ECLI:CZ:NSS:2007:6.AS.28.2005
sp. zn. 6 As 28/2005 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Brigity Chrastilové a JUDr. Bohuslava Hnízdila v právní věci
žalobce: T. A. D., zastoupen JUDr. Jaroslavem Savkem, advokátem, se sídlem
Dlouhá 31/63, Teplice, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3,
Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
28. 1. 2005, č. j. 8 Ca 187/2004 - 32,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. 1. 2005, č. j. 8 Ca 187/2004 - 32,
se zr uš uj e a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ministra vnitra ze dne 30. 7. 2004, č. j. VS - 136/RK/3 - 2004, byl
žalobci (dále jen „stěžovatel“) zamítnut rozklad a zároveň bylo potvrzeno rozhodnutí
Ministerstva vnitra ze dne 24. 2. 2004, č. j. VS - 3542/53/2 - 2003, jímž nebylo podle §7
odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 40/1993 Sb.“), vyhověno stěžovatelově
žádosti o udělení státního občanství České republiky.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel žalobu k Městskému soudu v Praze,
v níž mj. namítal, že se žalovaný nevypořádal se všemi námitkami uplatněnými v podaném
rozkladu, a proto je stěžovatel uvedl dále jako žalobní body. Stěžovatel dále zpochybnil
oprávnění JUDr. S. G. ve věci rozhodnout, neboť dle jeho názoru již ke dni
30. 7. 2004 nebyl ministrem vnitra. Závěrem uvedl, že napadené rozhodnutí považuje
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, postupem obou správních orgánů bylo
též porušeno jeho právo na spravedlivý proces. Ze všech výše uvedených důvodů stěžovatel
navrhoval zrušení obou správních rozhodnutí.
Usnesením blíže označeným v záhlaví tohoto rozsudku městský soud žalobu odmítl
a žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění odkázal
na znění §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)
a též §70 písm. a) s. ř. s., podle něhož jsou ze soudního přezkumu vyloučeny úkony
správního orgánu, které nejsou rozhodnutími. Dále soud s odkazem na §7 odst. 1 zákona
č. 40/1993 Sb. dovodil, že právo na udělení státního občanství neexistuje. Správní orgán zde
o žádném stěžovatelově veřejném subjektivním právu nerozhoduje a je tedy vyloučeno,
aby důsledkem tohoto rozhodnutí bylo založení práva, popř. jeho změna, zrušení nebo jeho
závazné určení. Rozhodnutí o neudělení státního občanství, resp. rozhodnutí správního orgánu
II. stupně o odvolání proti tomuto rozhodnutí, tak není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 a 2
s. ř. s., a je tedy vyloučeno ze soudního přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s. Usnesení bylo
zástupci stěžovatele doručeno dne 11. 2. 2005.
Proti tomuto usnesení podal stěžovatel dne 24. 2. 2005 kasační stížnost,
v níž zopakoval obsah podaného rozkladu a správní žaloby. Ve vztahu k napadenému
usnesení uvedl, že názor soudu považuje za nesprávný, neboť státní občanství je chápáno
jako souhrn práv a povinností plynoucích z přináležitosti osoby ke státu, jedná se o vztah
určité osoby k určitému státu; státní občanství vzniká a zaniká z důvodů stanovených
vnitrostátním právem; na postup správních orgánů podle zákona č. 40/1993 Sb. se vztahuje
správní řád, rozhodnutí podle §25 tohoto zákona se nevydává, pokud se vyhoví podání
žadatele v plném rozsahu; správní orgány v řízení podle správního řádu hodnotí, zda žadatel
naplnil podmínky pro udělení státního občanství podle §7 zákona; již několikrát bylo
judikováno, že výrok „žaloba se zamítá“ je neurčitý a nesrozumitelný. Dále stěžovatel tvrdí,
že městský soud mu bezdůvodně upřel možnost nechat přezkoumat řízení, které předcházelo
rozhodnutí o neudělení státního občanství, soudem, zákonem není rozhodnutí o neudělení
státního občanství ze soudního přezkumu vyloučeno. Bylo tak porušeno stěžovatelovo právo
na spravedlivý proces ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv. Výslovně uplatňuje
kasační stížní důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) d) a e) s. ř. s. Ze všech uvedených
důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze
zrušil.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ve vztahu k stěžovatelovým
námitkám vůči napadenému usnesení uvedl, že souhlasí s jeho chápáním občanství
jako souhrnu práv a povinností plynoucích z přináležitosti fyzické osoby ke státu,
přičemž se jedná o vztah určité osoby k určitému státu. Správné je i stěžovatelovo tvrzení,
že se státní občanství nabývá a pozbývá z důvodů uvedených vnitrostátním právem
a na postup rozhodování správních orgánů podle zákona č. 40/1993 Sb. se vztahuje správní
řád. Nesouhlasí však s tvrzením, že městský soud upřel stěžovateli možnost nechat
přezkoumat řízení, které předcházelo rozhodnutí o neudělení státního občanství bezdůvodně
s tím, že zákonem není rozhodnutí o neudělení státního občanství vyloučeno ze soudního
přezkumu. Udělení státního občanství na žádost cizince je vždy výrazem státní suverenity,
přičemž je zcela ve sféře volného uvážení dotčeného státu, zda bude cizinci státní občanství
uděleno či nikoliv, a to i tehdy, pokud cizinec zákonem stanovené podmínky splňuje.
Na udělení státního občanství České republiky není právní nárok, což potvrdil i Ústavní soud
ve svém usnesení ze dne 8. 3. 2000, č. j. IV. ÚS 586/99. Jelikož na udělení občanství není
právní nárok, nemůže existovat ani subjektivní právo žadatele na vyhovění žádosti.
Na neexistujícím právu pak nemůže být žadatel jakkoliv zkrácen. Rozhodnutí o neudělení
státního občanství není rozhodnutím, kterým se zakládá žalobní legitimace podle §65
odst. 1 a 2 s. ř. s. Z těchto důvodů žalovaný zastává názor, že městský soud rozhodl správně,
a proto navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
Kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.), stěžovatel
je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.) a kasační stížnost je přípustná, neboť stěžovatel
uplatňuje (mj.) kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud tedy přezkoumal napadené usnesení v rozsahu důvodu
uplatněného v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že tato kasační stížnost je důvodná.
Podle §65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti,
(dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí,
popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. Podle
odst. 2 téhož ustanovení žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník
řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odst. 1, tvrdí-li,
že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí,
takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.
Jak uvedl Nejvyšší správní soud v usnesení svého rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005,
č. j. 6 A 25/2002 - 42, publikovaném pod č. 906/2006 Sb. NSS, ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
nelze interpretovat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu
tak, že žalobní legitimace je dána pro všechny případy, kdy se úkon správního orgánu,
vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, dotýká právní sféry žalobce. Žadatel
o udělení státního občanství České republiky je legitimován k žalobě proti rozhodnutí,
jímž mu státní občanství nebylo uděleno, tvrdí-li, že v řízení o jeho žádosti byla porušena jeho
práva účastníka správního řízení. Žalobní legitimace neúspěšného žadatele o udělení státního
občanství se zakládá na §65 odst. 1 s. ř. s., a nikoliv na odstavci druhém téhož ustanovení.
Absolutní či neomezené správní uvážení v moderním právním státě neexistuje. Každé správní
uvážení má své meze, vyplývající v prvé řadě z ústavních principů zákazu libovůle, principu
rovnosti, zákazu diskriminace, příkazu zachovávat lidskou důstojnost, principu
proporcionality atd. Dodržení těchto mezí podléhá soudnímu přezkumu.
Rozšířený senát v odůvodnění citovaného usnesení mj. uvedl, že právo na přístup
k soudu je jednou ze základních komponent práva na spravedlivý proces, garantovaného
jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem. Na ústavní úrovni má
pro správní soudnictví klíčový význam čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
(dále jen „Listina“), podle něhož ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím
orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového
rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno
přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Pravomoc
správních soudů je podle tohoto článku založena na generální klauzuli: přezkoumat lze každé
rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon.
Právo na soudní přezkum každého rozhodnutí správního orgánu (ledaže by bylo zákonem
výslovně vyloučeno) je tedy jedním z veřejných subjektivních práv explicitně zaručených
Listinou.
Rozhodnutí o žádosti o udělení státního občanství - ať již kladné
či záporné - se bezesporu právní sféry žadatele dotýká: pokud Ministerstvo vnitra jeho žádosti
vyhoví, založí tímto konstitutivním rozhodnutím státoobčanský právní vztah mezi žadatelem
a státem, a tím i právní status žadatele jako občana České republiky; jestliže žádosti nevyhoví,
odepře tím žadateli možnost být nositelem práv, která vyplývají pouze ze státoobčanského
vztahu, tj. ústavou či zákony garantovaných subjektivních veřejných práv, jež svědčí právě
toliko občanům. Není přitom rozhodné, zda se rozhodování o udělení státního občanství děje
ve sféře volného správního uvážení či nikoliv; rozhodnutí založené na diskreci správního
orgánu se může dotknout právní sféry zcela stejně negativně jako rozhodnutí,
u nějž se diskrece neuplatňuje. Stejně tak může být zatíženo vadami nejen řízení předcházející
vydání takového rozhodnutí, ale může se rovněž přihodit, že i samo rozhodnutí založené
na volné úvaze nemůže pro zásadní porušení práva obstát (např. pro porušení principu
rovnosti, překročení mezí, zneužití atd.).
Stěžovatel v nyní projednávaném případě již v žalobě k Městskému soudu v Praze
napadal rozhodnutí ministra vnitra mj. tím, že se v rozhodnutí o rozkladu nevypořádal
se všemi uplatněnými námitkami a nedal stěžovateli možnost vyjádřit se k podkladům
rozhodnutí a způsobu jejich zjištění, popřípadě navrhnout jejich doplnění. Tvrdil tedy,
že v řízení o žádosti byla porušena jeho práva účastníka správního řízení, a proto je k žalobě
podle §65 odst. 1 s. ř. s. nepochybně legitimován.
Městský soud v Praze proto pochybil, když stěžovatelovu žalobu odmítl. Nejvyšší
správní soud z tohoto důvodu rozhodnutí městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Krajský soud je vázán právním názorem zde vysloveným (§110
odst. 3 s. ř. s.). Dalšími námitkami stěžovatelem uplatněnými v kasační stížnosti se Nejvyšší
správní soud nemohl zabývat, neboť v daném případě posuzoval toliko to, zda byl stěžovatel
k podání žaloby legitimován či nikoliv.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém
řízení (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. února 2007
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu