ECLI:CZ:NSS:2007:5.AS.4.2006
sp. zn. 5 As 4/2006 - 129
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudkyň JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobce F. P., s. r. o., proti žalovanému Krajskému úřadu Karlovarského kraje, se sídlem
Karlovy Vary, Závodní 353/88, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Plzni ze dne 30. června 2005, č. j. 58 Ca 27/2004 – 72, ve znění opravného usnesení
ze dne 24. listopadu 2005, č. j. 58 Ca 27/2004 – 111,
takto:
I. Kasační stížnost žalovaného se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Kasační stížností se žalovaný domáhal zrušení výše citovaného rozsudku Krajského
soudu v Plzni (dále „krajský soud“) a vrácení věci k dalšímu řízení. Napadeným rozsudkem
krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 1. 2006, č. j. 1646/DS/PV/SP/02 a vrátil
mu věc k dalšímu řízení. Zrušeným rozhodnutím žalovaný změnil na základě odvolání
žalobkyně rozhodnutí Okresního úřadu Cheb, referátu dopravy a silničního hospodářství, č. j.
RD/8164/02/AD ze dne 15. 10. 2002, kterým byla žalobkyni „za znečištění silnicemi
kravami“ uložena pokuta ve výši 30 000 Kč (změna rozhodnutí spočívala v doplnění data
správního deliktu a změně údajů o termínu a způsobu zaplacení pokuty).
Krajský soud se zabýval námitkou žalobkyně o vadě řízení před správním orgánem
I. stupně spočívající v nedostatečné možnosti vyjádřit se v řízení k podkladům rozhodnutí.
Jako podmínku úspěšnosti takového žalobního bodu krajský soud konstatoval nutnost zjištění,
že žalobkyně byla postupem správního orgánu zkrácena na svých právech a tato vada řízení
měla za následek nezákonné rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále „s. ř. s.“). Citoval dále ust. §33 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení (správní řád), podle kterého je správní orgán povinen dát účastníkům řízení
možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohli vyjádřit k jeho podkladu i ke způsobu jeho
zjištění, popřípadě navrhnout jeho doplnění. Dále krajský soud podle údajů ze správního spisu
uvedl, že žalobkyně se mohla s podklady rozhodnutí seznámit dne 2. 10. 2002 v době
od 8 do 11 hodin a teprve toho dne byla žalobkyni předložena fotodokumentace, o kterou
především správní orgán své rozhodnutí opíral. Žalobkyni nebyla dána možnost vyjádřit
se v delší lhůtě, ačkoliv to požadovala. Ve vyjádření ze dne 2. 10. 2002 trvala na ztotožnění
fotodokumentace místním i časovém. Soud námitku žalobkyně shledal jako důvodnou, jelikož
správní orgán nerespektoval zásadu spolehlivého zjištění skutkového stavu věci při dodržení
procesních práv žalobkyně v daném řízení. Tento nedostatek neodstranil ani žalovaný
v odvolacím řízení. Žalovaný se s procesním postupem správního orgánu I. stupně ztotožnil
i přes výhradu nepodstatných pochybení, které však podle něj neměly vliv na zákonnost
vydaného rozhodnutí. Podle krajského soudu žalobkyně byla zkrácena na svých právech,
řízení u správního orgánu bylo vadné a na tomto základě bylo tedy vydáno nezákonné
rozhodnutí.
Jako druhou žalobní námitku posuzoval krajský soud změnu právní kvalifikace skutku
v průběhu správního řízení. Vyšel z údajů uvedených ve spisovém materiálu a zjistil,
že v celém správním řízení vycházel správní orgán I. stupně ze zjištění, že došlo ke znečištění
silnice III/21241 a porušení ust. §19 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích, podle něhož je zakázáno znečišťovat nebo poškozovat dálnice, silnice a místní
komunikace. Porušení této povinnosti má za následek spáchání správního deliktu podle ust.
§42 odst. 1 písm. d) zákona č. 13/1997 Sb. Jmenované ustanovení říká, že silniční správní
úřad uloží pokutu až do výše 200 000 Kč právnické osobě, která při obecném užívání dálnice,
silnice nebo místní komunikace porušila zákazy stanovené v §19 odst. 2 a 3. Správní orgán
však ve výroku a v textu odůvodnění rozhodnutí ze dne 15. 10. 2002 uvedl, že žalobkyně
porušila ustanovení §42 odst. 1 písm. b). Podle toho udělí úřad pokutu osobě, která způsobila
nebo neodstranila závadu ve sjízdnosti nebo schůdnosti nebo u závady způsobené přírodními
situacemi a jejich důsledky takovou závadu nezmírnila nebo na závadu předepsaným
způsobem neupozornila. O takovém jednání se žalobkyní však ve správním řízení jednáno
nebylo. Sdělení správního orgánu o „opravě tiskové chyby“ považovala žalobkyně za změnu
právní kvalifikace, kterou však žalovaný ve svém rozhodnutí o odvolání nezohlednil. S tímto
názorem žalobkyně se soud neztotožnil a uvedené pochybení správního orgánu žalovaného
neshledal takového charakteru, aby způsobilo nezákonnost rozhodnutí žalovaného, protože
od počátku bylo s žalobkyní jednáno o znečištění silnice.
Pokud žalobkyně v řízení před krajským soudem namítala, že z rozhodnutí není jasné,
za jaké jednání a jaký správní delikt jí byla pokuta uložena, měl krajský soud za to, že je třeba
z této námitky vycházet při posouzení, zda byl zjištěn úplně a přesně skutkový stav podle ust.
§32 odst. 1 správního řádu. V předmětném řízení bylo se žalobkyní jednáno o znečištění
silnice, avšak z rozhodnutí správní orgánu I. stupně, z rozhodnutí žalovaného ani z obsahu
správního spisu není zřejmé, o jaký úsek silnice se konkrétně jednalo, o jaké konkrétní
znečištění se jednalo a v jakém rozsahu byla silnice znečištěna. Není tedy vymezen řádně
skutek, kterého se žalobkyně měla dopustit. Skutková podstata správního deliktu,
jak jej kvalifikovaly správní orgány obou stupňů, není aplikována na konkrétní jednání
žalobkyně, kterého se měla dopustit. Rozhodnutí žalovaného je proto nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů.
Zjištění skutkového stavu nemohlo zvrátit ani dokazování provedené žalovaným, který
dne 6. 12. 2002 učinil ve smyslu ust. §38 správního řádu místní ohledání, na jehož základě
ztotožnil fotodokumentaci o znečištění silnice místně. Bez ohledu na důkazní hodnotu tohoto
ohledání dal krajský soud zapravdu žalobkyni, že bylo porušeno její procesní právo v řízení
před žalovaným, když nebyla o jeho konání vyrozuměna a byla jí tak odňata možnost
ve smyslu ust. §33 odst. 1 správního řádu navrhovat důkazy a jejich doplnění při místním
ohledání.
Žalobu tedy krajský soud shledal jako důvodnou a předmětné rozhodnutí žalovaného
zrušil pro vady řízení a pro nepřezkoumatelnost na základě nedostatku důvodů.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost žalovaného (dále „stěžovatel“)
v rozsahu námitek jím uvedených. Podle stěžovatele krajský soud nesprávně posoudil právní
otázky v dané věci. Popírá úsudek, že správní řízení trpělo vadami z důvodu zkrácení
procesních práv žalobkyně proto, že jí nebyl dán dostatečný prostor pro uplatnění svých
výhrad nebo k učinění procesních návrhů a že tyto vady neodstranil ani žalovaný v řízení
o odvolání. Svůj názor odůvodnil stěžovatel tím, že žalobkyně ve svém vyjádření ze dne
1. 1. 2002 takový požadavek nevznesla, naopak konstatovala, že jí bylo umožněno nahlédnout
do spisu a na základě toho uplatnila své připomínky. Z vyjádření ze dne 2. 10. 2002 rovněž
neplyne žádný požadavek na prodloužení lhůty k vyjádření k podkladům obsaženým ve spise,
na doplnění důkazů či jiných podkladů. Naopak se žalobkyně přiznala, že k činnosti, která
je předmětem postihu, dochází z její strany opakovaně.
Rovněž odvolání žalobkyně neobsahovalo požadavky na odstranění případného
pochybení prvoinstančního správního orgánu ve věci poskytnuté lhůty či možnosti nahlížet
do spisu před vydáním rozhodnutí anebo možnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí,
zejména fotodokumentaci. Porušení ust. §33 odst. 2 správního řádu a námitka zkrácení práv
žalobkyně v prvostupňovém řízení byla uplatněna až u soudu. Pokud by byla vyřčena
v odvolacím řízení, stěžovatel by k ní jistě přihlédl. Stěžovatel navíc nepovažuje případné
porušení práv žalobkyně za natolik intenzívní, aby mohlo vést k nezákonnosti žalobou
napadeného rozhodnutí.
K závěru krajského soudu, že byla porušena procesní práva žalobkyně i tím, že nebyla
uvědoměna o konání místního ohledání, stěžovatel uvádí, že ve správním řízení ohledně
fotodokumentace nevznesla žalobkyně žádné námitky. Stěžovatel uznává, že fotografie
nebyly opatřeny datem a místem pořízení, žalobkyně je podle něj však jako důkaz v řízení
neodmítla a sama je časově i místně označila. Potvrzuje i skutečnost, že zaznačení fotografií
do mapky bylo učiněno stěžovatelem bez účasti žalobkyně, ale nejednalo se o místní ohledání
či jiné nové důkazy, ale o pouhé formální doplnění údajů – označení míst na mapě, na kterých
byly fotografie pořízeny. To žalobkyně v řízení požadovala. Ve vztahu k odvolání
podle stěžovatele toto nemělo novou nebo změněnou důkazní hodnotu, ze které by vycházelo
správní rozhodnutí. Stěžovatel zaznačení snímků do mapy označil jako neformální úkon
nad rámec správního řízení, který nebylo nutné provádět a v žádném případě nepřipustil vliv
tohoto úkonu na zákonnost vydaného rozhodnutí.
Stěžovatel popírá i závěr soudu o nepřezkoumatelnosti předmětného rozhodnutí
proto, že takové tvrzení podle něj nemá oporu ve spisovém materiálu. Podle stěžovatele
místo, rozsah a způsob znečištění jsou podrobně uvedeny v odůvodnění prvoinstančního
rozhodnutí odkazem na fotodokumentaci, která je součástí spisu a jak žalobkyně, tak každý,
kdo má právo do spisu nahlížet, má vizuálně zprostředkováno seznámení s rozsahem a místy
znečištění. S tím se žalobkyně v průběhu řízení dle stěžovatele sama ztotožnila. Protože byla
silnice ještě téhož dne uklizena, nemohl správní orgán kromě fotodokumentace slovně
znečištění popsat ani identifikovat úsek silnice např. dle staničení.
K právní kvalifikaci správního deliktu uvedl stěžovatel, že zákaz uvedený v ust. §19
odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb. je formulován jako prostý zákaz znečišťovat, aniž by dále
rozlišoval intenzitu, rozsah a způsob apod. Rovněž ust. §42 odst. 1 písm. d) dává silničnímu
správnímu úřadu povinnost uložit pokutu osobě, která při obecném užívání porušila zákaz ust.
§19 odst. 2 a 3. Z tohoto ustanovení nelze dovodit, na základě jakých skutečností uloží úřad
pokutu v konkrétní výši v zákonem stanoveném rozpětí, tato věc je ponechána
zcela na správním uvážení správního orgánu.
Poslední stížní námitka směřuje proti rozsahu řízení u krajského soudu. Stěžovatel
zdůrazňuje, že soud je povinen přezkoumat napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů,
a to podle něj bylo porušeno tím, že krajský soud se zabýval skutečností, zda se skutek stal,
kdy a kde. Z výše uvedených důvodů navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud na základě uvedených námitek přezkoumal napadený rozsudek
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Ze spisového materiálu vyplývá, že na základě žádosti o zahájení správního řízení
Krajské správy a údržby silnic Karlovarského kraje ze dne 13. 9. 2002, došlé dne 16. 9. 2002
správní orgán I. stupně uvědomil dne 17. 9. 2002 žalobkyni o zahájení řízení o uložení pokuty
za znečištění silnice, které jí doručil dne 19. 9. 2002. K možnosti nahlédnout do spisu
a vyjádřit se k podkladu i ke způsobu jeho zjištění nebo navržení doplnění stanovil den
2. 10. 2002 a dobu od 8 do 11 hodin s poučením, že k pozdějším připomínkám nebude vzat
zřetel. K tomu se žalobkyně vyjádřila dne 1. 10. 2002 písemně a již v tomto vyjádření popírá
pravdivost jednotlivých údajů v oznámení ze dne 13. 9. 2002, na základě kterého správní
orgán řízení zahájil. Namítá, že v dopise správního orgánu není uvedeno, kdy a jak měla
silnici znečistit. Dále uvádí, že silnice je značně poškozena a že znečištění způsobené hnaním
krav žalobkyně na odběr krve bylo ihned odstraněno a tedy nezpůsobilo komplikace
pro rekonstrukci silnice, která měla být prováděna až dne 23. 9. 2002. Poté, co správní úřad
odmítnul na žádost žalobkyně sepsat protokol, učinila při jednání na Okresním úřadě v Chebu
žalobkyně na pokyn úřednice písemné vyjádření, kde výše uvedené potvrdila a rovněž namítla
šikanózní výkon práva a osobní důvody iniciátora řízení a navrhovala jeho zastavení.
Z žaloby podané ke krajskému soudu dne 24. 3. 2003 vyplývá, že do spisového
materiálu mohla žalobkyně nahlédnout „díky laskavosti jiného pracovníka“ správního orgánu
I. stupně před dnem 2. 10. 2002, dále že pracovnice tohoto orgánu na návrh jednání
a vyslechnutí svědků odvětila, že „není soud a nikoho vyslýchat nebude a že spory
oznamovatele deliktu s žalobkyní ji nezajímají a jejich vztahy nebude řešit“. Dle tvrzení
v žalobě statutární zástupce žalobkyně při jednání dne 2. 10. 2002 sdělil, že k předloženým
fotografiím se nemůže vyjádřit bez stanoviska zaměstnanců a místního ohledání. Proto
požádal o poskytnutí lhůty k vyjádření. To dotyčná pracovnice odmítla s tím, že se musí
žalobkyně vyjádřit ihned v daném čase, protokol sepsat odmítla a poskytla pouze žalobkyni
formulář, který má na místě ručně vypsat.
Ve vyjádření k žalobě stěžovatel uznává, že poučení o procesních právech podal
správní orgán I. stupně dle jeho názoru nepřesně, přesto však podle něj žalobkyně svých práv
využila a porušení procesních práv ve správním řízení nenamítala a neobrátila
se ani na nadřízené pracovníky. K jednání pracovnice, které je popsáno výše, se odmítl
vyjádřit s poukazem na skutečnost, že mu nebyl přítomen.
Podle ust. §21 správního řádu správní orgán nařídí ústní jednání, vyžaduje-li
to povaha věci, zejména přispěje-li se tím k jejímu objasnění, nebo stanoví-li to zvláštní
právní předpis. Má-li být při ústním jednání provedeno ohledání, koná se ústní jednání
zpravidla na místě ohledání. K ústnímu jednání přizve správní orgán všechny účastníky řízení
a požádá je, aby při ústním jednání uplatnili své připomínky a náměty. Zvláštní právní
předpisy stanoví, ve kterých případech se k později uplatněným připomínkám a námitkám
nepřihlíží; na tuto skutečnost musí být účastníci výslovně upozorněni. Jedná se o projev
tzv. koncentrační zásady, kterou předvídal např. §61 stavebního zákona z roku 1976. Obecně
však platí, že své připomínky mohou účastníci řízení uplatňovat kdykoli v jeho průběhu
v prvním i druhém stupni až do vydání rozhodnutí. Ústní jednání má význam také tehdy,
pokud mají být vyslýcháni svědci či prováděny jiné důkazy.
Účelem ústního jednání tedy mělo být především objasnění věci a toto objasňování,
tedy průběh jednání, mělo být zaznamenáno ve spise. O ústních podáních a o důležitých
úkonech v řízení, zejména o provedených důkazech, o vyjádřeních účastníků řízení, o ústním
jednání a o hlasování sepíše správní orgán protokol (ust. §22 správního řádu). Z protokolu
musí být zejména patrno, kdo, kdy a kde řízení prováděl, předmět řízení, které osoby
se ho zúčastnily, jak řízení probíhalo, jaké návrhy byly podány a jaká opatření byla přijata.
Tolik požadavek zákona, který akcentuje povinnost orgánu o důležitých úkonech protokol
sepsat. Důležitými úkony jsou zejména vyjádření účastníků, provedené důkazy, ústní jednání
a jiné úkony účastníků a správního orgánu v projednávané věci. Protokol je podkladem
pro rozhodnutí a musí být srozumitelný. Nahlížet do spisu podle ust. §23 správního řádu
má účastník kdykoli během řízení, i po právní moci rozhodnutí, aby mohl činit procesně
kvalifikované návrhy. O nahlížení do spisu musí být pořízen záznam (tento ve spisovém
materiálu poskytnutém pro soudní řízení v projednávané věci zcela chybí).
Podle ust. §27 odst. 1 správního řádu poskytne správní orgán účastníku řízení
k provedení úkonu lhůtu, která musí být přiměřená. Tato lhůta nesmí být příliš krátká a musí
být stanovena tak, aby provedení příslušného úkonu bylo nejen proveditelné,
ale aby nezatěžovalo účastníka řízení nad míru přiměřenou poměrům.
Podle ust. §32 odst. 1 a 2 správního řádu je správní orgán povinen zjistit přesně
a úplně skutečný stav věci a za tím účelem si opatřit potřebné podklady pro rozhodnutí.
Přitom není vázán jen návrhy účastníků řízení. Podkladem pro rozhodnutí jsou zejména
podání, návrhy a vyjádření účastníků řízení, důkazy, čestná prohlášení, jakož i skutečnosti
všeobecně známé nebo známé správnímu orgánu z jeho úřední činnosti. Podle ust. §34
odst. 4 správního řádu provádění důkazů přísluší správnímu orgánu. Podle ust. §46 správního
řádu musí rozhodnutí být v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, musí být
vydáno orgánem k tomu příslušným, vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci a obsahovat
předepsané náležitosti.
Ohledání ve správním řízení upravuje ust. §38 správního řádu. Provést jej nelze
nebo může být odepřeno z důvodů, pro které nesmí být vyslechnut nebo je oprávněn odepřít
výpověď svědek. K místnímu ohledání přizve správní orgán účastníka řízení a toho, kdo je
oprávněn předmětem ohledání nakládat. Podle předložených správních a soudních spisů
ohledání správní orgán I. stupně vůbec neprováděl, ani v době spáchání deliktu (12. 9. 2002),
ani později, přestože dle tvrzení žalobkyně jej tato požadovala, a provedl jej až stěžovatel
jako orgán II. stupně, a to dne 6. 12. 2002. Na místě prováděl dle jeho tvrzení
pouze ztotožnění fotografií, které byly hlavním podkladem rozhodnutí o uložení pokuty,
s místem deliktu. K tomuto ohledání žalobkyni nepřizval a vyjádřit se k jím provedenému
úkonu neumožnil. Sám stěžovatel tvrdí, že se o ohledání nejednalo. Dle judikatury Nejvyššího
správního soudu (rozsudek sp. zn. 5 As 38/2004, www.nssoud.cz) ohledání dle §38 správního
řádu umožňuje správnímu orgánu, aby si mohl na základě vlastního pozorování a přímého
srovnání zjištěných skutečností s výsledky dosavadního šetření učinit potřebné závěry
pro své rozhodnutí.
Ohledání patří mezi důkazní prostředky. Jednou z forem ohledání je místní šetření.
O ohledání musí být sepsán protokol, jež má formu i náležitosti dané ust. §22 správního řádu
a obsahuje především popis předmětu ohledání, identifikaci přítomných osob a výsledek
ohledání. Součástí protokolu, který podepisují všichni přítomní, mohou být jako příloha
plánky, náčrtky, zvukové a obrazové záznamy apod.
Pokud se koná místní ohledání, je správní úřad povinen přizvat k němu všechny známé
účastníky řízení bez výjimek. Dále je správní úřad povinen k místnímu ohledání přizvat
toho, kdo je oprávněn s předmětem ohledání nakládat, a to bez ohledu, zda je jeho vlastník
(§38 odst. 3 správního řádu).
Ze spisového materiálu předloženého v rámci soudního řízení nevyplývá,
že by se správní orgán I. stupně vůbec na místo znečištění silnice jel podívat,
byť alespoň jedenkrát a co nejdříve po obdržení oznámení. Neprověřoval ani pravdivost
oznámení o znečištění ani skutečnost, zda znečištění bylo odklizeno. Ze správního spisu
neplyne, že by byl správnímu orgánu znám stav silnice nebo že by jej nějak před vydáním
rozhodnutí zjišťoval.
Důkazy prováděné ve správním řízení musí splňovat následující podmínky: musí
objasňovat skutečný stav věci, musí být účelné a smysluplné a musí být provedeny v souladu
se zákonem. Přitom však správní orgán musí přihlížet ke všem skutečnostem, které vyšly
v průběhu řízení najevo. Důkazy správní úřad nehodnotí jen z hlediska jejich vypovídací
schopnosti (v daném případě zejména předmětných fotografií), ale i z hlediska úplnosti, tedy
zda důkazy pro vydání rozhodnutí postačí nebo je nutné provést nové. Ze spisového materiálu
vyplývá, že důkazy, které správní orgán použil jako podklad k rozhodnutí o uložení pokuty,
byly pouze oznámení ze dne 13. 9. 2002, fotografie založené ve spise a vyjádření žalobkyně.
Stěžovatel jakožto odvolací orgán pak prováděl místní šetření, k němuž však žalobkyni
ani žádné další osoby nepřizval. Ve spise poskytnutém pro soudní řízení není založen
ani záznam o místním šetření, ani mapka s lokalizací.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatel uvádí, že místní ztotožnění fotografií dne
6. 12. 2002 bylo pouhým neformálním, nadbytečným úkonem, avšak na straně 4 rozhodnutí
odvolání tvrdí, že důkazní materiál ve formě fotodokumentace doplnil dne 6. 12. 2002
na místě samém.
Skutečnost, že správní orgán při rozhodování nevyšel ze spolehlivě zjištěného
skutkové stavu, namítala žalobkyně již ve správním řízení. Mj. i z rozhodnutí o odvolání (bod
7, strana 5) není jasné, zda správní orgán identifikuje znečištění silnice nánosy zeminy
způsobené užíváním silnice hnaním stáda anebo stékáním vody a zeminy z přilehlých
nemovitostí žalobkyně.
Jak vzhledem k výše uvedenému, tak především k textu napadeného rozhodnutí je
nutno přisvědčit krajskému soudu v jeho úsudku, že není řádně vymezen skutek, kterého
se měla žalobkyně dopustit. Skutková podstata jednání žalobkyně není aplikována
na její konkrétní jednání. V rozhodnutí, ale ani v oznámení o zahájení řízení, není přesně
vymezeno, čeho a jak se měla žalobkyně dopustit, na jakém místě a v jakém čase.
V rozhodnutí o uložení pokuty toto musí být jednoznačně, přesně a srozumitelně stanoveno
a rovněž musí být v odůvodnění výslovně popsáno, na základě kterých důkazů a jakých
úsudků svého rozhodnutí správní orgán dosáhl. Konkrétní jednání, které nepochybně musí
být přiřčeno a prokázáno žalobkyni, pak musí být podřazeno pod takové ustanovení zákona,
které jasně stanoví protiprávní jednání. To by musí prokazatelné, nezaměnitelné a bezpochyby
postižitelné.
Správní orgán při posuzování, zda došlo k protiprávnímu jednání, musí vykládat zákon
tak, aby jeho výklad netrpěl vadami. To znamená, že nemůže provést toliko jazykový výklad
(„je zakázáno silnice znečišťovat“, ust. §19 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb.) a z toho vyvodit
bez dalšího sankci a nevzít v potaz další okolnosti. Již na počátku řízení žalobkyně uváděla,
že znečištěnou silnic ihned po ustájení krav od nánosů zeminy očistila. Ust. §28 zákona
č. 13/1997 Sb. stanoví, že „při znečištění dálnice, silnice nebo místní komunikace,
které způsobí nebo může způsobit závady ve sjízdnosti nebo schůdnosti, musí ten,
kdo znečištění způsobil, je bez průtahů odstranit a uvést tuto pozemí komunikaci
do původního stavu; nestane-li se tak, je povinen uhradit vlastníkovi této pozemní komunikace
náklady spojené s odstraněním znečištění a s uvedením pozemní komunikace do původního
stavu“. Že tak učinila, žalobkyně několikrát v řízeních opakovala, uvedla i svědky,
kteří to mohou dosvědčit – zaměstnance své a stavební firmy. Pokud zákonodárce stanovil
zákaz znečištění silnic, pak pamatoval v citovaném ustanovení i na případ, kdy k porušení
zákazu dojde. Pro tyto případy stanovil povinnost nečistoty ze silnice odstranit.
Pokud to osoba, která znečištění způsobila, učiní, k žádnému nepříznivému následku, kterému
zákon brání (v ust. §1 a dalších, již citovaných ustanoveních zákona č. 13/1997), nedojde.
Účelem uvedených ustanovení je zamezit znečišťování silnic. Pokud bylo znečištění v daném
případě neprodleně odstraněno, nemohlo ohrozit jiné účastníky provozu na této silnici ani
její rekonstrukci. Správní orgán tedy nemůže, v souladu se závěry konstantní judikatury,
aplikovat zákon pouze mechanicky či jen za použití jazykového výkladu, nýbrž musí
také přihlédnout k závěrům dosaženým standardními interpretačními metodami
(včetně systematického a teleologického výkladu). Otázka, zda k protiprávnímu jednání
vůbec došlo, musí být na základě výše uvedeného zodpovězena a odůvodněna
zcela jednoznačně.
Z výše uvedeného plyne, že správní orgán procesní práva žalobkyni upřel, řízení
před ním vykazuje vady a krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele v souladu se zákonem.
K námitce stěžovatele, že se krajský soud neměl zabývat přezkoumatelností
předmětného správního rozhodnutí a že tím šel nad rámec žalobních bodů v rozporu s ust.
§75 odst. 2 s. ř. s., Nejvyšší správní soud poukazuje na znění ust. §75 odst. 2 a ust. §76
s. ř. s. Ta stanoví, že „soud přezkoumá v mezích žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí.
Byl-li závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu,
přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li
tento zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví“
(§75 odst. 2 s. ř. s.) a dále že, „soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání
rozsudkem pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnutí, dále proto, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného
rozhodnutí, je v rozporu se spisy nebo v nich nemá oporu anebo vyžaduje rozsáhlé
nebo zásadní doplnění anebo pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním
orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé“ (§76 odst. 1 s. ř. s.).
Jak již Nejvyšší správní soud judikoval, „nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí
je pojmově spjata se soudním přezkumem takového rozhodnutí. K tomu, aby soud takový závěr
učinil, není zapotřebí, aby žalobce nepřezkoumatelnost namítal; dojde-li soud k závěru,
že napadené správní rozhodnutí je nepřezkoumatelné, zruší je, aniž se žalobcovými námitkami
musí věcně zabývat“ (podle rozsudku ze dne 9. 6. 2004, č. j. 5 A 157/2002 - 35,
www.nssoud.cz). Podobně a dále ve vztahu ke skutkové podstatě deliktu se vyjádřil Vrchní
soud v Praze v rozsudku ze dne 29. 12. 1995, č. j. 6 A 191/93 - 14: „Nezjistil-li správní orgán
v řízení o uložení sankce … skutečnosti rozhodné pro posouzení, zda jsou splněny zákonné
předpoklady pro uložení této sankce tak, aby bylo možno věc posoudit po právní stránce,
je rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. K takové nepřezkoumatelnosti soud
přihlédne i bez námitky žalobce z úřední povinnosti.“
K projednávané věci Nejvyšší správní soud dále uvádí: ve vztahu ke skutkovému stavu
může správní orgán pochybit v zásadě trojím způsobem: Buď o pře užitou právní kvalifikaci
o skutkový stav, který tu ve skutečnosti není, tj. nemá oporu v souhrnu důkazů, které byly
provedeny. K tomu je třeba počítat i případy, kdy důkazy byly získány způsobem, který
je v rozporu se zákonem. Zde jde o chybu v objektivní stránce utváření podkladu
pro rozhodnutí. Druhým pochybením je případ, kdy správní orgán sice provede všechny
potřebné důkazy a provede je zákonným způsobem, ale vyvodí z nich podklad pro rozhodnutí
(skutkový stav) nesprávným logickým úsudkem, takže skutkový stav z důkazů nevyplývá. Jde
o chybu v subjektivní stránce utváření podkladu pro rozhodnutí. Konečně může správní orgán
pochybit i v tom, že zjistí v úplnosti a řádně skutečnosti právně významné, ale nesprávně
je po právní stránce kvalifikuje, tj. užije právní předpis (hmotněprávní, procesněprávní,
kompetenční), který na zjištěný skutkový stav nedopadá, anebo předpis jinak nepoužitelný
(neústavní, nezákonný, neplatný, neúčinný), viz rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
28. 3. 1997, č. j. 6 A 61/95 - 36.
Na okraj je vhodné podotknout, že z odůvodnění rozhodnutí musí být seznatelné,
proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené,
které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané
účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené,
podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů a – v případě
rozhodování o relativně neurčité sankci – jaké úvahy jej vedly k uložení sankce v konkrétní
výši. Rozhodnutí, jehož odůvodnění obsahuje toliko obecný odkaz na to, že napadené
rozhodnutí bylo přezkoumáno a jeho důvody shledány správnými, je nepřezkoumatelné,
neboť důvody, o něž se výrok opírá, zcela chybějí (rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
26. 2. 1993, č. j. 6 A 48/92 - 23). I rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 2. 1994, č. j.
6 A 24/93 - 13 vyslovil, že rozhodnutí o uložení pokuty za správní delikt, které je odůvodněno
toliko tím, že pokuta byla uložena v zákonném rozmezí, je v této části nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2004, č. j. 4 Azs 55/2003 -
51, www.nssoud.cz, rozhodnutí správního orgánu, v jehož odůvodnění nejsou uvedeny
důkazy, na jejichž podkladě správní orgán dovodil své závěry, je v rozporu s §47 odst. 3
správního řádu a je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů [§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Nejsou-li důkazy obsaženy ani ve správním spise, nemá skutkový stav, který vzal správní
orgán za základ svého rozhodnutí, oporu ve spise [§76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
Nejvyšší správní soud se s důvody kasační stížnosti neztotožnil a proto ji jako
nedůvodnou v souladu s výše uvedeným zamítnul.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 a §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci
úspěch neměl a podle obsahu spisu úspěšné žalobkyni žádné náklady v řízení o kasační
stížnosti před soudem nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 25. dubna 2007
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu