ECLI:CZ:NSS:2008:1.AS.15.2007:141
sp. zn. 1 As 15/2007 - 141
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a členů senátu JUDr. Michala Mazance, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Milady Tomkové,
JUDr. Marie Turkové, JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jaroslava Vlašína, v právní věci žalobce:
a) L. A., zastoupeného Mgr. Veronikou Šimkovou, advokátkou se sídlem v Brně, Moravské
náměstí 3, b) M. H., proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem
Vršovická 65, Praha 10, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 4. 2004,
č. j. 560/3669/03, o kasační stížnosti žalobce a) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
31. 10. 2006, č. j. 6 Ca 259/2004 - 92,
takto:
I. Ustanovení §4 zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí
a její působnosti v ochraně lesa, ve znění před novelou provedenou zákonem
č. 167/2008 Sb. (účinnost od 17. 8. 2008), ve slovech „svojí činností“ je nutno
vykládat tak, že tu zákon má na mysli jak konání, tak opomenutí.
II. Součástí objektivní stránky skutkové podstaty správního deliktu podle tohoto
ustanovení je nejen jednání (konání či opomenutí), ale také následek, spočívající
v porušení nebo ohrožení zájmů, tvořících objekt deliktu. I následek
(jakož i účinek na konkrétním předmětu útoku) jsou proto předmětem
dokazování v řízení před správním orgánem.
III. Věc se vrací prvnímu senátu Nejvyššího správního soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobci u Městského soudu v Praze brojili žalobou proti rozhodnutí žalovaného
ve věci uložení pokuty dle zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí
a její působnosti v ochraně lesa (v textu též „zákon o inspekci“). Městský soud v Praze
rozsudkem ze dne 31. 10. 2006, č. j. 6 Ca 259/2004 - 92 odmítl žalobu v té části, ve které brojí
žalobce a) proti uložení pokuty žalobci b) a žalobce b) proti uložení pokuty žalobci a).
Tu část žaloby, která se týká uložení pokuty žalobcům samotným, městský soud zamítl. Rozsudek
napadl žalobce a) kasační stížností.
První senát Nejvyššího správního soudu, který měl ve věci podle rozvrhu práce
rozhodovat, dospěl při předběžném projednání věci k názoru, že ve věci jsou sporné dvě právní
otázky:
Poprvé, zda může být správní delikt dle §4 písm. c) zákona 282/1991 Sb. o České
inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, ve znění před novelou provedenou
zákonem č. 167/2008 Sb. (dále jen „zákon o inspekci“), spáchán i nečinností (opomenutím)
vlastníka lesa spočívající v zanedbání povinností, které mu zákon ohledně péče o les ukládá.
Judikatura Nejvyššího správního soudu je v tomto ohledu nejednotná, jsou evidovány dva
protiřečící si názory v rozsudcích ze dne 26. 10. 2004, č. j. 5 A 42/2002 - 43 a ze dne 10. 5. 2007,
č. j. 7 As 19/2006 - 103.
Podruhé, bylo nutné vyřešit, zda může být sankce za zmíněný delikt dle zákona o inspekci
uložena pouze za činnost, kterou právnická nebo fyzická osoba vytvořila podmínky pro působení
škodlivých biotických a abiotických činitelů, nebo zda je nutné prokazovat i následek
této činnosti. V tomto ohledu se liší právní názor předkládajícího senátu od dosavadního
právního názoru Nejvyššího správního soudu, zde s rozsudkem ze dne 25. 11. 2003,
č. j. 7 A 82/2002 - 40.
Rozšířený senát se především zabýval tím, zda prejudikatura Nejvyššího správního soudu
je skutečně rozporná (ohledně otázky prvé), resp. zda názor, předestřený prvním senátem,
odporuje dřívějšímu názoru již v judikatuře evidovanému (otázka druhá).
Na obě otázky odpověděl kladně.
První otázkou se zabýval Nejvyšší správní soud jak uvedeno v rozsudku
sp. zn. 5 A 42/2002 (publikováno pod č. 846/2006 Sb. NSS). V onom rozhodnutí interpretoval
ustanovení §4 písm. a) - d) zákona o inspekci tak, že předpokladem odpovědnosti za správní
delikty, jejichž skutková podstata je v tomto ustanovení vyjádřena, je „protiprávní činnost
(nikoliv nečinnost), v důsledku které došlo k ohrožení či poškození životního prostředí v lesích způsoby uvedenými
pod písmeny a) – d).“
Odlišný závěr ale vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 5. 2007,
č. j. 7 As 19/2006 - 103. Ke skutkové podstatě správního deliktu dle §4 písm. c) zákona
o inspekci tu mimo jiné argumentoval tím, že „právní předpis ukládá subjektu povinnosti směrem
k ochraně lesa. Nesplnění těchto povinností je pak třeba bezpochyby kvalifikovat jako zaviněnou činnost
proti objektu právní ochrany, tj. proti stavu, kdy je les chráněn plněním zákonných povinností.
Není však žádného důvodu v tomto případě zúžit rozsah odpovědnosti pachatele správních deliktů
pouze na ty, kteří se deliktu dopustí komisivním jednáním a stanovit beztrestnost těch, kteří páchají delikt
omisivně, tj. faktickým nekonáním.“
Za této situace rozšířený senát dospěl k prvému dílčímu závěru, že tu o rozpor v dřívější
judikatuře je dán.
Ohledně druhé otázky (zda je nezbytné v řízení o deliktu prokazovat také následek
tohoto deliktu, jak tvrdí první senát), vyslovila předchozí judikatura [rozsudek
sp. zn. 7 A 82/2002 ve věci přezkumu správního rozhodnutí, jímž byla rovněž uložena pokuta
dle §4 písm. c) zákona o inspekci], zatím vycházela z toho, že „sankce ukládána za činnost,
kterou subjekt vytvořil podmínky pro působení škodlivých biotických a abiotických činitelů, a nikoli za následek
této činnosti spočívající v porušení či ohrožení životního prostředí, takže tento následek není třeba ve správním
řízení prokazovat.“ Důvodně tedy prvý senát tvrdí, že tato předchozí judikatura mu brání zaujmout
názor jiný, opačný. I v tomto případě je tedy dána pravomoc rozšířeného senátu o sporné otázce
rozhodnout (§17 s. ř. s.).
Poté rozšířený senát přistoupil vlastnímu posouzení střetávajících se právních názorů.
S názorem na první otázku se po projednání rozporu ztotožnil s prvním senátem
také senát rozšířený.
Opomenutí je postaveno na roveň konání, jestliže subjekt nevykonal
to, co bylo jeho právní povinností. Povinnost konat tu vzniká z právního předpisu. Návěta §4
zákona o inspekci sice uvádí, že se jedná o „činnost“, přesto ale z dalšího textu jednoznačně
vyplývá, že toto ustanovení se nemůže týkat jen té formy „činnosti“, která je pouze konáním,
ale musí se týkat také opomenutí toho, co je subjekt povinen podle práva činit.
Je třeba především argumentovat tím, že v písmenech d) a e) zmíněného ustanovení §4
je subjekt trestán výslovně za „neplnění“; to ovšem nelze vyložit jinak, než že „činností“ v návětě
se rozumí jak komisivní, tak omisivní forma jednání, tedy také opomenutí.
Ostatně také §5 zákona o inspekci výslovně uvádí, že při určení výše pokuty se přihlíží
zejména k závažnosti, způsobu, době trvání a následkům protiprávního „jednání“. „Jednání“
ovšem již pojmově zahrnuje obě formy: konání i opomenutí. Opomenutí má zajisté právní
význam pouze v tom případě, že se jedná o opomenutí jednání, k němuž byl subjekt podle práva
povinen. V posuzovaném případě jde o to, že žalobce je deliktně stíhán za to, že porušil
povinnost uloženou zákonem č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů
(lesní zákon).
Protože ustanovení §5 zákona o inspekci bezprostředně váže přímo k §4 téhož zákona,
lze argumentovat dále tím, že je-li v neoddělitelně navazujícím ustanovení uveden pojem
„jednání“ (zahrnující své obě formy), není možné §4 zákona o inspekci vykládat užším
způsobem, tedy vyložit diskrepanci pojmů „činnost“ (§4) a „jednání“ v §5 jen zúženě ve smyslu
„konání“. Činností je totiž třeba rozumět soubor jednotlivých činů. Aby šlo o jednání,
musí se vyznačovat projevem vůle navenek. I pasivita volně projevená je pak činem
tam, kde právo pozitivně normuje příkaz či zákaz nějakého chování a adresát právní povinnosti
zůstane v nečinnosti.
Rozšířený senát přihlédl v argumentační rovině také k tomu, že zákon o inspekci
je již v současné době novelizován (zákonem č. 167/2008 Sb.); novela nabývá účinnosti
17. 8. 2008. Novela výklad rozšířeného senátu podporuje: změnou zákona dochází k přetextování
návěty §4; pojem „činnost“ je nahrazen pojmy „jednáním nebo opomenutím“, a citované
ustanovení tedy nově zní: „Inspekce uloží pokutu až do výše 5 000 000 Kč právnickým nebo fyzickým
osobám, které svým jednáním nebo opomenutím ohrozí nebo poškodí životního prostředí (…).“ Uvedenou
změnu rozšířený senát vnímá jako zpřesnění dosud používaného pojmu a jako odstranění
nevhodného právního termínu, nikoli jako změnu v tom smyslu, že až od účinnosti novely se §4
vztahuje kromě na „konání“ také na „opomenutí“. K takovýmto změnám v legislativě – zhusta
i v důsledku soudní judikatury – dochází. V novém znění zákona rozšířený senát rovněž shledává
argument pro to, že pojem „činnost“ v návětě §4 zákona ve znění dosavadním
a pro věc relevantním znění nelze vykládat restriktivně.
Rozšířený senát tedy k prvé otázce uzavřel, že při řešení nyní posuzovaného případu,
který se týká uložení pokuty dle §4 písm. c) zákona o inspekci, je třeba vycházet
z toho, že správní delikty dle uvedeného ustanovení mohou být spáchány i opomenutím
takového konání, k němuž byl subjekt povinen, jinak řečeno, deliktní subjekt může vytvořit
podmínky pro působení škodlivých biotických a abiotických činitelů nejen tím, že určitým
způsobem konal, ale také opomenutím povinností, které pro něj z práva vyplývají.
Druhou otázkou, kterou se rozšířený senát zabýval (zda může správní orgán uložit sankci
za správní delikt, aniž by prokazoval jeho následek) zodpověděl rozšířený senát záporně;
i zde přisvědčil názoru senátu prvního.
Ke spáchání správního deliktu a vzniku odpovědnosti vlastníka lesa dle zákona o inspekci
musí být mj. naplněny všechny znaky skutkové podstaty, mezi něž patří najmě objektivní stránka
deliktu. Obligatorními znaky objektivní stránky jsou jednání, následek a příčinná souvislost
mezi nimi. „Následkem“ - ve shodě s doktrinou - je porušení nebo ohrožení zájmu chráněného
zákonem, „jednáním“ je - jak vyloženo - konání, nebo opomenutí.
Subjekt vytváří vlastním jednáním podmínky pro působení škodlivých biotických
a abiotických činitelů; zákon však vyžaduje také, aby toto jednání (ve formě konání
nebo opomenutí) způsobilo předvídaný následek. Zákon za tento následek výslovně považuje
„ohrožení nebo poškození životního prostředí v lesích“.
Nad výslovný požadavek zákona se tu nelze povznést. Proto není možné automaticky
považovat určité jednání samo o sobě za správní delikt bez dalšího. Je třeba tedy důkazu o tom,
že vznikl následek (ohrožení, poškození), který zákon sankcionuje. Z toho pak přirozeně plyne,
že správní orgán v řízení o správním deliktu následek jako znak objektivní stránky deliktu
musí také řádně prokázat, jednak proto, aby odpověděl na otázku, zda se vůbec o delikt jedná,
jednak proto, aby mohl posoudit druh, výměru, případně způsob výkonu ukládané sankce. Soud
je pak povinen k řádné žalobní námitce se zabývat tím, zda správní orgán také v naznačeném
směru provedl dokazování; pouze ze samotného, byť prokázaného jednání subjektu
nelze ještě usoudit na spáchání deliktu.
S touto argumentací dospěl rozšířený senát v druhé předkládané otázce
k tomu, že znakem objektivní stránky skutkové podstaty správního deliktu podle §4 zákona
č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa,
je také následek. I ten (jakož i účinek na konkrétním předmětu útoku) musí být proto předmětem
dokazování v řízení před správním orgánem.
S těmito právními závěry rozšířený senát věc vrací prvnímu senátu Nejvyššího správního
soudu, aby při jejich respektování rozhodl o kasační stížnosti samotné.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. července 2008
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu