ECLI:CZ:NSS:2007:9.AS.56.2007
sp. zn. 9 As 56/2007 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci stěžovatelky O.
o. p. s. p. o. p. N. p. ú., zastoupené JUDr. Jitkou Šmídovou, advokátkou se sídlem v Praze 3,
Koněvova 150, za účasti Ministerstva kultury, se sídlem v Praze 1, Maltézské náměstí 1, v
řízení o kasační stížnosti podané proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2005,
č. j. 7 Ca 79/2006 - 13, ve znění opravného usnesení ze dne 30. 5. 2006, č. j. 7 Ca 79/2006 –
17,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne ze dne 26. 9. 2005, č. j. 7 Ca 79/2006 - 13,
ve znění opravného usnesení ze dne 30. 5. 2006, č. j. 7 Ca 79/2006 – 17, se z r u š u j e
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností O. o. p. s. p. o. p. N. p. ú. (dále jen „stěžovatelka“)
napadla v záhlaví označené usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“),
kterým byla odmítnuta její žaloba na ochranu proti neposkytnutí informací podle zákona č.
106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném pro posuzovanou věc,
tj. do 22. 3. 2006 (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“).
Žádostí ze dne 6. 1. 2006 se stěžovatelka písemně obrátila na Národní památkový
ústav, jako povinný subjekt ve smyslu §2 zákona o svobodném přístupu k informacím,
s tím, aby jí poskytl informace týkající se toho, jakým způsobem tento subjekt hospodaří
s prostředky státního rozpočtu; konkrétně se jednalo o informace týkající se náhrady platu
zaměstnanců Národního památkového ústavu za dobu jejich účasti jako svědků na soudních
jednáních. Na tuto žádost reagoval Národní památkový ústav přípisem ze dne 12. 1. 2006,
sp. zn. 167/2006, kterým stěžovatelce sdělil, že k vyřízení její žádosti přistoupí až poté,
co uhradí padesátiprocentní zálohu na předpokládaná vydání ve výši 29 000 Kč,
neboť vyhledání požadovaných informací zaměstná na každém územním pracovišti
jednoho zaměstnance jeden pracovní den za každý sledovaný rok. V daném postupu
stěžovatelka shledala skryté odmítnutí poskytnutí informace a po marném uplynutí
patnáctidenní lhůty pro její poskytnutí měla za to, že došlo k fikci negativního rozhodnutí
podle §15 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Proti tomuto fiktivnímu
negativnímu rozhodnutí stěžovatelka podala k Národnímu památkovému ústavu odvolání
ze dne 27. 1. 2006. Po marném uplynutí lhůty pro rozhodnutí o odvolání se podle §16 odst. 3
zákona o svobodném přístupu k informacím uplatnila fikce negativního rozhodnutí
o odvolání, proti kterému stěžovatelka podala žalobu ze dne 20. 3. 2006. Jako pasivně
legitimované přitom v žalobě označila alternativně jednak Národní památkový ústav,
jednak Ministerstvo kultury, neboť v daném případě nebylo postaveno najisto,
kdo měl o jejím odvolání rozhodnout.
Podle §16 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím totiž o odvolání
proti rozhodnutí povinného subjektu rozhoduje povinný subjekt nejblíže vyššího stupně
nadřízený povinnému subjektu, který rozhodnutí vydal nebo měl vydat. Jde-li o rozhodnutí
obecního úřadu, které se týká informací ve věcech samostatné působnosti obce, rozhoduje
o odvolání obecní rada, pokud obecní zastupitelstvo nestanoví, že rozhoduje jiný orgán obce.
V ostatních případech rozhoduje o odvolání ten, kdo stojí v čele povinného subjektu,
který rozhodnutí vydal nebo měl vydat, a je oprávněn za něj jednat.
Napadeným usnesením městský soud žalobu stěžovatelky odmítl a v odůvodnění
uvedl, že se nejprve zabýval otázkou pasivní legitimace žalovaného, resp. otázkou určení
odvolacího orgánu, k čemuž konstatoval, že: „…tuto otázku je v daném případě nutno řešit
podle věty třetí shora citovaného ustanovení §16 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb.,
a tímto odvolacím orgánem je tak ten, kdo stojí v čele povinného subjektu, který rozhodnutí
vydal nebo měl vydat, a je oprávněn za něj jednat, tedy Národní památkový ústav. volací
orgán tehdy, nelze-li jej určit podle věty prvé či věty druhé. O“. Na základě shora uvedených
skutečností městský soud dospěl k závěru, že žalovaný není povinným odvolacím subjektem
podle zákona o svobodném přístupu k informacím a že napadené rozhodnutí je vyloučeno
z přezkumu soudem. V dalším textu odůvodnění se pak městský soud zabýval udělováním
výjimky ze zákazů v kategorii ohrožené druhy podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně
přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“).
Konstatoval přitom, že na udělení výjimky podle §56 citovaného zákona není právní nárok,
a proto nemůže být žadatel o její udělení zkrácen na svých subjektivních právech. Odkazujíc
na ustanovení §2, §65 odst. 1 a §70 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), potom uzavřel, že: „Právní
úprava jak shora uvedeno nestojí na tom, že by při splnění určitých podmínek byl na udělení
výjimky právní nárok, a tedy při jakém splnění by měla být výjimka udělena“. Z uvedených
důvodů proto městský soud podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §68 písm. e) s. ř. s.
podanou žalobu odmítl.
Stěžovatelka v kasační stížnosti nejprve shrnula shora uvedené skutkové a právní
okolnosti případu a k samotnému usnesení městského soudu uvedla, že text jeho odůvodnění
je poněkud nestandardní a že smyslově se podanou žalobou zabývá pouze v rámci prvé strany.
Následující dvě strany – označené spisovou značkou 7 Ca 137/2004, která neodpovídá
spisové značce z první strany, pod kterou je vedeno napadené usnesení – pravděpodobně
obsahují odůvodnění usnesení vydaného v jiné právní věci. V této souvislosti stěžovatelka
poukázala na to, že městský soud její žalobu odmítl, avšak neuvedl jaké právní důvody
ho k tomu vedly, z jakých konkrétních právních úvah a závěrů vycházel. V závěru shrnula,
že napadené usnesení městského soudu sice obsahuje odůvodnění, ale to se z větší části
netýká merita věci a chybí mu tedy všechny zákonné náležitosti rozhodnutí, což by mohlo mít
za následek nezákonnost daného usnesení.
Jako důvody pro podání kasační stížnosti přitom stěžovatelka označila ustanovení
§103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. s tím, že se jedná o:
• nezákonnost ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. – spočívající
především v tom, že vlastní usnesení neobsahovalo odůvodnění ke konkrétní věci,
kterou napadla stěžovatelka, a tím nebyla dodržena zákonná povinnost ohledně všech
náležitostí rozhodnutí soudu;
• vadu řízení ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. – spočívající v tom,
že skutková podstata, z níž soud v rámci napadeného usnesení vycházel, nemá oporu
ve spisech nebo je s nimi v rozporu;
• nepřezkoumatelnost ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. – spočívající
v nesrozumitelnosti (zmatečnosti) odůvodnění a absenci právních závěrů
k zamítavému rozhodnutí ve věci.
Ministerstvo kultury, jakožto účastník řízení, se k předložené kasační stížnosti
vyjádřilo přípisem ze dne 17. 5. 2007, v němž se zabývalo toliko svojí pasivní legitimací
v dané věci s tím, že je sice zřizovatelem Národního památkového ústavu, který je státní
příspěvkovou organizací, avšak není zde povinným subjektem nejblíže vyššího stupně
nadřízeným povinnému subjektu ve smyslu §16 odst. 2 zákona o svobodném přístupu
k informacím. Hierarchický vztah mezi státní příspěvkovou organizací a jejím zřizovatelem je
dán pouze v některých konkrétních otázkách, a to na základě zvláštních právních předpisů.
Podřízenost, o níž se zmiňuje ustanovení §25 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní
památkové péči, ve znění pozdějších předpisů, se týká pouze otázek odborné činnosti,
které jsou v citovaném zákoně dále konkretizovány, a nelze z něho proto dovozovat,
že by Ministerstvo kultury bylo obecným nadřízeným orgánem Národního památkového
ústavu, a tak povinným subjektem podle §16 odst. 2 zákona o svobodném přístupu
k informacím. Ve smyslu tohoto ustanovení je proto příslušný rozhodovat o odvolání v dané
věci generální ředitel Národního památkového ústavu. Ministerstvo kultury se proto domnívá,
že v předmětném soudním řízení není pasivně legitimováno a v této souvislosti upozornilo
na to, že ke stejnému závěru dospěl městský soud i v jiných (obdobných) případech
(např. usnesení ze dne 10. 1. 2006, č. j. 10 Ca 77/2005 – 113, rozsudek ze dne 13. 3. 2006,
č. j. 5 Ca 23/2005 – 55, rozsudek ze dne 23. 3. 2006, č. j. 10 Ca 76/2005 – 132,
rozsudek ze dne 13. 4. 2006, č. j. 11 Ca 53/2005 – 51, a rozsudek ze dne 14. 4. 2006,
č. j. 7 Ca 206/2004 – 68).
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatelka je zastoupena advokátkou (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Poté přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
Stěžovatelka uvádí důvody kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze podat kasační stížnost z důvodu nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze podat kasační stížnost pro vady řízení spočívající
v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá
oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost. Podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. lze podat kasační stížnost z důvodu nepřezkoumatelnosti spočívající
v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení
před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
S odkazem na citovaná ustanovení s. ř. s. jsou však podle Nejvyššího správního soudu
všechny námitky obsažené v kasační stížnosti podřaditelné pod důvod kasační stížnosti
uvedený v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., a proto se zabýval otázkou přezkoumatelnosti
napadeného usnesení městského soudu. Ostatně nepřezkoumatelnost rozhodnutí je vadou
natolik závažnou, že by se jí zdejší soud musel zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatelka
nenamítala, tedy z úřední povinnosti ( §109 odst. 3 s. ř. s.).
Má-li jakékoli rozhodnutí soudu projít testem přezkoumatelnosti, je třeba,
aby se ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jednalo o rozhodnutí:
1) srozumitelné a 2) opřené o dostatek důvodů. V čem lze spatřovat tyto jednotlivé atributy
testu přezkoumatelnosti však s. ř. s. nestanoví, a proto je třeba vycházet z toho, co vytvořila
dosavadní správní judikatura.
Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost tak lze obecně považovat takové
rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu
zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem
spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení
a kdo byl rozhodnutím zavázán (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, publikovaný pod č. 133/2004 Sb. NSS, www.nssoud.cz).
Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost lze rovněž považovat ta rozhodnutí,
která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo
rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních
důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec
žalobních námitek), jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní
závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu
k výroku jednoznačné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 – 130, publikovaný pod č. 244/2004 Sb. NSS, www.nssoud.cz).
Vychází-li Nejvyšší správní soud z výše uvedeného, jakož i z elementárních zásad
vztahujících se k obsahovým náležitostem rozhodnutí soudu, pak je zřejmé, že rozhodnutí
musí obsahovat záhlaví, srozumitelný a jednoznačný výrok, odůvodnění takového výroku
a poučení o opravných prostředcích. Napadené usnesení však tyto základní obsahové
náležitosti soudního rozhodnutí postrádá, a to ve vztahu k výroku a jeho odůvodnění.
V daném případě sice městský soud své usnesení opatřil jednoznačným a srozumitelným
výrokem, který však nemá oporu v navazujícím odůvodnění.
Z odůvodnění napadeného usnesení totiž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno.
Odůvodnění:
obsahuje právní závěry, které se týkají zákona o ochraně přírody a krajiny,
jenž s posuzovanou právní věcí nijak nesouvisí. Předložená žaloba se týkala zcela jiné oblasti
veřejné správy, a sice svobodného přístupu k informacím. Tomu se ovšem městský soud
věnoval pouze v úvodu svého odůvodnění, navíc poněkud zkratkovitě, když bez jakékoli
právní argumentace vyloučil jako odvolací orgán Ministerstvo kultury. V další části
odůvodnění se městský soud věnoval již zcela jiné právní věci, konkrétně udělování výjimek
podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny a možnosti jejich soudního přezkumu.
Napadené usnesení se tak v důsledku spojení výroku a odůvodnění stalo matoucím
a nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost, když obsahuje různé a zcela nesouvisející právní
závěry, které nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné a které v konečném důsledku vedou
k tomu, že nelze seznat, o jaké věci bylo vlastně rozhodováno.
Závěrem, zejména v souvislosti s nastolenou otázkou pasivní legitimace v dané věci,
zdejší soud obiter dictum poznamenává následující. Stěžovatelka ve své žalobě – zřejmě
z důvodu právní opatrnosti – označila jako žalované alternativně jak Národní památkový
ústav, tak Ministerstvo kultury, a pokud Ministerstvo kultury v tomto ohledu uvádí,
že pasivně legitimováno není a že ke stejnému závěru dospěl ve svých rozhodnutích i městský
soud, je třeba rovněž poznamenat, že městský soud ve své rozhodovací činnosti dospěl
i k opačnému závěru (např. rozsudek ze dne 15. 9. 2005, č. j. 8 Ca 59/2005 – 48). K tomu,
kdo je v daných případech odvolacím orgánem podle §16 odst. 2 zákona o svobodném
přístupu k informací a kdo je tedy v tomto, jakož i v jiných obdobných případech, pasivně
legitimován, se nicméně vyjádřil již Nejvyšší správní soud, který dospěl k závěru,
že tímto orgánem je Ministerstvo kultury, neboť je orgánem nadřízeným Národnímu
památkovému ústavu; blíže viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2007,
č. j. 9 As 28/2007 - 77, a č. j. 9 As 29/2007 – 71, v nejbližší době dostupné
na www.nssoud.cz, vycházející z povahy činnosti Národního památkového ústavu,
jakožto odborné organizace státní památkové péče, která podle ustanovení §32 odst. 2 zákona
č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů, vytváří odborné
„servisní“ zázemí Ministerstvu kultury, ale i jiným subjektům, a vykonává činnosti
podle potřeby tohoto ministerstva v intencích jeho odpovědnosti jako ústředního orgánu státní
správy pro kulturní památky.
S ohledem na shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud napadené usnesení
městského soudu podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V tomto řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, který
byl vysloven v odůvodnění tohoto rozsudku.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. října 2007
JUDr. Radan Malík
předseda senátu