ECLI:CZ:NSS:2008:1.AS.33.2008:78
sp. zn. 1 As 33/2008 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně RNDr. H. L.,
CSc., zastoupené JUDr. Milošem Tuháčkem, advokátem se sídlem Převrátilská 330, Tábor,
proti žalovanému Řediteli Krajského úřadu Jihomoravského kraje, se sídlem
Žerotínovo nám. 3/5, Brno, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného o odvolání žalobkyně ze dne
7. 5. 2005, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
30. 11. 2007, č. j. 29 Ca 176/2005 - 44,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 11. 2007, č. j. 29 Ca 176/2005 - 44,
se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Shora označeným rozsudkem krajský soud vyhověl žalobě, jíž se žalobkyně domáhala
zrušení fiktivního rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje o odepření informací
ze dne 15. 4. 2005 a fiktivního rozhodnutí žalovaného o odvolání žalobkyně (proti fiktivnímu
rozhodnutí krajského úřadu jako orgánu prvého stupně) ze dne 7. 5. 2005.
Soud shledal, že krajský úřad ani nepostupoval podle §14 odst. 3 písm. a) či b)
zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném před nabytím
účinnosti zákona č. 61/2006 Sb. (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“),
ani požadované informace neposkytl, takže bylo jeho povinností vydat rozhodnutí
podle §15 odst. 2 téhož zákona. Vzhledem k tomu, že takové rozhodnutí nevydal, nastala fikce
negativního zamítavého rozhodnutí. Proti němu podala žalobkyně odvolání, o němž žalovaný
nerozhodl, takže nastala fikce vydání rozhodnutí, kterým bylo odvolání zamítnuto. Jednalo
se přitom o rozhodování v samostatné působnosti kraje, takže v prvním stupni měl o poskytnutí
informací rozhodovat krajský úřad, ve druhém stupni pak jeho ředitel. Vzhledem k tomu,
že v dané věci byla podle krajského soudu vydána toliko rozhodnutí fiktivní, jež jsou
ze své povahy podle judikatury Nejvyššího správního soudu zcela nepřezkoumatelná, rozhodl
se krajský soud obě tato rozhodnutí zrušit z důvodu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů
rozhodnutí podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a krajskému úřadu uložil, ab y v dalším řízení
buď poskytl požadované informace, nebo vydal rozhodnutí s náležitostmi podle §15 zákona
o svobodném přístupu k informacím.
II.
Rozsudek krajského soudu napadl žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační
stížností. Domáhá se, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a žalobu odmítl.
Jako důvody kasační stížnosti označil nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] spočívající v nesprávném výkladu právního předpisu, zmatečnost
řízení [§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.] spočívající v nedostatku způsobilosti stěžovatel být
účastníkem řízení a jinou vadu řízení před soudem, která měla za následek nezákonnost
rozhodnutí ve věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] spočívající v tom, že skutkový stav,
který vzal soud za základ svého rozhodnutí, byl v rozporu se správním spisem.
Stěžovatel předně vychází z toho, že z žádosti žalobkyně o poskytnutí informací,
která byla do podatelny Krajského úřadu elektronicky doruče na dne 31. 3. 2005, vyplývá,
že žalobkyni bylo bezpochyby známo, ve kterém dokumentu lze srovnání nákladů variant
R43 vyhledat, přesto se na tuto skutečnost tázala. Její žádost o poskytnutí informací tedy byla
vnitřně nekonsistentní, rozporná a proto zmatečná a nedůvodná. Krajský úřad tedy ve snaze
vyvarovat se formalistickému přístupu posoudil žádost jako žádost o konkretizaci informace
žadatelce již známé (studie, o níž hovořil hejtman kraje). Proto žalobkyni zaslal přípis ze dne
11. 4. 2005, č. j. JMK 12525/2005 OHK, v němž poskytl všechny informace, které bylo v dané
době možno k uvedené věci sdělit - tedy o pracích na studii o variantách R43 a termínu
jejího dokončení. Studie byla v dané době ještě ve fázi zpracování, a neby lo možno
o ní poskytnout bližší informace. Hejtman kraje v článku otištěném v denníku Rovnost dne
17. 3. 2005 pouze sdělil, že výsledky studie jsou známy, to však neznamená, že již také byly
zaneseny do textu studie.
Stěžovatel se proto domnívá, že v dané věci byly žalobkyni poskytnuty všechny d ostupné
informace, takže nemohla nastat a také nenastala fikce rozhodnutí o neposkytnutí informací,
neboť žádost o poskytnutí neexistujících informací nemůže vyvolat jiný následek než poskytnutí
informace o neexistenci těchto listin. Takový postup přitom n ení odepřením informací
podle §15 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, když požadovaná studie v době
podání žádosti neexistovala. Nenastala-li fikce rozhodnutí o odepření informace v prvním stupni,
nemohla pak nastat ani fikce rozhodnutí o odvolání proti domnělému fiktivnímu rozhodnutí
ve stupni druhém. Podání žalobkyně ze dne 22. 4. 2005 proto krajský úřad považoval za novou
žádost o informaci, nikoli za odvolání, a i na ni přípisem ze dne 3. 5. 2005 odpověděl.
V této souvislosti pak stěžovatel uvádí, že žalobkyně nevyčerpala řádné opravné prostředky
v řízení před správním orgánem a proto je podle §68 písm. a) s. ř. s. její žaloba nepřípustná.
S těmito skutečnostmi se přitom krajský soud nevypořádal a nepřihlédl k nim.
Jakkoliv podle stěžovatele nebylo vydáno žádné správní rozhodnutí, tím méně rozhodnutí
o odvolání, které by bylo možno napadnout žalobou, pokud už krajský soud posoudil tuto otázku
opačně, je třeba určit, kdo měl být v této věci odvolacím orgánem. Požadovaná informace
se nepochybně týká samostatné působnosti kraje, krajský úřad jednající v samostatné působnosti
však obecně nemá svůj nadřízený orgán, a proto by měl dle ustanovení §16 odst. 2, věty třetí
zákona o svobodném přístupu k informacím, být tímto orgánem hejtman kraje, neboť povinným
subjektem byl Jihomoravský kraj. Stěžovatel v této souvislosti odkázal i na rozsudek zdejšího
soudu ze dne 25. 10. 2007, sp. zn. 4 As 7/2007). V žádném případě tak nemohl být žalovaným
ve smyslu §69 s. ř. s. stěžovatel - ředitel krajského úřadu.
Ve svém vyjádření ke kasační stížnosti žalobkyně odmítl argumentaci stěžovatele
o rozporuplnosti její žádosti o informace. Za rozporuplná a nekonzistentní naopak označila
tvrzení stěžovatele, že ve své žádosti sama uvedla informaci , na níž se tázala, a tvrzení
o neexistenci požadovaného dokumentu. Povinný subjekt mohl žalobkyni vyzvat k upřesnění
žádosti o informace. Ve sdělení krajského úřadu ze dne 11. 4. 2005 však nelze na zcela konkrétně
formulovanou žádost o informace nalézt žádnou odpověď, nelze z něj seznat, zda požadovaný
dokument v předmětné době existoval, zda s ním povinný subjekt disponoval či nikoli. Tvrzení
stěžovatele v tomto smyslu se nezakládá na pravdě. V daném přípise povinný subjekt
pouze komentuje možné varianty vedení komunikace R43. Proto nelze toto sdělení považovat
za poskytnutí informace, o jejím odepření přitom nebylo rozhodnuto.
Žalobkyně dále vyjádřila přesvědčení, že odvolacím orgánem v dané věci byl ředitel
krajského úřadu a ztotožnila se tak závěrem krajského soudu.
III.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že žalobkyně poslala dne 31. 3. 2005
na elektronickou adresu Krajského úřadu Jihomoravského kraje žádost podle zákona
o svobodném přístupu k informacím, v níž s odkazem na článek uveřejněný v Rovnosti dne
17. 3. 2005 požádala o informaci, ve kterém dokumentu lze vyhle dat srovnání nákladů varianty
R43 vedené Boskovickou brázdou a Bystrckou trasou.
Na tuto žádost odpověděl Krajský úřad Jihomoravského kraje, odbor kancelář hejtmana,
přípisem ze dne 11. 4. 2005, č. j. JMK 12525/2005 OKH. V něm krajský úřad popsal
projednávání územní prognózy Jihomoravského kraje, a to zejména ve vztahu k projednávání
trasy rychlostní silnice R 43 a jejím jednotlivým variantám. Dále Krajský úřad uvedl, že původní
záměr studie byl doplněn tak, že bylo zadáno zpracování studie v e variantách, obě varianty
tedy byly v době odesílání odpovědi zpracovávány s tím, že budou následně vyhodnoceny
z hlediska dopravního, urbanistického a z hlediska vlivu na životní prostředí. Dle smlouv y o dílo
byl termín odevzdání stanoven na konec května 2005. Dne 12. 4. 2005 byl uvedený přípis
elektronickou poštou zaslán žadatelce.
Žalobkyně zareagovala podáním ze dne 20. 4. 2005 (k poštovní přepravě podaným dne
21. 4. 2005) - odvoláním, adresovaným hejtmanovi kraje prostřednictvím krajského úřadu.
Sdělení odboru kanceláře hejtmana jednoznačně identifikovalo žádost žalobkyně o poskytnutí
informací, ale neodpovědělo na v této žádosti jasně položenou žádost o informaci o nákladech
na jednotlivé trasy R43 a příslušném dokumentu. Z toho, že požadovanou informaci v zákonné
lhůtě neobdržela, odvodila, že jí byla odepřena, o čemž bylo vydáno fiktivní rozhodnutí.
Krajský úřad, odbor kancelář hejtmana, odpověděl na toto podání přípisem ze dne
3. 5. 2005, č. j. JMK 12525/2005 OKH, v němž uvedl, že v předchozím přípisu poskytl žalobkyni
veškeré informace, které v souladu s §14 odst. 3 písm. b) zákona o svobodném přístupu
k informacím vztahují k působnosti krajského úřadu, na nějž se žalobkyně obrátila. Nemohla
tak nastat ani fikce rozhodnutí o odepření poskytnutí informace, takže neexistuje rozhodnutí,
proti němuž by bylo možno podat odvolání. Proto podání žalobkyně označené jako odvolání
posoudil krajský úřad jako opakovanou žádost o informace, k níž uvedl, že požadovaná
informace již byla poskytnuta. Závěrem krajský úřad dodal, že ekonomická stránka věci není
v působnosti krajského úřadu, nýbrž investora, tedy Ředitelství silnic a dálnic, a doporučil
jí obrátit se na ně.
Žalobkyně svou žalobou podanou k poštovní přepravě dne 30. 6. 2005 napadla fiktivní
rozhodnutí ředitele krajského úřadu ze dne 6. 6. 2005, kterým bylo zamítnuto její odvolání
proti fiktivnímu rozhodnutí krajského úřadu o odepření informací ze dne 15. 4. 2005, žalobu
ke Krajskému soudu v Brně.
IV.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů; zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud
dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Mezi stěžovatelem a žalobkyní je sporná jednak právní otázka, zda bylo vydáno fiktivní
rozhodnutí o žádosti žalobkyně, a dále otázka, zda bylo vydáno fiktivní rozhodnutí
o jejím odvolání a kdo má být pokládán za původce takového rozhodnutí.
IV./a
Pokud jde o prvou z uvedených otázek, stěžovatel jako důvody kasační stížnosti označuje
na jedné straně nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem [§103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.] a na straně druhé vadu řízení [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] spočívající
v tom, že skutkový stav, který vzal krajský soud za základ rozhodnutí , byl v rozporu se správním
spisem. Nesprávné posouzení právní otázky může obecně spočívat v aplikaci nesprávného
ustanovení právního předpisu na daný skutkový stav nebo v aplikaci sice správného ustanovení
právního předpisu, avšak nesprávně interpretovaného. Podstata námitek stěžovatele spočívá
v tom, že krajský soud na daný případ nesprávně aplikoval u stanovení §15 odst. 4 zákona
o svobodném přístupu k informacím. Jestliže pak krajský soud dospěl k závěru, že bylo vydáno
fiktivní rozhodnutí, jde o důsledek interpretace a aplikace citovaného ustanovení; krajský soud
ve svém rozsudku skutečnost, že krajský úřad žalobkyni zaslal přípis ze dne 11. 4. 2005
nijak nezpochybnil. Důvod kasační stížnosti, který stěžovatel opírá o §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
tak není na místě.
Nejvyšší správní soud musí v prvé řadě zcela odmítnout argumentaci stěžovatele ohledně
vnitřní rozpornosti žádosti žalobkyně o poskytnutí informací. V žádosti o informace žalobkyně
odkázala na článek ve vydání deníku Rovnost ze dne 17. 3. 2005, v němž byl citován výrok
hejtmana kraje, podle něhož jsou známy výsledky „studie“, podle které variant a vedení R43
boskovickou brázdou nebude levnější než varianta bystrckou trasou. Vlastní požadavek
o poskytnutí informace žalobkyně formulovala tak, že chtěla vědět, ve kterém dokumentu
lze vyhledat srovnání nákladů obou variant vedení komunikace R43. Z pře dmětného článku
v deníku Rovnost přitom nevyplývá žádné bližší označení „studie“, o jejíchž výsledcích hejtman
hovořil. Za těchto okolností je ze žalobkyní formulované žádosti o informace zcela zřejmé,
že jí není znám název, resp. jakékoli bližší označení dokumentu, který by měl obsahovat výsledky
studie (resp. studii samotnou) o porovnání nákladů variant vedení R43, o jejíchž výsledcích
hovořil hejtman kraje v tisku.
Tvrzení, že žalobkyni byla informace, jejíž poskytnutí se domáhala, v době podání žádosti
známá, je tedy poněkud nesmyslné. Posouzení žádosti žalobkyně jako vnitřně rozporné pak spíše
koliduje se stěžovatelem tvrzenou snahou o vyvarování se formalistickému přístupu.
Nadto stěžovatel zjevně toto hodnocení žádosti žalobkyně zaujal až s určitým časovým
odstupem, když jej poprvé vznáší až ve své kasační stížnosti.
Interpretace žádosti žalobkyně o poskytnutí informací, resp. identifikace požadovaných
informací, se zdejšímu soudu nejeví nijak složitá. Na formulovanou otázku se nabízí jednoduchá
odpověď, a to uvedení označení dokumentu v němž má být obsažena studie porovnávající
náklady obou variant vedení R43, o jejíchž výsledcích hovořil hejtman kraje, popřípadě další
doprovodné informace ve smyslu §12 zákona o svobodném přístupu k informacím.
Nicméně krajský úřad na žádost žalobkyně reagoval sdělením, v němž popsal
projednávání územní prognózy Jihomoravského kraje, a dále uvedl, že je zpracovávána studie,
jejíž původní záměr byl změněn tak, že bylo zadáno projednání ve variantách, s tím, že tyto
varianty budou vyhodnoceny z hlediska dopravního, urbanistického a vlivu na životní prostředí.
Jak již uvedl krajský soud, sdělení krajského úřadu zjevně „nedalo odpověď na otázku
žalobkyně“, tedy k poskytnutí požadované informace nedošlo. Sdělení krajského úřadu
se totiž zcela míjelo s předmětem žádosti žalobkyně - tím byla studie k nákladům vedení
obou variant R43, o jejíchž výsledcích hovořil hejtman kraje v tisku. Ze sdělení krajského úřadu
však nelze ani náznakem vyvodit, že by se jím zmiňované dokume nty zabývaly právě srovnáním
nákladů variant R43.
Toto sdělení krajského úřadu pak nelze považovat ani za rozhodnutí, jímž se žádosti
žalobkyně nevyhovuje. Pro tento závěr není rozhodující, zda toto sdělení obsahuje v dostatečné
míře náležitosti rozhodnutí ve smyslu §15 odst. 2 zákona o sv obodném přístupu k informacím
a §47 odst. 5 správního řádu z r. 1967, či nikoli. Podstatné je, že sdělení nelze ani obsahově
posoudit tak, že by jím (jak v kasační stížnosti tvrdí stěžovatel) krajský úřa d žalobkyni sdělil,
že jí požadovaný dokument nemá k dispozici a proto jí ho nemůže poskytnout. Jak je již uvedeno
výše, v předmětném sdělení krajský úřad žalobkyní požadovaný dokument, tedy takový,
který by obsahoval výsledky studie - srovnání nákladů obou variant R43, n ijak nespecifikoval;
proto je vyloučeno, aby krajský úřad zároveň konstatoval, že tento dokument nemá k dispozici.
Sdělení krajského úřadu případně nelze vyložit ani tak, že existují pouze jím zmíněné dokumenty,
ty ale srovnání nákladů obou variant R43 neobsahují.
Pokud krajský úřad reagoval sdělením, které obsahově (materiálně) nijak s předmětem
žádosti o informace nekorespondovalo (srov. obdobně rozsudek ze dne 25. 10. 2007,
č. j. 4 As 7/2007 - 91, dostupný na www.nssoud.cz), jde o situaci srovnatelnou co do důsledků
pro postavení žalobkyně se situací, kdy by krajský úřad zůstal zcela pasivní; předmětné sdělení
krajského úřadu totiž ve skutečnosti neobsahovalo žádný projev vůle (opačně srov. rozsudek
ze dne 28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007 - 80, dostupný na www.nssoud.cz) ve vztahu k žádosti
žalobkyně.
Proto je na místě přisvědčit závěru, který učinila jak žalobkyně, tak i krajský soud,
a to že nastala podle §15 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím fikce rozhodnutí,
jímž byla informace odepřena.
IV./b
Nicméně stěžovateli je třeba přisvědčit ohledně důvodnosti druhé námitky, a to včetně
jeho odkazu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2007, č. j. 4 As 7/2007 - 91.
V uvedeném rozsudku zdejší soud, byť pouze nad rámec nezbytného posouzení, uvedl
i svůj právní názor, že za dřívější úpravy obsažené v ustanovení §16 odst. 2 zákona o svobodném
přístupu k informacím, jeho větě třetí, byl za situace, kdy pov inným subjektem byl kraj,
odvolacím orgánem nikoli ředitel krajského úřadu, nýbrž přímo hejtman kraje.
Tento právní závěr pak zdejší soud potvrdil i v rozsudku ze dne 28. 12. 2007,
č. j. 4 As 48/2007 - 80 (dostupném na www.nssoud.cz), kde podrobně rozebral rozdíl
mezi přenesenou a samostatnou působností kraje a působností k poskytování informací týkajících
se těchto dvou kolejí činnosti krajského úřadu a na půdorysu zákona o krajích dospěl k tomuto
závěru: „Pokud je povinným subjektem kraj, za něhož podle §66 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích,
ve znění pozdějších předpisů, plní úkoly v samostatné působnosti uložené mu zastupitelstvem a radou krajský
úřad, přičemž požadovaná informace se týká činnosti spadající do samo statné působnosti kraje, pak rozhoduje
o odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu ten, kdo stojí v jeho čele, tedy hejtman příslušného kraje.
Ten ostatně podle §61 odst. 3 písm. f) zákona o krajích odpovídá za informování občanů o činnosti kraje
(v poznámce pod čarou je přitom uveden odkaz na zákon č. 106/1999 Sb.).“
Fiktivní rozhodnutí o odvolání je tak třeba i v nyní posuzovaném případě připsat
hejtmanovi Jihomoravského kraje. Jak rovněž poukazuje stěžovatel v kasační stížnosti, v řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. není osoba žalovaného
určena tvrzením žalobce, ale kogentně ji určuje zákon. Je tedy věcí soudu, aby v řízení
jako s žalovaným jednal s tím, kdo skutečně žalovaným má být, a ne s t ím, koho chybně označil
v žalobě žalobce (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, publikované pod č. 534/2005 Sb. NSS).
IV./c
Nejvyšší správní soud tedy pro účely dalšího řízení shrnuje, že poté, co bylo vydáno
fiktivní rozhodnutí krajského úřadu o neposkytnutí informace žalobkyní požadované, podala
žalobkyně odvolání. Toto její podání, označené jako odvolání, pak bylo skutečně odvoláním,
a nikoli pouze novou žádostí o informace, jak dovozoval krajský úřad, který vycházel z toho,
že požadované informace byly poskytnuty sdělením ze dne 11. 4. 2005. O tomto odvolání
pak mělo být rozhodnuto, a to hejtmanem Jihomoravského kraje, jak plyne z výše citované
judikatury. Pokud hejtman nerozhodl, je zde třeba mít z ato, že vydal zamítavé rozhodnutí
fiktivní.
Nejvyššímu správnímu soudu tak nezbylo než rozsudek krajského soudu zrušit a věc
mu vrátit k dalšímu řízení. Krajský soud totiž kromě fiktivního rozhodnutí krajského úřadu, zrušil
i fiktivní rozhodnutí ředitele krajského úřadu o odvolání proti tomuto rozhodnutí, přestože toto
fiktivní rozhodnutí je nutno pokládat za vydané hejtmanem Jihomoravského kraje.
Takový postup je nutno považovat z jeho strany za nesprávné posouzení právní otázky
[§103 odst. 1 písm. a) s . ř. s.]. V dalším řízení pak bude krajský soud vázán posouzením
charakteru rozhodnutí správních orgánů o odepření informací, jak je výše popsal zdejší soud,
a jako s žalovaným bude jednat ve smyslu výše citované judikatury s hejtmanem kraje.
Zdejší soud má za to, že na základě všeho, co bylo výše uvedeno , je výsledek dalšího
řízení před krajským soudem plně předvídatelný .
V.
Součástí kasační stížnosti byla též žádost o přiznání odkladného účinku. O ní rozhodl
zdejší soud svým usnesením ze dne 22. 4.2008, č. j. 1 As 33/2008 - 67, které nabylo právní moci
dne 9. 5. 2008.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.). V takovém případě rovněž krajský
soud rozhodne v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. května 2008
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu