ECLI:CZ:NSS:2007:6.AS.10.2007
sp. zn. 6 As 10/2007 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobkyně: M. H., zastoupena Mgr. Janou Kašpárkovou, advokátkou, se sídlem
Blanická 917/19, Olomouc, proti žalovanému: Městský úřad Přerov, se sídlem Bratrská 34,
Přerov 2, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 5. 2006, č. j. 2005/5752/SÚ/MM,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne
12. 10. 2006, č. j. 22 Ca 356/2006 - 21,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i zná vá.
III. Ustanovené zástupkyni žalobkyně, Mgr. Janě Kašpárkové, advokátce, se př i znáv á
odměna za zastupování a náhrada hotových výdajů ve výši 5712 Kč, která je splatná
do 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku z účtu Nejvyššího správního soudu.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) napadá usnesení krajského soudu blíže označené
v záhlaví tohoto rozsudku, kterým byla odmítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného.
V kasační stížnosti uplatňuje stěžovatelka důvod subsumovatelný pod důvod kasační stížnosti
ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“), konkrétně své námitky směřuje proti závěru krajského soudu ústícího
v odmítnutí žaloby.
Stěžovatelka namítá, že soud nesprávně aplikoval ustanovení §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s., neboť dospěl k nesprávnému závěru, že stěžovatelka měla možnost podle §81 a §84
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, podat proti napadenému rozhodnutí žalovaného
odvolání, přestože jí nikdy nebylo doručeno, protože s ní žalovaný nejednal jako s účastnicí
správního řízení. Podle názoru stěžovatelky krajský soud nesprávně odkazuje na zákon
č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „nový správní řád“), protože na správní řízení v případě
stěžovatelky se vztahoval předchozí právní předpis upravující správní řízení, tedy zákon
č. 71/1967 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „starý správní řád“),
a to proto, že předmětné správní řízení bylo zahájeno před nabytím účinnosti nového
správního řádu, přičemž podle §179 odst. 1 nového správního řádu se před datem účinnosti
pravomocně neskončená správní řízení měla dokončit podle dosavadních předpisů.
Stěžovatelka namítá, že starý správní řád neměl žádné obdobné ustanovení §84 nového
správního řádu, podle něhož by měla stěžovatelka možnost podat odvolání do 30 dnů ode dne,
kdy se o vydání správního rozhodnutí dozvěděla. Poukazuje na to, že podle starého správního
řádu měla možnost podat odvolání do 15 dnů od oznámení rozhodnutí; rozhodnutí jí
však nebylo nikdy oznámeno v souladu s §51 odst. 1 správního řádu, protože byla jako
účastník řízení zcela opomenuta (žalovaný nezohlednil, že jako oprávněná z věcného břemene
váznoucího na sousední nemovitosti splňovala definici účastenství podle §59 odst. 1 písm. b/
zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, ve znění pozdějších předpisů). Stěžovatelka
dovozuje, že jako opomenutý účastník vůbec nemohla odvolání podat, jedinou možností
obrany proti rozhodnutí žalovaného ve správním řízení podle jejího názoru byla obnova
řízení, což je ovšem mimořádný opravný prostředek. S ohledem na výše uvedené stěžovatelka
dospívá k závěru, že se na ni podmínka využití řádného opravného prostředku podle §68
písm. a) s. ř. s. nevztahovala a krajský soud nemohl její žalobu pro nepřípustnost odmítnout.
Žalovaný ke kasační stížnosti uvedl, že věcné břemeno užívání váznoucí na sousední
nemovitosti nezakládá automaticky skutečnost, že stěžovatelka byla účastníkem stavebního
řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo. Žalovaný poukázal na to, že definice účastníka
podle zmíněného ustanovení stavebního zákona byla naplněna pouze tehdy, pokud právo
k sousední nemovitosti mohlo být stavebním povolením přímo dotčeno. Podle jeho názoru
však právo užívání vyplývající z věcného břemene dotčeno přímo být nemohlo. Žalovaný
rovněž poukázal na to, že s vlastníkem nemovitosti, na níž věcné břemeno ve prospěch
stěžovatelky vázne, jako s účastníkem řízení řádně jednal.
Ze soudního spisu vyplývá, že krajský soud v napadeném usnesení, kterým žalobu
stěžovatelky proti rozhodnutí žalovaného odmítl, konstatoval, že podle ustanovení §68
písm. a) s. ř. s. je žaloba nepřípustná, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení
před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon. Dále dovodil, že řízení o stavebním
povolení se řídí v souladu s §140 stavebního zákona novým správním řádem. Podle §81
nového správního řádu je pak možné proti stavebnímu povolení podat řádný opravný
prostředek - odvolání. Podle krajského soudu stěžovatelce nic nebránilo, aby proti rozhodnutí
žalovaného odvolání podala, přestože jí nebylo rozhodnutí doručeno. Krajský soud
v tomto ohledu poukázal na ustanovení §84 nového správního řádu, podle kterého osoba,
která byla účastníkem správního řízení, ale rozhodnutí jí nebylo správním orgánem
oznámeno, může podat odvolání do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení
otázky, jež byla předmětem rozhodování, dozvěděla, nejpozději však do 1 roku ode dne,
kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, kterým ho správní orgán oznámil.
Konečně pak krajský soud poukázal na to, že správní orgán je povinen rozhodnout o každém
odvolání, tj. případně i o nepřípustném, a teprve takové rozhodnutí může být předmětem
přezkumu ve správním soudnictví.
Stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byla účastníkem
řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§102 s. ř. s.) a tuto kasační
stížnost podala včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). V kasační stížnosti uplatňuje důvody,
které lze subsumovat pod důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., jde
tedy o důvod přípustný podle §104 odst. 4 téhož zákona. Nejvyšší správní soud
za této situace napadené usnesení krajského soudu v mezích řádně uplatněných kasačních
důvodů a v rozsahu kasační stížnosti podle §109 odst. 2 a 3 s.ř.s. přezkoumal, přitom dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že krajský soud vzal správně za východisko
svých úvah ustanovení §68 písm. a) s. ř. s., podle něhož je žaloba nepřípustná, nevyčerpal-li
žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní
zákon. Přitom je nesporné, že stěžovatelka řádné opravný prostředek nevyužila, resp. je
nesporné, že žalobou napadá přímo prvostupňové rozhodnutí správního orgánu. Spornou
otázkou tedy je, zda zvláštní zákon ve smyslu cit. ustanovení §68 písm. a) s. ř. s. dával
stěžovatelce možnost takový řádný opravný prostředek podat.
Pokud jde o tuto otázku, Nejvyšší správní soud sdílí stěžovatelčinu pochybnost
o tom, že by oním zvláštním zákonem, z něhož mělo právo řádného opravného prostředku
pro stěžovatelku vyplývat, byl nový správní řád. Stěžovatelka správně poukazuje
na to, že krajský soud opominul ve své úvaze skutečnost, že podle intertemporálního
ustanovení §179 odst. 1 nového správního řádu se řízení pravomocně neskončená
před účinností tohoto zákona měla dokončit podle předchozích právních předpisů. Předpisem
rozhodným pro zjištění, zda byl stěžovatelce k dispozici řádný opravný prostředek správního
řízení byl skutečně rozhodný starý správní řád. Nelze však již souhlasit s dalšími závěry
stěžovatelky, že starý správní řád, nemaje paralely zmíněného ustanovení §84 nového
správního řádu, neumožňoval opomenutému účastníku řízení podat odvolání jako řádný
opravný prostředek.
Nejvyšší správní soud musí poukázat na to, že již ve svém rozsudku ze dne
18. 9. 2003, č. j. 4 As 27/2003 - 77 (srov. www.nssoud.cz), konstatoval, že žaloba
ve správním soudnictví je přípustná pouze po vyčerpání řádných opravných prostředků,
připouští-li je zákon (§68 písm. a/ s. ř. s.). Žalobu, která jim předchází, správní soud odmítne
(§46 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.). To platí podle zmíněného rozsudku i tehdy, jestliže účastníku
správního řízení příslušné rozhodnutí nebylo doručeno, protože byl opomenut. Nejvyšší
správní soud ve zmíněném rozsudku poukázal na to, že v tom mj. spočívá rozdíl dnešní
úpravy správního soudnictví od úpravy obsažené v ustanovení §250b odst. 2 o. s. ř. ve znění
platném a účinném do 31. 12. 2002, podle něhož v případě, že žalobu podal někdo, kdo tvrdil,
že mu rozhodnutí správního orgánu nebylo doručeno, ač s ním jako s účastníkem řízení mělo
být jednáno, soud měl ověřit správnost tohoto tvrzení a uložit správnímu orgánu, aby správní
rozhodnutí doručil. Nejvyšší správní soud dospěl k tomuto závěru právě na skutkovém
půdorysu, kdy krajský soud k námitce žalobce, že byl jako účastník správního řízení
opomenut, a nemohl tedy podat odvolání, rozhodnutí správního orgánu zrušil pro podstatné
vady řízení.
Nejvyšší správní soud nemůže nezmínit, že i doktrína, jakkoliv se v jednotlivostech
i lišila v názorech na to, v jakém rozsahu je opomenutému účastníku prostor pro podání
odvolání otevřen, dosáhla přinejmenším shody na tom, že opomenutý účastník,
jemuž postavení účastníka výslovně přiznával zvláštní zákon (což je i případ stěžovatelky,
byť definice §59 odst. 1 písm. b/ stavebního zákona je koncipována jako „otevřená“), má
cestu k odvolání otevřenu, protože rozhodnutí správního orgánu nemohlo nabýt právní moci
(srov. Vopálka,V., Šimůnková,V., Šolín, M.: Správní řád, komentář, C. H. Beck Praha 1999,
poznámky k ust. §§14, 52, 53 a 62; Ondruš, R. a kol: Správní řád, komentář, Linde Praha
2003, poznámky k §52) ). Tento závěr si ostatně v mezidobí osvojila i judikatura správních
soudů, v novější době např. Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 23. 3. 2006,
č. j. 11 Ca 245/2005 - 91, konstatoval, že pokud správní orgán nejednal s odvolatelem jako
s účastníkem řízení, ač s ním jako s účastníkem jednat měl, rozhodnutí správního orgánu
I. stupně nenabylo právní moci a podané odvolání se posoudí jako odvolání podané
opomenutým účastníkem řízení. Nelze proto učinit závěr, že jde o odvolání podané
neoprávněnou osobou, a zamítnout jej s odkazem na formálně vyznačenou právní moc
rozhodnutí.
V kontextu výše uvedeného Nejvyšší správní soud rovněž připomíná, že správní
soudnictví jako nástroj přezkumu správních aktů nemůže principiálně nahrazovat rozhodnutí
správních orgánů vlastními rozhodnutími. To se týká i posouzení otázky, zda konkrétní osoba
splňuje podmínky účastenství na správním řízení, či nikoliv. Pokud by totiž postupoval
tak, jak stěžovatelka požaduje, v konečném důsledku by ji vzal možnost opravného
prostředku, neboť by vlastním rozhodnutím nahradil rozhodnutí správního orgánu,
které teprve by mělo být v souladu s požadavkem §68 písm. a) s. ř. s. přezkoumáno.
S ohledem na to Nejvyšší správní soud konstatuje, že příslušným nástrojem soudní
ochrany pro případ, že správní orgány, jak stěžovatelka tvrdí, odmítají o jejím odvolání,
resp. v jeho rámci jako o předběžné otázce o jejím účastenství ve stavebním řízení,
rozhodnout, je žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle §79 a násl. s. ř. s.,
kterou podle svého tvrzení stěžovatelka ostatně podala.
Nejvyšší správní soud proto s ohledem na výše uvedené uzavírá, že krajský soud
se pochybení nedopustil, pokud stěžovatelčinu žalobu odmítl, a to i přesto, že v odůvodnění
svého usnesení odkázal na nesprávný předpis. Nejvyšší správní soud konstatuje,
že by případným zrušením usnesení krajského soudu pro vadnost odůvodnění nedosáhl žádné
změny ve výroku tohoto rozhodnutí a změny postavení stěžovatelky. Proto neshledal kasační
stížnost důvodnou a zamítl ji v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s.
O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1, 7 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatelka v řízení nebyla úspěšná, proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti nemá; úspěšný žalovaný by takové právo měl, ovšem ze soudního spisu Nejvyšší
správní soud nezjistil žádné náklady, které by významně přesáhly náklady jeho běžné úřední
činnosti, a proto rozhodl, že mu toto právo nepřiznává.
Stěžovatelce byla ustanovena pro řízení o kasační stížnosti usnesením Krajského
soudu v Ostravě ze dne 4. 12. 2006, č. j. 22 Ca 356/2006 - 31, Mgr. Jana Kašpárková.
Té Nejvyšší správní soud přiznal podle §35 odst. 8 s. ř. s. odměnu ve výši 4200 Kč za dva
úkony právní služby spočívající v převzetí právního zastoupení včetně první porady
s klientem a sepsání písemného podání soudu týkajícího se věci samé podle ustanovení §11
odst. 1 písm. b) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění účinném k datu
provedení úkonu, společně s režijním paušálem ve výši 600 Kč podle §13 odst. 3
téže vyhlášky. Protože je ustanovená advokátka plátkyní daně z přidané hodnoty, zvyšuje
se tento nárok vůči státu o částku odpovídající dani, kterou je povinna z odměny
za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani
z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, na celkovou částku 5712 Kč.
Náklady za přeposílání soudního spisu v částce 200 Kč Nejvyšší správní soud
nezahrnul, neboť nebylo doloženo, v čem spočívala účelnost takového postupu; nahlížení
do spisu ve správním soudnictví nepředstavuje úkon právní služby, za který by náležela
odměna - tyto činnosti představují součást převzetí a přípravy zastoupení podle §11 odst. 1
písm. b) cit. vyhlášky.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. července 2007
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu