ECLI:CZ:NSS:2006:2.AS.7.2005
sp. zn. 2 As 7/2005 - 86
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: P. spol. s r. o.,
zastoupený JUDr. Františkem Korandou, advokátem se sídlem Plzeň, Františkánská 7, proti
žalovanému: Státní energetická inspekce, ústřední inspektorát, se sídlem Praha 2,
Štěpánská 15, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 20. 10. 2004, č. j. 9 Ca 7/2003 - 55,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2004, č. j. 9 Ca 7/2003 - 55,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
shora označeného rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 12. 2002, č. 904063502, jímž bylo podle §95 odst. 2
zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických
odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon) , ve znění účinném ke dni vydání
rozhodnutí (dále jen „energetický zákon“), a §59 odst. 2 tehdy platného zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí
(dále jen „správní řád“), zamítnuto odvolání a potvrzeno rozhodnutí Státní energetické
inspekce, územního inspektorátu Plzeň, ze dne 17. 10. 2002, č. 324022102. Rozhodnutím
Státní energetické inspekce, územního inspektorátu Plzeň, byla stěžovateli podle §17 odst. 1
písm. b) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění účinném ke dni vydání tohoto rozhodnutí
správního orgánu první instance i ke dni vydání žalobou napadeného správního rozhodnutí
žalovaného (dále jen „zákon o cenách“), uložena pokuta 400 000 Kč za porušení podmínek
věcného usměrňování cen podle ustanovení §6 odst. 1 písm. c) a §15 odst. 1 písm. c) zákona
o cenách.
II.
Stěžovatel ve své kasační stížnosti uvedl, že podle jeho názoru Městský soud v Praze
nesprávně posoudil právní otázku. Stěžovatel měl za to, že Městský soud v Praze, žalovaný
i správní orgán první instance nesprávně posoudili, že některé z nákladů, zahrnutých jako dílčí
náklady při výrobě a distribuci tepla, jehož cena podléhá věcnému usměrňování, byly
ekonomicky neoprávněné; největší část takto nesprávně posouzených nákladů tvořily mzdové
náklady na zaměstnance zajišťující provoz kotelny, v níž se teplo vyrábí. Stěžovatel takovéto
posouzení považoval za nezákonné pro možný rozpor s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2
Listiny základních práv a svobod, jež upravují míru přípustné ingerence státu
do soukromoprávních vztahů. Podle jeho názoru je nepřípustné, aby právnické osobě
soukromého práva většinově vlas tněné soukromými (fyzickými) osobami stát zasahoval
do jejích vnitřních poměrů tak, že jí určuje počet zaměstnanců, kteří u stěžovatele zajišťují
výrobu a distribuci tepla. Na tom nic nemění podle jeho přesvědčení ani skutečnost,
že dodávání tepla je veřejnou službou a že cena tepla je státem regulována a že stanovení
její výše stěžovatelem podléhá cenové kontrole státu. Kontrolní činnost státu však podle
stěžovatele je přípustná jen v té míře, jaká je nezbytná k dosažení zákonem sledovaného
účelu, tj. k regulaci ceny tepla.
Ke skutkovým okolnostem případu a k hodnocení skutkových závěrů a právního
názoru Městského soudu v Praze stěžovatel uvedl, že provozuje plynovou kotelnu,
v níž zaměstnává vedoucího, energetika, elektrotechnika, dva topiče a obsluhu úpravny vody.
Městský soud v Praze, žalovaný a správní orgán první instance shledali topiče
a elektrotechnika pro zajištění provozu kotelny nadbytečnými, a proto posoudili mzdové
náklady na tyto zaměstnance ekonomicky neoprávněnými náklady ceny tepla. Soud po dle
stěžovatele dospěl k závěru, že za situace, kdy stěžovatel v provozním řádu kotelny stanovil
minimální rozsah provádění občasné obsluhy kotelny na 3x 30 minut denně a prostřednictvím
obchodní společnosti S. R. s. r. o. smluvně zajistil provádění preventivních měsíčních
prohlídek kotelny a trvalou pohotovost pro případné poruchy, vyhodnotil žalovaný zcela
oprávněně mzdové náklady na druhého topiče a elektrotechnika jako nadbytečné
a ekonomicky neoprávněné – podle soudu sice správnímu orgánu nepříslušelo posuzovat
personální či mzdovou politiku stěžovatele, avšak příslušelo mu hodnotit, zda mzdové
náklady vynaložené na provoz kotelny a následně zahrnuté do ceny tepla byly vynaloženy
důvodně, anebo nikoli. Stěžovatel je však toho názoru, že posuzování účelnosti vynaložených
mzdových nákladů na zajištění výroby tepla a posuzování účelnosti zaměstnávání určitých
pracovníků v určitých profesích při této činnosti je ve svém důsledku totéž.
Stěžovatel podle svých slov provozuje plynovou kotelnu k výrobě tepla a na základě
svého vyhodnocení potřeb provozu kotelny dospěl k závěru, že k jeho zajištění je nezbytné
zaměstnat 5 zaměstnanců v profesích vedoucí, energetik, elektrotechnik, dva topiči a obsluha
úpravny vody. Toto vychází z jeho svobodné vůle a je mimo jiné odůvodněno odpovědností
stěžovatele za zajištění bezporuchového chodu plynové kotelny. Otázka zajištění bezpečného
provozu kotelny, stejně jako otázka bezporuchového zajištění dodávek tepla,
je pro stěžovatele podle jeho slov prioritním kritériem při rozhodování o personálním
obsazení obsluhy kotelny, které má přednost před hlediskem ekonomickým, kdy navíc
mzdové náklady ve srovnání s náklady na topivo (zemní plyn) tvoří zcela nepatrnou část
nákladů na výrobu tepla. Pokud Městský soud v Praze argumentoval provozním řádem
kotelny, který stanoví minimální rozsah obsluhy kotelny na 3x 30 minut denně, je podle
stěžovatele třeba poukázat na to, že doba obsluhy uvedená v provozním řádu je dobou
minimální, při ideálním stavu bez poruch, provozních obtíží či dalších okolností, které mohou
při provozu kotelny nastat. Z toho podle stěžovatele vyplývá, že skutečná doba obsluhy
kotelny se může lišit (a v praxi se liší) od doby uvedené v provozním řádu.
Městský soud v Praze podle stěžovatele při posuzování oprávněnosti mzdových
nákladů na druhého topiče rovněž nevzal v úvahu, že obsluhu kotelny je nutno zajišťovat
nepřetržitě. Tato musí být v pohotovosti 24 hodin a 7 dní v týdnu (nemusí ovšem být nutně
stále přítomna na pracovišti, nýbrž je zajišťována technickými prostředky, které v případě
nestandardní situace v kotelně signalizují obsluze nutnost jejího zásahu). Stěžovatel
jako zaměstnavatel nemůže podle svého přesvědčení požadovat po svém zaměstnanci (topiči),
aby tento vykonával práci nepřetržitě, bez ohledu na zákonnou pracovní dobu a dobu
odpočinku; obdobně to platí i o dovolené na zotavenou či nemoci topiče. Zaměstnávání dvou
při obsluze kotelny se střídajících topičů je proto podle stěžovatele nezbytné,
a tedy ekonomicky oprávněné.
Při posuzování ekonomické oprávněnosti zaměstnávání elektrotechnika nelze podle
stěžovatele vycházet pouze ze znění servisní smlouvy uzavřené mezi stěžovatelem
a společností S. R., s. r. o., nýbrž ze skutečné činnosti jednotlivých osob, tj. elektrotechnika
a uvedené společnosti. Předmětem servisní smlouvy je provádění preventivních měsíčních
prohlídek a zajištění trvalé pohotovosti pro případ poruchy. To však nevylučuje možnost
provádět nezbytné elektrotechnické práce vlastním zaměstnancem stěžovatele. Pohotovostní
služba je podle stěžovatele zaměřena především na poruchy rozvodů tepla, nikoli na běžné
elektrotechnické práce, jejichž potřeba se běžně vyskytuje při provozu kotelny i za jejího
bezporuchového provozu. I mzdové náklady na elektrotechnika jsou proto ekonomicky
oprávněné.
Městský soud v Praze podle stěžovatele rovněž nepřihlédl k tomu, že pro tvorbu věcně
usměrňované ceny tepla nejsou dána jednoznačná kritéria pro zahrnutí nákladů na jeho
výrobu do ceny tepla. Cenové předpisy stanoví sice způsob tvorby této ceny, avšak tato právní
úprava je velmi obecná a například náklady, které nejsou ekonomicky oprávněné, uvádí pouze
demonstrativním výčtem, s použitím výrazu „obvykle“ (stěžovatel v této souvislosti poukázal
na posudek znalce ing. J. B., CSc.), takže není vyloučeno, že za ekonomicky oprávněné
mohou být v konkrétním případě považovány i náklady označené v cenovém předpisu jako
„obvykle ekonomicky neoprávněné náklady“. Stěžovatel dále poukázal na to, že posouzení
správnosti ceny tepla tak do značné míry závisí na subjektivním názoru příslušného správního
orgánu na jednotlivé náklady, které cenu tepla vytvářejí. Stěžovatel rovněž poznamenal, že
správní orgán, jemuž cenová kontrola příslušela před žalovaným, Finanční ředitelství v Plzni,
při kontrole počátkem roku 1997 porušení cenového předpisu neshledal, zatímco žalovaný
ano, třebaže metodika tvorby ceny tepla zůstala u stěžovatele nezměněna.
Stěžovatel dále poukázal na to, že kontrola správního orgánu první instance byla
zaměřena pouze na náklady výroby tepla, nikoli však na nákl ady na jeho rozvod, třebaže cena
tepla zahrnuje obě z těchto složek nákladů a třebaže stěžovatel má příslušnou licenci
jak na výrobu tepla, tak na jeho rozvod. Bez posouzení nákladů na rozvod tepla nemohli podle
stěžovatele žalovaný ani Městský soud v Praze dospět ke správnému závěru o ekonomické
oprávněnosti či neoprávněnosti nákladů zahrnutých do ceny tepla.
Stěžovatel uvedl, že jako objektivní kritérium pro posouzení ekonomické oprávněnosti
nákladů zahrnutých do ceny tepla se mu jeví porovnání této ceny s maximální přípustnou
cenou, kterou stanoví Energetický regulační úřad [stěžovatel nejspíše míní nikoli tento úřad,
nýbrž Ministerstvo financí, neboť Energetický regulační úřad začal jako cenový regulační
úřad v oblasti energetiky působit až účinností zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách
podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů
(energetický zákon), dále jen „energetický zákon“, ustanovením jehož §10, 1 bodu 2. mu byla
tato kompetence v oblasti cen svěřena vložením nového §2c do zákona č. 265/1991 Sb.,
o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů; energetický
zákon nabyl účinnosti 1. 1. 2001 a ještě pro rok 2001 byly podmínky kalkulace regulované
ceny tepelné energie stanoveny výměrem Ministerstva financí č. 01/2001, který byl vydán
5. 12. 2000 – pozn. Nejvyššího správního soudu]. Cena tepla účtovaná stěžovatelem
nepřekročila podle jeho mínění tuto maximální přípustnou cenu, a proto jednotlivé náklady,
které jsou do její výše zahrnuty, nelze považovat za ekonomicky neoprávněné. Pokud
Městský soud v Praze tyto náklady takto posoudil, posoudil podle stěžovatele nesprávně
právní otázku.
Podle stěžovatele může stát zasahovat do tvorby ceny tepla, pokud by jeho výrobce
a distributor do ceny zahrnoval zcela neodůvodněné náklady, které by s výrobou a distribucí
tepla vůbec nesouvisely (nákup luxusních automobilů, nemovitostí nesloužících k výrobě
tepla apod.), nemůže tak ale činit v případě, že předmětem sporu jsou mzdové náklady
na jednoho topiče a jednoho elektrotechnika, tedy na osoby, které se na výrobě tepla
bezprostředně podílejí.
III.
Žalovaný ke kasační stížnosti v první řadě poznamenal, že stížní námitky se v podstatě
shodují s obsahem žaloby; podal proto jen stručné vyjádření.
Námitka stěžovatele, že obsluhu kotelny nutno zajišťovat nepřetržitě, neobstojí podle
žalovaného v konfrontaci s Místním provozním řádem sídlištní kotelny H., protože v bodu h)
tohoto řádu si sám stěžovatel stanovil pro provoz kotelny za potřebnou občasnou obsluhu.
Podle žalovaného za ekonomicky žádoucí nemůže žádný podnikatel považovat, aby pro
občasnou obsluhu kotelny o výkonu 2,2 MW bylo jedno pracovní místo dublováno po celý
rok dvěma pracovníky pro případ, že jeden z nich čerpá dovolenou na zotavenou či je
v pracovní neschopnosti.
Náklady na elektrotechnika jsou rovněž podle žalovaného nedůvodné, a to s ohledem
na znění žalobcem zmíněné servisní smlouvy, kterou jsou pokryty potřeby elektrotechnických
činností, s ohledem na výkon kotelny (2,2 MW) a s ohledem na její osazení
automatizovanými plynovými kotli. Podle žalobce si může stěžovatel zajišťovat
elektrotechnické práce vlastním zaměstnancem, avšak za výše zmíněných podmínek nemohou
být takto vynaložené mzdové náklady součástí kalkulace věcně usměrňované ceny tepelné
energie pro domácnosti.
K námitce stěžovatele, že žalovaný se při cenové kontrole zaměřil pouze na náklady
na výrobu tepla, ne však na náklady na jeho rozvod, žalovaný poznamenal, že tuto námitku
vznesl stěžovatel v kasační stížnosti, avšak v žalobě nikoli. Ohledně samotného merita
námitky žalovaný uvedl, že správní orgán při kontrole musel vycházet z podkladů
poskytnutých samotným stěžovatelem. Ten účetně evidoval mzdové náklady na výrobu tepla
i na jeho rozvod pod jednou položkou – ve výsledovce za období 1. 1. 2000 až 31. 12. 2000
jsou uvedeny položky 521.001 „Mzdové náklady – kotelna“ a „521.002 Mzdové
náklady - ostatní“ (další činnosti, které jsou předmětem činnosti stěžovatele). Pokud tak sám
stěžovatel činil, tj. vedl náklady obojího druhu pod jednou položkou, nemůže podle
žalovaného diferenciaci mezi nimi provést správní orgán.
Žalovaný také odmítl jako chybný takový výklad cenových předpisů stěžovatelem,
že pokud stěžovatel nepřekročil v kontrolovaném období maximální přípustnou cenu tepelné
energie, nemohou být jednotlivé náklady v ní zahrnuté považovány za ekonomicky
neoprávněné. Ustanovení bodu (6) položky č. 4, části II výměru Ministerstva financí
č. 01/2000 podle žalobce dokládá, že dodržení maximálního nárůstu věcně usměrňované ceny
tepelné energie neznamená automaticky, že nemohlo dojít k porušení cenových předpisů,
a že tedy jednotlivé náklady uvedené v kalkulaci jsou vždy v oprávněné výši.
IV.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a je v ní namítán důvod
odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Tento důvod spočívá v námitce
stěžovatele, že Městský soud v Praze v řízení před ním vedeném nesprávně posoudil
následující právní otázky:
1) Zda může orgán provádějící cenovou kontrolu v případě kontroly věcně usměrňované
ceny tepelné energie zkoumat ekonomickou oprávněnost jednotlivých dílčích nákladů
vynaložených v souvislosti s výrobu a rozvodem tepelné energie, jestliže stěžovatelem
účtovaná cena tepelné energie v kontrolovaném období nepřesáhla maximální
přípustnou cenu stanovenou cenovým regulačním orgánem.
2) Za předpokladu, že otázka ad 1) bude zodpovězena kladně, zda mohl žalovaný
při cenové kontrole jím prováděné dospět u nákladů na druhého topiče
a na elektrotechnika k závěru, že se jedná o náklady ekonomicky neoprávněné,
když při předchozí cenové kontrole prováděné za obdobných relevantních podmínek
dospěl jiný tehdy příslušný správní orgán k závěru opačnému.
3) Za předpokladu, že otázka ad 1) bude zodpovězena kladně a otázka ad 2) rovněž
kladně, zda při cenové kontrole v případě kontroly věcně usměrňované ceny tepelné
energie bylo nutno u stěžovatele prověřovat vedle jednotlivých dílčích nákladů
na výrobu tepelné energie také jednotlivé dílčí náklady na jeho rozvod, jestliže
stěžovatel prováděl jak výrobu tepla, tak jeho rozvod.
4) Za předpokladu, že otázka ad 1) bude zodpovězena kladně a otázka ad 2) rovněž
kladně, zda v případě stěžovatele byly mzdové náklady na druhého topiče
a na elektrotechnika ekonomicky oprávněnými náklady.
V.
Nejvyšší správní soud se nejprve – i s ohledem na poukaz žalovaného – zabýval tím,
zda stížní námitku (resp. všechny její dílčí části) uplatnil stěžovatel s ohledem na ustanovení
§104 odst. 4 s. ř. s. přípustně.
Podle tohoto ustanovení kasační stížnost není přípustná, opírá-li se o důvody, které
stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno,
ač tak učinit mohl. Podle §103 odst. 1, 2 s. ř. s. je kasační stížnost přípustná jen z důvodů
tam taxativně vymezených, jež jsou svojí povahou vždy důvody právními, jakkoli často mají
za základ spor o zjišťování či hodnocení skutkových okolností nebo jiné skutkové námitky.
Podle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. žaloba proti rozhodnutí správního orgánu musí obsahovat
mj. žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje
žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Ustanovení §71 odst. 1
písm. d) s. ř. s. tak žalobci ukládá povinnost uvést v žalobě konkrétní (tj. ve vztahu k žalobci
a k projednávané věci individualizovaná) skutková tvrzení doprovázená (v témže smyslu)
konkrétní právní argumentací, z nichž plyne, z jakých důvodů považuje žalobce napadené
výroky správního rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné (viz rozsudek rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, publikován
na www.nssoud.cz). Žalobce je tedy povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků,
postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu
vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit
svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti.
Ustanovení §104 odst. 4 in fine s. ř. s. brání tomu, aby stěžovatel v kasační stížnosti
uplatňoval jiné právní důvody, než které uplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí
má být přezkoumáváno, ač tak učinit mohl; takové námitky jsou nepřípustné (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 34/2004 - 49, zveřejněný
pod č. 419/2004 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). Pojem „důvody“, užitý
v ustanovení §104 odst. 4 in fine s. ř. s., které navazuje na ustanovení §103 s. ř. s.,
tak v případě kasačních stížností proti rozhodnutím krajských soudů o žalobách proti
rozhodnutí správního orgánu zřetelně odkazuje na tentýž pojem užitý v §71 odst. 1
písm. d) s. ř. s. při formulaci toho, jaký obsah mají mít žalobní body žaloby proti rozhodnutí
správního orgánu, a vede k jednoznačnému závěru, že v řízení o kasační stížnosti jsou
zásadně nepřípustné jiné důvody než ty, které se opírají o skutkové a právní důvody uvedené
v žalobě (skutkové důvody, tj. relativně ucelená tvrzení o podstatných rysech skutkového
stavu, jenž je základem určité právní výtky, nelze směšovat s uplatňováním skutečností před
soudem, tedy s přednášením tvrzení o jednotlivostech či dílčích skutkových aspektech
skutkových důvodů nebo jiných rozhodných skutkových okolností – zákaz uplatnění
skutkových novot v řízení o kasační stížnosti je, zejména vzhledem k tomu, že krajský soud
jedná ve správním soudnictví v plné jurisdikci, upraven v §109 odst. 4 s. ř. s.; viz k tomu
již zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004,
č. j. 1 Azs 34/2004 - 49, zveřejněný pod č. 419/2004 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu). Důvody kasační stížnosti tedy lze opřít jen o takové konkrétní právní či skutkové
důvody, jež byly v řízení před krajským soudem přípustně uplatněny (viz §71 odst. 2 věta
třetí s. ř. s.), a tedy alespoň v základních rysech v žalobních bodech obsažených v žalobě
či jejím včasném rozšíření formulovány a případně dále (i po uplynutí lhůty k podání
či rozšíření žaloby) upřesněny či podrobněji rozvedeny, aniž by tím byly rozšiřovány; to platí
jen za předpokladu, že uvedené právní či skutkové důvody stěžovatel mohl v žalobě či jejím
včasném rozšíření uplatnit (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2005,
č. j. 2 Azs 134/2005 - 43, publikovaný pod č. 685/2005 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu).
Stěžovatel v žalobě podané k Městskému soudu v Praze dne 13. 1. 2003 na jejích
str. 2 a 3 nepochybně učinil součástí žalobních bodů námitku, v žalobě ovšem formulovanou
velmi obecně, že konkrétní náklady stěžovatele, mezi nimi též náklady identifikovatelné
jako mzdové náklady na druhého topiče a elektrotechnika v letech 1999 a 2000,
byly žalovaným nesprávně posouzeny jako ekonomicky neoprávněné. Žaloba nebyla
ve třicetidenní lhůtě k rozšíření žaloby (§71 odst. 2 věta třetí s. ř. s., §72 odst. 1 s. ř. s.,
§17 odst. 6 zákona o cenách; viz též usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2003,
č. j. 5 A 4/2002 - 49, zveřejněné pod č. 175/2004 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu) rozšířena o další žalobní body. Na výzvu soudu pak stěžovatel – již po této třicetidenní
lhůtě – konkretizoval tento jediný žalobní bod tak, že ve vyjádření z 28. 7. 2003 poukázal
na to, že
• žalovaný nemůže stěžovateli předepisovat počet a strukturu jeho zaměstnanců
a stanovovat výši mzdových nákladů na teplo,
• zaměstnanci stěžovatele, jejichž mzdy byly shledány ekonomicky neoprávněným
nákladem, zajišťovali vedle vlastní obsluhy kotelny i správní činnosti stěžovatele,
mezi nimi i správní činnosti spojené s výrobou a rozvodem tepla,
• žalovaný při hodnocení ekonomické oprávněnosti nákladů stěžovatele
používá neobvyklé zařazení pracovních funkcí (podle stěžovatele v kotelnách
o výkonu 1 až 4 MW nebývá „ředitel společnosti v kotelně“ a „vedoucí
technickoprovozního úseku – elektrotechnik“), a proto nemůže stanovovat,
kteří zaměstnanci stěžovatele jsou nadbyteční,
• žalovaný se řídil nesprávnými úvahami o ekonomické oprávněnosti nákladů
stěžovatele, pokud nevzal v úvahu organizační řád stěžovatele, který stanoví
mj. výkon funkcí u stěžovatele, dále Místní provozní řád sídlištní H., pracovní řád
stěžovatele a směrnici o provádění servisní činnosti u stěžovatele a pokud nepřihlédl
k faktické realizaci výroby tepla u stěžovatele, kde podle jeho názoru není možno
zabezpečit trvalý provoz jedním topičem a jedním jeho nadřízeným a kde kotelna musí
být z provozního hlediska trvale pod kontrolou s jistotou okamžité reakce na
nestandardní stavy,
• žalovaný hodnotil výrobu tepla u stěžovatele subjektivisticky a nekompetentně.
Při jednání před Městským soudem v Praze pak stěžovatel odkázal ve své argumentaci
na závěry znaleckého posudku znalce ing. J. B., Csc., ze dne 30. 9. 2002. Dále stěžovatel
upozornil, že žalovaný jen stěží mohl správně posoudit oprávněnost nákladů stěžovatele při
výrobě a rozvodu tepla, zabýval-li se pouze jeho výrobou, a nikoli rozvodem a neposoudil-li
některé technické věci a parametry v kotelně. Závěrem stěžovatel uvedl, že postupem
správních orgánů, tj. i žalovaného, došlo k porušení principu minimalizace zásahu státních
orgánů do právní a majetkové sféry právnických osob. Poukázal na to, že závady
u stěžovatele byly žalovaným shledány poté, co předtím jiné orgány závady neshledaly
(stěžovatel zjevně mínil závady ve vztahu k obdobným nákladovým položkám – pozn.
Nejvyššího správního soudu).
Z výše uvedené rekapitulace obsahu žaloby a dalších vyjádření stěžovatele v řízení
před Městským soudem v Praze je patrné, že žalobním bodem, který stěžovatel učinil
předmětem žaloby, byla námitka nesprávného posouzení otázky ekonomické oprávněnosti
nákladů stěžovatele na druhého topiče a na elektrotechnika při výrobě a rozvodu tepelné
energie v roce 2000 (zabývat se posouzením téhož pro rok 1999 je meritorně bezpředmětné
a může mít nanejvýš funkci komparační, neboť, jak z odůvodnění rozhodnutí správního
orgánu první instance jednoznačně vyplývá, pokuta ve výši 400 000 Kč byla uložena
výhradně s přihlédnutím k porušení povinností stěžovatele na úseku cen v roce 2000, nikoli
v roce 1999). Námitka nesprávného posouzení ekonomické oprávněnosti dalších dílčích
nákladů při této činnosti nebyla stěžovatelem vznesena, neboť argumentace stěžovatele
zde byla více než nekonkrétní. V těchto ohledech Nejvyšší správní soud plně souhlasí
s klasifikací žalobního bodu stěžovatele, jak ji provedl Městský soud v Praze na str. 10-11
svého rozsudku.
Všechny právní otázky, jak je Nevyšší správní soud extrahoval z obsahu kasační
stížnosti stěžovatele a jak je sumarizoval pod body 1) až 4) v čl. IV. tohoto rozsudku, byly
ale stěžovatelem v rámci řízení před Městským soudem v Praze nastoleny – přinejmenším
v základních obrysech – jakožto dílčí otázky, jež bylo podle stěžovatele nezbytné posoudit
při zvažování, zda náklady na mzdy druhého topiče a elektrotechnika lze pro účely stanovení
věcně usměrňované ceny tepelné energie v případě stěžovatele považovat za ekonomicky
oprávněné [to platí i o právní otázce popsané Nejvyšším správním soudem sub 1) v čl. IV.
tohoto rozsudku, kterou lze, byť s nemalou dávkou shovívavosti, ztotožnit s žalobní
argumentací stěžovatele, že žalovaný nemůže stěžovateli předepisovat počet a strukturu jeho
zaměstnanců a stanovovat výši mzdových nákladů na teplo]. V podstatě všemi těmito
otázkami, až na jedinou, se také Městský soud v Praze přezkoumatelným způsobem zabýval
na str. 11-12 jeho rozsudku, byť v některých ohledech v nejvyšší stručnosti a ne vždy
výslovně, nýbrž jen implicitně – tuto stručnost odůvodnění však lze s výjimkou dále
uvedenou ještě akceptovat jako přezkoumatelnou vzhledem k nepříliš konkrétní a v řadě
ohledů extrémně kusé argumentaci stěžovatele.
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že všechny stížní námitky v rozsahu výše
specifikovaném stěžovatel uplatnil přípustně, v souladu s §104 odst. 4 in fine s. ř. s.
VI.
Rozsahem a důvody je Nejvyšší správní soud vázán podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
Při přezkoumávání rozsudku Městského soudu v Praze z hledisek §109 odst. 3 s. ř. s.,
které je Nejvyšší správní soud povinen učinit z úřední povinnosti, bylo ovšem shledáno,
že kasační stížností napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů
rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], neboť soud se vůbec nevypořádal s argumentací
stěžovatele, že závady u něho byly žalovaným shledány poté, co předtím jiné orgány závady
(rozuměj: závady obdobné povahy za obdobné situace – pozn. Nejvyššího správního soudu)
neshledaly. Touto argumentací stěžovatele se soud v odůvodnění svého rozsudku vůbec
nezabýval – zhojit uvedenou vadu rozsudku nemůže ani skutečnost, že stěžovatelova
argumentace byla v daném případě velmi kusá, neboť se sice jednalo jen o jeden z vícero
argumentů stěžovatele, ovšem o argument vcelku zásadní povahy, který stěžovatel setrvale
vznášel i v průběhu předchozího správního řízení (k přezkoumatelnosti rozhodnutí srov.
např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, zveřejněný pod č. 34
ve svazku č. 3 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu; nález Ústavního ze dne 26. 6. 1997,
sp. zn. III. ÚS 94/97, zveřejněný pod č. 85 ve svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního
soudu; nález Ústavního ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02, zveřejněný pod č. 155
ve svazku č. 35 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu ; rozhodnutí Vrchního soudu
v Praze ze dne 26. 2. 1993, sp. zn. 6 A 48/92, zveřejněné v Soudní judikatuře ve věcech
správních pod č. 27/1994 a ve Správním právu č. 2/1994, str. 90; rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52; rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74; rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 10. 2004, č. j. 7 As 60/2003 - 75; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
25. 11. 2004, č. j. 7 Afs 3/2003 - 93; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne
14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, zveřejněný pod č. 689/2005 Sbírky rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu; všechny zmíněné rozsudky Nejvyššího správního soudu
zveřejněny též na www.nssoud.cz).
Nezbylo proto než rozsudek Městského soudu v Praze podle §110 odst. 1 věty první
s. ř. s. zrušit.
VII.
Vlastní stížní námitkou se Nejvyšší správní soud nemohl věcně zabývat,
neboť to by bylo možné teprve tehdy, bylo-li by výsledkem řízení před Městským soudem
v Praze rozhodnutí přezkoumatelné z hlediska všech účastníky relevantně vznesených
námitek. Navíc zkoumání dílčích částí stížní námitky sub IV. 3) a 4) je podmíněno kladnou
odpovědí na právní otázku sub IV. 2), která ovšem je právě otázkou, jíž se Městský soud
v Praze meritorně vůbec nezabýval a na niž ve svém rozsudku neodpověděl, ač tak, jak shora
vyloženo, učinil měl.
VIII.
Městský soud v Praze se proto v novém rozhodnutí ve věci bude přezkoumatelným
způsobem zabývat otázkou, zda žalovaný byl oprávněn posuzovat mzdové náklady
na druhého topiče a elektrotechnika jako ekonomicky neoprávněné, jestliže předtím jiný
k tomu příslušný kontrolní orgán uvedené náklady za obdobných podmínek ekonomicky
neoprávněnými neshledal. Městský soud v Praze bude muset nejprve vyzvat stěžovatele
ke konkretizaci jeho tvrzení o rozdílnosti posuzování uvedených nákladů a v případě,
že tak stěžovatel učiní, bude si muset dále ověřit, zda se vůbec tato tvrzení po skutkové
stránce zakládají na pravdě – k tomu si za součinnosti příslušných orgánů a případně
stěžovatele opatří potřebné podklady.
Nebude-li Městským soudem v Praze zjištěno, že tvrzení stěžovatele o rozdílném
posuzování obdobných situací správními orgány jsou relevantní (např. proto, že bude zjištěno,
že ve skutečnosti nešlo o situace skutkově obdobné nebo že sice skutkově obdobné byly,
ale byly posuzovány za rozdílných právních úprav), není třeba je dále podrobovat detailnímu
právnímu rozboru, bude-li shledána existence takových relevantních odlišností, které budou
dostatečným důvodem pro odlišné posuzování.
Pakliže ale bude zjištěno, že opravdu různé správní orgány posuzovaly v obdobných
skutkových konstelacích obdobné náklady při výrobě tepelné energie za obdobné právní
úpravy regulace cen tepelné energie rozdílně z hlediska jejich ekonomické oprávněnosti,
zaměří se Městský soud v Praze na posouzení otázky, zda takový postup byl přípustný,
anebo nikoli.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti připomíná svoji judikaturu, podle
níž ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (viz čl. 1 věta první
Listiny základních práv a svobod) vyplývá princip zásadní vázanosti správního orgánu vlastní
správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe
vytvořila (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005,
č. j. 2 Ans 1/2005 - 57, publikovaný pod č. 605/2005 Sb. Sbírky rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu). Tento princip lze považovat za jeden z vůdčích ústavních principů, jež musí
veřejná správa ve své činnosti respektovat, a našel ostatně své legislativní vyjádření
i na úrovni jednoduchého práva v §2 odst. 4 in fine nového správního řádu
(zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů), v němž se praví,
že správní orgán dbá, aby (…) při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů
nevznikaly nedůvodné rozdíly. I před účinností nového správního řádu byl ovšem tento princip
součástí českého práva, a to právě s ohledem na výše zmíněné ustanovení Listiny základních
práv a svobod.
Nejvyšší správní soud ovšem poznamenává, že ne každé rozdílné posuzování
obdobných situací musí nutně být libovůlí a neodůvodněně nerovným zacházením. Odchýlit
se od určité správní praxe, jež se případně vytvořila, totiž správní orgán může, avšak zásadně
pouze pro futuro, z racionálních důvodů a pro všechny případy, kterých se praxí zavedený
postup správního orgánu dotýká. Na okraj nutno zdůraznit, že samotný přesun kontrolních
a sankčních pravomocí z jednoho správního orgánu na druhý, jak k tomu došlo přesunem
kontrolních a sankčních pravomocí v oblasti regulace cen v energetice z finančních ředitelství
(viz §3 odst. 1 a odst. 2 zákona o cenách, ve znění účinném do 31. 12. 2000, tj. do účinnosti
energetického zákona) na Státní energetickou inspekci (viz §3 odst. 3 a odst. 4 zákona
o cenách, ve znění účinném od 1. 1. 2001, tj. od účinnosti energetického zákona), neznamená
bez dalšího důvod k „vyvázání se“ nově příslušného správního orgánu z předchozí správní
praxe, vytvořila-li se – k tomu by mohlo dojít pouze tehdy, došlo-li by současně s přesunem
kompetencí k takovým implicitním či výslovným změnám v relevantní hmotněprávní
či procesní úpravě, které by zakládaly racionální důvod k opuštění této praxe či její zachování
dokonce přímo znemožňovaly. Dále nutno poznamenat, že účastník řízení se před správním
orgánem může dovolávat obdobného zacházení jako v předchozích srovnatelných případech
jen tehdy, byl-li tento předchozí postup správního orgánu v souladu se zákonem – jinak
řečeno, účastník se nemůže domáhat, aby správní orgán nadále dodržoval svoji předchozí
nezákonnou správní praxi (i když nebyla relevantně napadena či jinými mechanismy uvedena
do souladu se zákonem), nýbrž se může domáhat toliko toho, aby správní orgán dodržoval
takovou správní praxi, která se pohybuje v mezích prostoru pro uvážení, jenž je mu zákonem
dán.
Pakliže Městský soud v Praze dospěje k závěru, že žalovaný byl vázán předchozí
správní praxí, přičemž se jí v projednávané věci stěžovatele nedržel a zároveň nebyl dán
ani relevantní důvod pro odchýlení se této praxe, musí takové zjištění vést ke zrušení
rozhodnutí žalovaného pro nezákonnost.
IX.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí Městského soudu v Praze a vrátí-li mu věc
k dalšímu řízení, je tento soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním
soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.). V takovém případě rovněž Městský
soud v Praze rozhodne v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. dubna 2006
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu