ECLI:CZ:NSS:2007:5.AFS.120.2006
sp. zn. 5 Afs 120/2006 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobkyně J. N., proti žalovanému Finančnímu ředitelství v Brně, se sídlem v Brně, nám.
Svobody 4, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze
dne 30. 11. 2005, č. j. 30 Ca 135/2005 – 19,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 11. 2005, č. j. 30 Ca 135/2005 – 19,
se zrušuje .
II. Žaloba se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Shora uvedeným rozsudkem zrušil Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“)
rozhodnutí žalovaného č. j. 1989/2000/FŘ/130 ze dne 3. 7. 2000, jakož i rozhodnutí
Finančního úřadu v Uherském brodě ze dne 9. 11. 1999 č. j. 48910/99/338920/4099
pro nezákonnost a věc vrátil k dalšímu řízení.
Proti výše uvedenému rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včas kasační
stížnost.
Stěžovatel má za to, že rozsudek krajského soudu byl vydán a je v rozporu
se zákonem. Jak vyplývá i z odůvodnění stížností napadeného rozsudku, krajský soud
rozhodoval v dané konkrétní věci podruhé poté, co jeho první rozhodnutí (rozsudek č. j.
30 Ca 509/2000 - 44 ze dne 28. 11. 2003) bylo zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního
soudu č. j. 6 Afs 29/2004 - 61 ze dne 20. 4. 2005.
V původním rozhodnutí krajský soud zrušil obě napadená správní rozhodnutí
pro nezákonnost. Rozsudek shledal Nejvyšší správní soud nepřezkoumatelným pro nedostatek
důvodů. Nejvyšší správní soud zavázal krajský soud, aby se zabýval projednatelností žaloby
a poukázal na to, že lhůta dvou měsíců podávaná z ust. §250b o. s. ř. není lhůtou, jež by měla
tzv. soudcovský charakter, a že její zmeškání nelze prominout.
Krajský soud se následně zabýval dotčenou žalobní věcí znovu a dne 30. 11. 2005
vydal ve věci nové rozhodnutí - tj. nyní, touto kasační stížností napadený rozsudek. Pokud jde
o projednatelnost žaloby, nedbal názoru Nejvyššího správního soudu a opět skonstatoval,
že na základě včas podané žaloby přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného v rozsahu
žalobních důvodů. Po přezkumu v uvedeném rozsahu dospěl takto k závěru, že žaloba
je důvodná a rozhodnutí správce daně zrušil pro nezákonnost. Stěžovatel s posledně
uvedeným závěrem nesouhlasí, přičemž současně resp. navíc v dané věci považuje za zákonu
odporující postup soudu, kdy tento přihlédl k žalobním bodům uplatněným žalobcem
až po uplynutí lhůty k tomuto striktně zákonem vymezené. V předmětné věci bylo soudní
řízení zahájeno žalobním návrhem ze dne 15. 10. 2000, krajskému soudu doručeným dne
3. 11. 2000 (k pošt. přepravě předáno 17. 10. 2000). Jak shodně skonstatováno Nejvyšším
správním soudem i samotným krajským soudem v napadeném rozsudku, ve svém žalobním
návrhu ze dne 15. 10. 2000 žalobce vedle specifikace napadených rozhodnutí uvedl pouze
žádost o jejich přezkoumání a svůj konečný návrh pro rozhodnutí soudu o přezkoumání -
navrhl, aby soud tato rozhodnutí zrušil pro jejich nezákonnost. V takto podané žalobě
si pak sám vyhradil, že návrh doplní společně s doložením plné moci advokáta. Dne
28. 12. 2000, tj. po uplynutí zákonné lhůty pro podání žaloby a současně i pro vymezení
rozsahu důvodů, napadení (tzn. pro vymezení žalobních bodů), bylo pak krajskému soudu
doručeno podání žalobce ze dne 18. 12. 2000, kterým bylo podáno faktické celé zdůvodnění
původní žaloby ze dne 15. 10. 2000.
Stěžovatel už ve svém vyjádření k žalobě, jakož i v předchozí kasační stížnosti
poukázal na to, že i při přezkoumávání zákonnosti rozhodnutí správních orgánů v řízení podle
hlavy druhé, části páté o. s. ř. v tehdy platném znění je soudní řízení ovládáno dispoziční
zásadou a soud je tak oprávněn přezkoumat zákonnost napadeného správního rozhodnutí
pouze tehdy, cítí-li se jím žalobce zkrácen na svých právech a toto zkrácení tvrdí, současně
přezkoumání provádí pouze v tom rozsahu, v jakém žalobce považuje toto rozhodnutí
za nezákonné - soud je vázán žalobcovým vymezením žalobních bodů.
Nejvyšší správní soud pak ve svém rozsudku shora uvedeném s poukazem
na ust. §249 odst. 2 a §250b o. s. ř. v tehdy platném znění potažmo obdobnou úpravu v dnes
platném s. ř. s. uzavřel, že žalobkyně musela ve lhůtě do dvou měsíců od doručení rozhodnutí
správního orgánu podat žalobu a uvést důvody, ve kterých spatřuje nezákonnost rozhodnutí.
Závěrem pak k tomuto navíc zdůraznil, že lhůta dvou měsíců dle §250b o. s. ř. není lhůtou
soudcovskou a že její zmeškání nelze prominout.
Po uplynutí lhůty pro podání žaloby (§250b o. s. ř. resp. §72 s. ř. s.) je přípustné
pouze omezení žaloby: Rozšíření důvodů napadení správního rozhodnutí tj. uvedení žalobních
bodů dosud nijak neuplatněných, bylo tedy možné toliko a pouze ve lhůtě dle §250b o. s. ř.
(resp. dnes ust. §72 s. ř. s.). V této zákonem jasně vymezené dvouměsíční lhůtě musí být
žaloba nejen podána, ale i odůvodněna. K veškerým důvodům napadení správního rozhodnutí
uplatněným žalobkyní po lhůtě pro podání žaloby by soud neměl meritorně přihlížet.
Pokud tak učinil, jednal v rozporu se zásadami platnými pro řízení před soudy ve správním
soudnictví, došlo k porušení ust. §75 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s ust. §72 a §71 s. ř. s.
(resp. §250h a §250b o. s. ř. ve znění platném při podání žaloby). Žalobce v žalobě podané
ve lhůtě pro její podání (tehdy ust. §250b. o. s. ř.) žádné důvody - žalobní body- neuvedl.
Postupem krajského soudu došlo k porušení výše citovaných ustanovení a současně
porušení zásady rovnosti účastníků řízení a to i ve světle či z pozice zákonné zásady
koncentrační vyjádřené právě i zakotvením shora uvedeného pravidla platného obecně
pro všechny adresáty dané normy (nadto s vyloučením možnosti prominutí zmeškání
předmětné lhůty).
Pokud se soud za dané situace zabýval žalobními důvody uplatněnými až po lhůtě
pro podání žaloby, mj. se takto žalobci dostalo více práv a než by měl de facto kterýkoli jiný
subjekt v postavení žalobce, který by ve lhůtě pro podání žaloby ve svém žalobním návrhu
uvedl, byť jeden jediný důvod napadení, ale další důvody - po lhůtě uplatněné - by soud
správně podle zákona musel odmítnout s tím, že jde o nepřípustné rozšíření žaloby.
Ve shodě s podávaným názorem je i současná judikatura, mj. i judikatura samotného
krajského soudu, jde-li o jiné, ale skutkově obdobné kausy. Zejména je však k tomuto
zastáván relativně konstantní výklad Nejvyšším správním soudem, podpořený či potvrzený
i konkrétními judikáty Ústavního soudu. Stěžovatel odkazuje na rozsudek Nejvyššího
správního soudu sp. zn. 3 Afs 26/2003 - 23, kde mj. uvedeno:. . „Žaloba byla soudu podána
dne. ., stěžovatel uvedl pouze, že žalobou napadené rozhodnutí považuje za nezákonné
a tvrdí, že byl takovým rozhodnutím zkrácen na svých právech. Stěžovatel v tomto své m
návrhu neuvedl, vedle specifikace napadeného rozhodnutí, svůj konečný návrh pro rozhodnutí
soudu, neuvedl ani žalobní důvody, vyhradil si, že tyto náležitosti doplní samostatným
přípisem. . . . . . Po uplynutí lhůty pro podání žaloby (§250b o. s. ř.) bylo přípustné pouze
omezení rozsahu návrhu. Protože se stěžovatel omezil ve svém návrhu pouze na ohlášení
žaloby, tuto v zákonné dvouměsíční lhůtě pro podání žaloby nedoplnil, neuvedl žádné žalobní
body, taková absence základních náležitostí žaloby se stala neodstranitelnou uplynutím lhůty
pro podání žaloby. …Pokud v zákonné dvouměsíční lhůtě pro podání žaloby žalobce vůbec
neuvede rozsah, v jakém rozhodnutí žalovaného napadá, neuvede žádné žalobní důvody,
takové podání trpí vadou, jež brání meritornímu přezkoumání napadeného rozhodnutí
a po uplynutí zákonné lhůty jde již o vadu neodstranitelnou. Kdyby totiž soud po lhůtě
pro podání žaloby vyzýval žalobce k doplnění žalobních bodů, tedy že by se následně
meritorně zabýval žalobními body uplatněnými po lhůtě pro podání žaloby, došlo
by tak ke zjevnému porušení jedné ze zásad soudního řízení a to zásady rovnosti
účastníků..krajský soud správně ve shodě s ustanovením 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. žalobu
odmítl.,, Dlužno dodat, že právě citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu resp. i právní
závěr v něm vyjádřený, byl předmětem ústavní stížnosti, kterou Ústavní soud svým
rozhodnutím sp. zn. III. ÚS 251/04 ze dne 26. 8. 2004 odmítl jako zjevně neopodstatněnou,
když současně potvrdil správnost závěru a postupu Nejvyššího správního soudu. Potvrdil,
že pokud v zákonné dvouměsíční lhůtě pro podání žaloby žalobce neuvede rozsah, v jakém
rozhodnutí žalovaného napadá, neuvede žádné žalobní body, trpí takové podání vadou,
která brání meritornímu přezkoumání napadeného rozhodnutí, a která se po uplynutí zákonem
stanovené lhůty stává vadou již neodstranitelnou.
K již výše zmíněné judikatuře možno zde následující volnou citací odkázat
i na obdobné závěry samotného Krajského soudu v Brně, např. v rozhodnutí č. j.
29 Ca 151/2004 - 28 ze dne 20. 9. 2004, kdy sám krajský soud došel k závěru, že „připuštění
prolomení lhůty pro uvedení skutkových a právních důvodů žaloby postupem podle §37
odst. 5 s. ř. s. by mimo jiné založilo nepřípustnou nerovnost procesních subjektů,
neboť by znevýhodnilo žalobce, který by se choval v souladu s požadavky zákona.
V souvislosti s rozhodováním Krajského soudu v Brně nutno však v neposlední řadě poukázat
na rozhodnutí č. j. 30 Ca 342/2003 - 27 ze dne 10. 3. 2004. Tímto svým usnesením
totiž krajský soud odmítl žalobu ve věci žalobkyně (paní J. N.) proti rozhodnutí stěžovatele
(FŘ v Brně) č. j. 1988/2000/FŘ/130 ze dne 3. 7. 2000 a to právě z důvodu, že podaná žaloba
neobsahovala žádné žalobní body a tyto nebyly v zákonné lhůtě pro podání žaloby doplněny.
Žalobce tak učinil až podáním doručeným soudu dne 27. 12. 2000. Šlo přitom o tutéž žalobu,
kterou bylo zaháleno řízení ve věci sp. zn. 30 Ca 509/2000, potažmo nyní sp. zn. 30 Ca
135/2000. Skutková i procesní situace byla naprosto totožná.
Jak již výše zmíněno, žalobou doručenou Krajskému soudu dne 3. 11. 2000 zaev.
pod sp. zn. 30 Ca 509/2000 žádal žalobce o přezkoumání dvou rozhodnutí stěžovatele –
rozhodnutí č. j. 1989/2000/FŘ/130 a č. j. 1988/2000/FŘ/130. S určitým časovým odstupem
soud rozhodl o vyloučení žalob k samostatnému řízení. Konkrétně takto (usnesením č. j.
30 Ca 509/2000 - 41 ze dne 5. 9. 2003) vyloučil k samostatnému řízení žalobu
proti rozhodnutí č. j. 1988/2000/FŘ/130. Tato byla dále vedena právě pod sp. zn.
30 Ca 342/2003. Za naprosto stejné výchozí situace (časové souvislosti, učiněné úkony
i jejich obsah) byla žaloba usnesením č. j. 30 Ca 342/2003 - 27 ze dne l0. 3. 2004 odmítnuta.
V naprostém logicky ani právně těžko zdůvodnitelném a takto i neočekávatelném protikladu
vůči tomuto bylo pak soudem rozhodováno v předmětné věci meritorně a napadená
rozhodnutí byla zrušena.
Krajský soud se žalobními důvody uplatněnými až podáním ze dne 18. 12. 2000
tj. po lhůtě ve smyslu ust. §250h o. s. ř. v tehdy platném znění, neměl meritorně zabývat.
Stěžovatel má tento postup za vadný a shledává napadený rozsudek nezákonným. Výše
uvedené pochybení je dle stěžovatele zcela dostačujícím důvodem pro zrušení napadeného
rozsudku.
I přes to si stěžovatel přece jen současně dovoluje vyslovit nesouhlas i s právním
názorem formulovaným krajským soudem v dotčeném rozsudku k právní otázce použití
institutu opravného prostředku „Přezkoumávání daňových rozhodnutí“ u nepravomocných
rozhodnutí:
Soud dovodil resp. uvádí, že i když to není v ustanovení §55b z. č. 337/1992 Sb. (dále
jen „daňový řád“) výslovně vyjádřeno (jak je tomu u obnovy řízení), z úpravy počátku běhu
lhůty pro přezkum (§55b odst. 2 cit. zákona) a rovněž ze zařazení mezi mimořádné opravné
prostředky vyplývá, že cit: „přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení je institutem
umožňujícím správním orgánům napravit nezákonná rozhodnutí, která jsou již v právní
moci“. Tento závěr soudu není podle názoru stěžovatele správným. Ze žádného ustanovení
daňového řádu nevyplývá, že institut přezkoumání daňových rozhodnutí, by bylo možné
použít výhradně a pouze pro nápravu rozhodnutí, která jsou již v právní moci. To, že by tomu
tak mělo být, nedokládá ani to, že přezkoumávání daňových rozhodnutí podle je skutečně
opravným prostředkem mimořádným, ani to, že počátek běhu lhůty, v níž může být toto
přezkoumávání nejpozději zahájeno, se odvíjí až od právní moci.
Pokud by obecně jako pravidlo užití institutu přezkoumávání daňových rozhodnutí
ve smyslu ust. §55b daňového řádu mělo platit, co uvedl mimo jiné soud v napadeném
rozsudku, tj. že jej lze použít, jen u pravomocných rozhodnutí - bylo by toto dle názoru
stěžovatele zákonodárcem vyjádřeno v ust. §55b výslovně, obdobně jako je tomu u obnovy
řízení, která je také mimořádným opravným prostředkem v daňovém řízení a přesto je zde
podmínka právní moci výslovně zakotvena. U „přezkoumávání daňových rozhodnutí“
toto zakotveno není - shodně jako je tomu u dalšího mimořádného opravného prostředku
a to „oprav zřejmých omylů a nesprávností“ podle ust. §56 daňového řádu.
Ani odkaz soudu na ust. §55b odst. 2 daňového řádu, kde je vymezena lhůta,
v níž nejpozději lze přezkoumání zahájit, není dle názoru stěžovatele ve vztahu k závěru
soudu o možnosti užití tohoto institutu pouze u pravomocných rozhodnutí bez dalšího
rozhodný. V ust. §55b odst. 2 je vymezena a upravena pouze lhůta, ve které nejpozději
je možné přezkoumání zahájit - ne však až tak, že by přezkoumání bylo vždy možné zahájit
pouze a jen u pravomocných rozhodnutí.
Podstatné je, zda byla vůči dotčenému daňovému subjektu vydáno meritorně správné
rozhodnutí – tedy, jestli byla správně stanovena výše daňové povinnosti a to se dle názoru
stěžovatele stalo. Žalobkyně nebyla v tomto směru, tj. ohledně merita dotčené věci, nikterak
na svých právech zkrácena ani poškozena. Zde stěžovatel pro stručnost odkazuje
na své vyjádření k žalobě event. přiložený spisový materiál.
S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhuje napadený rozsudek krajského soudu
zrušit a protože již je bezpochybné, že byly důvody pro odmítnutí dotčeného žalobního
návrhu, navrhuje současně, aby o tomto odmítnutí rozhodl Nejvyšší správní soud.
Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Důvodnost kasační stížnosti Nejvyšší správní soud pak posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Z předloženého spisového materiálu bylo zjištěno, že žalobce podal žalobu datovanou
15. 10. 2000 k poštovní přepravě dne 17. 10. 2000, jak vyplývá z podacího razítka. V žalobě
bylo pouze specifikováno, jaké rozhodnutí stěžovatele je napadáno, a dále v ní byla obsažena
žádost o to, aby soud toto rozhodnutí i rozhodnutí jemu předcházející přezkoumal. Žalobce
avizoval doplnění žaloby společně s doložením plné moci advokáta, který ji bude zastupovat.
Dne 24. 11. 2000 byla žalobci doručena výzva k zaplacení soudního poplatku, zároveň byl
vyzván k doložení plné moci advokáta. Dne 8. 12. 2000 byla žalobci v reakci na žádost jeho
právního zástupce, který doložil plnou moc, prodloužena lhůta k doplnění žaloby
do 20. 12. 2000. Dne 27. 12. 2000 právní zástupce žalobce zaslal zdůvodnění žaloby. Dne
8. 8. 2001 bylo krajskému soudu podáno vyjádření stěžovatele k žalobě, v němž namítal,
že žalobce ve lhůtě pro podání žaloby neuvedl žádný žalobní bod a učinil tak až po jejím
uplynutí. Krajský soud dne 23. 4. 2002 učinil dotaz na podací poštu, na které žalobce podal
žalobu k doručení, ohledně data jejího podání. Pošta P. krajskému soudu odpověděla, že se
tak stalo dne 2. 10. 2000, a sice v L., kam „poštovna v P. patří“. Po 1. 1. 2003 krajský soud
pokračoval v projednávání věci podle právního stavu účinného od tohoto data, tedy podle
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), a napadené rozhodnutí
stěžovatele i jemu předcházející rozhodnutí zrušil, přitom přisvědčil části námitek žalobce
obsažených v doplnění žaloby. Rozsudek krajského soudu byl stěžovateli doručen dne 14. 1.
2004. Ten jej dne 27. 1. 2004 napadl kasační stížností, kterou shledal Nejvyšší správní soud
důvodnou a napadený rozsudek pro nepřezkoumatelnost dne 20. 4. 2005 rozhodnutím č. j. 6
Afs 29/2004 - 61 zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud zavázal, aby se zabýval
otázkou včasnosti podání žaloby, přičemž zdůraznil, že lhůta dvou měsíců podle §250b o. s.
ř. není lhůtou, jež by měla soudcovský charakter, a že její zmeškání nelze prominout. Dále, že
žalobce musel ve lhůtě dvou měsíců od doručení rozhodnutí správního orgánu v poslední
stupni podat žalobu a uvést důvody, ve kterých spatřuje nezákonnost rozhodnutí, které napadl.
Uplatnil-li stěžovatel již v řízení před krajským soudem, konkrétně ve svém vyjádření
k žalobě námitku, že žalobní bod byl žalobcem vymezen až po uplynutí lhůty k podání
žaloby, pak bylo na krajském soudu, aby řádně odůvodnil, proč této jeho zásadní námitce
nepřisvědčil. Bez ohledu na skutečnost, že otázku splnění podmínek pro meritorní projednání
žaloby si krajský soud při přezkumu rozhodnutí správních orgánů musí posoudit sám z moci
úřední, byla-li mezi účastníky řízení spornou, musí být z rozhodnutí krajského soudu
seznatelné, jak tato otázka byla posouzena, v daném případě proč byla posazena v neprospěch
stěžovatele, který právě na této námitce založil svůj procesní postoj k podané žalobě.
Krajský soud dne 30. 11. 2005 ve věci rozhodl znovu. Dospěl k závěru, že žaloba byla
podána včas a rozhodnutí stěžovatele, jakož i jemu předcházející rozhodnutí Finančního úřadu
v Uherském Brodě pro nezákonnost zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. Stěžovateli vytkl,
že ve smyslu ustanovení §55b daňového řádu nelze přezkoumávat nepravomocná rozhodnutí.
Stěžovatel svým postupem porušil ustanovení §55 odst. 2 a §2 odst. 1 daňového řádu. Nový
rozsudek napadl stěžovatel opětovně kasační stížností.
Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval přípustností kasační stížnosti.
Podle ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí,
jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším
správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil
závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
Protože Nejvyšší správní soud předcházející rozsudek krajského soudu zrušil
pro nepřezkoumatelnost z důvodu nedostatku odůvodnění, aniž by věc přezkoumával
meritorně, není na místě postup dle výše citovaného ust. §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.
a kasační stížnost je tedy přípustná.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval posouzením, zda napadený rozsudek trpí
stěžovatelem vytčeným nesprávným právním posouzením a zda krajský soud respektoval
závazný právní názor zrušujícího rozsudku. Dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
V kasační stížnosti stěžovatel předně namítá, že krajský soud nedbal n ázoru
Nejvyššího správního soudu a opět skonstatoval, že na základě včas podané žaloby
přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného v rozsahu žalobních důvodů. Stěžovatel s tímto
závěrem nesouhlasí. Postup soudu, který přihlédl k žalobním bodům uplatněným žalobcem
až po uplynutí lhůty k tomuto striktně zákonem vymezené, považuje za nezákonný. Postupem
krajského soudu došlo dle stěžovatele k porušení zásady rovnosti účastníků řízení
a to i ve světle či z pozice zákonné zásady koncentrační (nadto s vyloučením možnosti
prominutí zmeškání předmětné lhůty). Stěžovatel odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního
soudu sp. zn. 3 Afs 26/2003 - 23, a dále rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 251/04
ze dne 26. 8. 2004 dle kterého, pokud v zákonné dvouměsíční lhůtě pro podání žaloby žalobce
neuvede rozsah, v jakém rozhodnutí žalovaného napadá, neuvede žádné žalobní body, trpí
takové podání vadou, která brání meritornímu přezkoumání napadeného rozhodnutí,
a která se po uplynutí zákonem stanovené lhůty stává vadou již neodstranitelnou. Stěžovatel
taktéž poukazuje na usnesení krajského soudu č. j. 30 Ca 342/2003 - 27 ze dne l0. 3. 2004,
kterým krajský soud za naprosto stejné výchozí situace v totožné věci žalobce žalobu odmítl.
Jak již tento soud mnohokráte zdůraznil, správní soudnictví je institutem, který slouží
k zajištění právní ochrany fyzických a právnických osob, které byly rozhodnutím správního
orgánu zkráceny na svých subjektivních právech. Řízení ve správním soudnictví je plně
ovládáno zásadou dispoziční a je na žalobci, zda proti rozhodnutí správního orgánu
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, podá žalobu
u soudu či nikoliv .
Možnost napadení pravomocného správního rozhodnutí a zejména možnost jeho
zrušení soudem je bezesporu určitým zásahem do principu právní jistoty. Proto zákon stanoví,
že žalobu je možno podat v poměrně krátké lhůtě, ale i to, že jen v této lhůtě je možno žalobu
rozšířit, tedy i uvádět další žalobní důvody.
V daném případě žalobce brojil proti rozhodnutí stěžovatele v říjnu 2000. Podle §249
odst. 2 o. s. ř. v tehdy platném znění žaloba musela kromě obecných náležitostí podání
obsahovat označení rozhodnutí správního orgánu, které napadala, vyjádření, v jakém rozsahu
se toto rozhodnutí napadá, uvedení důvodů, v čem žalobce spatřuje nezákonnost rozhodnutí
správního orgánu, a jaký konečný návrh činí. Podle §250b odst. 1 o. s. ř. v témže znění
pak žaloba musela být podána do dvou měsíců od doručení rozhodnutí správního orgánu
v posledním stupni, pokud zvláštní zákon nestanovil jinak. Zmeškání lhůty nebylo možno
prominout. Podle §250h odst. 1 o. s. ř. v témže znění pak až do rozhodnutí soudu mohl
žalobce rozsah napadení správního rozhodnutí omezit; rozšířit jej však mohl jen ve lhůtě
podle §250b.
Obdobnou právní úpravu obsahuje i s. ř. s. účinný od 1. 1. 2003. V ust. §72 odst. 1
s. ř. s. stanoví rovněž dvouměsíční lhůtu k podání žaloby, která počíná běžet od okamžiku,
kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným
zákonem stanoveným způsobem. Dle ust. §71 odst. 1 s. ř. s., musí žaloba kromě obecných
náležitostí podání (§37 odst. 2 a 3) obsahovat označení napadeného rozhodnutí a den jeho
doručení nebo jiného oznámení žalobci, označení osob na řízení zúčastněných, jsou-li žalobci
známy, označení výroků rozhodnutí, které žalobce napadá, žalobní body, z nichž musí být
patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky
rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné, jaké důkazy k prokázání svých tvrzení žalobce
navrhuje provést, návrh výroku rozsudku. Dle odstavce 2 cit. ustanovení může žalobce
kdykoli za řízení žalobní body omezit. Rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky
rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může jen ve lhůtě pro podání žaloby
Podle ustanovení §246c o. s. ř. pro řešení otázek, které nejsou přímo upraveny v této
části (páté) se užije přiměřeně ustanovení prvé a třetí části o. s. ř.
Podle ustanovení §43 odst. 1 o. s. ř. předseda senátu vyzve účastníky, aby nesprávné
nebo neúplné podání bylo opraveno nebo doplněno. Poučuje účastníky také, jak je třeba
opravu nebo doplnění provést.
Podle ust. §37 odst. 5 s. ř. s. obsahuje-li podání vady, vyzve předseda senátu podatele
k jejich odstranění a stanoví k tomu lhůtu. Nebude-li podání ve lhůtě doplněno nebo opraveno
a v řízení nebude možno pro tento nedostatek pokračovat, soud řízení o takovém podání
odmítne; o tom musí být podatel ve výzvě poučen.
Při posuzování, zda se jedná o vady podání, které brání projednání věci,
a je proto důvod vyžadovat jejich odstranění anebo, zda je rozsah přezkumné činnosti soudu
dostatečně v žalobě vymezen, je třeba postupovat zvlášť uvážlivě.
Jak již bylo uvedeno, žaloba ve správním soudnictví představuje procesní úkon,
jímž se žalobce obrací na soud a žádá jej, aby jeho veřejnému subjektivnímu právu, které bylo
ohroženo či porušeno, poskytl spravedlivou ochranu. Jestliže tedy soudní řád správní
požaduje, aby žaloba splňovala určité náležitosti, nečiní tak proto, aby krajské soudy
formalisticky trvaly na naplnění litery zákona, ale proto, aby žaloba mohla být podkladem
právě pro poskytování několikráte zmíněné spravedlivé ochrany veřejným subjektivním
právům v rámci soudního řízení. Stejný přístup je třeba volit i při odstraňování vad žaloby,
tedy skutečných nedostatků obecných či zvláštních náležitostí žaloby, které brání tomu,
aby žaloba mohla být podkladem projednání a rozhodnutí věci. Zde soud musí v prvé řadě
zvážit, zda je nezbytné vadu odstranit, ale i to, zda ji odstranit ještě lze. Seznámí-li se soud
s obsahem žaloby v době běhu lhůty, ve které lze vady podání odstranit, je jeho povinností
vyzvat k odstranění vad podání. Pokud soud žalobu obdrží k samému konci lhůty, případně
po jejím uplynutí, vady již s ohledem na výše uvedenou koncentrační zásadu odstraňovat
nelze.
Tomuto pojetí odpovídá i stěžovatelem zmiňované rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn.
III. ÚS 251/04, kde Ústavní soud dospěl k závěru, že „pokud v zákonné dvouměsíční lhůtě
pro podání žaloby žalobce neuvede rozsah, v jakém rozhodnutí žalovaného napadá, neuvede
žádné žalobní body, trpí takové podání vadou, která brání meritornímu přezkoumání
napadeného rozhodnutí, a která se po uplynutí zákonem stanovené lhůty stává vadou
již neodstranitelnou.“ Ve věci projednávané Ústavním soudem se žalobce v žalobě omezil
pouze na její ohlášení, a v zákonem stanovené dvouměsíční lhůtě pro její podání nevymezil
rozsah, v jakém rozhodnutí správního orgánu žalobou napadá, nedoplnil tuto o žádné žalobní
body. Krajský soud přesto žalobce k odstranění vad vyzval. Žalobce žalobu doplnil
po uplynutí zákonné lhůty, následně však krajský soud žalobu ve smyslu ustanovení §46
odst. 1 písm. a) odmítl. Ústavní soud konstatoval, že případná nadbytečnost výzev krajského
soudu k odstranění vad podání adresovaných žalobci, nemohla ústavnost napadených
rozhodnutí zásadním způsobem zpochybnit.
K projednávané problematice se Ústavní soud již v minulosti opakovaně ve svých
rozhodnutích (mj. nálezy sp. zn. I. ÚS 164/97, sp. zn. III. ÚS 631/99 či nález sp. zn.
III. ÚS 236/99) vyjadřoval. V rozhodnutí č. j. II. ÚS 392/01 ze dne 1. 4. 2003 uvedl,
že „zákon (o. s. ř. v platném znění) stanovil pro správní řízení poměrně striktní podmínky
(povinné zastoupení, lhůta pro podání žaloby, omezení možnosti žalobce rozsah napadení
správního rozhodnutí mimo tuto lhůtu rozšířit). Citované podmínky realizace ústavního práva
zakotveného v čl . 36 odst. 2 Listiny mají pouze zajistit, aby se občan na soud obracel
kvalifikovaně, aby byla uplatněna zásada koncentrace a efektivity řízení a byla tím usnadněna
realizace dalšího ústavního práva - práva na to, aby věc byla projednána a rozhodnuta
v přiměřené lhůtě a bez zbytečných průtahů (čl . 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod). Je věcí žalobce, aby stanovil meze přezkumu soudem,
a to jak kvantitativně (označením jednotlivých výroků, které napadá), tak i kvalitativně
(uvedením žalobních bodů). Žalobce má tedy včas (v uvedené lhůtě) popsat důvody,
pro které má za to, že je napadené rozhodnutí nezákonné (srov. Bureš a kol.: Občanský soudní
řád, komentář, 5. vydání, C. H. Beck, 2001, str. 1204). S tímto názorem se již dříve ztotožnil
i Ústavní soud ve zmíněném nálezu sp. zn. I. ÚS 164/97. Uvedl v něm, že žalobce sice může
měnit rozsah, v němž rozhodnutí správního orgánu napadá, a uvádět příslušné důvody.
Rozšiřovat je však může pouze do konce lhůty stanovené zákonem pro podání žaloby.
Po jejím uplynutí není možné vznášet v průběhu řízení další výhrady proti správnímu
rozhodnutí. K žalobním bodům, uplatněným později, soud nemůže přihlížet. Vzhledem
k tomu, že řízení ve správním soudnictví podle části páté o . s. ř. je ovládáno dispoziční
zásadou, nemohl soud přezkoumávat správní rozhodnutí nad rámec vymezený žalobcem
v žalobě, z vlastní iniciativy jeho projev nahrazovat a sám vyhledávat právní vady
napadeného aktu. Ústavní soud neshledal ani v projednávaném případě důvod se od své
judikatury odchýlit a setrvává na svém názoru, dle něhož bylo nezbytné případné žalobní
důvody doplnit ještě ve lhůtě stanovené v ustanovení §250b odst. 1 o. s. ř.“
V projednávané věci žalobce bylo napadené rozhodnutí stěžovatele žalobci doručeno
dne 17. 8. 2000. Lhůta pro rozšíření žalobních bodů tak v případě žalobce uběhla dne
17. 10. 2000. Žalobce žalobu datovanou dne 15. 10. 2000 podal k poštovní přepravě poslední
den lhůty, tj. dne 17. 10. 2000. Krajskému soudu byla žaloba doručena dne 3. 11. 2000.
Krajský soud na žádost právního zástupce žalobce doručenou dne 4. 12. 2000 však tomuto
sdělil, že lhůtu pro odůvodnění žaloby prodlužuje do 20. 12. 2000. Žalobce žalobu doplnil
po uplynutí uložené lhůty, dne 27. 12. 2000.
Za situace, kdy se krajský soud seznámil s obsahem žaloby až po lhůtě pro podání
žaloby, nebylo již možné žalobce k odstranění vad vyzývat, neboť, jak již bylo uvedeno výše
s ohledem na koncentrační zásadu, nedostatky žaloby již odstraňovat nešlo. Lhůta
pro rozšíření žaloby uplynula. Soudem následně uložená soudcovská lhůta k doplnění žaloby
byla již nadbytečná a navíc nebyla žalobcem ani dodržena. Žaloba datovaná dne 15. 10. 2000
byla žalobou blanketní a neobsahovala žádný žalobní bod. Žalobce se omezil pouze
na identifikaci napadeného rozhodnutí s návrhem na jeho zrušení a identifikaci účastníků
řízení. Žalobce tak poprvé uvedl žalobní body až v doplnění žaloby dne 27. 12. 2000. K těmto
už krajský soud nemohl přihlížet.
K námitce stěžovatele, že krajský soud rozhodl ve zcela identické věci jiným senátem
zcela odlišně, a to tak, že žalobu odmítl, právě z důvodů, že podaná žaloba neobsahovala
žádné žalobní body a tyto nebyly v zákonné lhůtě pro podání žaloby doplněny, je třeba
v obecné rovině konstatovat, že tato rozdílnost samozřejmě představuje negativní jev,
jelikož značně oslabuje předvídatelnost rozhodovací činnosti soudu a tím i efektivitu působení
práva. V žádném případě však neplatí, že nejednotnost rozhodnutí soudu apriori znamená
důvodnost kasační stížnosti, neboť pokud by tomu tak bylo, logicky by to znamenalo,
že by Nejvyšší správní soud musel akceptovat i právní názory, s nimiž by se vůbec
neztotožnil, nicméně které byly vysloveny jako první v pořadí.
Pokud však krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí při posuzování
projednatelnosti a včasnosti žaloby odkázal na ustálenou dřívější praxi, kdy jak uvedl „ otázku
včasnosti neposuzoval podle toho, zda žaloba obsahovala všechny náležitosti dle ustanovení
§249 odst. 2 o. s. ř., nýbrž podle toho, zda byla podána v dvouměsíční lhůtě dle ustanovení
§250b odst. 1 o. s. ř. a vady žaloby pak byly odstraňovány postupem dle ustanovení §43
odst. 1 o. s. ř.“, není Nejvyššímu správnímu soudu zřejmé, proč tak činí, když žalobu
vyloučenou usnesením č. j. 30 Ca 509/2000 - 41 ze dne 5. 9. 2003 z nyní posuzovaného
podání žalobce ze dne 15. 10. 2000 směřující proti rozhodnutí žalovaného č. j.
1988/2000/FŘ/130, odmítl, a to právě z důvodu, že podaná žaloba neobsahovala žádné
žalobní body a tyto nebyly v zákonné lhůtě pro podání žaloby doplněny.
Nejvyšší správní s ohledem na shora uvedené dospěl k závěru, že Krajský soud v Brně
měl poté, co uplynula zákonem stanovená lhůta pro podání žaloby, řízení o žalobě podle
ustanovení §246d odst. 3 o. s. ř. zastavit, respektive po 1. 1. 2003 žalobu žalobce odmítnout
podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nedostatek podmínek řízení. Jestliže tedy
krajský soud o žalobě proti rozhodnutí stěžovatele rozhodl meritorně, tj. jestliže věc
přezkoumal a napadené rozhodnutí zrušil, pochybil, neboť v posuzované věci nebyly splněny
podmínky řízení.
Nejvyšší správní soud napadený rozsudek podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil.
S ohledem na dikci ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. věty první za středníkem, rozhodl Nejvyšší
správní soud současně o odmítnutí žaloby žalobce podle ustanovení §46 odst. a) s. ř. s.,
neboť v posuzované věci nebyly splněny podmínky řízení.
V souladu s ustanovením §110 odst. 2 věty druhé s . ř. s. rozhodl Nejvyšší správní
soud i o nákladech řízení, před ním i před krajským soudem. Výrok o náhradě nákladů řízení
se opírá o ustanovení §60 odst. 3 s. ř. s. za použití §120 s. ř. s., podle kterého žádný
z účastníků nemá právo n a náhradu nákladů řízení, bylo -li řízení zastaveno nebo žaloba
odmítnuta. Z tohoto důvodu nemá jak stěžovatel, tak i žalovaný právo na náhradu nákladů
řízení ani před krajským soudem, ani před soudem kasačním.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. července 2007
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu