ECLI:CZ:NSS:2008:2.AS.37.2007:111
sp. zn. 2 As 37/2007 - 111
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobců: a) M. H., a b)
D. H., oba zastoupeni advokátem Mgr. Janem Válkem se sídlem Bubenská 441/5, Praha 7,
proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5,
za účasti osoby zúčastněné: O. V., o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 31. 1. 2007, č. j. 9 Ca 17/2006 - 67,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobci (dále jen „stěžovatelé“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému usnesení Městského soudu v Praze. Tímto usnesením městský soud odmítl jejich
žalobu proti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru územního a stavebního
řízení (dále jen „žalovaný“) ze dne 5. 12. 2005, č. j. ÚSŘ/1175/05/K, kterým bylo zrušeno
rozhodnutí Městského úřadu Rudná ze dne 14. 5. 2001, č. j. 1752-982/DP2/00/IN. Tímto
rozhodnutím byla dodatečně povolena stavba rodinného domu včetně přípojky elektro, žumpy
a oplocení na pozemku parc. č. 156/13 v katastrálním území Úhonice právnímu předchůdci
stěžovatelů.
Stěžovatelé v kasační stížnosti uplatňují důvody obsažené v ustanovení §103 odst. 1
písm. a), b), d) a e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), tedy nesprávné
posouzení právní otázky městským soudem, vady řízení před správním orgánem, jinou vadu
řízení před městským soudem a nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
Stěžovatelé zejména brojí proti tomu, že ke zrušení rozhodnutí stavebního úřadu
o dodatečném povolení stavby jejich předchůdci A. H. došlo v odvolacím řízení konaném po
čtyřech letech a sedmi měsících od vydání rozhodnutí stavebního úřadu, na základě pokynu, jímž
bylo stavebnímu úřadu uloženo, aby své rozhodnutí z roku 2001 znovu doručil v roce 2005.
Stěžovatelé připomínají, že toto rozhodnutí bylo pravomocné již v roce 2001, v návaznosti na ně
došlo k vydání kolaudačního rozhodnutí, rozhodnutí o přidělení čísla popisného a stavba byla
zapsána do katastru nemovitostí jako dokončená budova. Toto zrušující rozhodnutí bylo navíc
vydáno též na základě odvolání O. V., která nebyla ani účastníkem původního řízení, a nebylo
stěžovatelům nikdy ani doručeno do vlastních rukou, ale pouze vyvěšeno na úřední desce
žalovaného.
Stěžovatelé nesouhlasí s právním názorem městského soudu, který aniž by zohlednil
konkrétní okolnosti případu, vyšel pouze z obecné úvahy, že rozhodnutí správního orgánu
druhého stupně, kterým se ruší a vrací k novému projednání rozhodnutí prvostupňové, není
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Podle stěžovatelů však takový závěr platí jen
u standardního odvolacího řízení zahájeného řádně a včas podaným odvoláním, nikoli
u zrušovacího rozhodnutí vydaného čtyři roky a sedm měsíců po rozhodnutí prvostupňovém.
Stěžovatelé dále vypočítávají vady, jimiž trpělo odvolací řízení a napadené rozhodnutí o odvolání
a pro něž mělo být toto rozhodnutí městským soudem zrušeno, což však městský soud neučinil
a zatížil tak podle nich své rozhodování vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Zejména
připomínají, že rozhodnutí stavebního úřadu bylo již jednou doručováno a opatřeno doložkou
o nabytí právní moci dnem 1. 6. 2001 (pozn. soudu: pouze pro pořádek je vhodné uvést,
že na samotném rozhodnutí uloženém ve správním spise byla právní moc vyznačena ke dni
4. 6. 2001), přičemž následná ztráta dokladů o doručení ze správního spisu nemůže být
napravována po čtyřech letech znovudoručováním rozhodnutí k tíži stěžovatelů, kteří z něj a z
rozhodnutí na ně navazujících již nabyli práva. Samo opakované doručování je navíc postupem
neupraveným právním řádem, a proto rozporným s článkem 2 odst. 3 Ústavy ČR. Rušení
rozhodnutí, jejichž pravomocnost již byla přinejmenším deklarována, je po takové době
v rozporu s presumpcí správnosti správních aktů a principem právní jistoty. Připomínají také
zjevnou opožděnost odvolání obce Úhonice, která o povolení stavby a její následné kolaudaci
musela vědět již před 29. 10. 2001, kdy sama rozhodovala o přidělení čísla popisného této stavbě.
Odvolání O. V., která ani nebyla účastnicí řízení v době prvostupňového řízení, pak bylo nejen
opožděné, ale i nepřípustné.
Stěžovatelé nesouhlasí s tvrzením městského soudu o nepřípustnosti žaloby plynoucí
z toho, že napadeným rozhodnutím žalovaného věc nekončí a bude o ní rozhodováno znovu,
naopak poukazují na dlouhý časový úsek mezi vydáním prvostupňového rozhodnutí a jeho
zrušením i na to, že toto zrušující rozhodnutí zasáhlo do jejich právní sféry již tím, že v jeho
důsledku bylo obnoveno kolaudační řízení. Vzhledem k tomu, že tyto skutečnosti, přestože byly
zahrnuty i v žalobě, městský soud nezohlednil, označují stěžovatelé jeho usnesení
za nepřezkoumatelné.
Připomínají také, že jim svědčí i žalobní legitimace podle §65 odst. 2 s. ř. s.,
neboť zrušující rozhodnutí jim nebylo nikdy doručeno a bylo toliko vyvěšeno na úřední desce,
což zakládá zkrácení jejich práv ve smyslu tohoto ustanovení s. ř. s.
Stěžovatelé konečně upozorňují i na to, že Ministerstvo pro místní rozvoj odložilo jejich
podnět k přezkoumání napadeného rozhodnutí žalovaného, který podali souběžně se žalobou.
Upozorňují na absurdnost toho, že ministerstvo shledalo překážku pro posouzení podnětu
v zahájeném soudním řízení, aniž by zohlednilo, že přezkumné řízení je možné zahájit
i po zahájení soudního řízení správního; naopak žalovaný v tomto soudním řízení použil odložení
jejich podnětu jako údajný důkaz zákonnosti vlastního rozhodnutí. Napadené rozhodnutí
žalovaného tak jako by bylo vyloučeno vůbec z jakéhokoli přezkumu.
Z těchto důvodů stěžovatelé navrhují napadené usnesení Městského soudu v Praze zrušit.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti toliko upozornil na to, že svůj postup při
vydání napadeného rozhodnutí zdůvodnil již v jeho odůvodnění a znovu ve vyjádření k podané
žalobě. Proto na ně a na předložený spisový materiál pouze odkázal a navrhl, aby bylo napadené
usnesení městského soudu potvrzeno.
O. V. jako osoba zúčastněná se ve svém vyjádření toliko ztotožnila s usnesením
městského soudu a s označením zrušovaného rozhodnutí o dodatečném povolení stavby
za nepravomocné. Ke svému vstupu do řízení pak v reakci na tvrzení stěžovatelů připomněla,
že její odvolání nebylo opožděné, neboť je podala v zákonné lhůtě poté, co jí bylo rozhodnutí
doručeno.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že dne 14. 5. 2001 vydal na základě
žádosti pana A. H. o dodatečné povolení stavby v katastrálním území Úhonice Městský úřad
Rudná, stavební úřad pod č. j. 1752-982/DP2/00/IN rozhodnutí o dodatečném povolení stavby
rodinného domu, včetně přípojky elektro, žumpy a oplocení, jejíž stavba byla původně zahájena
bez povolení a v rozporu s územním plánem. To ovšem bylo podle stavebního úřadu vyváženo
značnými náklady, které již byly na stavbu vynaloženy. Účastníky tohoto řízení byli A. H., Obec
Úhonice, M. S. a J. S. Dne 15. 10. 2001 pak bylo rozhodnutím téhož úřadu pod č. j. 2656-
1365/K1/01IN povoleno užívání této stavby.
Rozhodnutí o dodatečném povolení stavby bylo následně zrušeno výše označeným
rozhodnutím žalovaného ze dne 5. 12. 2005, a to na základě odvolání podaných Obcí Úhonice
a O. V., naopak odvolání podané stěžovateli bylo jako opožděné zamítnuto. Podle odůvodnění
tohoto rozhodnutí vedlo žalovaného k takovému postupu to, že když v lednu 2003 obdržel
podnět občanského sdružení Společnost pro ochranu a rozvoj obcí Ptice a Úhonice
na přezkoumání tohoto rozhodnutí mimo odvolací řízení, zjistil, že ve správním spise chybí
doklady o doručení rozhodnutí a to tudíž nenabylo právní moci. Žalovaný proto zastavil řízení
o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení a stavební úřad dne 28. 12. 2004 doručil
prvostupňové rozhodnutí dipl. tech. V. V. jako osobě, která měla na stavbě stavební dozor. Poté
stavební úřad zaslal účastníkům řízení oznámení o nabytí právní moci, přičemž zvolil poněkud
jiný okruh účastníků, než jaký byl zvolen v rozhodnutí původně. V reakci na to podala odvolání
obec Úhonice z titulu svého vlastnictví k sousednímu pozemku a také paní O. V., která se, coby
vlastnice pozemků sousedících s pozemky, jichž se dodatečné stavební povolení týkalo, označila
za opomenutého účastníka řízení. Prvostupňové rozhodnutí přitom bylo nově doručeno s
čtyřletým odstupem, a to veřejnou vyhláškou. Odvolání podali i oba stěžovatelé, přičemž žádali
jednak o zachování původního údaje o nabytí právní moci a jednak o změnu údaje, že odborný
stavební dozor měl vykonávat dipl. tech. V. V., neboť ten podle nich stavební dozor
nevykonával. Žalovaný ve svém rozhodnutí také kritizoval, že prvostupňový správní orgán
doručoval své rozhodnutí nově veřejnou vyhláškou, neboť se jedná o postup, který má být použit
v jiných situacích. Žalovaný vyhodnotil jednak zjištěné procesní vady a jednak skutečnost, že
původní rozhodnutí bylo vydáno v rozporu se schváleným územním plánem obce Úhonice, který
ostatně ani po čtyřech letech nebyl změněn, takže rozpor trval, a rozhodnutí zrušil a vrátil k
novému projednání.
Městský úřad Rudná krom toho nařídil dne 14. 10. 2004 obnovu kolaudačního řízení
a poté zahájil nové řízení o kolaudaci stavby.
Stěžovatelé podali proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 12. 2005 podnět k jeho
přezkoumání mimo odvolací řízení Ministerstvem pro místní rozvoj. To tento podnět odložilo
svým rozhodnutím ze dne 29. 8. 2006, č. j. 21312/2006-63/1393, poté, co zjistilo,
že u Městského soudu v Praze probíhá řízení o žalobě stěžovatelů v téže věci.
V této žalobě stěžovatelé uplatnili obdobné argumenty jako následně v kasační stížnosti,
když zejména poukazovali na opožděnost a nepřípustnost odvolání obce Úhonice a paní O. V.,
na svá práva nabytá v dobré víře na základě rozhodnutí o dodatečném povolení stavby, které
mělo nabýt právní moci již v roce 2001, a na to, že kvůli ztrátě části spisu nemohou být tato práva
platně zpochybněna a předmětné úkony opakovány.
V řízení o této žalobě bylo postavení osoby zúčastněné přiznáno paní O. V., která ve
svém vyjádření uvedla, že by žaloba měla být odmítnuta, neboť se nejedná o rozhodnutí
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný pak ve svém vyjádření trval na tom, že původní
rozhodnutí, které nebylo doručeno všem účastníkům správního řízení, nemohlo nabýt právní
moci, takže bylo namístě o odvoláních podaných čtyři roky po vydání prvostupňového
rozhodnutí rozhodnout a toto rozhodnutí pro trvající nesoulad s územním plánem
a pro podstatné procesní vady zrušit.
Žalobu poté Městský soud v Praze odmítl svým usnesením ze dne 31. 1. 2007 napadeným
nyní posuzovanou kasační stížností. V něm nejprve shledal, že paní O. V. svědčilo postavení
osoby zúčastněné na řízení podle §34 s. ř. s., neboť napadeným rozhodnutím bylo rozhodováno
i o jejích právech jako právech osoby, která podala odvolání. Poté vyšel z judikatury Nejvyššího
správního soudu a Ústavního soudu a připomněl, že podle setrvalé judikatury těchto soudů není
rozhodnutí, kterým druhostupňový správní orgán zruší rozhodnutí orgánu prvého stupně,
rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., neboť není úkonem, kterým se mění, ruší nebo závazně
určují práva nebo povinnosti účastníků řízení. V daném případě došlo napadeným rozhodnutím
toliko k tomu, že se věc vrátila do stádia řízení u orgánu prvého stupně a bude o ní rozhodováno
znovu. Takové rozhodnutí nic nemění na subjektivních veřejných právech účastníků správního
řízení, když se práva a povinnosti účastníků s konečnou platností nezakládají, nemění, neruší ani
závazně neurčují. I zde bylo napadeným rozhodnutím toliko rozhodnuto o jejich procesním
právu, konkrétně o jejich odvolání, nikoli však o jejich subjektivních hmotných právech, když sice
bylo zrušeno rozhodnutí o dodatečném povolení stavby, nebylo však rozhodnuto, že tato stavba
není dodatečně povolena. K jejich dobré víře v pravomocnost prvostupňového rozhodnutí
městský soud připomněl, že bude zohledněna a případný nesprávný postup stavebního úřadu
půjde na jeho vrub a odpovědnost. V danou chvíli má však procesní aktivita stěžovatelů směřovat
do pokračujícího správního řízení, kde mohou uplatnit své námitky ohledně nového doručování
rozhodnutí stavebním úřadem i účastenství těch, kdo podali odvolání. Ve vztahu k této žalobě
však městský soud konstatoval, že nebyly splněny jiné podmínky řízení, a proto bylo namístě
žalobu podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítnout, přičemž odkázal i na judikaturu krajských
soudů, podle níž je třeba odmítnout žalobu podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s., pokud o právech a
povinnostech žalobců nebylo v době podání žaloby v řízení o dodatečném povolení stavby s
konečnou platností rozhodnuto.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejprve je třeba vymezit hranice kasačního přezkum v dané věci. Stěžovatelé sice
uplatňují důvody obsažené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b), d) a e) s. ř. s., takto široké
vymezení důvodů podané kasační stížnosti však není plně souladné s povahou rozhodnutí
městského soudu, které napadají. Tímto rozhodnutím totiž není rozsudek, nýbrž usnesení
o odmítnutí jejich žaloby. V takovém případě je však z povahy věci možno namítat jedině
„nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení“ podle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. a pouze tímto jediným z jimi namítaných důvodů bude zvažována i nyní
posuzovaná kasační stížnost. K tomuto závěru vede i dosavadní setrvalá judikatura zdejšího
soudu, z níž lze ocitovat například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005,
sp. zn. 3 Azs 33/2004 (publ. pod č. 625/2005 Sb. NSS): „Je-li kasační stížností napadeno usnesení
o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pod tento důvod spadá také
případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí
o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení před soudem.“
Nelze se tudíž přímo zabývat zákonností či správností rozhodnutí žalovaného, kterým
došlo ke zrušení rozhodnutí stavebního úřadu o dodatečném povolení stavby, způsobem jeho
doručování a dodatečného doručování rozhodnutí prvostupňového či včasností podaných
odvolání. Jakkoli totiž většina argumentace obsažené v kasační stížnosti směřuje právě
do zákonnosti postupu správních orgánů v této věci, zdejšímu soudu přísluší z výše uvedených
důvodů jedině posouzení toho, zda bylo namístě žalobu stěžovatelů odmítnout, či nikoli.
Otázka, zda rozhodnutí orgánu druhého stupně, kterým je rozhodnutí stupně prvého
zrušeno a věc vrácena prvostupňovému správnímu orgánu k dalšímu řízení, může být
přezkoumáno ve správním soudnictví, byla správní judikaturou, na niž se ve svém usnesení
odvolává i městský soud, zodpovídána záporně, jak o tom svědčí i jím citované usnesení
Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci, ze dne 19. 5. 2006,
sp. zn. 59 Ca 59/2006, kde krajský soud uvedl: „Rozhodnutí, kterým správní orgán II. stupně zruší
rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc vrátí k novému projednání a rozhodnutí, není rozhodnutím ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. Návrh, směřující proti takovému rozhodnutí správního orgánu II. stupně, soud jako předčasně
podaný odmítne [§46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].“
Publikovaná judikatura Nejvyššího správního soudu se dosud zabývala toliko otázkou,
zda má být soudně přezkoumatelné rozhodnutí, jímž bylo v rámci řízení o přezkoumání
rozhodnutí mimo odvolací řízení podle dříve platného §65 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb.,
správního řádu, zrušeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc mu byla vrácena k dalšímu
řízení. I na tuto otázku odpovídala správní judikatura setrvale záporně, jak o tom svědčí například
městským soudem zmiňované usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2003,
sp. zn. 5 A 140/2002 (publ. na www.nssoud.cz). Tento přístup byl však nyní zvrácen rozsudkem
rozšířeného senátu Nejvyššího správního ze dne 28. 8. 2007, sp. zn. 4 As 31/2006, který dospěl
k závěru opačnému: „Rozhodnutí správních orgánů, vydaná podle §65 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb.,
jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, jsou
rozhodnutími ve smyslu §65 zákona č. 150/2002 Sb., a podléhají soudnímu přezkumu, neboť tato rozhodnutí
zasahují do existujících hmotných práv fyzických nebo právnických osob, nabytých v původním pravomocně
skončeném správním řízení.“
Právní závěry tohoto rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu však
připouštějí toliko soudní přezkoumatelnost rozhodnutí, jež prolamují platnost rozhodnutí
pravomocných, nikoli však přezkoumatelnost rozhodnutí rušících v reakci na odvolání správní
rozhodnutí, jež právní moci dosud nenabyla. Důvodem, proč rozšířený senát dospěl k závěru,
že rozhodnutí, jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna pravomocná
rozhodnutí ve správním řízení, jsou rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., spočívá právě
v tom, že se jednalo o řízení již pravomocně skončená, a tudíž takové zrušující rozhodnutí samo
o sobě otřásá právy a povinnostmi, o nichž má jejich adresát již důvodně zato, že jsou
neotřesitelná. Problematičnosti tohoto nečekaného zásahu vzhledem k právům nabytým z takto
zrušovaného rozhodnutí si byl ostatně vědom i zákonodárce z roku 1967, když v §65 odst. 2
správního řádu z onoho roku přikázal orgánu, který bude přezkum mimo odvolací řízení
provádět, aby při zrušení nebo změně rozhodnutí dbal „na to, aby práva nabytá v dobré víře byla
co nejméně dotčena.“
K rozhodnutím odvolacího orgánu, jimiž je rušeno rozhodnutí, které právní moci dosud
nenabylo, však takto přistupovat není ani třeba, ani možno, a to ani v nyní posuzovaném případě,
kdy ke shledání toho, že prvostupňové rozhodnutí nenabylo právní moci, došlo až po čtyřech
letech. Plyne to ze dvou rozdílů v povaze tohoto rozhodnutí žalovaného oproti rozhodnutím
vydaným podle §65 odst. 2 správního řádu z roku 1967.
Prvním rozdílem je opakovaně zmiňovaná pravomocnost, přičemž na závěru,
že rozhodnutím o vyhovění odvolání coby řádnému opravnému prostředku ve správním řízení
nemohlo být zasaženo do existujících práv stěžovatelů, nemůže nic změnit ani dlouhé časové
období, po něž rozhodnutí považovali za pravomocné. To jistě neznamená, že je tato doba
irelevantní. Naopak, k této době a k právům, která stěžovatelé během ní patrně v dobré víře
nabyli, musí být samozřejmě přihlédnuto nejen v rámci správního řízení o odvolání a následně
v novém správním řízení před orgánem prvého stupně, ale také v souvisejících správních
řízeních, zde například v řízení o kolaudaci. Pokud by přitom tato jejich v dobré víře nabytá práva
nebyla v konečném rozhodnutí ve věci, tedy na konci řetězce správních řízení, v jehož středu
se nyní stěžovatelé znovu nacházejí, šetřena, může to být příčinou nezákonnosti tohoto
rozhodnutí a důvodem pro jeho případné zrušení v rámci soudního přezkumu, a to příčinou,
která by byla sotva představitelná při správních řízení, v nichž se taková časová mezera postupně
zaplňovaná dobrou vírou účastníků nevyskytuje. Krom toho, pokud by k takovému zásahu
do jejich v dobré víře nabytých práv i při plně zákonném postupu správních orgánů v rámci
odvolání a v rámci nového řízení před orgánem prvního stupně došlo a zároveň by se ukázalo,
že ona časová přetržka, tedy doba, po kterou žili stěžovatelé v domnění, že prvostupňové
rozhodnutí je pravomocné, byla zaviněna například pochybením správního orgánu při původním
doručování prvostupňového rozhodnutí či jinou nezákonností z jeho strany, byl by tento
neodvratitelný zásah do jejich práv případně reparovatelný coby nezákonný postup alespoň
cestou zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.
Představit si lze samozřejmě i situace opačné, tedy takové, kdy pravomocnost původního
rozhodnutí nebyla pouze zdánlivá, jako ve výše uvedených příkladech, nýbrž skutečná a odvolání
tudíž nebyla nepřípustná pro uplynutí lhůty k jejich podání, jak stěžovatelé ostatně také tvrdí.
V takové situaci ale mají adresáti takového skutečně pravomocného a odvoláním opožděně
napadaného rozhodnutí možnost účinně tuto opožděnost v odvolacím řízení namítat. Stěžovatelé
si byli této možnosti vědomi a využili jí. Přitom právě v této možnosti spočívá druhý rozdíl oproti
zrušovacímu rozhodnutí vydanému podle §65 odst. 2 správního řádu z roku 1967. V něm totiž
adresát rušeného rozhodnutí takovou možnost zásadně neměl - na rozdíl od nyní platné úpravy
přezkumného řízení v hlavě IX části druhé zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, jak plyne
z jeho §95 odst. 4 - a orgán, který zde hájil souladnost daného rozhodnutí se zákonem, obecně
závazným právním předpisem nebo obecně závazným nařízením, mohl do takto pravomocně
ukončeného řízení vstoupit nečekaně, z vlastního podnětu, nebo z podnětu kohokoliv jiného,
přičemž z textu starého správního řádu ani nevyplývala jeho povinnost informovat adresáty
přezkoumávaného rozhodnutí o tom, že toto řízení probíhá; i komentářová literatura k tomuto
předpisu (viz Vopálka, V., Šimůnková, V., Šolín, M.: Správní řád – Komentář, C. H. Beck, Praha
2003, str. 217) počítala se zapojením těchto osob jako účastníků řízení toliko podmíněně
a až od chvíle, kdy přezkoumávající správní orgán dojde „k závěru, že je zde pravděpodobnost porušení
zákona“.
Z výše uvedených důvodů tak lze uzavřít, že ani argumentační východiska rozsudku
rozšířeného senátu, jenž se týkal rozhodnutí správních orgánů vydaných podle §65 odst. 2
zákona č. 71/1967 Sb., jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna pravomocná
rozhodnutí ve správním řízení, nelze vztáhnout na rozhodnutí, kterým správní orgán druhého
stupně zruší k odvolání rozhodnutí správního orgánu prvého stupně a věc vrátí k novému
projednání, a to ani v případě, kdy bylo rušené prvostupňové rozhodnutí dle názoru jeho adresátů
po dobu několika let pravomocné. Ať už totiž pravomocné po tuto dobu skutečně bylo či nikoli,
a ať už byl tento nesoulad mezi názorem správního orgánu a adresátů rozhodnutí zapříčiněn
pochybením správních orgánů či nikoli, mají tito adresáti, zde stěžovatelé, v každé situaci
procesní nástroj, jímž se mohou účinně bránit zpochybnění práv, jež v tomto mezidobí v dobré
víře nabyli. Není proto třeba se odchýlit od názoru, že takové rozhodnutí orgánu druhého stupně
není rozhodnutím, jímž by byla ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. přímo zakládána, rušena, měněna
nebo závazně určována jejich práva, neboť takovým rozhodnutím bude až konečné rozhodnutí
ve věci, jež bude nutně v takto otevřeném řízení následovat.
Nic na tom nemůže změnit ani alternativní poukaz stěžovatelů na žalobní legitimaci podle
ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s., podle nějž „žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat
i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem
správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek
nezákonné rozhodnutí.“ Tato norma totiž nemá jinou věcnou, nýbrž jinou osobní působnost,
než norma obsažená v §65 odst. 1 s. ř. s., jinak řečeno druhý odstavec tohoto ustanovení
neotvírá soudní přezkum vůči rozhodnutím, která jsou ze soudního přezkumu podle prvého
odstavce vyloučena, nýbrž je otevírá vůči týmž rozhodnutím, ale jiným osobám, tedy těm,
které tvrdí, že byly tímto rozhodnutím zkráceny na právech, která jim příslušejí, takovým
způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Pokud tedy rozhodnutí
žalovaného nebylo vůbec rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., nemohlo být nikým,
tedy ani stěžovateli, platně napadeno ani podle odstavce druhého téhož ustanovení.
Ze všech těchto důvodů je třeba uzavřít, že městský soud nepochybil, když žalobu proti
rozhodnutí žalovaného odmítl jako nepřípustnou.
Ze všech shora uvedených důvodů tak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že jediný
účinně uplatnitelný důvod kasační stížnosti obsažený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. není naplněn
a kasační stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatelé, kteří neměli v tomto soudním řízení úspěch, nemají právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.) a Krajskému úřadu Středočeského kraje náklady řízení
nevznikly. Proto soud rozhodl, že se žalovanému nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. května 2008
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu