ECLI:CZ:NSS:2007:7.AS.25.2007
sp. zn. 7 As 25/2007 - 87
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci
stěžovatele A. Č. r., s. r. o., zastoupeného Mgr. Ing. Markem Švehlíkem, advokátem se
sídlem v Praze 1, Platnéřská 2, za účasti Krajského úřadu Moravskoslezského kraje,
se sídlem v Ostravě, 28. října 117, v řízení o kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 19. 2. 2007, č. j. 22 Ca 53/2005 – 51,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 2. 2007, č. j. 22 Ca 53/2005 - 51,
byla zamítnuta žaloba stěžovatele proti rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje,
odboru územního plánování a stavebního řádu (dále jen „krajský úřad“) ze dne 28. 12. 2004,
č. j. ÚPS/2517/04/Sn, kterým bylo zamítnuto jako opožděné odvolání stěžovatele proti
rozhodnutí Městského úřadu Třinec, odboru stavebního řádu a územního plánování ze dne
20. 9. 2004, č. j. výst./2163/04/Cze o tom, že stěžovatel není účastníkem územního řízení
podle §34 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb. ve znění pozdějších předpisů, vedeného
pod č. j. výst/505/04/Cze na stavbu K. s. I/11 a III/4681 „U N.“ v T. Krajský soud vyšel ze
skutečností a závěrů uvedených v rozhodnutí krajského úřadu, že prvostupňové správní
rozhodnutí bylo zasíláno zástupci stěžovatele Mgr. Ing. Marku Švehlíkovi do vlastních rukou,
ale protože je nepřevzal, bylo dne 24. 9. 2004 uloženo na poště. Vzhledem k tomu bylo
rozhodnutí doručeno za použití fikce (§24 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších
předpisů) třetí den po uložení písemnosti na poště, tj. 27. 9. 2004. Lhůta pro podání odvolání
začala tedy stěžovateli běžet dne 28. 9. 2004 a posledním dnem lhůty byl proto den
12. 10. 2004. Jelikož podané odvolání bylo doručeno správnímu orgánu I. stupně až dne
15. 10. 2004, bylo ho třeba považovat za opožděně podané. Se zřetelem k tomu, že stěžovatel
vznesl v žalobě zásadní námitku, v níž poukazoval na nepřítomnost svého zástupce na území
České republiky v době doručování písemnosti a vyjádřil připravenost doložit tuto skutečnost
svědeckými výpověďmi, zabýval se krajský soud problematikou doručování písemností
advokátům v době, kdy již neexistují advokátní poradny, jimž se podle správního řádu dříve
doručovalo. Krajský soud dovodil, že při obsolentnosti ustanovení §25 odst. 2 zákona č.
71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), podle něhož se písemnosti
určené advokátům doručují advokátní poradně, byl procesním předpisem, který obsahoval
úpravu odrážející změnu poměrů v advokacii, občanský soudní řád, jenž v ustanovení §48b
výslovně upravoval s účinností od 1. 1. 2001 doručování advokátům. Podmínku nezbytnou
pro náhradní doručení jiné fyzické osobě, tedy, že se v místě doručení zdržuje, má tento zákon
u advokáta za splněnou vždy. Je tomu tak proto, že je věcí řádného výkonu advokacie, aby
v místě sídla advokáta byla v době doručování zásadně přítomna osoba oprávněna písemnost
převzít. Nemůže proto obstát argumentace, že v době doručování písemnosti byl zástupce
stěžovatele pracovně v Itálii, protože v souladu s uvedenou zásadou řádného výkonu
advokacie bylo jeho povinností, i pro takový případ, zajistit provoz advokátní kanceláře
včetně přebírání listovních zásilek, případně prokázat, že ani jiná osoba (koncipient nebo
zaměstnanec) nemohla v té době písemnost převzít a z jakého důvodu se tak stalo. Stěžovatel
však nic takového netvrdil a argumentoval pouze zahraniční cestou advokáta. Krajský soud
proto dospěl ke shodnému závěru s krajským úřadem, že odvolání stěžovatele bylo podáno
opožděně.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodu uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V kasační stížnosti
stěžovatel označil za nesprávný právní názor krajského úřadu o fikci doručení rozhodnutí
správního orgánu I. stupně podle ustanovení §24 odst. 2 správního řádu. Jeho zástupce
Mgr. Ing. Marek Švehlík vykonává advokacii samostatně a nikoliv ve sdružení
a ani jako společník obchodní společnosti R. & P., v. o. s. Všechny tyto skutečnosti řádně
doložil výpisem z obchodního rejstříku a ze seznamu advokátů vedeného Českou advokátní
komorou. Písemnost, resp. rozhodnutí správního orgánu I. stupně proto nemohl nikdo za
zástupce stěžovatele převzít. Jelikož se tento zástupce v rozhodné době v místě doručení
nezdržoval, nemohla nastat ani tzv. fikce doručení, která předpokládá, že se adresát v místě
doručení zdržuje. K doručení rozhodnutí správního orgánu I. stupně proto došlo dne
4. 10. 2004, kdy si ho Mgr. Ing. Marek Švehlík vyzvedl na poště a odvolání, které bylo
doručeno správnímu orgánu dne 15. 10. 2005, proto bylo podáno v zákonem stanovené lhůtě
15 dnů ode dne doručení rozhodnutí. Krajský soud se naproti tomu fikcí doručení rozhodnutí
správního orgánu I. stupně nezabýval a dovodil, že v rozhodné době byl správní řád,
co se týká úpravy doručování písemností advokátům, zastaralý, a proto mělo být doručováno
podle ustanovení §48b o. s. ř. Tento výklad krajského soudu není podle názoru stěžovatele
správný, protože o. s. ř. není procesním předpisem pro správní řízení (kdyby tomu tak bylo,
nebylo by potřeba vůbec přijímat správní řád) a z ustanovení §1 tohoto předpisu nelze
v žádném případě dovodit použitelnost pro správní řízení. Zákonnost a správnost doručení
písemnosti bylo proto třeba posuzovat podle správního řádu účinného v době doručování
předmětného správního rozhodnutí. Navíc žádným právním předpisem není advokátům
stanovena povinnost mít zaměstnance či koncipienty a Mgr. Ing. Marek Švehlík je ani nemá.
I kdyby však jiná osoba přesto zásilku převzala, nebyla by oprávněna podávat jakýkoliv
opravný prostředek z důvodu absence postavení zástupce účastníka řízení. Měl-li by platit
uvedený požadavek, nemohlo by být v silách žádného advokáta, aby vykonával advokacii
sám, bez zaměstnanců. Mgr. Ing. Marek Švehlík se také nikde neprezentoval jako společník
veřejné obchodní společnosti R. & P., v. o. s., kterým ani nebyl. Uvedení tohoto označení na
plné moci proto pouze znamená, že tento zástupce s veřejnou obchodní společností
spolupracuje. Proto stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek
krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Krajský úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti především uvedl, že ustanovení §25
odst. 2 správního řádu je považováno za ustanovení obsolentní, a proto je nutno analogicky
vycházet z obecně závazného právního předpisu, který problematiku doručování advokátovi
upravuje. Tímto předpisem je o. s. ř. V případě doručování fyzickým osobám do vlastních
rukou zde není jiná osoba, která by mohla zásilku za tyto osoby převzít. Proto také fyzické
osoby mohou vyvracet tzv. fikci doručení. Za advokáta však mohou zásilku převzít i další
zákonem vyjmenované osoby. V případě advokáta proto stojí soudní judikatura na stanovisku,
že je věcí řádného výkonu advokacie, aby v sídle advokáta byla v době doručování zásadně
přítomna osoba, která je oprávněna převzít písemnost. V tomto případě zástupce stěžovatele
věděl, že ve věci probíhá správní řízení a že je tedy možno očekávat zaslání rozhodnutí.
Zástupce však před odjezdem do zahraničí neučinil žádné kroky zabraňující tomu,
aby stěžovatel neutrpěl újmu na svých právech. Zástupci stěžovatele bylo rozhodnutí
správního orgánu I. stupně doručováno v souladu se zákonem a bylo též uvedeno,
že jde o advokáta. Zásilka byla uložena na příslušné poště dne 24. 9. 2004 a třetí den ode dne
uložení, tj. dne 27. 9. 2004, došlo k doručení rozhodnutí. Jestliže podané odvolání s datem
jeho sepsání dne 14. 10. 2004 bylo doručeno správnímu orgánu I. stupně až dne 15. 10. 2004,
šlo o odvolání, které bylo podáno opožděně. Odvolací orgán se opožděně podaným
odvoláním zabýval i z hlediska ustanovení §62 odst. 1 a §65 odst. 1 správního řádu,
ale ani z hlediska těchto ustanovení pochybení neshledal. Krajský úřad proto navrhl,
aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
S účinností od 1. 7. 1990 (zákon č. 128/1990 Sb., o advokacii) došlo ke zrušení
advokátních poraden a k privatizaci advokátního sektoru. V současnosti poskytují právní
služby advokáti vykonávající advokacii jako soukromoprávní subjekty, neboť veřejnoprávní
advokátní poradny byly transformovány v soukromoprávní advokátní kanceláře. Není proto
proti účelu zákona i záměru zákonodárce, pokud se za advokátní poradnu budou z hlediska
doručování písemností považovat současné advokátní kanceláře. Je-li tedy písemnost určena
advokátovi, lze ji doručovat do sídla jeho advokátní kanceláře, kde ji přijímá pověřená osoba,
kterou může být koncipient nebo zaměstnanec advokátní kanceláře. Tyto osoby jsou povinny
k výzvě doručovatele se tímto pověřením prokázat. Podle ustanovení §5 odst. 6 vyhlášky
č. 286/2004 Sb., účinné v době od 7. 5. 2004 do 1. 7. 2005, bylo nutno služební
korespondenci adresovanou advokátovi označit tak, že se za jménem advokáta uvede
označení „advokát“ a zásilka se mu doručí do sídla jeho advokátní kanceláře. I v případě
advokáta lze mít zásilku za doručenou, pokud k jejímu předání dojde i na jiné adrese
než je uvedena, pokud je tato adresa doručovateli známa.
Z hlediska doručování písemností se občanskoprávní judikatura od 1. 1. 2001
postavila na stanovisko, že je věcí řádného výkonu advokacie, aby v místě sídla advokáta byla
v době doručování zásadně přítomna osoba oprávněná písemnost převzít. Podmínku
nezbytnou pro náhradní doručení jiné fyzické osobě, tedy že se v místě doručení zdržuje,
má zákon u advokáta za splněnou vždy (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 17. 4. 2003,
sp. zn. 29 Odo 327/2002). Tato judikatura vyšla i z důvodové zprávy k zákonu č. 30/2000 Sb.,
kterým byl změněn o. s. ř., že je věcí řádného výkonu advokacie, aby v místě sídla advokáta
byla v době doručování zásadně přítomna osoba oprávněna písemnost převzít. Jestliže
i přes tento předpoklad nebyl v době doručování zastižen ani advokát, ani jiná osoba
oprávněná k převzetí písemnosti, zásilka se uloží u soudu nebo na poště. Stejné stanovisko
zaujal i Ústavní soud v usnesení ze dne 23. 10. 2003, sp. zn. II. ÚS 421/03, v němž vyslovil,
že ustanovení §48b o. s. ř. vychází z předpokladu, že je věcí řádného výkonu advokacie,
aby v místě sídla advokáta byla v době doručování zásadně přítomna osoba, oprávněna
písemnost převzít.
Podle ustanovení §24 odst. 2 správního řádu nebyl-li adresát písemnosti, která má být
doručena do vlastních rukou, zastižen, ačkoliv se v místě doručení zdržuje, doručovatel uloží
písemnost v místně příslušné provozovně držitele poštovní licence nebo u obecního úřadu
a adresáta o tom vhodným způsobem vyrozumí. Nevyzvedne-li si adresát písemnost do tří dnů
od uložení, poslední den této lhůty se považuje za den doručení, i když se adresát o uložení
nedozvěděl.
Fikci doručení podle citovaného ustanovení může adresát, jemuž je doručováno
jako fyzické osobě, vyvrátit, pokud prokáže, že se v místě doručení v předmětné době
nezdržoval. Jinak je tomu však v případě doručování advokátovi, který je podnikatelem.
Je proto především věcí řádného výkonu advokacie, aby v místě sídla advokáta byla v době
doručování zásadně přítomna osoba, oprávněna písemnost převzít. Za tohoto stavu
je pak podmínka nezbytná pro náhradní doručení jiné osobě, tedy že se v místě doručení
zdržuje, u advokáta splněna vždy.
Ustanovení §25 odst. 2 správního řádu je přitom třeba vykládat tak, že písemnosti
určené advokátům se doručují na adresu sídla advokáta, resp. advokátní kanceláře,
popř. na jinou adresu, kterou pro účely doručení advokát sdělil, a tyto písemnosti jsou
přijímány advokátem nebo jím pověřenými osobami. Citované ustanovení není ve vztahu
k §24 správního řádu speciální právní normou, neboť to, co každé z nich upravuje, je odlišné.
Ustanovení §25 odst. 2 správního řádu řeší, komu se doručují písemnosti určené advokátům;
nevylučuje však, aby se při doručování advokátům postupovalo podle ustanovení §24 odst. 2
správního řádu.
Z hlediska doručování písemností podle ustanovení §24 odst. 2 správního řádu proto
není advokát fyzickou osobou v pravém slova smyslu. Je tomu tak proto, že písemnosti
určené do vlastních rukou mohou za advokáta převzít i jiné jím pověřené osoby, kdežto
v případě fyzických osob taková možnost není dána a tyto osoby jen mohou vyvracet
tzv. fikci doručení. Advokát je podnikatelem ve smyslu ustanovení §2 odst. 2 písm. c)
obch. zák. a zákon č. 85/1996 Sb., ve znění účinném v rozhodné době, mu mimo jiné ukládal
povinnost chránit a prosazovat práva a oprávněné zájmy klienta a řídit se jeho pokyny (§16
odst. 1) a povinnost jednat při výkonu advokacie čestně a svědomitě, využívat důsledně
všechny zákonné prostředky a v jejich rámci uplatnit v zájmu klienta vše, co podle svého
přesvědčení pokládá za prospěšné (§16 odst. 2).
Nejvyšší správní soud má s ohledem na shora uvedené za to, že je třeba souhlasit
s krajským soudem, který vyslovil zásadní postulát, podle něhož v souladu se zásadou jednoty
a bezrozpornosti právního řádu ve spojení se zásadou řádného výkonu advokacie musí platit
stejná pravidla ve všech řízeních, správní řízení nevyjímaje, pokud jde o přítomnost osob
oprávněných v době doručování písemnost převzít.
Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005,
č. j. 2 Afs 81/2004 - 54, které bylo uveřejněno pod č. 791/2006 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu konstatoval, že „právní řád, založený na principech jednoty, racionality
a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou nutně přináší imperativ stejného náhledu
na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech či dokonce
odvětvích“. I Ústavní soud (srov. nález ze dne 25. 11. 2003, sp. zn. I. ÚS 558/01) uvedl,
že „právní řád, byť vnitřně diferencovaný, tvoří jednotu a jako s takovým je třeba
s ním zacházet při aplikaci jednotlivých ustanovení a institutů…“.
Nemůže proto obstát argumentace stěžovatele, že v době doručování zásilky
s prvostupňovým správním rozhodnutím byl jeho zástupce služebně v Itálii a jelikož tuto
písemnost nemohl nikdo za něho převzít, nemohla nastat ani tzv. fikce doručení,
která předpokládá, že se adresát v místě doručení zdržuje. Advokát Mgr. Ing. Marek Švehlík
při zastupování stěžovatele postupoval v rozporu s ustanovením §16 odst. 1, 2 zákona
č. 85/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Vzhledem k tomu, že věděl, že ve věci probíhá
správní řízení a že je tedy možno očekávat i zaslání rozhodnutí, před svým odjezdem
do zahraničí, v rozporu se zásadou řádného výkonu advokacie, neučinil žádné opatření
zabraňující tomu, aby stěžovatel neutrpěl případnou újmu na svých právech. Zástupce
stěžovatele po převzetí rozhodnutí správního orgánu I. stupně dne 4. 10. 2004 nevzal v úvahu
ani předchozí uložení písemnosti a nepodal nejpozději dne 12. 10. 2004 odvolání proti
doručenému rozhodnutí. Zástupce stěžovatele tedy se zřetelem na výše uvedené nejednal
podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu podle ustanovení §16 odst. 1, 2 zákona
č. 85/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů a v souladu se zásadami řádného výkonu
advokacie. Zástupci stěžovatele bylo předmětné rozhodnutí doručováno v souladu se zákonem
do vlastních rukou na adresu, která byla uvedena v plné moci a na doručence bylo též
uvedeno, že jde o advokáta. Upřesňující údaj R. & P., v. o. s. nebyl právně významný. Při
jeho uvedení byl správní orgán veden dezinformací zástupce, který ačkoliv byl samostatným
advokátem, se ve více podáních prezentoval v písemném styku jako společník této
společnosti. Uvedený upřesňující údaj nezpůsobil žádné právní následky a společnosti R. &
P., v. o. s. nebylo předmětné rozhodnutí doručeno. Jelikož zásilka se správním rozhodnutím
doručovaná zástupci stěžovatele do vlastních rukou byla uložena na poště dne 24. 9. 2004, při
uplatnění zásady řádného výkonu advokacie, že podmínka nezbytná pro náhradní doručení
jiné fyzické osobě, tedy že se v místě doručení zdržuje, je u advokáta splněna vždy, bylo
stěžovateli doručeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně dne 27. 9. 2004. Lhůta pro podání
odvolání začala běžet dne 28. 9. 2004 a poslední den lhůty pak uplynul dnem 12. 10. 2004.
Odvolání datované dnem 14. 10. 2004 a doručené dne 15. 10. 2004 správnímu orgánu I.
stupně bylo tudíž podáno opožděně.
Pokud pak jde o stížní námitku týkající se o. s. ř. a nutnosti aplikovat správní řád
účinný v době doručování předmětného rozhodnutí, z odůvodnění napadeného rozsudku
vyplývá, že o. s. ř. byl citován v souvislosti se změnou náhledu na řádný výkon advokacie
v judikatuře Nejvyššího soudu a Ústavního soudu a s ohledem na potřebu, aby pro advokáta
platily zásady řádného výkonu advokacie ve všech řízeních, správní řízení nevyjímaje.
Zákonnost a správnost doručení písemnosti však byla posuzována podle správního řádu
(viz. citace ustanovení §24 odst. 2 a §25 odst. 2 správního řádu). Je skutečností, že žádný
předpis výslovně nestanoví povinnost mít zaměstnance či koncipienty, na druhé straně podle
ustálené judikatury obou zmiňovaných soudů je věcí řádného výkonu advokacie, aby v místě
advokáta byla v době doručování zásadně přítomna osoba oprávněná písemnost převzít.
Je pak věcí každého advokáta, aby zvolil takový způsob přejímání písemností, aby dostál
požadavkům řádného výkonu advokacie.
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
stěžovatele proti napadenému rozsudku krajského soudu není důvodná, a proto ji zamítl
(§110 odst. 1 s. ř. s.). O kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud bez jednání, protože
mu takový postup umožňuje ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 věta první
ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl
ve věci plný úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků
náhradu nákladů nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a krajskému úřadu žádné
náklady s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. srpna 2007
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu