy v případě zrušení údaje
nemohou ani zaniknout. Za nedotčené označila i právo na svobodnou volbu místa trvalého
pobytu, a to ve shodě s nálezem Ústavního soudu ze dne 30. 10. 2002, sp. zn. Pl ÚS 4/02.
Zrušení údaje o místu pobytu pak bylo označeno za neovlivňující politická práva
(právo volební), veškeré negativní důsledky plynoucí ze zrušení údaje (např. v exekučním
řízení) byly označeny za nepřímé, a skutečnost, že je rozhodováno ve správním řízení,
za nerozhodnou.
Pokud jde o právní úpravu sporné otázky, pak zákon o evidenci obyvatel v jeho znění
před novelou provedenou zákonem č. 53/2004, upravoval trvalý pobyt obyvatel v hlavě II.,
přičemž vymezoval místo trvalého pobytu v §10 odst. 1 jako adresu pobytu občana v České
republice, kterou si občan zvolí zpravidla v místě, kde má rodinu, rodiče, byt
nebo zaměstnání. Místo trvalého pobytu přitom může mít jen jedno, a to v objektu,
který je podle zvláštního právního předpisu označen číslem popisným nebo evidenčním,
a který je podle zvláštního právního předpisu určen pro bydlení, ubytování nebo individuální
rekreaci. Odstavec 2 téhož ustanovení stanovil, že z přihlášení občana k trvalému pobytu
nevyplývají žádná práva k objektu uvedenému v odst. 1, ani k vlastníkovi nemovitosti.
Hlášení změny místa trvalého pobytu je závislé na splnění předepsaných podmínek,
přičemž jejich nesplnění má za následek rozhodnutí o nezaevidování změny podle §10 odst. 8
zákona o evidenci obyvatel (po novele provedené zákonem č. 53/2004 Sb. je úprava
beze změny obsažena v odst. 9 téhož ustanovení). O zrušení údaje o místu trvalého pobytu
může rozhodnout ohlašovna podle §12 odst. 1 zákona v případě, že byl zápis proveden
na základě pozměněných, neplatných nebo padělaných dokladů, nepravdivě nebo nesprávně
uvedených skutečností a nebo na návrh oprávněné osoby uvedené v 10 odst. 6 písm. c),
zaniklo-li užívací právo občana k objektu, nebo jeho vymezené části (např. bytu nebo obytné
místnosti), jehož adresa je v evidenci obyvatel uvedena jako místo trvalého pobytu občana,
a neužívá-li občan tento objekt. Novela provedená zákonem č. 53/2004 Sb. vnesla
do tohoto ustanovení změnu spočívající v uspořádání důvodů ke zrušení údaje o místu
trvalého pobytu z moci úřední [odst. 1 písm. a) až c) citovaného ustanovení], které byly
rozšířeny o případy zániku či nezpůsobilosti objektu, a možnosti zrušení údaje k návrhu
oprávněné osoby bez podstatné textové změny vyhradila v odst. 2 citovaného ustanovení.
Ze skutečnosti, že ustanovení §10 odst. 2 zákona o evidenci obyvatel vylučuje,
aby s přihlášením k pobytu byla spojena vlastnická či jiná práva k objektu, nelze dovozovat,
že přihlášení k pobytu, nezaevidování změny nebo zrušení místa trvalého pobytu nemůže
do práv subjektu nijak zasáhnout. Znamená to pouze, že rozhodnutí ohlašovny nemá
soukromoprávní důsledky, a že se nikdy pouze na základě zaevidování, nezaevidování
či zrušení údaje o místu trvalého pobytu, nemůže domáhat vydání objektu bydlení, užívacího
práva v něm, či naopak jeho vyklizení. Neznamená to však, že údaj o místu trvalého pobytu
má význam pouze evidenční.
Lze souhlasit s tím, že občan má podle článku 14 Listiny základních práv a svobod
právo na svobodu pohybu a volbu pobytu. Podle své volby tak může pobývat
i na více místech. Pouze na jednom místě však může mít trvalý pobyt (adresu), a s tím,
kde je evidováno místo jeho trvalého pobytu je spojena řada důsledků jak pro něj,
tak případně pro vlastníka objektu, v němž je místo trvalého pobytu evidováno. Znamená to,
že místo trvalého pobytu nelze zaměňovat s jakýmkoliv jiným místem pobytu a evidování
tohoto místa má vliv na práva a povinnosti subjektu. Tato práva a povinnosti nevyplývají
přímo ze zákona o evidenci obyvatel, ale z jiných zákonů, jejichž existence vylučuje,
aby zaevidování, nezaevidování, či zrušení místa trvalého pobytu skutečně mělo
pouze evidenční účinky.
Pojem trvalého pobytu užívá řada zákonů, většinou však ve významu evidenčním,
či ve významu zajištění dostupnosti, dosažitelnosti či možnosti kontroly. Evidence,
která je vedena podle zákona č. 133/2000 Sb., je informačním systémem, z něhož lze
za podmínek §8 údaje poskytovat. Skutečnost, že občan nemůže dosáhnout změny obsahu
tohoto evidenčního systému (včetně nemožnosti dosáhnout zrušení trvalého pobytu
jiným osobám), nese důsledek, že informační systém poskytne informace neodpovídající
faktickému stavu, orgánům, které pak vůči občanovi mohou uplatňovat svou kontrolní
či výkonnou pravomoc. Má-li tak někdo ve svém bytě či jiném objektu hlášenou osobu
podnikající s místem podnikání v místě trvalého pobytu, může být cílem kontrolní činnosti
různých orgánů. Nárok na informace z tohoto informačního systému má např. i exekutor
(§33a zákona č. 120/2001 Sb., exekučního řádu). Proti exekuci samé či jejím důsledkům
se lze jistě bránit jinou cestou, v důsledku toho že, trvalý pobyt dlužníka nebyl zrušen,
je ovšem zatíženo postavení vlastníka objektu či bytu, kterému by bylo možno předejít
včasným zrušením pobytu.
Jak výše uvedeno, řada zákonů obsahuje požadavek uvedení trvalého pobytu
z důvodů, aby v průběhu řízení, jež upravuje, mohl oprávněný orgán s účastníky komunikovat
a zejména doručit jim rozhodnutí, které je výsledkem té které rozhodovací činnosti.
V řízeních podle správního řádu pak v případě, že je občanovi zrušen trvalý pobyt
a jeho trvalým pobytem se stane ohlašovna, lze p o něm jistě spravedlivě žádat, aby orgánům,
u nichž nějaké řízení svou žádostí vyvolal, sdělil adresu pro doručování ve smyslu §19
odst. 3 správního řádu, případně aby docházel na ohlašovnu či sledoval úřední desku
rozhodujícího orgánu. V případě, že nejde o řízení návrhové, pak ovšem nutně musí nastat
situace, že se o vedeném řízení včetně rozhodnutí nedoví vůbec a nemá k tomu ani možnost,
vyjma případů, kdy by iniciativně docházel nejméně dvakrát týdně na ohlašovnu,
eventuelně v ní pobýval. K obdobné situaci může dojít i v řízení soudním (§46 odst. 5, 6
o. s. ř.). Zákon č. 133/2000 Sb. sice stanoví (§10 odst. 5), že místem trvalého pobytu
v případě rozhodnutí o zrušení trvalého pobytu je sídlo ohlašovny, jde však o místo pobytu
administrativní, aniž by jeho funkci (§10 odst. 1) vůbec ohlašovna mohla plnit.
U statutárních měst, v nichž není ohlašovna v městských částech či obvodech,
pak v důsledku zrušení pobytu a úředního pobytu v sídle ohlašovny, dojde ke změně místní
příslušnosti ve všech řízeních, která vůči občanovi jsou či mohou být vedena
právě jen úřadem městské části – tedy v případech, kdy jde o místní příslušnost podle §11
odst. 1 písm. d) zákona č. 500/2004 Sb. Jistě při nestrannosti správních orgánů nelze říci,
že jde o důsledek vždy negativní, vliv na postavení účastníka to však jistě má.
Nelze přehlédnout ani skutečnost, že rozhodnutí o nezaevidování či o zrušení údaje
o místu trvalého pobytu, má zákonné podmínky, jejíž naplnění má oprávněný orgán
ve správním řízení zkoumat; v případě rozhodnutí podle §12 v režimu správního řádu (§18
zákona č. 133/2000). Pochybí-li při soustředění podkladů, nebo v úvaze o splnění podmínek
a nedojde-li k nápravě v odvolacím řízení, pak při vyloučení soudní ochrany by účastník
neměl možnost dosáhnout nápravy, a to přesto, že jak pro osobu požadující zaevidování
změny, tak pro osobu podávající návrh na zrušení místa trvalého pobytu, tak pro osobu,
jíž je místo trvalého pobytu rušeno, má rozhodnutí závažné důsledky.
Odmítnutím žaloby proti rozhodnutí o nezaevidování trvalého pobytu i žaloby
proti rozhodnutí o návrhu na zrušení trvalého pobytu je žalobce zkrácen na právu na soudní
ochranu ve smyslu článku 36 Listiny základních práv a svobod.
Se zřetelem k výše uvedenému nutno dospět k závěru, že kasační stížnost žalobkyně
byla důvodná potud, pokud se dovolávala toho, že napadené rozhodnutí správního orgánu
je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., a dále z toho důvodu, že odmítnutím žaloby
proti rozhodnutí o návrhu na zrušení trvalého pobytu došlo ke zkrácení na právu na soudní
ochraně ve smyslu článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Byť tedy usnesení Městského soudu v Praze napadené kasační stížností vycházelo
ve svých závěrech z dosud platné judikatury, bylo nutno v posuzované věci zohlednit shora
uvedený právní názor vyslovený rozšířeným senátem v usnesení ze dne 6. 2. 2007,
sp. zn. 2 As 64/2005,. Za této situace nezbylo, než napadené usnesení Městského soudu zrušit
a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.
V dalším řízení je Městský soud v Praze vázán právním názorem vysloveným
v tomto rozsudku, což ve svých důsledcích znamená, že Městský soud v Praze bude muset
napadené rozhodnutí přezkoumat v meritu věcně (§110 odst. 2 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí o věci rozhodne soud i o náhradě nákladů řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Stěžovatelce byla usnesením Městského soudu v Praze ze dne 9. 11. 2005,
č. j. 5 Ca 42/2005 – 73, pro řízení o kasační stížnosti ustanovena zástupkyní advokátka;
v takovém případě platí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát (§35 odst. 8 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud ze spisu zjistil, že ustanovené zástupkyni náleží v souladu
s ustanoveními §9 odst. 3 a §11 odst. 1 písm. b) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb, odměna za dva úkony právní
služby po 1000 Kč spočívající v převzetí a přípravě zastoupení a podání soudu týkající
se věci samé spočívající v doplnění kasační stížnosti a dva režijní paušály po 75 Kč
podle §13 odst. 3 téže vyhlášky. Ze spisu nevyplývá, že ustanovená advokátka je plátcem
daně z přidané hodnoty, ustanovené zástupkyni se tedy přiznává náhrada nákladů řízení
v celkové výši 2150 Kč. Uvedená částka bude zástupkyni stěžovatelky vyplacena do 30 dnů
od právní moci tohoto usnesení z účtu Nejvyššího správního soudu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. března 2007
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu