ECLI:CZ:NSS:2008:1.AS.65.2008:97
sp. zn. 1 As 65/2008 - 97
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně:
Corinthia Panorama, s. r. o., se sídlem Milevská 1695/7, Praha 4 - Krč, zastoupena
Mgr. Danou Čihákovou, advokátkou se sídlem Jungmannova 24, Praha 1, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: EPOQUE-LANCASTER a. s., se sídlem Hvězdova 1716/2b,
Praha 4 - Nusle, zastoupena JUDr. Miroslavem Janstou, advokátem se sídlem Těšnov 1/1059,
Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 1. 2007,
č. j. S-MHMP 388331/2006/OST/Fr, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 10. 3. 2008, č. j. 8 Ca 39/2007 - 65,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Shora cit. rozhodnutím žalovaného bylo zamítnuto žalobkynino odvolání
proti rozhodnutí Úřadu městské části Praha 4, stavebního odboru, ze dne 17. 5. 2006,
č. j. P4/87084/05/OST/FISA/10551. Tím byla k žádosti osoby zúčastněné na řízení pro potřeby
umístění stavby bytového domu na blíže specifikovaných pozemcích v k.ú. Krč a Nusle v pěti
případech povolena výjimka z článku 8 odst. 2 vyhlášky č. 26/1999 Sb. hl. m. Prahy, o obecných
technických požadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze, pro odstupovou vzdálenost
navrhované stavby od staveb stávajících, a v jednom případě byl návrh na povolení výjimky
zamítnut.
[2] Rozhodnutí žalovaného žalobkyně (dále také „stěžovatelka“) napadla žalobou
k Městskému soudu v Praze, který ji usnesením uvedeným v záhlaví tohoto rozsudku odmítl
a současně žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení.
[3] V odůvodnění svého rozhodnutí krajský soud zejména odkázal na rozsudek NSS
č. j. 2 Afs 183/2006 - 64, v němž zdejší soud vymezil materiální a procesní znaky, které musí
splňovat rozhodnutí, aby mohlo být považováno za rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu
§70 písm. b) s. ř. s. Dále konstatoval, že oba znaky byly v daném případě splněny, neboť účelem
obou správních rozhodnutí je předběžně (do doby rozhodnutí ve věci samé, konkrétně do doby
rozhodnutí o stavebním povolení) posoudit žádost o povolení výjimky pro zamýšlenou
odstupovou vzdálenost mezi stávající zástavbou v území a budoucí stavbou hotelu bytového
domu EPOQUE. Městský soud proto žalobu jako nepřípustnou odmítl.
II.
[4] Proti tomuto usnesení podala stěžovatelka včas kasační stížnost, v níž výslovně uplatnila
kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., přičemž nezákonnost napadeného usnesení
spatřovala v nesprávné aplikaci §70 písm. b) s. ř. s. Stěžovatelka je vlastníkem hotelu Panorama.
V řízení před stavebním úřadem trvala na tom, aby byly pro umístění stavebního komplexu
„EPOQUE PANKRÁC“ (který zahrnuje bytový dům a hotel) dodrženy odstupové vzdálenosti
od hotelu Panorama tak, jak jsou stanoveny v cit. vyhlášce č. 26/1999 Sb. hl. m. Prahy,
případně aby byly doloženy studie o vlivu těchto staveb na její hotel a aby se jimi úřad zabýval.
Přestože se nedodržení vyhláškou stanovených odstupových vzdáleností významně dotýká
stěžovatelčiných vlastnických práv (hodnoty osvětlení a proslunění v hotelu Panorama,
jakož i jiné hygienické hodnoty tamtéž), stavební úřad na to vůbec nebral zřetel, její námitky
vůbec nezkoumal (považoval je za bezpředmětné) a odstupovou vzdálenost výstavby shora
zmíněného komplexu Epoque povolil tak, jak byla navržena.
[5] V navazujícím zcela samostatném územním řízení, v němž již proběhlo ústní jednání,
bude stavební úřad ze schválených odstupových vzdáleností vycházet a námitkami proti nim
se nebude zabývat s odkazem na samostatné řízení o povolení výjimek. Stěžovatelka se domnívá,
že pokud jsou její námitky fixovány na řízení o povolení výjimky a v navazujícím územním řízení
je nelze uplatnit, jde o stejnou situaci, jako v případě návaznosti stavebního řízení na územní
řízení. Jiná je situace v případě stanovisek dotčených orgánů. Podle stěžovatelčina názoru je zcela
logické a efektivní, aby byl povolovací proces (řízení o výjimce z obecných technických
požadavků na výstavbu, územní řízení a stavební řízení) rozdělen do uvedených samostatných
správních řízení a aby námitky účastníků byly fixovány právě na předmět daného řízení
a nepřesahovaly do navazujících. Odmítnutí žaloby městským soudem je porušením
stěžovatelčina práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny a práva na soudní kontrolu
správní činnosti podle čl. 36 odst. 2 Listiny. Stěžovatelka dále odkázala na nález Ústavního soudu
ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, v němž jsou vymezeny znaky rozhodnutí předběžné
povahy ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s. Tyto znaky nejsou v daném případě splněny,
protože rozhodnutí o povolení výjimky je ve svém věcném rozsahu konečné a v navazujícím
řízení o umístění stavby z něj stavební úřad vychází. Z těchto důvodů považuje stěžovatelka
rozhodnutí městského soudu za nezákonné, a proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené
usnesení zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[6] Žalovaný své vyjádření ke kasační stížnosti nepodal.
[7] Osoba zúčastněná na řízení se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěry
městského soudu a dále zejména konstatovala, že posouzení výjimky z obecných technických
požadavků na výstavbu pouze otevírá možnost podat žádost o vydání příslušného meritorního
rozhodnutí. Rozhodnutí o povolení výjimky je proto nutno posuzovat jako jednu z dílčích
vstupních informací, následné meritorní rozhodnutí nutně musí vycházet z komplexního
posouzení všech dalších podmínek, požadavků a náležitostí, jak je stanovuje stavební zákon
a popř. další právní předpisy. Osoba zúčastněná na řízení proto navrhla, aby Nejvyšší správní
soud kasační stížnost zamítl a přiznal jí náhradu nákladů řízení.
III.
[8] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněného důvodu (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.), neshledal přitom vady, k nimž by musel
přihlédnout i bez návrhu.
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Spornou otázkou v daném případě je, zda městský soud správně posoudil právní otázku,
dospěl-li k závěru, že žalobou napadené správní rozhodnutí i rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně mají povahu rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s.,
na jejichž základě bude následně postupováno v dalším správním řízení vedeném
podle stavebního zákona.
[11] V této souvislosti Nejvyšší správní soud – ve shodě s městským soudem – konstatuje,
že rozhodnutí stavebního úřadu o povolení či nepovolení výjimky z obecných technických
požadavků na výstavbu, jakož i případné rozhodnutí odvolacího orgánu v dané věci,
jsou rozhodnutími předběžné povahy a jako taková jsou vyloučena z přezkumu ve správním
soudnictví. Námitkami obdobnými stěžovatelčiným souvisejícími s totožnou právní otázkou
se zdejší soud již několikráte zabýval, a to např. v rozsudku ze dne 18. 7. 2007,
č. j. 9 As 46/2007 - 54 (všechna rozhodnutí NSS zde citovaná jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Proto soud na odůvodnění podané v tomto rozsudku odkazuje, neboť nepovažuje za nutné
je na tomto místě kompletně opakovat.
[12] Cit. rozsudek NSS vycházel právě z nálezu ÚS, sp. zn. Pl. ÚS 8/99
(publ. pod č. 291/1999 Sb.), když upozornil, že rozhodnutí předběžné povahy
podle §70 písm. b) s. ř. s. musí současně splňovat následující znaky: 1) jde o rozhodnutí
správních orgánů ve věcech veřejnoprávních, upravující předběžně či dočasně poměry osob,
zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně fixující určitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto
rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí mít každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla
dotčena, možnost bránit se v řízení před správním orgánem, jež musí nutně proběhnout
(tj. musí být následně po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v něm musí být pokračováno,
došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním) a jež v dané věci
rozhodne s konečnou platností (procesní znak) (srov. podobně usnesení rozšířeného senátu NSS
č. j. 8 As 47/2005 - 86 ze dne 21. 10. 2008 nebo usnesení téhož senátu č. j. 6 As 7/2005 - 97
ze stejného dne).
[13] Cit. rozsudek NSS č. j. 9 As 46/2007 - 54 (viz bod [11] shora) v předchozím bodě
uvedené obecné teze následně aplikoval též na rozhodnutí o výjimce z obecných technických
požadavků na výstavbu, vydávané stavebním úřadem podle §138a starého stavebního zákona
[zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)]. Ke znaku
materiálnímu uvedl, že rozhodnutí o výjimce z obecných technických požadavků na výstavbu
je rozhodnutím správního orgánu ve veřejnoprávní věci a s přihlédnutím ke specifikům řízení
podle stavebního zákona lze rovněž konstatovat, že se jedná o rozhodnutí, které zatímně fixuje
určitý stav, neboť rozhodující je vždy konečné rozhodnutí ve věci samé (např. vydání územního
rozhodnutí či stavebního povolení). Co se týče zmíněného procesního znaku, rozhodnutí
o výjimce z obecných technických požadavků na výstavbu má dle cit. právního názoru charakter
rozhodnutí o předběžné otázce, přičemž obecně platí, že rozhodnutí o předběžné otázce
je vždy rozhodnutím předběžné povahy; na tuto jeho povahu nemá vliv, zda je učiní na počátku
řízení ve věci samé orgán, který v tomto řízení rozhoduje, nebo jiný orgán příslušný posoudit
takovou otázku samostatně. Stejně tak není rozhodné, že rozhodnutí o výjimce ve své podstatě
předurčuje rozhodnutí ve věci samé. Jakkoli totiž nelze brojit přímo proti rozhodnutí o výjimce
z obecných technických požadavků na výstavbu, lze zcela jistě brojit proti jeho důsledkům,
tj. např. proti vydání či nevydání stavebního povolení, což je i pro nyní posuzovanou věc
podstatné.
[14] Nejvyšší správní soud se tedy i v nyní posuzované kauze shoduje s právním názorem
vyjádřeným v analyzovaném judikátu na tom, že „[o]depření soudního přezkumu tedy v daném případě
neznamená odepření přístupu k soudu, který by mohl ve svých důsledcích znamenat odepření spravedlnosti –
denegatio iustitiae, ale toliko stanovení časového okamžiku pro přístup k soudu. Můžeme tedy hovořit
o jakési dočasné exempci ze soudního přezkumu s tím, že na soud se lze v předmětné věci obrátit správní žalobou
až proti případným důsledkům rozhodnutí o výjimce z obecných technických požadavků na výstavbu,
tzn. proti rozhodnutí ve věci samé, a v tomto ohledu lze považovat za naplněný i onen procesní znak rozhodnutí
předběžné povahy.“ Ostatně samotné rozhodnutí o udělení výjimky ve smyslu §138a starého
stavebního zákona není bez dalšího způsobilé zasáhnout právní sféru účastníků řízení,
neboť jde o rozhodnutí, které se vydává vždy v souvislosti s územním, stavebním nebo jiným
řízením. Tento právní názor se nedostává do rozporu ani s nedávnou judikaturou rozšířeného
senátu NSS cit. výše v bodě [12] (srov. k tomu část VI., body 46-50 obou usnesení RS NSS,
ve kterých rozšířený senát ilustrativně a nad rámec jím posuzované věci vymezuje základní znaky
rozhodnutí předběžné povahy).
IV.
[15] Ze shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[16] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto v souladu s §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení úspěch, nemá na jejich náhradu
právo. Žalovaný náhradu nákladů řízení nepožadoval a ani soud z obsahu spisu žádné
jeho náklady neshledal. Proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že žalovanému se nepřiznává
náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Osoba zúčastněná na řízení nemá na náhradu nákladů
řízení právo, neboť jí tyto náklady nevznikly v souvislosti s plněním povinnosti uložené soudem
(§60 odst. 5 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. prosince 2008
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu