ECLI:CZ:NSS:2008:4.AS.35.2008:183
sp. zn. 4 As 35/2008 - 183
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobců:
a) Mikulovsko bez dálnice, občanské sdružení, se sídlem Brněnská 2, Mikulov, b) Občané
za ochranu kvality bydlení v Brně - Kníničkách, Rozdrojovicích a Jinačovicích, občanské
sdružení, se sídlem U luhu 23, Brno, c) Ekologický právní servis, občanské sdružení,
se sídlem Převrátilská 330, Tábor, zast. Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem, se sídlem
Dvořákova 13, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem
Žerotínovo náměstí 3/5, Brno, o kasační stížnosti žalobce sub c) proti usnesení Krajského soudu
v Brně ze dne 23. 1. 2008, č. j. 31 Ca 111/2007 – 156,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Krajský úřad Jihomoravského kraje (žalovaný) v rozhodnutí ze dne 18. 4. 2007,
č. j. JMK 30013/2007, poté co vypořádal a vyhodnotil připomínky došlé ze strany: obce Dolní
Dunajovice, Krajské hygienické stanice Jihomoravského kraje, ČIŽP - OI Brno, Městského úřadu
Pohořelice, Ekologického právního servisu, občanského sdružení Mikulovsko bez dálnice,
občanského sdružení Občané za ochranu kvality bydlení a životního prostředí v Troubsku,
občanského sdružení Občané za ochranu kvality bydlení v Brně-Kníničkách, Rozdrojovicích
a Jinačovicích, občanského sdružení Občané Brna proti stavbě rychlostní komunikace R43 v trase
Kuřim - Troubsko, občanského sdružení Děti Země - Klub za udržitelnou dopravu, dospěl
na základě zjišťovacího řízení provedeného ve smyslu §7 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování
vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon
o posuzování vlivů”) k závěru, že záměr „Dvě aktivní varianty velké oboustranné odpočívky
na rychlostní silnici R52 v úseku Pohořelice - Perná” v k. ú. Nová Ves u Pohořelic, Mušov,
Horní Věstonice, okres Brno-venkov a Břeclav, který naplňuje dikci bodů 10.4 a 10.6,
kategorie II, přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů, nebude posuzován podle tohoto zákona
s tím, že nadále bude řešena pouze tzv. Severní varianta v k. ú. Nová Ves u Pohořelic.
Proti rozhodnutí žalovaného podali žalobci, (Mikulovsko bez dálnice, občanské sdružení,
Občané za ochranu kvality bydlení v Brně - Kníničkách, Rozdrojovicích a Jinačovicích, občanské
sdružení, Ekologický právní servis, občanské sdružení), vyjadřujíce přesvědčení, že naplňují
definiční znaky pojmu „dotčená veřejnost“ podle článku 1 odst. 2 směrnice EIA,
a jímž proto článek 10a této směrnice zakládá právo domáhat se soudního přezkumu zákonnosti
napadeného rozhodnutí, žalobu, v níž namítali, že z ávěr zjišťovacího řízení vydaný
podle §7 zákona o posuzování vlivů je na základě výkladu §4 odst. 1 písm. b), §7 odst. 1,
§23 odst. 9 téhož zákona materiálním rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.”). Závěr zjišťovacího řízení
totiž ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s . zakládá buď povinnost osoby, která hodlá uskutečnit záměr
uvedený v příloze č. 1 zákona o posuzování vlivů, provést další posouzení vlivů záměru
na životní prostředí, nebo naopak její právo žádat bez dalšího příslušné správní orgány
o povolení záměru. Závěr zjišťovacího řízení, podle nějž záměr nebude dále posuzován,
tedy představuje rozhodnutí o tom, že osobě, která splnila podmínku uvedenou v §23 odst. 9
písm. a) zákona o posuzování vlivů nevznikne právo stát se účastníkem navazujících řízení
podle zvláštních právních předpisů. Podle názoru žalobců přezkoumatelnost závěru zjišťovacího
řízení ve správním soudnictví vyplývá rovněž z práva Evropských společenství, konkrétně
z obsahu směrnice Rady č. 85/337/EHS, o hodnocení vlivu některých veřejných a soukromých
projektů na životní prostředí, ve znění směrnice Rady č. 97/11/ES a Směrnice Evropského
Parlamentu a Rady č. 35/2003/ES (dále jen „směrnice EIA”), jakož i z mezinárodních závazků
České republiky, konkrétně z čl. 9 odst. 2 a čl. 9 odst. 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti
veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí,
vyhlášené sdělením Ministerstva zahraničních věcí pod č. 124/2004 Sb.m.s. (dále jen „Aarhuská
úmluva”). Žalobci namítali, že samostatné posouzení záměru oboustranné odpočívky
na rychlostní silnici R52 není v souladu s účelem posuzování vlivů na životní prostředí a veřejné
zdraví, neboť odpočívky jsou jak z věcného hlediska, tak s ohledem na citovanou legislativu
nedílnou součástí záměru rychlostní silnice R52 Pohořelice - Mikulov (tj. záměru uvedeného
v kategorii I Přílohy č. 1 zákona č. 100/2001 - bod 9.4) a měly proto být jako takové posouzeny.
Samostatné posouzení předmětného záměru navíc podle žalobců vedlo k tomu, že skutečný
celkový vliv plánovaného vybudování této rychlostní silnice na přímé i nepřímé zatížení
dotčeného území nebyl dosud řádně objektivně posouzen; žalovaný nezohlednil možnost
kumulace vlivů záměru s vlivy jiných záměrů. Žalobci poukazují na skutečnost, že podle vyjádření
stavebních úřadů v Mikulově a Pohořelicicích není provedení záměru v souladu s územními plány
příslušných obcí (Pohořelice, Pasohlávky a Horní Věstonice) a považují jej za rozporný
se stanoviskem Ministerstva životního prostředí k návrhu koncepce rozvoje dopravních sítí
v České republice do roku 2010. Podle názoru žalobců nevychází napadené rozhodnutí
ze spolehlivě zjištěného stavu věci a žalovaný se nedostatečně vypořádal s připomínkami
uplatněnými v rámci zjišťovacího řízení a své rozhodnutí nedostatečně odůvodnil. Žalobci
poukázali na skutečnost, že žalovaný dne 7. 2. 2007 vydal stanovisko č. j. JMK 17052/2007,
podle něhož záměr nemůže mít významný vliv na žádnou lokalitu soustavy Natura 2000.
Toto stanovisko je podle názoru žalobců věcně nesprávné a vzhledem k chybějícímu odůvodnění
fakticky nepřezkoumatelné. Žalovaný byl v tomto případě jako orgán přírody a krajiny
při svém postupu podle §45h odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny
povinen zvažovat mj. působení souvisejících záměrů, tj. zejména komunikace R52 Pohořelice -
Mikulov. S ohledem na shora uvedené žalobci navrhli, aby krajský soud zrušil jak rozhodnutí
žalovaného ze dne 18. 4. 2007, č. j. JMK 30013/2007, tak i stanovisko žalovaného ze dne 7. 2.
2007, č. j. JMK 17052/2007 a uložil žalovanému povinnost nahradit žalobcům náklady soudního
řízení do tří dnů od právní moci rozsudku.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě vyslovil nesouhlas s tvrzením žalobců, že závěr
zjišťovacího řízení podle ustanovení §7 odst. 3 zákona o posuzování vlivů je rozhodnutím
ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť závěr zjišťovacího řízení je podle §10 odst. 5
resp. §10 odst. 4 zákona o posuzování vlivů pouze odborným podkladem pro rozhodování
správního orgánu, který vydává rozhodnutí nebo opatření podle zvláštních právních předpisů
a který při svém rozhodování vždy bere v úvahu obsah závěru, není jím však vázán,
je pouze povinen uvést důvody, které ho vedly k tomu, že ve svém rozhodnutí nezohlednil
konkrétní požadavky týkající se ochrany životního prostředí. Závěr zjišťovacího řízení
tedy nezakládá, nemění ani neruší ničí práva či povinnosti, a proto na něho nelze pohlížet
jako na rozhodnutí ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Ke stejnému závěru podle názoru
žalovaného dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 6. 2007, č. j. 5 As 53/2006 - 46
ve vztahu ke stanoviskům k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí podle §10
zákona o posuzování vlivů. Vzhledem k tomu, že na závěr zjišťovacího řízení se obdobně
vztahuje §10 odst. 4 zákona o posuzování vlivů, ze kterého Nejvyšší správní soud vycházel
při hodnocení povahy stanoviska k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí,
lze tento právní názor Nejvyššího správního soudu aplikovat i na závěr zjišťovacího řízení.
Stejně tak podle žalovaného nelze přijmout argument žalobců, že závěr zjišťovacího řízení
je přezkoumatelný soudem, neboť přímo zasahuje do práva žalobců účastnit se navazujících
správních řízení s ohledem na skutečnost, že žalobci splnili podmínku tohoto účastenství
podle §23 odst. 9 písm. a) zákona o posuzování vlivů. Podmínka uvedená v §23 odst. 9
písm. a) zákona o posuzování vlivů totiž není jedinou podmínkou účastenství žalobců
v navazujících správních řízeních. K tomu, aby se žalobci mohli stát účastníky těchto navazujících
řízení, by totiž musely být kumulativně splněny i další podmínky uvedené v §23 odst. 9 písm. b)
a c) zákona o posuzování vlivů, tj. příslušný úřad by ve svém stanovisku podle §10 odst. 1
zákona o posuzování vlivů musel uvést, že vyjádření žalobců k oznámení záměru zcela
nebo zčásti zahrnul do svého stanoviska, a dále by správní úřad rozhodující v navazujícím řízení
nesměl rozhodnout, že veřejné zájmy, které žalobci hájí, nejsou v navazujícím řízení dotčeny.
V závěru zjišťovacího řízení však byla v tomto případě řešena pouze otázka, zda bude záměr
dále posuzován či nikoliv. Otázka účastenství žalobců v navazujících řízení má být řešena
až při případném vydání stanoviska podle §10 odst. 1 zákona o posuzování vlivů. S ohledem
na výše uvedené žalovaný navrhl, aby krajský soud žalobu odmítl.
Krajský soud v Brně usnesením ze dne 23. 1. 2008, č. j. 31 Ca 111/2007 - 156, žalobu
odmítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění
usnesení konstatoval, že závěr zjišťovacího řízení podle §7 odst. 3 zákona o posuzování vlivů
nespadá pod legální definici rozhodnutí přezkoumatelného v řízení podle §65 a násl. zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen s. ř. s.), neboť se nejedná o rozhodnutí,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Závěr
zjišťovacího řízení podle §7 zákona o posuzování vlivů má ve smyslu 10 odst. 4 a 5
téhož zákona informativní charakter a je pouze odborným podkladem pro rozhodování
správního orgánu, který vydává rozhodnutí nebo opatření podle zvláštních právních předpisů
a který při svém rozhodování bere vždy v úvahu obsah závěru, kterým však není vázán
a je pouze povinen uvést důvody, které ho vedly k tomu, že ve svém rozhodnutí nezohlednil
konkrétní požadavky týkající se ochrany životního prostředí. Totéž platí i pro vydávání stanoviska
podle §10 zákona o posuzování vlivů, což je otázka, o které rozhodoval Nejvyšší správní soud
(rozsudek ze dne 14. 6. 2006, č. j. 2 As 59/2005 - 136, rozsudek ze dne 28. 6. 2007,
č. j. 5 As 53/2006 - 46). Krajský soud poukázal na znění §65 odst. 1 a 2 s. ř. s a konstatoval,
že v žalobě nejsou uvedeny žádné skutkové a právní důvody, které by se vztahovaly k žalobou
napadeným rozhodnutím, proto podání postrádá základní náležitosti žaloby vymezené
v ustanovení §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Z obsahu podání je pouze patrno, že žalobci se domáhají
zrušení napadených rozhodnutí, nespecifikují však jakým způsobem bylo zasaženo
do jejich hmotných subjektivních práv. Vzhledem k tomu, že na závěr zjišťovacího řízení
se obdobně vztahuje §10 odst. 4 zákona o posuzování vlivů, ze kterého Nejvyšší správní soud
vycházel při hodnocení povahy stanoviska k posouzení provedení záměru na životní prostředí,
lze tento názor Nejvyššího správní soudu aplikovat i na závěr zjišťovacího řízení. Krajský soud
s poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2007, sp. zn. 5 As 19/2006
dospěl k závěru, že na posuzovaný případ nelze aplikovat čl. 9 Aarhuské úmluvy.
K aplikovatelnosti článku 10a směrnice EIA krajský soud uvedl, že tento článek byl do směrnice
EIA vložen směrnicí č. 2003/35/ES. Tato novelizace implementovala do práva Společenství
požadavky čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy. Znění čl. 10a směrnice proto téměř doslovně odpovídá
znění čl. 9 odst. 2 a 4 Aarhuské úmluvy, je v něm však tento dovětek: „Členské státy stanoví,
v jaké fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo nečinnosti napadeny”. Tento dovětek podporuje
názor, že není nutné připustit samostatný přezkum jakýchkoliv rozhodnutí, aktů nebo nečinností,
vztahujících se k předmětnému záměru, jak tvrdí stěžovatel, ale že postačuje jejich přezkoumání
až ve fázi, kdy takovýmito úkony došlo k zásahu do právní sféry účastníků. Ohledně žaloby
proti rozhodnutí (stanovisku) žalovaného ze dne 7. 2. 2007, č. j. JMK 17052/2007 krajský soud
dospěl k závěru, že i kdyby nebyla odmítnuta proto, že se nejedná o rozhodnutí ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s., musela by být odmítnuta pro opožděnost. Krajský soud uzavřel, že vzhledem
ke shora uvedeným skutečnostem mu nezbylo než žalobu odmítnout v souladu s ustanovením
§46 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., jakožto návrh, u něhož nejsou splněny podmínky řízení [§65
odst. 1 a 2, §70 písm. a), a §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Proti rozsudku Krajského soudu v Brně podal žalobce Ekologický právní servis, občanské
sdružení (dále též „stěžovatel“) včas kasační stížnost, v níž a jejím doplnění (stěžovatel podal
blanketní kasační stížnost, která byla na výzvu krajského soudu k doplnění kasační stížnosti,
doplněna podáním ze dne 18. 4. 2008) uvádí, že závěr soudu o chybějících náležitostech žaloby
považuje za zcela nesprávný, neboť stěžovatel a další žalobci v žalobě výslovně tvrdili,
že byli rozhodnutím krajského úřadu (závěrem zjišťovacího řízení) zkráceni na právech,
která jim příslušejí a v žalobních bodech podrobně zdůvodnili, proč považují toto rozhodnutí
za nezákonné. Krom toho se v žalobě výslovně zabývali i podmínkami přípustnosti žaloby
z hlediska vnitrostátní právní úpravy a požadavků evropského a mezinárodního práva,
mimo jiné i ve vztahu k otázce své aktivní žalobní legitimace. Ve vztahu k závěru soudu
o existenci kompetenční výluky podle §70 písm. a) stěžovatel odkazuje na argumentaci
obsaženou v žalobě, která podle jeho názoru uvedený závěr soudu vyvrací a s níž se krajský soud
v napadeném rozhodnutí podle přesvědčení stěžovatele dostatečně nevypořádal. Stěžovatel
připomíná v judikatuře ustálený názor, podle kterého je pojem rozhodnutí označením technickým
a je nutno k němu vždy přistupovat z hlediska jeho obsahu a nikoliv formy. Zásah do svých práv
stěžovatel spatřuje v nezákonném zmaření možnosti naplnění podmínek pro svou účast
v navazujících správních řízeních ve smyslu §23 odst. 9 zákona o posuzování vlivů. Stěžovatel
je přesvědčen, že i kdyby ve vztahu ke stanoviskům podle §10 zákona o posuzování vlivů platilo,
že se ve smyslu §70 písm. a) s. ř. s. nejedná o rozhodnutí, je nutné povahu závěrů zjišťovacího
řízení podle §7 zákona o posuzování vlivů posoudit odlišně, a to zejména v případech záměrů
uvedených v příloze č. 1 kategorii II. zákona o posuzování vlivů. V těchto případech
nejsou závěry zjišťovacího řízení pouze odbornými podklady pro rozhodování správních orgánů
podle zvláštních předpisů, ale jde především o závazná rozhodnutí o tom, zda bude záměr
podroben dalšímu posouzení vlivů na životní prostřední nebo ne. Zejména s ohledem na znění
§7 odst. 5, §8 odst. 1, 3 a 5, §9 odst. 6 a 8, jakož i §23 odst. 9 zákona o posuzování vlivů
je proto podle názoru stěžovatele zřejmé, že závěr zjišťovacího řízení má v předmětné věci
povahu rozhodnutí o právech a povinnostech konkrétních subjektů (především oznamovatele
záměru, ale i dalších osob). Z těchto důvodu je stěžovatel přesvědčen, že je nutno dojít k závěru,
že závěrečná stanoviska (stěžovatel má zřejmě na mysli závěry zjišťovacího řízení) podle §7
zákona o posuzování vlivů musí podléhat soudnímu přezkumu, a to přinejmenším v případech,
kdy je vydáním těchto stanovisek řízení podle zákona o posuzování vlivů ukončeno. Výklad
krajského soudu, že závěr zjišťovacího je rozhodnutím ve smyslu čl. 10a platného znění směrnice
EIA a čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy, který může být soudem přezkoumán teprve v rámci
případného přezkumu finálního rozhodnutí postupem podle §75 odst. 2 s. ř. s., považuje
stěžovatel za odporující výše uvedeným ustanovením Aarhuské úmluvy a směrnice EIA -
konkrétně požadavku zajištění účinné, včasné a finančně dostupné soudní ochrany. Podle názoru
stěžovatele představuje soudní přezkum závěru zjišťovacího řízení až společně s finálním
rozhodnutí v praxi odložení tohoto soudního přezkumu o několik let (zejména u velkých,
složitých a sporných staveb). Pro jakoukoli osobu, naplňující definiční znaky dotčené veřejnosti
ve smyslu čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy, resp. čl. 1 odst. 2 směrnice EIA tedy tento výklad
znamená, že pro dosažení soudního přezkumu závěru zjišťovacího řízení musí vynaložit značné
časové a mnohdy i finanční prostředky na účast v navazujícím, resp. navazujících správních
řízeních a současně, že se tohoto přezkumu mohou domoci až několik let po vydání závěru
zjišťovacího řízení. Takovýto postup podle názoru stěžovatele nevyhovuje požadavkům čl. 9
odst. 4 Aarhuské úmluvy a čl. 10a směrnice EIA. Stěžovatel dodává, že pokud by měl platit
nastíněný výklad krajského soudu, znamenalo by to nepřípustné omezení žalobní legitimace
některých osob, na něž se vztahuje definice dotčené veřejnosti podle čl. 1 odst. 2 směrnice EIA.
Okruh účastníků navazujících povolovacích řízení je totiž mnohem užší, než v procesu
posuzování vlivů na životní prostředí podle zákona o posuzování vlivů. Z naposledy uvedeného
důvodu Komise Evropských společenství zahájila proti České republice řízení o porušení
povinností vyplývajících ze Smlouvy o založení Evropských společenství podle čl. 226 této
smlouvy, v rámci kterého dne 27. 6. 2007 vydala odůvodněné stanovisko, v němž setrvává na
názoru o rozporu české právní úpravy s požadavky čl. 10a směrnice EIA.
Ke všem výše uvedeným důvodům pro samostatný soudní přezkum závěrů zjišťovacího
řízení podle názoru stěžovatele přistupuje okolnost, že závěr zjišťovacího řízení není v případech
záměrů podle přílohy č. 1, kategorie II zákona o posuzování vlivů pouze podkladem
pro další rozhodování o povolení záměru, ale samostatným a konečným rozhodnutím o tom,
zda záměr bude dále posuzován z hlediska svých vlivů na životní prostředí. Stěžovatel
v této souvislosti poukazuje na to, že Evropský soudní dvůr v rozsudku C - 435/97,
Bolzano Airport (1999), SbSD I-5613 konstatoval povinnost členských států EU umožnit soudní
přezkum rozhodnutí příslušného orgánu o tom, zda záměry dle přílohy II. směrnice EIA budou
podléhat posouzení vlivů na životní prostřední, a to ještě před tím, než byly do citované směrnice
směrnicí č. 35/2003/EC doplněny ustanovení čl. 1 odst. 2 a čl. 10a. Z těchto důvodů je napadené
rozhodnutí žalovaného podle názoru stěžovatele vydáno v rozporu s povinností souladného
výkladu vnitrostátního práva s mezinárodními závazky České republiky. Stěžovatel
je tedy přesvědčen, že napadené rozhodnutí o odmítnutí žaloby je ve smyslu §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. nezákonné, neboť krajský soud podle názoru stěžovatele odmítnutím jeho žaloby
proti rozhodnutí žalovaného porušil závazky vyplývající pro Českou republiku z citovaných
ustanovení Aarhuské úmluvy, článku 10a směrnice EIA, jako i z čl. 1 odst. 2 Ústavy. Stěžovatel
se domnívá, že pro rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti je nutné
zodpovědět otázku, zda z článku 10a směrnice EIA vyplývá právo stěžovatele i ostatních žalobců
(jako osob, na něž se vztahuje definice dotčené veřejnosti ve smyslu čl. 1 odst. 2 cit. směrnice)
domáhat se soudního přezkumu závěru zjišťovacího řízení a to přímo (samostatně)
a nikoli jen v rámci přezkumu na toto rozhodnutí navazujících rozhodnutí správních orgánů.
Zdůrazňuje, že povaha stanovisek vydaných podle §10 zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí a závěrů zjišťovacího řízení podle §7 téhož zákona je v případech záměrů podle přílohy
II. směrnice EIA do značné míry odlišná, neboť závěr zjišťovacího řízení má v tomto případě
povahu závazného a konečného rozhodnutí o tom, zda záměr bude podroben dalšímu posouzení
vlivů na životní prostředí nebo ne. Toto rozhodnutí přitom podle názoru stěžovatele přímo
a závažně zasahuje do práv investora i dalších osob. Stěžovatel proto navrhuje položení
předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropských společenství týkající se výkladu práva
společenství, a to zda ze směrnice EIA vyplývá povinnost vnitrostátních soudů České republiky
samostatně přezkoumat k návrhu osob, na něž se vztahuje definice dotčené veřejnosti podle čl. 1
odst. 2 této směrnice, po stránce věcné i procesní zákonnost závěru zjišťovacího řízení
příslušného úřadu, vydaného podle §7 zákona o posuzování vlivů, který stanoví, že záměr
nebude dále posuzován podle tohoto zákona. Na závěr stěžovatel upozornil, že obdobné právní
problematiky jako v předmětné věci se týká i kasační stížnost stěžovatele, o níž rozhoduje
Nejvyšší správní soud pod sp. zn. 2 As 68/2007. S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhl,
aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 23. 1. 2008,
č. j. 31 Ca 111/2007 – 156, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
uplatněných důvodů kasační stížnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná. Nejvyšší správní soud přitom neshledal vady podle §109 odst. 3 s. ř. s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Z textu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodu uvedeného v §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodu tvrzené
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
Z provedené rekapitulace vyplývá, že v posuzovaném případě se primárně jedná
o posouzení otázky, zda závěr zjišťovacího řízení je rozhodnutím správního orgánu,
které podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví. Při posouzení této otázky se Nejvyšší
správní soud ztotožnil s rozhodnutím zdejšího soudu ze dne 5. 9. 2008, č. j. 2 As 68/2007 – 50,
ve kterém Nejvyšší správní soud řešil prakticky totožné právní otázky jako v právě posuzované
věci; ostatně sám stěžovatel v kasační stížnosti na tuto věc poukazuje, jako na věc, která se dotýká
obdobné právní problematiky.
Nutno předeslat, že bez závěru zjišťovacího řízení podle §7 zákona o posuzování vlivů
či stanoviska k posouzení vlivů podle §10 téhož zákona nelze v posuzovaném případě vydat
rozhodnutí nebo opatření nutná k provedení záměru. Závěr zjišťovacího řízení má z hlediska
své závaznosti stejnou povahu jako stanovisko k posouzení vlivů na životní prostředí,
neboť podle §10 odst. 5 zákona o posuzování vlivů v daném případě platí ustanovení §10
odst. 4 téhož zákona obdobně i pro závěr zjišťovacího řízení. Podle citovaného ustanovení
správní orgán, který vydává rozhodnutí nebo opatření podle zvláštních právních předpisů
(typicky se tak děje v oblasti územního a stavebního řízení), bere při svém rozhodování
vždy v úvahu obsah stanoviska (závěru zjišťovacího řízení). Jsou-li ve stanovisku uvedeny
konkrétní požadavky týkající se ochrany životního prostředí, zahrne je do svého rozhodnutí.
V opačném případě uvede důvody, pro které tak neučinil nebo učinil jen částečně.
Pokud se tak správní orgán od obsahu zjišťovacího řízení či stanoviska odchýlí, je povinen uvést
pro tento svůj postup důvody. Správní orgán tak ze závěru zjišťovacího řízení pouze vychází,
není jím však vázán.
S ohledem na obdobnou povahu závěru zjišťovacího řízení a stanoviska k posouzení
vlivů na životní prostředí tak lze na posuzovanou věc vztáhnout nejen závěry výše již citovaného
rozsudku sp. zn. 2 As 68/2007, týkající se soudního přezkumu těchto stanovisek učiněné
v dřívější judikatuře. Jedná se rozsudky ze dne 14. 6. 2007, č. j. 1 As 39/2006 - 55,
www.nssoud.cz, a ze dne 29. 8. 2007, č. j. 1 As 13/2007 - 63, č. 1461/2008 Sb. NSS,
v nichž Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost občanského sdružení, jehož cílem
byla ochrana přírody a krajiny, které se domáhalo samostatného soudního přezkumu stanoviska
k posouzení vlivu záměru na životní prostředí. V odůvodnění těchto rozsudků se podrobně
zabýval námitkami stěžovatelů týkajícími se čl. 9 Aarhuské úmluvy a čl. 10a směrnice EIA.
Tento postup přezkoumal i Ústavní soud, který se ve své judikatuře, např. v nálezu ze dne
25. 5. 1999, sp. zn. IV. ÚS 158/99, Sb. n. u., sv. 14, č. 40, s. 355, stejně jako v usneseních ze dne
22. 11. 2006, sp. zn. I. ÚS 637/06, http://nalus.usoud.cz, a ze dne 30. 6. 2008,
sp. zn. IV. ÚS 154/08, http://nalus.usoud.cz, ztotožnil s názorem, že přezkoumáním
podkladového stanoviska až v rámci soudního přezkumu rozhodnutí o žádosti o povolení
záměru není nijak zasaženo do ústavně zaručených základních práv stěžovatele. Nejvyšší správní
soud tedy nenalezl důvody pro to, aby se odchýlil od právního názoru vysloveného ve své dřívější
judikatuře.
K námitce porušení Aarhuské úmluvy krajským soudem Nejvyšší správní soud ve výše
citovaných rozsudcích poznamenal, že z preambule a čl. 1 Aarhuské úmluvy vyplývá, že účelem
a smyslem práva na přístup k soudu podle čl. 9 téže úmluvy je ochrana subjektivních práv
a oprávněných zájmů veřejnosti včetně organizací a prosazování objektivního práva,
a zvláště pak ochrana práva každého na příznivé životní prostředí. Soudní ochrana zaručená
včetně předběžných opatření by pak měla být čestná, férová, spravedlivá, včasná a finančně
dostupná. Účelem Aarhuské úmluvy nicméně není samoúčelné rozšiřování přezkumné
kompetence správních soudů, resp. rozšiřování aktivní legitimace, ale zajištění vymahatelnosti
a respektování hmotného a procesního práva přijatého smluvními stranami na ochranu životního
prostředí. Ustanovení čl. 9 Aarhuské úmluvy proto není možné vykládat tak, že by vyžadovalo
samostatný soudní přezkum jakéhokoli rozhodnutí, aktu nebo nečinnosti v rámci povolování
záměrů podle čl. 6 Aarhuské úmluvy v samostatném řízení. Uvedený článek stanoví cíl,
tedy umožnění soudního přezkumu rozhodnutí, aktů či nečinností, ponechává však smluvním
stranám značnou míru uvážení v tom, jakým způsobem tento cíl prostřednictvím své vnitrostátní
právní úpravy zajistí. Musí být ovšem respektovány požadavky uvedené v čl. 9 odst. 4 Aarhuské
úmluvy.
Vnitrostátní právní úprava, která sice neumožňuje jednotlivé dílčí úkony v rámci
povolování záměrů přezkoumat samostatnou správní žalobou, ale umožňuje jejich přezkoumání
v rámci přezkumu rozhodnutí o povolení záměru, je tedy za splnění podmínek uvedených v čl. 9
odst. 4 Aarhuské úmluvy v souladu s požadavky této úmluvy. Nejvyšší správní soud považuje
možnost domoci se soudního přezkumu napadeného závěru zjišťovacího řízení a navrhnout
přiznání odkladného účinku žaloby či žádat o vydání předběžného opatření, kterou stěžovateli
zaručuje vnitrostátní právní úprava, za souladnou s požadavky čl. 9 odst. 2, 3 a 4 Aarhuské
úmluvy.
Pokud žadatel podá žádost o povolení záměru ve správním řízení, bude mít stěžovatel
v takovém řízení postavení účastníka řízení, a to na základě §70 odst. 2 a 3 zákona
č. 114/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“).
Nejvyšší správní soud si je vědom okolnosti, že stěžovatel se nemůže účastnit správního řízení
o žádosti o povolení záměru na základě §23 odst. 9 zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí, neboť není naplněna podmínka §23 odst. 9 písm. b) citovaného zákona, že příslušný
úřad ve svém stanovisku podle §10 odst. 1 citovaného zákona uvedl, že vyjádření občanského
sdružení zcela nebo zčásti do svého stanoviska zahrnul. V daném případě však zcela postačí,
že stěžovatel se jako občanské sdružení bude moci následujících správních řízení účastnit
na základě výše uvedeného §70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Občanské
sdružení je totiž podle těchto ustanovení oprávněno požadovat u příslušných orgánů státní
správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních
řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, poté se toto sdružení
může účastnit správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne,
kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno. Proti rozhodnutí
vydanému ve správním řízení pak bude mít stěžovatel právo podat žalobu podle §65 s. ř. s.
V řízení o žalobě soud k jeho žalobní námitce přezkoumá podle §75 odst. 2 s. ř. s.
z hlediska procesního i hmotněprávního i zákonnost napadeného závěru zjišťovacího řízení.
Z uvedeného vyplývá, že v řešeném případě je stěžovateli zaručena vysoce efektivní, včasná
a dostupná ochrana jeho práv a zájmů.
Soudní řád správní je v tomto ohledu v souladu s Aarhuskou úmluvou, když umožňuje
přezkum jakýchkoliv správních rozhodnutí (i v oblasti ochrany životního prostředí).
Jako podmínku přitom stanoví, aby příslušné rozhodnutí zasahovalo do práv jednotlivce,
což lze považovat za harmonické s požadavkem Aarhuské úmluvy na široký přístup k právní
ochraně, neboť Aarhuská úmluva v tomto případě výslovně odkazuje na vnitrostátní úpravu
[viz čl. 9 odst. 2 první věta „každá strana v rámci své vnitrostátní právní úpravy zajistí…“ a čl. 9
odst. 2 písm. b) „(…) v případech, kdy to procesní správní předpis strany požaduje
jako předběžnou podmínku“]. Smluvní strany si tedy mohou volně stanovit způsob a proces
přezkumu rozhodnutí, aktů a nečinností. V souladu s Aarhuskou úmluvou je však i postup,
kdy závěry zjišťovacího řízení jsou podrobeny soudnímu přezkumu až je-li vydáno konečné
povolení. K přezkumu předmětného závěru totiž může dojít, ale až v pozdějším stádiu správního
řízení. Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že pro přímou a přednostní aplikaci čl. 9 Aarhuské
úmluvy ve smyslu čl. 10 Ústavy České republiky není splněna ani první podmínka,
kterou je nesoulad vnitrostátní úpravy s Aarhuskou úmluvou v řešeném případě. Stěžovatel
v projednávané věci má plný přístup k soudní ochraně, a krajský soud proto neporušil Aarhuskou
úmluvu, když závěr zjišťovacího řízení nepřezkoumal.
K závěru stěžovatele, že pro jakoukoli osobu, naplňující definiční znaky dotčené
veřejnosti ve smyslu čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy, resp. čl. 1 odst. 2 směrnice EIA výklad
krajského soudu, že závěr zjišťovacího je rozhodnutím ve smyslu čl. 10a platného znění směrnice
EIA a čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy, který může být soudem přezkoumán teprve v rámci
případného přezkumu finálního rozhodnutí postupem podle §75 odst. 2 s. ř. s, znamená,
že pro dosažení soudního přezkumu závěru zjišťovacího řízení musí vynaložit značné časové
a mnohdy i finanční prostředky na účast v navazujícím, resp. navazujících správních řízeních
a současně, že se tohoto přezkumu mohou domoci až několik let po vydání závěru zjišťovacího
řízení Nejvyšší správní soud uvádí, že tomu tak není, neboť pokud by se oznamovatel rozhodl,
že ustoupí od záměru, který byl posouzen ve zjišťovacím řízení a žádost o povolení záměru
by nepodal, postrádal by samostatný soudní přezkum závěru zjišťovacího řízení jakýkoli smysl.
V takovém případě by totiž nemohlo dojít k žádnému zásahu do práv a zájmů stěžovatele
ani do jeho zájmu na ochraně životního prostředí. Uvedený výklad krajského soudu
tak nelze považovat za odporující požadavku zajištění účinné, včasné a finančně dostupné soudní
ochrany vyplývající z Aarhuské úmluvy a směrnice EIA.
Ohledně námitky stěžovatele týkající se směrnice EIA a ohledně stěžovatelovy žádosti
o předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropských společenství v souladu s čl. 234
Smlouvy ES lze uvést následující. Čl. 10a byl do směrnice EIA vložen směrnicí č. 2003/35/ES.
Tato novelizace podle odůvodnění implementovala do práva Evropských společenství požadavky
čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy. Znění čl. 10a směrnice EIA proto téměř doslovně odpovídá znění
čl. 9 odst. 2 a 4 Aarhuské úmluvy, je v něm však tento zpřesňující dovětek: „Členské státy
stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo nečinnosti napadeny“. Tento dovětek,
který nepřipouští jiného výkladu ani srovnáním dalších jazykových verzí práva Společenství,
potvrzuje výklad, který Nejvyšší správní soud vyslovil k čl. 9 Aarhuské úmluvy: Aarhuská úmluva
ani směrnice EIA nevyžadují samostatný přímý a bezprostřední přezkum jakýchkoliv rozhodnutí,
aktů nebo nečinností, vztahujících se k záměru, jak tvrdí stěžovatel. Postačuje
totiž jejich přezkoumání až ve fázi, kdy takovými úkony dochází k zásahu do právní sféry
fyzických a právnických osob. K zásahu do subjektivního práva stěžovatele však dochází
až vydáním konečného rozhodnutí. Proto je nedůvodná jeho námitka, že by přezkoumání
příslušného závěru zjišťovacího řízení až spolu s následnými rozhodnutími o žádosti o povolení
záměru bylo v rozporu se směrnicí EIA.
Nejvyšší správní soud se již v rozsudku ze dne 29. 8. 2007, č. j. 1 As 13/2007 – 63,
zabýval odůvodněným stanoviskem Komise Evropských společenství, vydaným dle čl. 226 SES
ze dne 27. 6. 2007, č. j. 2006/2271, (2007)2927, na které stěžovatel poukazuje v kasační stížnosti.
V tomto stanovisku Komise sděluje České republice, že porušila své závazky vyplývající z členství
v ES tím, že nedostatečně implementovala čl. 10a směrnice EIA. Ve stanovisku Komise uvádí,
že vnitrostátní právní úprava obsahuje několik prvků, které sice samy o sobě nejsou v rozporu
s požadavky směrnice EIA, jejich vzájemnou kombinací však dochází k situacím, které v rozporu
s požadavky směrnice EIA jsou. Těmito prvky jsou: (i) oddělení procedury posuzování vlivů
na životní prostředí a správního řízení o povolení záměru, (ii) stanovisko k posouzení vlivu
na životní prostředí podle §10 zákona č. 100/2001 Sb. není soudně přezkoumatelné samostatně,
nýbrž až v rámci soudního přezkumu správního rozhodnutí o žádosti o povolení záměru a (iii)
ne všechny osoby z řad dotčené veřejnosti mají právo účastnit se správního řízení o žádosti
o povolení záměru. Z těchto skutečností Komise dovozuje, že „Pokud situaci shrneme, omezená
účast účastníků řízení o posuzování vlivů v následném odděleném řízení dle zákona
č. 183/2006 Sb. ve spojení s faktem, že stanovisko k posouzení vlivů není soudně
přezkoumatelné, vede k tomu, že většina dotčené veřejnosti, která má možnost vyjádřit
své připomínky a stanoviska v řízení o posuzování vlivů, a to v některých případech
včetně nevládních organizací, které splňují požadavky uvedené v čl. 1 odst. 2 směrnice o EIA,
nebude mít možnost dosáhnout soudního přezkumu zákonnosti jakýchkoli rozhodnutí, aktů
nebo nečinnosti učiněných během řízení o posuzování vlivů. Takováto legislativní konstrukce
tedy není v souladu s ustanovením čl. 10a odst. 1, 2 a 3 směrnice o EIA.“
Situace, kdy k rozporu se směrnicí EIA podle Komise dochází, tedy nastává
tehdy, pokud se osoba z řad dotčené veřejnosti, která se účastnila procesu posuzování vlivů
na životní prostředí, nemůže účastnit správního řízení o žádosti o povolení záměru,
a proto nemůže podat ani správní žalobu proti správnímu rozhodnutí o žádosti o povolení
záměru, a nemůže tedy prostřednictvím soudního přezkumu tohoto správního rozhodnutí
dosáhnout přezkoumání závěru zjišťovacího řízení. K takové situaci však v daném
případě nedochází, neboť stěžovatel má zajištěno právo účastnit se správního řízení a následně
i právo podat správní žalobu proti správnímu rozhodnutí, a dosáhnout tak přezkoumání
napadeného závěru zjišťovacího řízení. Na situaci stěžovatele tedy výtka Komise ohledně
rozporu české úpravy s právem Evropských společenství nedopadá.
Nejvyšší správní soud i Ústavní soud ve výše citovaných rozhodnutích dospěly k závěru,
že předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru týkající se výkladu směrnice EIA
popřípadě i Aarhuské úmluvy, není na místě, neboť v řešeném případě je výklad evropského
práva bez dalšího naprosto zjevný a jasný, a to i při respektování specifik výkladu práva
Evropských společenství. směrnice EIA jasně stanoví úvahu členských států při určení,
ve které fázi budou podle vnitrostátního práva akty spadající pod definici čl. 6 Aarhuské úmluvy
napadány. Tento jasný výklad není zpochybněn ani zohledněním jiných jazykových verzí
předmětného ustanovení směrnice EIA (anglické, německé, francouzské, italské, polské
a slovenské), neboť všechny z nich zakotvují, stejně jako česká, implementační úvahu členského
státu, ve které fázi bude soudní přezkum umožněn.
Lze tedy shrnout, že právní názor krajského soudu o vyloučení soudního přezkumu
napadeného stanoviska odpovídá ustálené judikatuře Nejvyššího správního soudu i Ústavního
soudu a v daném případě není v rozporu s mezinárodními závazky České republiky vyplývajícími
z Aarhuské úmluvy a ze směrnice EIA.
Předmětný závěr zjišťovacího řízení nemůže nabýt charakteru rozhodnutí ani poukazem
stěžovatele na to, že tento akt krajského úřadu založil, resp. závazně určil, práva a povinnosti
oznamovateli záměru – Ředitelství silnic a dálnic ČR. Nejvyšší správní soud s touto argumentací
nesouhlasí, neboť povinnost osoby, která hodlá uskutečnit záměr uvedený v příloze č. 1 zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí (oznamovatele), provést posouzení vlivů záměru
na životní prostředí nebo předložit závěr zjišťovacího řízení, vyplývá přímo ze zákona (§10
odst. 4 zákona o posuzování vlivů). Závěr zjišťovacího řízení rovněž nepředstavuje rozhodnutí
o právech stěžovatele, zda splnil podmínky ustanovení §23 odst. 9 zákona o posuzování vlivů.
Ze zákona nevyplývá, že by stanovisko, či závěr, zjišťovacího řízení zakládalo právo
na účast v navazujícím řízení. Podmínkou je naopak aktivita příslušného občanského sdružení
v tom smyslu, že k takovému stanovisku podá vyjádření. Právo na další účast v následujících
správních řízeních se tedy odvíjí od právního úkonu občanského sdružení, nikoliv od závěru
zjišťovacího řízení či vydání stanoviska k posouzení vlivů na životní prostředí.
Námitce stěžovatele, v níž zpochybňuje závěr krajského soudu o chybějících náležitostech
žaloby, je třeba přisvědčit. Podle §71 odst. 1 s. ř. s. musí žaloba kromě obecných náležitostí
podání (§37 odst. 2 a 3 s. ř. s.) obsahovat označení napadeného rozhodnutí a den jeho doručení
nebo jiného oznámení žalobci, označení osob na řízení zúčastněných, jsou-li žalobci známy,
označení výroků rozhodnutí, které žalobce napadá, žalobní body, z nichž musí být patrno,
z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí
za nezákonné nebo nicotné, jaké důkazy k prokázání svých tvrzení žalobce navrhuje provést
a musí též obsahovat návrh výroku rozsudku. Přitom zákon stanoví, že žaloba musí obsahovat
vždy alespoň jeden žalobní bod (viz věta druhá ustanovení §71 odst. 2 s. ř. s.). Pokud žaloba
žádný žalobní bod neobsahuje, může být tento nedostatek odstraněn jen ve lhůtě pro podání
žaloby.
Ve světle výše uvedené rekapitulace náležitostí žaloby vyplývá, že v této věci podaná
žaloba náležitosti ve smyslu §71 odst. 1 s. ř. s. splňuje. Nejvyšší správní soud nesouhlasí
s hodnocením krajského soudu, že v žalobě nejsou uvedeny žádné skutkové a právní důvody,
které by se vtahovaly k žalobou napadeným rozhodnutím a že nespecifikují jakým způsobem
bylo zasaženo do jejich hmotných subjektivních práv neboť stěžovatel a další žalobci v žalobě
výslovně tvrdili, že byli rozhodnutími krajského úřadu (především závěrem zjišťovacího řízení)
zkráceni na právech, která jim příslušejí a v žalobních bodech zdůvodnili, proč považují napadená
správní rozhodnutí za nezákonná.
Skutečnost, že Nejvyšší správní soud přisvědčil naposledy uvedené námitce stěžovatele
však nic nemění na tom, že žaloba podaná proti závěru zjišťovacího řízení vydaného podle §7
zákona o posuzování vlivů byla správně odmítnuta, byť se tak mělo stát pouze pro existenci
kompetenční výluky ve smyslu §70 písm. a) s. ř. s., neboť závěr zjišťovacího řízení představuje
úkon předběžné povahy a nejedná se o rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. Stěžovatelem
dovozované právo na přezkoumání závěru zjišťovacího řízení přitom Nejvyšší správní soud
nijak nezpochybňuje, pouze konstatuje, že se stěžovatel domáhal soudního přezkumu závěru
zjišťovacího řízení předčasně. Nejvyšší správní soud připomíná, že stěžovatel bude oprávněn
napadat konečné rozhodnutí, stejně tak jako bude oprávněn žádat o vydání předběžného opatření
(resp. odkladného účinku) podle §38 s. ř. s.
Se zřetelem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud kasační stížnost podle ust. §110
odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení; žalovaný žádné náklady neuplatňoval a Nejvyšší správní soud ani žádné mu vzniklé
náklady ze spisu nezjistil.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. listopadu 2008
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu