ECLI:CZ:NSS:2008:2.AFS.109.2007:146
sp. zn. 2 Afs 109/2007 - 146
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobkyně: POLYTEZA
spol. s r. o., se sídlem Holoubkov 293, zastoupena JUDr. Františkem Korandou, advokátem
se sídlem Františkánská 7, Plzeň, proti žalované: Státní energetická inspekce, ústřední
inspektorát, se sídlem Gorazdova 24, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. května 2007, č. j. 9 Ca 110/2006 – 110,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. května 2007, č. j. 9 Ca 110/2006 – 110,
se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 16. 5. 2007, č. j. 9 Ca 110/2006 - 110, byla
zamítnuta žaloba podaná žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“) proti rozhodnutí Státní energetické
inspekce ze dne 19. 12. 2002, č. 904063502, jímž bylo podle §95 odst. 2 zákona č. 458/2000 Sb.,
ve znění účinném do 31. 12. 2002 (dále jen „energetický zákon“) a §59 odst. 2 zákona
č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítnuto odvolání
a potvrzeno rozhodnutí Státní energetické inspekce, územního inspektorátu Plzeň,
ze dne 17. 10. 2002, č. 324022102, o uložení pokuty 400 000 Kč za porušení podmínek věcného
usměrňování cen podle ustanovení §6 odst. 1 písm. c) a §15 odst. 1 písm. c) zákona
č. 526/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o cenách“). Městský soud
se podrobně na str. 17 až 19 napadeného rozsudku zabýval námitkou nedodržení správní praxe
a dospěl k závěru, že není důvodná. Uvedl, že stěžovatelka neprokázala, že by u ní v minulosti
proběhla kontrola, při níž by byla k tomu příslušným správním orgánem zkoumána ekonomická
oprávněnost mzdových nákladů vynakládaných stěžovatelkou v souvislosti s provozem kotelny
v Holoubkově za skutkově obdobné situace, jako tomu bylo při kontrole Státní energetické
inspekce, o jejíž závěry je opřeno napadené rozhodnutí. Kontrola provedená Finančním
ředitelstvím v Plzni v roce 1997 byla zaměřena na období roku 1996. Jak ale v řízení před soudem
vyšlo najevo, v roce 1996 stěžovatelka provozovala kotelnu v Holoubkově za zcela odlišných
podmínek než tomu bylo v roce 2000. Rozdílnost podmínek provozu kotelny v uvedených letech
spočívá v její plynofikaci, k níž došlo v roce 1997 a se kterou souviselo i výrazné snížení počtu
zaměstnanců pracujících v kotelně z původních 12 (před plynofikací) na 6 (v roce 2000).
I v případě, že by Finanční ředitelství v Plzni při kontrole dne 19. 3. 1997 skutečně posuzovalo
oprávněnost mzdových nákladů stěžovatelky souvisejících s provozem kotelny v roce 1996,
musel by tento kontrolní orgán vzhledem ke zcela odlišným provozním podmínkám kotelny
nutně brát v úvahu jiná kritéria při zvažování toho, zda, a popřípadě kteří, zaměstnanci pracující
v kotelně jsou pro její provoz potřební či nadbyteční, než tomu bylo při kontrole Státní
energetické inspekce posuzující stav v roce 2000. Ze záznamu o kontrole ze dne 19. 3. 1997
ani z jeho příloh navíc nevyplývá, že by Finanční ředitelství v Plzni oprávněnost mzdových
nákladů stěžovatelky souvisejících s provozem kotelny skutečně kontrolovalo. Předmět kontroly
je v záznamu z kontroly formulován velmi obecně, v záznamu z kontroly není specifikováno, jaké
doklady vztahující se k vyúčtování dodávek tepelné energie domácnostem, zpracované
stěžovatelkou, byly kontrolním orgánem hodnoceny, a ani ze závěru kontrolního orgánu,
že „prověrkou výpočtu průměrných cen pro rok 1996 nebylo zjištěno porušení uvedeného
cenového předpisu“ (výměru MF ČR č. 01/96) nelze dovodit, že Finanční ředitelství v Plzni
při kontrole prověřovalo též oprávněnost mzdových nákladů stěžovatelky souvisejících
s provozem kotelny. Dále městský soud uvedl, že citovaný závěr kontrolního orgánu, jakož
i příloha č. 2 záznamu o kontrole („Výpočet průměrné věcně usměrňované ceny tepelné energie
na rok 1996 dle cenového výměru MF č. 01/96“) naopak nasvědčují tomu, že kontrola byla
zaměřena na to, zda stěžovatelka v kontrolovaném období roku 1996 nepřekročila maximální
průměrnou věcně usměrňovanou cenu tepelné energie, tedy na dodržení ust. §6 odst. 1 písm. a)
zákona o cenách. V záznamu o kontrole ze dne 19. 3. 1997 není ani zmínka o tom, že by
předmětem kontroly bylo prověření ekonomické oprávněnosti jednotlivých nákladových položek.
Z uvedených důvodů dospěl městský soud k závěru, že stěžovatelka nemůže s úspěchem namítat,
že kontrolou provedenou dne 19. 3. 1997 Finančním ředitelstvím v Plzni byla vytvořena správní
praxe ohledně posuzování oprávněnosti mzdových nákladů souvisejících s provozem kotelny
v Holoubkově, jíž by byla Státní energetická inspekce vázána při provádění cenové kontroly
týkající se roku 2000 a která by ji bránila posuzovat mzdové náklady stěžovatelky na druhého
topiče a elektrotechnika jako ekonomicky neoprávněné. K argumentaci stěžovatelky, že v září
roku 2002 u ní Finanční úřad v Rokycanech prováděl kontrolu daně z příjmů právnických osob
a silniční daně za období let 1999 a 2000, městský soud uvedl, že finanční úřad při této kontrole
nebyl oprávněn prověřovat, zda stěžovatelka dodržela závazný postup při tvorbě věcně
regulované ceny tepelné energie, neboť v době, kdy tato kontrola proběhla, k tomu byla
oprávněna pouze Státní energetická inspekce. Co se týče stěžovatelkou namítaných kontrol
provedených Státní obchodní inspekcí v letech 1997, 1999 a 2000, z protokolů o těchto
kontrolách nade vší pochybnost plyne, že jejich předmětem nebylo dodržování zákona o cenách,
ale dodržování ustanovení zákona č. 222/1994 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní
správy v energetických odvětvích a o Státní energetické inspekci. Městský soud k tomu dodal,
že Státní obchodní inspekce až do 31. 12. 2000 nemohla u žádného subjektu, tedy
ani u stěžovatelky, provádět kontrolu dodržování cenových předpisů v energetice, protože tato
pravomoc jí byla zákonem č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti
cen, svěřena až od 1. 1. 2001 (viz §3 odst. 3 cit. zákona ve znění účinném od 1. 1. 2001);
do konce roku 2000 tuto pravomoc vykonávala finanční ředitelství. Tvrzení stěžovatelky
o rozdílném posuzování obdobných situací správními orgány, pokud jde o ekonomickou
oprávněnost výše uvedených mzdových nákladů, tedy městský soud neshledal důvodným.
Žalobní bod, v němž stěžovatelka dovozovala nezákonnost napadeného rozhodnutí, jakož
i rozhodnutí správního orgánu I. stupně z toho, že správní orgány nesprávně posoudily část
mzdových prostředků vynaložených stěžovatelkou v souvislosti s provozem kotelny
v Holoubkově jako ekonomicky neoprávněné náklady zahrnuté do věcně usměrňované ceny
tepelné energie, shledal městský soud neopodstatněný. Za si tuace, kdy sama stěžovatelka
v provozním řádu kotelny Holoubkov stanovila minimální rozsah provádění občasné obsluhy
kotelny na 3 x 30 minut denně a zároveň prostřednictvím firmy SEAP Rokycany, s. r. o. smluvně
zajistila provádění preventivních měsíčních prohlídek kotelny a trvalou pohotovost pro případné
poruchy, Státní energetická inspekce zcela důvodně vyhodnotila mzdové náklady druhého topiče
a elektrotechnika jako nadbytečné, a tudíž ekonomicky neoprávněné. Tento závěr je potvrzován
také zjištěním správního orgánu I. stupně, že z údajů uvedených v mzdových listech a v dalších
mzdových podkladech vyplývá, že v souvislosti s provozem kotelny pobírá mzdu 5 pracovníků,
kteří v průměru vykazují dvacet odpracovaných hodin denně (stěžovatelkou stanovený minimální
rozsah obsluhy kotelny přitom činil pouze hodinu a půl). Mzda placená druhému topiči za práci
v kotelně přitom zcela jistě nebyla mzdou za výkon správních činností, ale výhradně mzdou
za obsluhu kotelny. Se stěžovatelkou, stejně jako se znalcem Ing. B., CSc., souhlasil městský soud
v tom, že orgánům Státní energetické inspekce nepřísluší posuzovat personální či mzdovou
politiku stěžovatelky jako zaměstnavatele. Je výhradně její věcí, zda v předmětné kotelně se
stanovenou občasnou obsluhou v rozsahu 1,5 hod/den zaměstná tři zaměstnance nebo dvacet a
na jaké výši mzdy se s nimi dohodne. Správní orgán obou stupňů však výši mezd jednotlivých
zaměstnanců stěžovatelky pracujících v kotelně nijak nehodnotil. Orgánům Státní energetické
inspekce v rámci jejich kontrolní činnosti však přísluší hodnotit, zda mzdové náklady vynaložené
na provoz kotelny, a následně zahrnuté do ceny za tepelnou energii dodávanou odběratelům, byly
náklady důvodně vynaloženými, a tedy ekonomicky oprávněnými v souladu s výměrem
Ministerstva financí č. 01/2000, či nikoliv. Správní orgány v tomto směru přihlédly k provoznímu
řádu předmětné kotelny, jakož i ke znění smlouvy o zajištění servisní činnosti uzavřené mezi
stěžovatelkou a firmou SEAP Rokycany, s. r. o. a dospěly k logickému závěru o ekonomické
neoprávněnosti části mzdových nákladů vynakládaných na provoz kotelny, se kterým se městský
soud v plném rozsahu ztotožnil. Městský soud jako mylný odmítl názor stěžovatelky, že pokud
v roce 2000 nepřekročila maximální přípustnou cenu tepelné energie, nemohou být jednotlivé
náklady v ní zahrnuté považovány za ekonomicky neoprávněné. Ze samotného dodržení
maximálního rozsahu možného zvýšení ceny tepelné energie ve vymezeném období [§6 odst. 1
písm. a) zákona o cenách] nelze totiž automaticky usuzovat na to, že kontrolovaný subjekt do
kalkulace ceny tepelné energie zahrnul pouze ekonomicky oprávněné náklady, přiměřený zisk a
příslušnou daň, a splnil tak další z podmínek pro sjednání věcně usměrňovaných cen, kterou je
dodržení závazného postupu při tvorbě ceny tepelné energie nebo při její kalkulaci [§6 odst. 1
písm. c) zákona o cenách]. Jedná se o dvě samostatné a relativně nezávislé podmínky, a lze si
tudíž představit situaci, kdy kontrolovaný subjekt sice do kalkulace ceny tepelné energie v
rozporu se zákonem zahrne určité ekonomicky neoprávněné náklady, čímž poruší povinnost
dodržovat závazný postup při tvorbě ceny nebo při její kalkulaci, avšak ve výsledku nepřekročí
maximálně přípustný nárůst věcně regulované ceny tepelné energie, takže podmínka zakotvená v
ust. §6 odst. 1 písm. a) zákona o cenách bude z jeho strany splněna. Tak tomu bylo i v případě
stěžovatelky.
V kasační stížnosti podané proti tomuto rozsudku v zákonné lhůtě stěžovatelka uvádí,
že na výzvu městského soudu ke konkretizaci žalobní námitky předložením či navržením důkazů
navrhla, aby byly provedeny důkazy protokolem o kontrole cen Finančním ředitelstvím v Plzni
za rok 1996, protokolem Státní energetické inspekce za léta 1997, 1999 a 2000, podklady k těmto
kontrolám, resp. kompletními spisy, dále navrhla, aby si městský soud opatřil podklady
od příslušných orgánů, jako je např. Finanční ředitelství v Plzni. Při posledním ústním jednání
pak navrhla důkaz znaleckým posudkem z oboru tvorby cen v energetice. Městský soud však
provedl jen důkaz výsledky kontrol. Stěžovatelka namítá, že se městský soud ztotožnil se Státní
energetickou inspekcí, že provozovala kotelnu v roce 1996 za stejných podmínek jako v roce
2000, i když kotelna byla v roce 2000 již plynofikována. Státní energetická inspekce chybně
označuje přechod z tepelné kotelny na plně automatizovanou plynovou. Pojem "tepelná kotelna"
však neexistuje (byla vždy vytápěna uhlím i plynem) a žádná kotelna není plně automatizovaná.
Automatizace spočívá pouze v regulaci, ne celkové obsluze kotelny. Kontrola za rok 1996
provedená Finančním ředitelstvím v Plzni neshledala závady v tvorbě cen. Dále stěžovatelka
uvedla, že navrhla, aby si městský soud vyžádal stanovisko Finančního ředitelství v Plzni
k jí provedené kontrole, příp. vyslechl svědky – pracovníky ředitelství. Stěžovatelka poukázala
na názor Nejvyššího správního soudu vyslovený ve zrušujícím rozsudku vydaném
v předcházejícím řízení, že přesun kontrolních a sankčních pravomocí z finančních ředitelství
na Státní energetickou inspekci neznamená bez dalšího vyvázání nového orgánu z předchozí
správní praxe, protože nedošlo k relevantním změnám v právní úpravě. Proto nemohly
ani posuzovat stejnou situaci oba orgány jinak. Stěžovatelka závěrem dovozuje nesprávné
posouzení právní otázky městským soudem proto, že si tento soud neopatřil všechny potřebné
podklady od příslušných orgánů, jak mu to uložil zrušující rozsudek Nejvyššího správního soudu.
Proto navrhla zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
V prvé řadě se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou vady řízení před soudem, která
měla spočívat v tom, že městský soud neprovedl stěžovatelkou navržené důkazy.
Nejvyšší správní soud ze spisu městského soudu zjistil, že při konkretizaci žalobních
námitek stěžovatelka navrhla dne 20. 11. 2006 provedení důkazu protokoly Finančního úřadu
v Rokycanech v roce 1997 o kontrole prověrkou výpočtu průměrných cen, o kontrole daně
z příjmu právnických osob za léta 1999 - 2000, o kontrolách Státní energetické inspekce za roky
1997, 1999 a 2000, přílohami těchto protokolů a výslechem svědkyně J. K. Podle protokolu o
ústním jednání konaném dne 16. 5. 2007 městský soud provedl důkaz záznamem o kontrole
dodržování zákona o cenách provedené u stěžovatelky 19. 3. 1997 Finančním ředitelstvím v
Plzni, zprávou o daňové kontrole provedené u stěžovatelky Finančním úřadem v Rokycanech
dne 2. 9. – 19. 9. a 23. 9. 2002, protokoly Státní energetické inspekce, územního inspektorátu v
Plzni č. 3302597, 3305499 a 3309300 o kontrolách provedených u stěžovatelky podle §38 odst. 1
zákona č. 222/1994 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a dále listinou označenou jako „znalecký
posudek k tvorbě ceny tepla“ ze dne 30. 9. 2002, jehož autorem je ing. J. B., CSc. Pokud
stěžovatelka v kasační stížnosti, jejímiž důvody a rozsahem je Nejvyšší správní soud vázán,
namítala neprovedení důkazů citovanými protokoly a znaleckým posudkem, je z obsahu spisu
naopak zjevné, že tyto důkazy provedeny byly, a to při ústním jednání u městského soudu. O
průběhu jednání a uvedených důkazech rovněž pojednává napadený rozsudek, a to na str. 9 a 15.
Proto uvedená námitka stěžovatelky není důvodná.
V dané věci je spornou otázka (a také důvodem uložené pokuty), zda náklady zahrnuté
stěžovatelkou do nákladů na dodávky tepelné energie, jsou ekonomicky oprávněné náklady
tak, jak to předvídá výměr Ministerstva financí č. 01/2000, kterým se vydává seznam zboží
s regulovanými cenami (dále "výměr"), položka č. 4, část II., v níž se uvádí, že v ěcně
usměrňovaná cena tepelné energie od výrobce a distributora pro všechny odběratele zahrnuje
ekonomicky oprávněné náklady, přiměřený zisk a příslušnou daň. Konkrétně se jedná
o oprávněnost či neoprávněnost mzdových nákladů.
Citovaný výměr byl vydán na základě §10 zákona o cenách, ve znění účinném
do 31. 5. 2006, podle kterého zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen podle §5 a 6, zařazují
cenové orgány rozhodnutím do seznamu zboží s regulovanými cenami (dále jen "seznam").
Seznam a ceny v jeho rámci stanovené a zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen podle
§8, uveřejňují cenové orgány v Cenovém věstníku. Podle §6 zákona o cenách věcné
usměrňování cen spočívá ve stanovení podmínek cenovými orgány pro sjednání cen, mimo jiné
závazný postup při tvorbě ceny nebo při její kalkulaci.
Z obsahu správního spisu vyplývá, že na základě kontroly týkající se roku 1999 a 2000
byly vyčísleny neoprávněné mzdové náklady ve výši 225 893 Kč za rok 1999 a 221 359 Kč za rok
2000. Pokuta byla uložena za rok 2000. Kontrolou bylo zjištěno, že v roce 1999 oproti obvykle
potřebnému rozsahu pracovních činností automatizované plynové kotelny o výkonu 1 ÷ 4 MW
s občasnou obsluhou 4 hodiny denně je u stěžovatelky nadbytečné zaměstnávání druhého topiče
a elektrotechnika, tj. mzdové náklady ve výši 169 934 Kč. K tomu byla připočtena částka
55 959 Kč na zákonné sociální pojištění, tj. celkem 225 893 Kč. V roce 2000 bylo ze stejných
důvodů zjištěno vynaložení nákladů ve výši 221 359 Kč. Za postačující pro oba roky správní
orgán označil zaměstnání vedoucího, energetika, topiče a případně obsluhu úpravny vody. Tyto
počty zaměstnanců byly posouzeny podle projektové dokumentace a zkušeností v energetickém
odvětví od roku 1962. Podle projektové dokumentace byla kotelna navržena jako plně
automatická s potřebou obsluhy jedním pracovníkem na jednu hodinu denně. Podle provozního
řádu stěžovatelky je stanovena občasná obsluha třikrát denně po dobu nejméně 30 minut. Podle
pracovních smluv byli v kotelně zaměstnáni zaměstnanci pro obsluhu úpravy vody (se mzdou
1500 Kč měsíčně), dva topiči, každý se mzdou 7830 Kč měsíčně, jeden s výkonem 20 hodin
týdně, druhý 42,5 hodin týdně, dále elektrotechnik s paušální mzdou 5800 Kč měsíčně, energetik
s paušální mzdou 7830 Kč měsíčně, vedoucí se mzdou 3000 Kč měsíčně a odměnou až
20 500 Kč. Vykázané mzdy za rok 1999 činily výši 589 934 Kč a za rok 2000 celkem 586 281 Kč.
Servisní činnost pro tepelné zařízení na sídlišti Holoubkov stěžovatelka zajišťovala na základě
smlouvy ze dne 7. 4. 1999 firmou SEAP Rokycany, s. r. o. Předmětem smlouvy byla trvalá
pohotovost pro případné poruchy, odstraňování nebo zajišťování odstranění poruch, zajištění
trvalé dostatečné kapacity pro odstranění poruch a havárií v profesích topenář, instalatér,
elektromontér, a v oboru měření a regulace, zajišťování seřizování systému řízení a regulace před
topným obdobím. V letech 1999 a 2000 byli společníky a prokuristy stěžovatelky V. B., J. J. a J. S.
a společníky a jednateli dodavatele SEAP Rokycany, s. r. o. byly v téže době tytéž osoby. Podle
zprávy ze dne 31. 1. 2002 zaslané na žádost Policii České republiky vyplývá, že zaměstnanci
stěžovatelky, jimž byly vypláceny výše uvedené mzdy, byli všichni tři prokuristé a jednatel
stěžovatelky a zbývající pracovník pobíral průměrnou hrubou mzdu ve výši 1500 Kč měsíčně a
staral se o řádný provoz úpravny vody. Pět zaměstnanců v průměru vykazovalo 20
odpracovaných hodin denně a pobíralo v letech 1998 – 2000 mzdy v rozmezí dohromady 35 000
až 50 000 Kč, a to přesto, že činnosti jimi vykonávané zajišťovala firma SEAP Rokycany, s. r. o.
Nejvyšší správní soud k námitce ohledně srovnatelnosti podmínek, za kterých byla
kotelna provozována v roce 1996 a v roce 2000, k námitce nedodržení správní praxe a k námitce
nedodržení závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu ze zrušujícího rozsudku
uvádí, že ze správního a soudního spisu zjistil ve vztahu ke skutkovému stavu, že stěžovatelka
v podání ze dne 20. 11. 2006 na výzvu soudu uvedla, že v roce 1998 již po plynofikaci kotelna
byla zásobována pouze plynem. K počtu zaměstnanců uvedla, že v roce 1996 měla
12 zaměstnanců, po plynofikaci 6 a po roce 2001 4 zaměstnance. Provozní řád platil stále stejný.
Státní energetická inspekce dne 8. 2. 2007 ve svém vyjádření k citovanému podání uvedla,
že Finanční ředitelství v Plzni provádělo v roce 1997 kontrolu zaměřenou pouze na procentní
nárůst ceny tepla oproti roku 1995, a nikoli na oprávněnost nákladů, což vyplývá z textu zprávy
o kontrole i z délky kontroly. Podle obsahu zprávy byla kontrola zaměřena pouze na to, zda
nárůst ceny tepla v roce 1996 oproti roku 1995 nepřekročil 3,5%, jak to předvídal cenový výměr
Ministerstva financí č. 01/96.
V takovém případě je pak bezpředmětné zabývat se otázkou, zda byla změněna právní
úprava, zda byl zohledněn i rozvod tepla a jaké další skutečnosti mohly mít vliv na tvorbu ceny
tepla v letech 1996 až 2000. Současně bylo zcela nadbytečné, jak vyplývá i z odůvodnění
napadeného rozsudku městského soudu, provádět další důkazy výslechem zaměstnanců
Finančního ředitelství včetně výslechu navržené svědkyně J. K. (ačkoli stěžovatelka neuvádí, jaký
má tato osoba vztah k věci a co by její výslech měl prokázat), protože by byl bezpředmětný a
nemohl by k zodpovězení nastolených otázek ničím přispět.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že námitka nedodržení správní praxe kontrolními
orgány není důvodná. Stěžovatelka se mýlí již v tom, že městský soud nedodržel závazný názor
Nejvyššího správního soudu vyslovený ve zrušujícím rozsudku ze dne 25. 4. 2006,
č. j. 2 As 7/2005 - 86. Tímto rozsudkem Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu
ze dne 20. 10. 2004, č. j. 9 Ca 7/2003 – 55, pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů,
neboť se nevypořádal s argumentací stěžovatelky, že závady u ní byly shledány poté, co předtím
jiné orgány závady neshledaly. Nahradit přezkumnou činnost městského soudu nemohl, nemohl
za něj rozhodovat ani mu podbízet názor na tuto otázku. Tudíž jej nemohl zavázat žádným
právním názorem, pouze mu nařídil , aby se touto námitkou zabýval.
Z protokolu ze dne 19. 3. 1997 včetně příloh vyplynulo, že Finanční ředitelství v Plzni
provedlo dne 19. 3. 1997 kontrolu, zda cena tepla dodávaného stěžovatelkou nebyla vytvořena
v rozporu s výměrem Ministerstva financí č. 01/96, podle kterého nebylo přípustné, aby přesáhl
meziroční nárůst 3,5 %. Srovnáním v tabulce ceny za rok 1995 a 1996 s výsledným koeficientem
90,860 % dospělo k závěru, že k porušení citovaného předpisu nedošlo. Ani stěžovatelka nemá
žádné konkrétní námitky k této kontrole, její obrana spočívá pouze v obecném konstatování,
že cenová kontrola dopadla úspěšně. Proto Nejvyšší správní neshledal námitku nedodržení
správní praxe důvodnou, neboť žádná správní praxe u stěžovatelky, jak správně uzavřel
v napadeném rozsudku městský soud, nebyla vytvořena.
Námitka stěžovatelky ohledně oprávněnosti mzdových nákladů jako ekonomicky
oprávněných byla posuzována městským soudem opakovaně v dalším řízení po zrušení jeho
rozsudku v předcházejícím řízení.
Ve vztahu k této námitce se Nejvyšší správní soud plně ztotožňuje s argumentací
městského soudu, která je zcela přesná. Jediné pochybení v napadeném rozsudku shledal ohledně
posouzení oprávněnosti mzdových nákladů stěžovatelky v roce 2000, tj. uložení pokuty za to, že
stěžovatelka zahrnula do ekonomicky oprávněných nákladů mzdové prostředky
za dva zaměstnance, které Státní energetická inspekce považovala za nadbytečné.
Věcné usměrňování cen tepla je jednou ze zákonných forem cenové regulace
a z ústavního hlediska je v určitých mezích přípustné. Ústavní soud při posuzování ústavní
konformity míry a forem cenové regulace setrvale (viz nálezy sp. zn. Pl.ÚS 3/2000 nebo
I. ÚS 47/05) vychází ze zásady, že cenová regulace nesmí evidentně snížit cenu tak, aby tato
vzhledem ke všem prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnost alespoň
jejich návratnosti, neboť v takovém případě by vlastně implikovala popření účelu a všech funkcí
vlastnictví. Zasahování státu musí respektovat přiměřenou (spravedlivou) rovnováhu mezi
požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce.
To podle Ústavního soudu znamená, že musí existovat rozumný (opodstatněný) vztah
proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli.
Věcné usměrňování ceny tepla způsobem, který byl v rozhodném období použit
na stěžovatelku, vychází z toho, že lze objektivně, tj. ekonomickou úvahou osoby nezávislé
na dodavateli tepla, určit u konkrétního dodavatele s ohledem na jeho podmínky tzv. ekonomicky
oprávněné náklady na výrobu tepla a vymezit je oproti nákladům ekonomicky neoprávněným.
Ekonomicky oprávněnými náklady nutno rozumět náklady, které by řádný hospodář vynaložil,
aby zajistil zejména samotnou výrobu tepla, přiměřenou údržbu a reprodukci svého majetku
účelně používaného přímo či nepřímo v souvislosti s výrobou tepla, přiměřenou bezpečnost
samotné výroby tepla i procesů souvisejících (přinejmenším v míře zákonem předepsané)
a přiměřenou míru spolehlivosti dodávek tepla, a také aby dosáhl přiměřeného zisku z této
činnosti. Ekonomicky neoprávněnými pak budou náklady, které buď vůbec se samotným
procesem výroby tepla nesouvisí nebo náklady, které sice s ním přímo či nepřímo souvisí,
ale řádný hospodář by je nevynaložil. Systémy dodávání tepla z centrálních zdrojů domácnostem
mají síťovou povahu a dodavatel má v určité lokalitě nezřídka dominantní postavení na trhu
tepla, neboť zásobuje převážnou většinu domácností v určitém městě, čtvrti či bloku domů.
Nahrazení existujícího způsobu vytápění jiným, např. nahrazení vytápění centrálně dodávanou
teplou vodou vytápěním elektrickým či kamny nebo jinými lokálními topeništi, pak je ztíženo
z důvodů faktických (vysoké náklady domácností na změnu způsobu vytápění, v některých
případech technické obtíže spojené s jejím uskutečněním) či právních (majitelé nájemních domů
zásobovaných teplem z centrálních zdrojů nemusí z různých důvodů dát nájemcům souhlas
s přechodem na jiný způsob vytápění). Všechny tyto skutečnosti ztěžují pozici domácností vůči
dodavateli tepla v procesu vyjednávání ceny tepla na trhu touto komoditou a umožňují
dosáhnout výrobci tepla takové ceny, která je v rozporu s představou společnosti o ceně
spravedlivé. Výrazem představ společnosti o spravedlivé ceně tepla je pak metoda regulace jeho
ceny, která má vést (je otázkou, zda skutečně vede, to však není předmětem řízení před
Nejvyšším správním soudem) k dosažení nižší ceny tepla než takové, jaké by bylo dosaženo
na neregulovaném trhu s teplem. Smyslem a účelem rozlišování ekonomicky oprávněných
a ekonomicky neoprávněných nákladů je tedy zajistit, aby dodavatel tepla dodával teplo za cenu
nižší, než jaké by dosáhl, pokud by při stanovení ceny využil svého dominantního postavení,
avšak takovou, která bude ještě ekonomicky racionální, a samozřejmě bude stanovena i ústavně
konformním způsobem.
Správní orgán, který posuzuje ekonomickou oprávněnost určitých nákladů, proto
při svém rozhodování musí postupovat na základě racionální úvahy. V první řadě si musí ujasnit,
zda by dané náklady v konkrétních poměrech kontrolované osoby řádný hospodář vynaložil.
Přitom je třeba zohlednit všechny okolnosti a vzít v úvahu i to, že při úvaze o vynaložení určitých
nákladů nelze odhadovat budoucí vývoj rozhodných skutečností s naprostou jistotou, takže řádný
hospodář bude brát v úvahu i možnost, že dojde k mimořádným či obtížně předvídatelným
okolnostem, na které bude muset adekvátně reagovat. Poté, co si správní orgán ujasní, jaké
náklady by v konkrétním případě vynaložil řádný hospodář, porovná je s náklady skutečně
vynaloženými. Teprve zjistí-li, že skutečně vynaložené náklady v nikoli nevýznamné míře
převyšují náklady ekonomicky oprávněné, je zde prostor pro případný postih za správní delikt
na úseku cen.
Výše uvedená úvaha není v napadeném správním rozhodnutí obsažena a takovýmto
způsobem nepostupoval ani městský soud při jeho přezkumu. Státní energetická inspekce
si v první řadě měla ujasnit, jaký byl přiměřený počet zaměstnanců potřebných pro obsluhu,
údržbu a zajištění přiměřeně bezpečného a spolehlivého chodu kotelny v širším slova smyslu
včetně přiměřeně rychlého řešení mimořádných situací a přiměřené personální rezervy ke krytí
výpadků v přítomnosti zaměstnanců v zaměstnání daných dovolenými, nemocemi a jinými
podobnými situacemi. Toto měl zjistit na základě všech dostupných důkazů, přičemž z obecně
závazných či vnitřních předpisů o obsluze kotelny mohl vyjít pouze tehdy, dospěl-li
by při zohlednění konkrétních poměrů stěžovatelky k závěru, že vedle zajištění základní obsluhy
kotelny již nebylo třeba zajistit i určité doprovodné činnosti a mít k dispozici přiměřenou
personální rezervu. Státní energetická inspekce si měla rovněž ujasnit, jaká byla mzdová hladina
u zaměstnanců profesí potřebných pro zajištění chodu kotelny v rozhodném období v dané
lokalitě. Poté měl na základě takto zjištěných skutečností určit ekonomicky oprávněné mzdové
náklady a porovnat je se skutečným stavem u stěžovatelky. Shledal-li by nikoli nevýznamné
odchylky nad rámec nákladů ekonomicky oprávněných, mohl uvažovat o uložení sankce. Místo
toho pouze na základě argumentace opírající se v podstatě pouze o provozní řád kotelny
a o subjektivní přesvědčení, že určitá výše mzdových nákladů je již nepřiměřená, dospěl k závěru,
že dva zaměstnanci byli u stěžovatelky nadbyteční.
Správní orgán tak nedostatečně zjistil skutkový stav a na základě tohoto nedostatečného
zjištění dospěl k závěru o porušení povinností stěžovatelkou. Ve správním řízení tedy došlo
k vadě, kterou měl městský soud zohlednit a z tohoto důvodu zrušit napadené správní
rozhodnutí. Jelikož tak neučinil, zatížil své rozhodnutí nezákonností a stížní námitka podle
§103 odst. 1 psím. b) s. ř. s. je tedy důvodná.
Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud napadený rozsudek podle §110 odst. 1 s. ř. s.
zrušil a podle odst. 2 citovaného ustanovení vyslovil, že se věc vrací městskému soudu k dalšímu
řízení. Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní
soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem, který je vysloven v tomto
rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. října 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu