ECLI:CZ:NSS:2008:3.ADS.8.2008:50
sp. zn. 3 Ads 8/2008 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci žalobce: MUDr. M. R.,
proti žalované: Česká lékařská komora, se sídlem Lékařská 291/2, Praha 5, zastoupené JUDr.
Janem Machem, advokátem se sídlem Vodičkova 28, Praha 1, o přezkoumání rozhodnutí
žalované ze dne 3. 12. 2005, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 20. 9. 2007, č. j. 22 Ca 129/2006 – 24,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 20. 9. 2007, č. j. 22 Ca 129/2006 – 24,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadla žalovaná (dále též „stěžovatelka“) v záhlaví
uvedený rozsudek Krajského soudu v Ostravě, kterým bylo zrušeno její rozhodnutí ze dne
3. 12. 2005 a věc jí vrácena k dalšímu řízení. Soud při svém rozhodování vycházel z následujícího
skutkového stavu:
Žalobce podal dne 21. 10. 2005 u České lékařské komory, Okresního sdružení lékařů
Brno – Město, žádost o vydání licence pro výkon funkce vedoucího lékaře a primáře v nestátním
zdravotnickém zařízení pro obor ortopedie. Přílohou žádosti byl diplom Ministerstva
zdravotnictví ČR ze dne 4. 8. 2004, č. j. 18947/04, o získání specializované způsobilosti
lékaře v oboru ortopedie na základě licence České lékařské komory ze dne 15. 11. 2003,
evid. č. X, pro výkon soukromé lékařské praxe v oboru ortopedie a po prokázání nepřetržitého
výkonu zdravotnické povolání lékaře v délce nejméně 5 z posledních 6 let podle ust. §44 odst. 1
věta šestá zákona č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a
specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a
farmaceuta (dále jen „zákon č. 95/2004 Sb.“).
Žalobce dále doložil lékařský diplom Masarykovy univerzity, Fakulty lékařské, ze dne
6. 6. 1995, č. X, diplom Institutu postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví ze dne 17. 4. 1998,
č. X, o získání specializace v oboru ortopedie prvního stupně, potvrzení Fakultní nemocnice
Brno ze dne 16. 9. 2005 o tom, že je od 1. 8. 1995 lékařem ortopedické kliniky s plným
pracovním úvazkem, a dále certifikáty dokládající jeho účast na celoživotním vzdělávání lékařů.
Rozhodnutím ze dne 3. 12. 2005 žalovaná žádosti žalobce o udělení licence nevyhověla
s odůvodněním, že žalobce nesplňuje požadavek kvalifikace, tedy atestaci II. stupně v oboru
ortopedie, kterou žalovaná požaduje kromě dostatečné délky praxe podle Licenčního řádu České
lékařské komory (dále jen „licenční řád“). Žalovaná tímto zajišťuje, aby měl vedoucí lékař
či primář nejvyšší stupeň vzdělání v oboru, neboť vede celé zdravotnické zařízení včetně všech
podřízených zdravotnických pracovníků, za které má plnou odpovědnost včetně jejich odborné
úrovně. Žalovaná dále uvedla, že podle novely licenčního řádu účinné ode dne 1. 11. 2005
lze o vydání licence pro výkon vedoucího lékaře a primáře žádat i v případě, že má žadatel
specializační vzdělávání ukončené atestační zkouškou podle §21 zákona č. 95/2004 Sb.
v příslušném oboru, která svou náplní nahrazuje atestaci II. stupně podle vyhlášky č. 77/1981 Sb.,
a současně doloží praxi v délce min. 10 let.
Krajský soud dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí žalované je v rozporu se zákonem
č. 95/2004 Sb. Podle tohoto zákona lze specializovanou způsobilost získat dvěma způsoby,
a to atestační zkouškou podle ust. §21 nebo splněním podmínek podle §44 odst. 1,
přičemž oba způsoby jsou zákonem postaveny jako rovnocenné. Soud přisvědčil žalobci,
že úprava licenčního řádu účinná od 1. 11. 2005 má ve vztahu k těmto dvěma ustanovením
diskriminační charakter, neboť umožňuje získání licence pro výkon funkce vedoucího lékaře
a primáře v nestátním zdravotnickém zařízení pouze těm lékařům, kteří získali specializovanou
způsobilost podle §21 zákona. Krajský soud konstatoval, že adresátovi právních norem
nelze odejmout určité právo garantované zákonem jen s odkazem na podzákonný předpis,
přičemž odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, č. j.
2 Afs 212/2006 - 147. Licenční řád účinný od 1. 11. 2005 je tak jakožto podzákonný předpis
v rozporu se zákonem. Soud jím proto nemůže být při svém rozhodování vázán a při posouzení
právní otázky musel vycházet přímo ze zákona č. 95/2004 Sb.
Krajský soud dále podotkl, že z ust. §44 odst. 1 zákona č. 95/2004 Sb. nevyplývá,
zda v případě, že lékař získá specializovanou způsobilost podle tohoto ustanovení, může získat
ještě další diplom o specializaci na základě atestační zkoušky podle §21 odst. 3. Pokud zákon
tuto možnost nedává, je současná úprava ust. §7 odst. 2 licenčního řádu nezákonná i v tom
směru, že lékařům, kteří získali specializovanou způsobilost podle §44 odst. 1 zákona č. 95/2004 Sb. zcela znemožňuje přístup k licenci vedoucího lékaře a primáře, neboť tito již nemohou
dosáhnout specializace druhého stupně podle vyhlášky o zdravotnických pracovnících, která byla
zrušena, ani nemohou získat specializovanou způsobilost podle §21 zákona, neboť diplom
o specializaci již obdrželi na základě ust. §44 odst. 1 zákona č. 95/2004 Sb. Krajský soud
proto rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil podle ust. §78 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), k dalšímu řízení.
Podanou kasační stížností napadla stěžovatelka rozsudek Krajského soudu v Ostravě
z důvodů podle ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Uvedla, že jak zákon č. 95/2004 Sb.
tak licenční řád rozlišují vydání osvědčení k výkonu soukromé lékařské praxe, případně k výkonu
funkce odborného zástupce nestátního zdravotnického zařízení na straně jedné, a vydání
osvědčení k výkonu funkce vedoucího lékaře a primáře v nestátním zdravotnickém zařízení
na straně druhé. Zatímco lékař s osvědčením k výkonu soukromé lékařské praxe musí splňovat
předpoklady, které plně korespondují se zákonem č. 95/2004 Sb., tedy musí být v příslušném
lékařském oboru specializovaně způsobilý, pak k získání osvědčení k výkonu funkce vedoucího
lékaře a primáře musí lékař splňovat poněkud vyšší a přísnější podmínky, a to především v zájmu
ochrany pacientů, neboť vede celý tým lékařů a odpovídá za chod celého odborného oddělení
či kliniky. Obdobná koncepce je i v některých jiných zemích Evropské unie.
Jak příslušná směrnice, z níž zákon č. 95/2004 Sb. vychází, tak i tento zákon upravují
pouze podmínky pro samostatný výkon lékařského povolání, tedy pro tzv. specializovanou
způsobilost lékaře, avšak neřeší podmínky pro výkon funkce vedoucího lékaře a primáře
v nestátním zdravotnickém zařízení. Tuto otázku ponechává zákonodárce nadále na příslušné
profesní komoře, kterou v zákoně č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře,
České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon č. 220/1991 Sb.“), pověřuje, aby podmínky pro výkon funkce vedoucího lékaře
a primáře stanovila.
Sjezd delegátů České lékařské komory přistoupil diferencovaně k podmínkám
pro samostatný výkon lékařské praxe, které plně korespondují zákonu č. 95/2004 Sb.,
a k podmínkám pro výkon funkce vedoucího lékaře a primáře. Podle přechodných ustanovení
zákona č. 95/2004 Sb. může totiž specializovanou způsobilost příslušné lékařské odbornosti
získat i lékař, který v minulosti, podle dříve platných právních předpisů, složil pouze atestaci
I. stupně z příslušného oboru, přičemž specializační příprava k této atestaci byla přibližně o 50 %
kratší a mnohem méně náročná než je tomu v případě tzv. „nové evropské atestace“ – tedy
atestace podle §21 zákona č. 95/2004 Sb. Je nepochybné, že lékař, který získal novou atestaci
podle zákona č. 95/2004 Sb., je oprávněn vykonávat funkci vedoucího lékaře a primáře,
stejně jako lékař, který v minulosti, podle dříve platných právních předpisů, složil atestaci II.
stupně nebo nástavbovou atestaci v příslušném oboru (v podstatě tzv. primářskou zkoušku).
Sjezd delegátů České lékařské komory dospěl k závěru, že lékař, který nezískal specializovanou
způsobilost jedním z těchto způsobů, ale pouze si doplnil kvalifikaci bez atestační zkoušky
v rozsahu stanoveném vzdělávacím programem, případně získal specializovanou způsobilost
na základě licence České lékařské komory a určité doby praxe, kterou po získání této licence měl,
je sice způsobilý vykonávat samostatně lékařské povolání, ale nikoli funkci vedoucího lékaře
a primáře.
V projednávaném případě žalobce podmínky stanovené komorou nesplnil, tedy nesložil
ani řádnou atestací II. stupně či nástavbovou atestaci podle předchozích právních předpisů,
ani „novou evropskou atestaci“ podle §21 zákona č. 95/2004 Sb., ačkoli jejímu složení
nic nebránilo a žalobce je oprávněn kdykoli se k jejímu složení přihlásit. Není proto způsobilý
vykonávat funkci vedoucího lékaře a primáře. Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ve svém vyjádření ke kasační stížnosti žalobce namítl, že k udělení specializované
způsobilosti podle §44 odst. 1 zákona č. 95/2004 Sb., je třeba nejen složení atestace I. stupně,
ale také příslušná praxe a soubor provedených stanovených operací. Není tedy pravdou,
že specializační příprava je při tomto typu získání specializace kratší o 50 %. Liší se toliko tím,
že ústní zkouška byla složena po 3 letech praxe v oboru a nikoli po 5 letech. Žalobce dále uvedl,
že se žalovaná odvolává na licenční řád platný od 1. 11. 2005, tedy měsíc po podání jeho úplné
žádosti o vydání licence. V licenčním řádu platném v době podání žádosti nebylo podle názoru
žalobce nikterak určeno, jakým způsobem má žadatel dosáhnout nejvyššího možného vzdělání,
tedy zda atestací II. stupně nebo, od doby účinnosti zákona č. 95/2004 Sb., specializovanou
způsobilostí v oboru. Žalobce navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu z hlediska
uplatněných stížních bodů, jakož i ve smyslu ust. §109 odst. 3 s. ř. s., a po posouzení věci dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Vzhledem k tomu, že skutkový základ rozsudku
krajského soudu nebyl mezi účastníky sporný, a Nejvyšší správní soud jej považuje za dostatečně
zjištěný, vycházel z něj sám i v řízení o kasační stížnosti.
Ve věci samé uvážil Nejvyšší správní soud
takto:
Zásadním stížním bodem kasační stížnosti je nesprávné posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení podle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. To obecně spočívá
buď v tom, že správně zjištěný skutkový stav je subsumován pod nesprávnou právní normu
nebo je sice vybrána správná právní norma, ale následně je nesprávně vyložena či aplikována.
Podle žalované krajský soud nesprávně zaměnil otázku specializované způsobilosti
k samostatnému výkonu lékařského povolání se způsobilostí vykonávat funkci vedoucího lékaře
a primáře v nestátním zdravotnickém zařízení.
K tomu Nejvyšší správní soud uvádí následující:
Předpokládaný vstup České republiky do Evropské unie vedl k potřebě sbližování
českého práva s právem Evropských společenství. V této souvislosti byl již dne 29. 1. 2004 přijat
zákon č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované
způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta. Tento zákon
nabyl účinnosti dne 2. 4. 2004, s výjimkou ustanovení části sedmé a ust. §34 odst. 5, která nabyla
účinnosti dnem 1. 5. 2004.
Zákon zavedl novou úpravu vzdělávání lékařů a získávání způsobilosti k lékařskému
povolání a nahradil dvoustupňový systém specializací (tedy I. a II. atestace) upravený vyhláškou
č. 77/1981 Sb., o zdravotnických pracovnících a jiných odborných pracovnících ve zdravotnictví,
pouze jedinou specializovanou způsobilostí, kterou lékař získává úspěšným ukončením
specializačního vzdělávání atestační zkouškou, na jejímž základě je lékaři vydán Ministerstvem
zdravotnictví diplom o specializaci v příslušném specializačním oboru.
Podle §44 odst. 1 zákona č. 95/2004 Sb. lékaři, kteří podle dosavadních právních
předpisů získali specializaci I. stupně v základních oborech, mj. i ortopedie, získávají
specializovanou způsobilost v obdobných oborech, pokud si doplní chybějící část odborné praxe
stanovené vzdělávacím programem příslušného specializačního oboru do 5 let ode dne nabytí
účinnosti tohoto zákona. Bez doplnění odborné praxe podle věty prvé až páté získávají
specializovanou způsobilost ti, kteří získali osvědčení České lékařské komory k výkonu soukromé
lékařské praxe a nejméně 5 z posledních 6 let nepřetržitě vykonávali zdravotnické povolání lékaře.
Zákon č. 95/2004 Sb. vedle podmínky pro samostatný výkon povolání lékaře, jíž je právě
výše zmíněná specializovaná způsobilost, tedy nikterak neupravuje podmínky pro výkon funkce
vedoucího lékaře a primáře v nestátním zdravotnickém zařízení. Tyto podmínky však vymezila
Česká lékařská komora v licenčním řádu na základě zákonného zmocnění v §2 odst. 2 písm. c)
zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České
lékárnické komoře, ve znění pozdějších předpisů.
Krajský soud dospěl k závěru, že nová úprava licenčního řádu je diskriminační vůči
lékařům, kteří získali specializovanou způsobilost na základě přechodných ustanovení zákona
č. 95/2004 Sb., a je tak v rozporu s tímto zákonem, který považuje dosažení specializované
způsobilosti podle §44 i §21 za rovnocenné.
Pro posouzení věci tak bylo dále nezbytné zodpovědět otázku, zda licenční řád ve znění
účinném od 1. 11. 2005 skutečně vylučoval z možnosti získání licence pro výkon funkce
vedoucího lékaře a primáře ty lékaře, kteří dosáhli specializované způsobilosti podle §44 odst. 1
zákona č. 95/2004 Sb.
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že ustanovení §7 odst. 2 licenčního řádu rozlišuje
situace, kdy byly podmínky pro výkon funkce vedoucího lékaře a primáře v nestátním
zdravotnickém zařízení mj. splněny získáním požadované specializované způsobilosti jednak
podle dříve platných právních předpisů (vyhláška 77/1981 Sb.) a jednak podle zákona č. 95/2004 Sb. V prvním případě hovoří o získání specializace 2. stupně nebo nástavbové atestace,
ve druhém případě pak výslovně ukládá absolvování specializačního vzdělávání ukončeného
atestační zkouškou podle §21 zákona č. 95/2004 Sb.
Z uvedeného tedy vyplývá, že podle licenčního řádu účinného ke dni rozhodnutí žalované
nepostačilo získání specializované způsobilosti jakýmkoli způsobem vymezeným v zákoně
č. 95/2004 Sb., ale pouze na základě ust. §21.
Nejvyšší správní soud dále zvažoval, zda §7 odst. 2 licenčního řádu nebylo diskriminační
vůči lékařům, kteří získali specializovanou způsobilost podle §44 odst. 1 zákona č. 95/2004 Sb.
Jak vyplývá z judikatury Evropského soudu pro lidská práva či Ústavního soudu (např. nález
ze dne 21. 1. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 15/02; nález ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl.ÚS 42/04), „ne každé
nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti,
tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání se subjekty jinými.
Aby k porušení tohoto principu nedošlo, musí být splněno několik podmínek: s různými
subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem,
aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Evropský soud
pro lidská práva ve své ustálené judikatuře obdobně konstatuje, že odlišnost v zacházení mezi
osobami nacházejícími se v analogických nebo srovnatelných situacích je diskriminační,
pokud nemá žádné objektivní a rozumné ospravedlnění, tj. pokud nesleduje legitimní cíl,
nebo pokud nejsou použité prostředky sledovanému cíli přiměřené.“
V projednávaném případě lze přisvědčit argumentaci žalované, že na kvalifikaci primáře
je třeba klást vyšší nároky, neboť vede příslušné oddělení zdravotnického zařízení a odpovídá
za všechny podřízené zdravotnické pracovníky. Požadavek, aby primář absolvoval nejen
specializační vzdělávání v určité délce, ale i atestační zkoušku na stanovené úrovni (tj. podle §21
zákona č. 95/2004 Sb.), proto nelze považovat za nerozumný či nepřiměřený. Ust. §7 odst. 2
licenčního řádu tak není nedůvodným znevýhodněním lékařů, kteří dosáhli specializované
způsobilosti na základě §44 odst. 1 zákona č. 95/2004 Sb.
Nejvyšší správní soud zde poznamenává, že licenční řád ve znění účinném od 5. 12. 2007
upřesnil podmínky k získání licence pro výkon funkce vedoucího lékaře a primáře
tak, že v případech, kdy byla specializovaná způsobilost dosažena podle §44 odst. 1 a 2 zákona
č. 95/2004 Sb., musí lékař dále vykonat zkoušku před oborovou komisí Vědecké rady komory.
Ani tato pozdější úprava se tedy nespokojuje pouze se složením I. atestační zkoušky podle dříve
platných právních předpisů.
Argumentace krajského soudu, že adresátovi právních norem nelze odejmout určité právo
garantované zákonem jen s odkazem na podzákonný předpis, je nepřípadná. Zákon č. 95/2004 Sb. pouze stanoví, že lékaři, kteří podle dosavadních právních předpisů získali specializaci
I. stupně v základních oborech, získávají za určitých podmínek specializovanou způsobilost.
Ze zákona však nevyplývá, že je lékař poté oprávněn vykonávat i funkci vedoucího lékaře
či primáře, neboť, jak již bylo výše uvedeno, podmínky těchto funkcí zákon vůbec neupravuje.
Nejvyšší správní soud dále dospěl k závěru, že žalovaná nepochybila, jestliže posoudila
podmínky pro získání požadované licence podle platného právního stavu v době rozhodování,
tedy podle znění licenčního řádu účinného od 1. 11. 2005.
K námitce žalobce, že v licenčním řádu platném v době podání jeho žádosti nebylo
nikterak určeno, jakým způsobem má žadatel dosáhnout nejvyššího možného vzdělání,
lze konstatovat následující. Licenční řád účinný do 31. 10. 2005 stanovil jako podmínku
pro výkon funkce vedoucího lékaře a primáře atestaci vyššího stupně. Této však žalobce
nedosáhl. Při striktním výkladu §7 odst. 2 licenčního řádu nebyl k získání licence oprávněn
ani po vykonání zkoušky podle §21 zákona č. 95/2004 Sb. Novela tak nastolila pro žalobce
příznivější právní úpravu, neboť umožnila, aby lékař získal kvalifikaci potřebnou pro výkon
funkce vedoucího lékaře a primáře dosažením specializované způsobilosti na základě §21.
Fakt, že žalobce již dosáhl specializované způsobilosti na základě §44 odst. 1 zákona
č. 95/2004 Sb., podle Nejvyššího správního soudu nevylučoval, aby žalobce složil zkoušku podle
§21. V diplomu žalobce o specializaci bylo výslovně uvedeno, že specializovanou způsobilost
v oboru ortopedie získal na základě licence České lékařské komory k výkonu soukromé lékařské
praxe v oboru ortopedie a po prokázání nepřetržitého výkonu zdravotnického povolání lékaře
v požadované délce. Je tedy zřejmé, že Ministerstvo zdravotnictví v diplomech o specializaci
rozlišovalo jednotlivé způsoby získání specializace. Pokud by žalobce složil atestační zkoušku
podle §21 zákona č. 95/2004 Sb., obdržel by od Ministerstva zdravotnictví nový diplom
osvědčující tuto skutečnost.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že Krajský soud v Ostravě chybně posoudil právní otázku
kvalifikace pro výkon funkce vedoucího lékaře a primáře v nestátním zdravotnickém zařízení,
čímž zatížil své rozhodnutí vadou podle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud
proto napadený rozsudek Krajského soudu v Ostravě podle ust. §110 odst. l s. ř. s. zrušil a věc
vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm je soud dle ust. §110 odst. 3 s. ř. s. vázán právním
názorem výše uvedeným.
V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. dubna 2008
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu