ECLI:CZ:NSS:2007:7.AS.44.2006
sp. zn. 7 As 44/2006 - 58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a Mgr. et Ing. et Bc. Radovana Havelce v právní
věci stěžovatele Ing. D. R., zastoupeného Mgr. Michalem Šimků, advokátem se sídlem v Praze
1, Spálená 21, za účasti Krajského úřadu Plzeňského kraje, se sídlem v Plzni, Škroupova 18,
v řízení o kasační stížnosti proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 5. 2006, č. j. 17
Ca 10/2006 – 31,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 5. 2006, č. j. 17 Ca 10/2006 – 31,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Plzni usnesením ze dne 30. 5. 2006, č. j. 17 Ca 10/2006 - 31 odmítl
žalobu stěžovatele proti rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje, odboru dopravy
a silničního hospodářství ze dne 22. 12. 2005, č. j. DSH/11210/05, kterým bylo zamítnuto
odvolání stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí Přestupkové komise Města B. ze dne 3. 10. 2005,
č. j. P-255/05, jímž byl stěžovatel uznán vinným přestupkem podle ustanovení §22 odst. 1
písm. f) zákona č. 200/1990 Sb. o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o přestupcích“) a byla mu uložena pokuta ve výši 400 Kč. Krajský soud v odůvodnění
napadeného usnesení konstatoval, že žaloba proti předmětnému rozhodnutí odvolacího
správního orgánu podepsaná pouze advokátem Mgr. Michalem Šimků, byla sice podána
v zákonem stanovené lhůtě k poštovní přepravě dne 2. 3. 2006, ale byla podána osobou zjevně
neoprávněnou. Je tomu tak proto, že plná moc ze dne 2. 8. 2005 byla obsahově pouze zvláštní
plnou mocí k zastupování stěžovatele ve věci vedené u Přestupkové komise Města B. a
neobsahovala zmocnění tohoto advokáta k podání žaloby u příslušného krajského soudu.
Jelikož žaloba byla fakticky doručena krajskému soudu dne 3. 3. 2006 a uplynutím tohoto dne
zákonná lhůta k podání žaloby skončila, nebyla již možnost vyzvat stěžovatele, ani jeho
zástupce, k odstranění vad uvedené plné moci. Původně odstranitelná překážka řízení se
v důsledku toho změnila v neodstranitelnou překážku, a proto krajský soud žalobu odmítl
podle ustanovení §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
V kasační stížnosti podané proti tomuto usnesení krajského soudu v zákonné lhůtě
z důvodu uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s. vyjádřil stěžovatel
nesouhlas se závěry tohoto soudu. Především namítal, že předmětná plná moc je v první řadě
plnou mocí generální. Pokud pak jde o zastupování ve věci vedené u Přestupkové komise
Města B., jedná se o upřesnění plné moci mimo jiné i na tuto věc, nikoliv však o omezení
jejího generálního zmocnění. To vyplývá z textu této plné moci o zastupování a použití spojky
„a jako zvláštní plnou moc k zastupování ve věci vedené u přestupkové komise Města B. pod
sp. zn. P-255/05“. Taková plná moc proto zplnomocňuje i k zastupování ve věci podání
správní žaloby. Krajský soud však odmítnutím žaloby porušil i ustanovení §37 odst. 5 s. ř. s.
Je tomu tak proto, že pokud měl pochybnosti o legitimaci k podání žaloby, mohl vyzvat
oprávněnou osobu k opravě nebo odstranění vad podání ve stanovené lhůtě s poučením o
následcích nevyhovění. To se však nestalo a krajský soud tak zjevně porušil zákon, zvláště za
situace, kdy vadu podání považoval za odstranitelnou. Za této situace je proto neudržitelná
konstrukce krajského soudu, že žaloba byla sice podána v zákonné lhůtě, ale s uplynutím této
lhůty již neexistuje povinnost soudu vyzvat k odstranění vad podání. Z těchto důvodů se
domáhal zrušení napadeného usnesení a vrácení věci k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Stěžovatel v kasační stížnosti především namítal, že plná moc ze dne 2. 8. 2005
je plnou mocí generální, a i když je v ní uvedeno, že opravňuje k zastupování i ve věci vedené
u Přestupkové komise Města B., jedná se toliko o upřesnění plné moci a nikoliv však
o omezení jejího generálního zmocnění.
Ve druhé stížní námitce stěžovatel vytýká krajskému soudu, že porušil ustanovení
§37 odst. 5 s. ř. s., protože pokud měl pochybnosti o legitimaci k podání žaloby, mohl vyzvat
oprávněnou osobu k opravě nebo odstranění vad podání ve stanovené lhůtě s poučením
o následcích nevyhovění, zvláště za situace, kdy vadu podání považoval původně
za odstranitelnou.
Sporné proto je, zda krajský soud v souladu se zákonem posoudil povahu předmětné
plné moci, resp. obsah a rozsah oprávnění stěžovatelova zástupce, a zda existovaly možnosti
odstranění případných vad žaloby a uvedené plné moci.
Z obsahu plné moci ze dne 2. 8. 2005 vyplývá, že stěžovatel udělil plnou
moc advokátovi Mgr. Michalovi Šimků k zastupování, vykonávání veškerých úkonů,
přijímání doručovaných písemností, podávání návrhů a žádostí, podávání opravných
prostředků nebo námitek a vzdávání se jich, to vše i tehdy, když je podle právních předpisů
zapotřebí zvláštní plné moci. Tato plná moc byla udělena i v rozsahu práv a povinností podle
občanského zákoníku, obchodního zákoníku, občanského soudního řádu, trestního zákona,
trestního řádu a zákona o přestupcích a jako zvláštní plná moc k zastupování ve věci vedené
u Přestupkové komise Města B. pod sp. zn. P-255/05. Připojen je vlastnoruční podpis
zmocnitele, tj. stěžovatele a zmocněného advokáta s dovětkem, že přijímá zmocnění.
Z rubriky žaloby ze dne 1. 3. 2006, kterou vypracoval advokát Mgr. Michael Šimků,
je pak především patrno, že jako žalobce je označen Ing. D. R. s potřebnými generaliemi,
zastoupený advokátem Mgr. Michalem Šimků rovněž s potřebnými generaliemi, který připojil
vlastnoruční podpis, razítko advokáta a plnou moc ze dne 2. 8. 2005 a za petitem je vypsáno
Ing. D. R. bez vlastnoručního podpisu.
Nejvyšší správní soud při hodnocení stížních bodů vycházel z toho, že právní vztah
u zastoupení vzniká mezi zastoupeným a zástupcem na základě smlouvy, často nepřesně
označované jako dohoda o plné moci, k jehož obsahu patří právo zástupce zastupovat
zastoupeného v dohodnutém rozsahu. Plná moc je jednostranný právní úkon zastoupeného,
jenž je adresován třetím osobám, kterým se dává na vědomí, že zástupce je oprávněn
zastoupeného zastupovat a v jakém rozsahu. Plná moc je pouhým osvědčením existence práva
určité osoby zastupovat jinou osobu. Právní teorie i praxe rozlišují různé druhy plné moci,
resp. obsahu a rozsahu zástupcova oprávnění, podle různých kritérií. Jde např. o všeobecnou
(generální) plnou moc, která opravňuje zmocněnce ke všem právním úkonům, nebo zvláštní
(speciální) plnou moc omezující se pouze na některé právní úkony, popř. některý druh
právních úkonů či pouze jediný právní úkon. Kromě případů, kdy zákon výslovně požaduje
speciální plnou moc k určitému právnímu úkonu (např. k odmítnutí dědictví), je věcí
zmocnitele, zda ke každému právnímu úkonu, jenž má být učiněn v jeho zastoupení, vystaví
zmocněnci zvláštní plnou moc či zda mu udělí všeobecnou plnou moc. Každý druh plné moci
může být omezený nebo neomezený. Podle neomezené plné moci může zmocněnec provést
příslušné právní úkony podle svého volného uvážení zachovávaje povinnosti zmocněnce,
zatímco v omezené plné moci má dány směrnice, jak má postupovat. V každém případě musí
být z plné moci zřejmý rozsah oprávnění zmocněnce. Rozhodující je proto obsah plné moci
a omezení daná inter partes nemají vůči třetím osobám žádnou právní relevanci (srov. nález
Ústavního soudu ze dne 30. 1. 2003, sp. zn. I. ÚS 433/01).
Nejvyššímu správnímu soudu neuniklo, že je-li plná moc ze dne 2. 8. 2005 udělena
i jako zvláštní plná moc k zastupování ve věci vedené u Přestupkové komise Města B. pod sp.
zn. P-255/05, vznikají z takto formulované plné moci bez dalšího vážné pochybnosti, že se
jedná o neomezenou plnou moc, i když jinak obsahuje obecnou část zmocňující advokáta
k zastupování ve všech právních věcech (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 12. 2004, č. j. 7 Afs 108/2004 - 60), zejména za situace, kdy neobsahovala také odkaz na
soudní řád správní.
Podle ustanovení §32 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s ustanovením §64 s. ř. s. každý,
kdo v řízení vystupuje jako zástupce účastníka, popřípadě jako jeho další zástupce, musí
své oprávnění doložit již při prvním úkonu, který ve věci učinil.
Podle ustanovení §36 odst. 1 s. ř. s. mají účastníci v řízení rovné postavení. Soud
je povinen poskytnout jim stejné možnosti k uplatnění jejich práv a poskytnout jim poučení
o jejich procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli
újmu.
Krajský soud se těmito ustanoveními plně neřídil, ačkoliv byl povinen je vykládat
a aplikovat tak, aby co nejvíce šetřil podstaty a smyslu práv účastníků soudního řízení
a aby respektoval účel, kvůli kterému existuje správní soudnictví, jímž je ochrana veřejných
subjektivních práv fyzických a právnických osob (§2 s. ř. s.).
Krajský soud sice správně rozpoznal, že z plné moci stěžovatele vyplývají
jisté pochybnosti o zmocnění advokáta Mgr. Michala Šimků k zastupování stěžovatele
ohledně podání správní žaloby a v řízení o ní, ale dále již postupoval v rozporu se zákonem
a bez snahy šetřit procesní práva stěžovatele. V první řadě měl krajský soud vzít v úvahu
skutečný obsah žaloby, z níž jednoznačně vyplývalo, že byla sepsána Mgr. Michalem Šimků,
advokátem, přičemž nic z obsahu žaloby nenaznačovalo, že by zmocnění tomuto zástupci
bylo omezeno jen na podání žaloby a nevztahovalo se i na zastupování stěžovatele v celém
řízení před krajským soudem. Ostatně skutečnost, že zástupce, který je advokátem, a je tedy
vázán svými zákonnými povinnostmi vyplývajícími v dané souvislosti zejména z ustanovení
§16 odst. 2 a §17 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů,
a na základě nich i pravidly profesionální etiky advokátů, již sama o sobě s nejvyšší
pravděpodobností vylučuje, že by advokát podal žalobu jménem někoho, kým by k tomu
nebyl zmocněn. Proto podání žaloby advokátem, který jí též vypracoval a její přílohou učinil
i plnou moc ze dne 2. 8. 2005, více než naznačuje, že zástupce skutečně jedná za stěžovatele
na základě smlouvy a že se u zástupce nejedná o třetí osobu, která s procesním vztahem
stěžovatele a odvolacího správního orgánu nemá nic společného. Z uvedených skutečností
měl proto krajský soud vyvodit závěr, že stěžovatel skutečně zastoupen advokátem nejspíše
je a chce i nadále být. Tento závěr platí tím spíše, že právní vztah u dobrovolného zastoupení
vzniká mezi zastoupeným a zástupcem na základě smlouvy, k jehož obsahu patří právo
zástupce zastupovat zastoupeného v dohodnutém rozsahu a že plná moc je toliko jednostranný
právní úkon zastoupeného, jenž je adresován třetím osobám, kterým se jen dává na vědomí,
že zástupce je oprávněn zastoupeného zastupovat a v jakém rozsahu. Plná moc je pouhým
osvědčením existence práva určité osoby zastupovat jinou osobu.
Ze smyslu a účelu ustanovení §36 odst. 1 s. ř. s. zcela zřetelně vyplývá, že procesní
právo je pouze prostředkem k ochraně (především hmotných) subjektivních práv fyzických
a právnických osob a nemá ho být ve vztahu k nim užíváno způsobem nemístně tvrdým,
mechanickým, postrádajícím jakýkoliv cit pro danou konkrétní procesní situaci a bez snahy
dobrat se rozumného a spravedlivého způsobu řešení této situace. Ustanovení
§32 odst. 1 o. s. ř. nepředepisuje, jakým konkrétním způsobem má zástupce účastníka
v řízení doložit své oprávnění k zastupování. Plná moc je pouze jedním z prostředků,
jak oprávnění k zastoupení doložit, a jakkoli je prostředkem jistě nejpřesvědčivějším, není
a nemusí být průkazem jediným. Krajský soud se proto za této situace mohl a měl obrátit
přímo na Mgr. Michala Šimků, advokáta a zjistit, zda skutečně vztah zastoupení mezi ním
a stěžovatelem týkajícím se podání správní žaloby a dalšího řízení o ní existuje (smlouva),
jak to obsah žaloby zcela zřetelně naznačuje, a pokud ano, pokusit se v součinnosti s tímto
advokátem toto postavit zcela na jisto opatřením perfektní plné moci k zastupování.
To však krajský soud neučinil, advokáta ani stěžovatele nevyzval k opravě nebo odstranění
vady ve stanovené lhůtě s poučením o následcích nevyhovění a vůbec si tak nevyjasnil otázku
právního zastoupení stěžovatele. Naopak za situace, kdy neměl otázku zastoupení stěžovatele
vyřešenou mimo jakoukoliv pochybnost, rozhodl předčasně a nesprávně o odmítnutí žaloby
podané advokátem Mgr. Michalem Šimků s poukazem na to, že byla podána osobou k tomu
zjevně neoprávněnou. Navíc krajský soud nesprávně poukázal i na to, že pokud zákonná lhůta
k podání žaloby uplynula dnem 3. 3. 2006, nebyla již možnost vyzvat stěžovatele, ani jeho
zástupce k odstranění vad uvedené plné moci. Je tomu tak proto, že jen v zákonné lhůtě dvou
měsíců od oznámení písemného vyhotovení správního rozhodnutí doručením nebo jiným
zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou, může žalobce
rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky nebo ji rozšířit o další žalobní body (§71 odst. 2
s. ř. s.). Tato zásada ani lhůta však neplatí, pokud jde o odstraňování jiných vad, kterými bylo
i vyjasnění otázky právního zastoupení stěžovatele, resp. zastoupení stěžovatele advokátem
při podání žaloby a v dalším řízení o ní.
Nejvyšší správní soud proto z důvodu uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s. zrušil napadené usnesení a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1
s. ř. s.).
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti rozsudkem bez jednání, protože
mu takový postup umožňuje ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s.
V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne i o nákladech řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. ledna 2007
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu