ECLI:CZ:NSS:2008:5.AS.81.2008:41
sp. zn. 5 As 81/2008 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky
Matyášové, Ph.D. a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Miluše Doškové v právní věci
žalobce: I. H., zastoupený JUDr. Drahomírou Janebovou Kubisovou, advokátkou se sídlem
Blahoslavova 186/II, Mladá Boleslav, proti žalovanému: Správa uprchlických zařízení
Ministerstva vnitra, se sídlem Lhotecká 7, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 25. 4. 2008, č. j. 44 Ca 57/2008 – 6,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
III. Odměna advokátky JUDr. Drahomíry Janebové Kubisové se u r č u je částkou
6265 Kč. Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do šedesáti dnů
od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
Žalobce se podáním ze dne 13. 3. 2008 adresovaným řediteli Odboru azylové a migrační
politiky Ministerstva vnitra domáhal „zahájení procesu o udělení mezinárodní ochrany (azylu), z důvodu
ztráty [jeho] předchozí žádosti, podané v zákonné lhůtě, v ZZC Bělá-Jezová 5. 01. 2008“. Žalobce v tomto
podání uvedl, že jeho původní žádost ze dne 5. 1. 2008 byla ztracena pracovníky sociální služby,
a proto se domnívá, že byl zkrácen na svých právech, neboť mu při návratu na Ukrajinu hrozí
nenahraditelná újma, a to jak fyzická tak psychická.
Odbor azylové a migrační politiky MV podání žalobce označil jako stížnost na pracovníky
sociální služby v Zařízení pro zajištění cizinců Bělá-Jezová a přípisem ze dne 2. 4. 2008, č. j. MV-
31397-3/OAM-2008, sdělil žalobci, že není kompetentní tuto stížnost vyřídit a že ji postoupil
žalovanému.
Žalovaný přípisem ze dne 9. 4. 2008, č. j. UT-17-S/2008, v němž označil podání žalobce
jako „žádost na prošetření ztráty žádosti o udělení mezinárodní ochrany sociálními pracovnicemi v ZZC Bělá-
Jezová“, žalobci sdělil, že jeho stížnost považuje za nedůvodnou. Žalovaný uvedl, že o právu
podat žádost o udělení mezinárodní ochrany byl žalobce poučen nejprve zajišťovacím útvarem
Správy cizinecké policie, následně Správou cizinecké policie v zařízení pro zajištění cizinců.
Pracovníci Správy uprchlických zařízení nejsou podle žalovaného oprávněni přijímat prohlášení
o mezinárodní ochraně; pouze informují o takovém úmyslu zajištěného cizince Správu cizinecké
policie a umožní cizinci kontakt s tímto útvarem. Žalovaný však konstatoval, že taková situace
u žalobce nenastala, neboť o svou údajnou žádost o udělení mezinárodní ochrany se žalobce
podle žalovaného začal zajímat až dne 31. 1. 2008, o čemž žalovaný informoval Správu cizinecké
policie, která s žalobcem tuto záležitost následující den projednala.
Toto sdělení napadl žalobce u Krajského soudu v Praze žalobou proti rozhodnutí
správního orgánu, ve které namítal, že Správa uprchlických zařízení neprovedla dostatečné řízení
ohledně jeho stížnosti na ztrátu žádosti o mezinárodní ochranu. Žalobce znovu zopakoval,
že žádost o mezinárodní ochranu podal včas a informoval sociální službu, která měla následně
informovat cizineckou policii, k čemuž ale nedošlo, a tím mu vznikla újma.
Krajský soud žalobu shora uvedeným usnesením dle §46 odst. 1 písm. d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) jako nepřípustnou odmítl s tím, že žalobou
napadený úkon žalovaného – sdělení ze dne 9. 4. 2008, č. j. UT-17-S/2008 - není rozhodnutím
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
Toto rozhodnutí krajského soudu napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností, v níž
odkázal na důvody podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy namítal nezákonnost rozhodnutí
krajského soudu o odmítnutí žaloby.
Tuto nezákonnost stěžovatel spatřuje podle doplnění kasační stížnosti v tom, že krajský
soud nesprávně posoudil otázku přípustnosti podané žaloby, když ji na základě §65 odst. 1 s. ř. s.
označil za nepřípustnou. Podle stěžovatele je sdělení žalovaného ze dne 9. 4. 2008 rozhodnutím,
neboť byl postupem žalovaného při vyřízení stížnosti poškozen na svých právech.
Žalovaný ve svém vyjádření navrhuje zamítnutí kasační stížnosti z následujících důvodů.
Za prvé, Správa uprchlických zařízení MV byla zřízena jako organizační složka státu, která má
za úkol zejména spravovat a provozovat azylová zařízení a zabezpečovat ubytovací, stravovací
a jiné služby pro účastníky řízení o udělení mezinárodní ochrany podle zákona č. 325/1999 Sb.,
o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o azylu“). Z toho podle žalovaného vyplývá, že Správa uprchlických
zařízení MV je servisní organizací, a nikoliv správním orgánem ve smyslu zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, a nepřísluší jí tedy vedení správního řízení. Příslušným orgánem
je v tomto případě Ministerstvo vnitra, které v souladu se zákonem o azylu vede správní řízení
o mezinárodní ochraně. Za druhé, úmysl požádat o mezinárodní ochranu je cizinec oprávněn
projevit policii nebo Ministerstvu vnitra, nikoliv Správě uprchlických zařízení MV. Správa
uprchlických zařízení MV není oprávněna prohlášení o mezinárodní ochraně přijímat, pouze
zprostředkovává kontakt zajištěného cizince s policií, pokud cizinec projeví vůli učinit prohlášení
o mezinárodní ochraně před některým se zaměstnanců Správy uprchlických zařízení MV.
V případě stěžovatele k takovému projevu vůle směrem k zaměstnancům Správy uprchlických
zařízení MV podle žalovaného nedošlo. Stěžovatel byl umístěn do zařízení pro zajištění cizinců
dne 3. 1. 2008, přičemž o svou žádost se začal zajímat až dne 31. 1. 2008. Za třetí, sdělení ze dne
9. 4. 2008 není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., neboť se jedná pouze o informaci
klientovi.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel byl
účastníkem řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost je tedy přípustná.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu v rozsahu
vymezeném v §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a neshledal kasační stížnost důvodnou.
Klíčovou otázkou, kterou musel Nejvyšší správní soud posoudit, je, zda sdělení
žalovaného ze dne 9. 4. 2008 je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. V tomto bodě
se Nejvyšší správní soud ztotožňuje se závěrem krajského soudu.
Ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. zní: „Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění,
ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení
takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak“.
Nezbytným předpokladem pro to, aby určitý úkon byl považován za rozhodnutí ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s., je tedy skutečnost, že tento úkon správního orgánu zakládá, mění, ruší
nebo závazně určuje práva nebo povinnosti žalobce, resp. zasahuje do jeho právní sféry
(srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j.
6 A 25/2002 - 42, publikované pod č. 906/2006 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud již opakovaně
konstatoval, že úkon správního orgánu je nutno posuzovat podle jeho obsahu, nikoli podle
formy, neboť i neformální přípis může být rozhodnutím v materiálním smyslu
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 5/2008 - 104,
www.nssoud.cz). Správní soudy jsou tak povinny v každém jednotlivém případě zkoumat,
zda se takové rozhodnutí dotýká subjektivních práv či povinností žalobce, a to včetně těch,
jež pramení v ústavním či v mezinárodním právu; v pochybnostech je pak na místě přijmout
závěr ve prospěch soudního přezkumu (viz např. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004 - 54, publikovaný pod č. 792/2006 Sb.
NSS).
Nicméně v projednávaném případě sdělení žalovaného ze dne 9. 4. 2008 nemohlo
v žádném případě založit, měnit, rušit nebo závazně určovat práva či povinnosti stěžovatele,
resp. zasahovat do jeho právní sféry, neboť k řízení o mezinárodní ochraně, o jejíž udělení
stěžovatel svým podáním v konečném důsledku usiloval, je podle §8 písm. a) zákona o azylu
příslušné Ministerstvo vnitra, a nikoliv žalovaný. V daném případě tedy není rozhodné,
zda, případně pro jaké činnosti lze žalovaného považovat za správní orgán, ale to, že samotné
prošetření ze strany žalovaného, zda došlo, či nedošlo k pochybení jeho pracovníků, na které
poukazoval stěžovatel, nemohlo mít samo o sobě dopad do právního postavení stěžovatele,
neboť příslušným správním orgánem k posouzení, zda byly splněny podmínky pro zahájení řízení
ve věci mezinárodní ochrany je Ministerstvo vnitra. Sdělení žalovaného o výsledku uvedeného
šetření tedy není rozhodnutím správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., je tudíž
ze soudního přezkoumání na základě §70 písm. a) s. ř. s. vyloučeno a krajský soud nepochybil,
pokud žalobu směřující proti tomuto sdělení dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §68
písm. e) s. ř. s. jakožto nepřípustnou odmítl.
V této souvislosti je ovšem vhodné podotknout, že stěžovatel si ve svém podání ze dne
13. 3. 2008 sice stěžuje na pracovníky sociální služby v ZZC Bělá-Jezová, ale primárně se domáhá
zahájení řízení o udělení mezinárodní ochrany [což plyne i z názvu jeho podání – „Žádost o …
zahájení procesu o udělení mezinárodní ochrany (azylu)…“]. Nejedná se tedy primárně o stížnost
na postup pracovníků v ZZC Bělá-Jezová, ale o podnět k zahájení řízení o mezinárodní ochraně.
Vzhledem k tomu, že příslušným správním orgánem ve věcech mezinárodní ochrany
je Ministerstvo vnitra, bylo příslušné rovněž k vyřízení žádosti stěžovatele. Pokud je stěžovatel
přesvědčen, že podal či byl připraven podat prohlášení o mezinárodní ochraně ve smyslu §3
odst. 1 zákona o azylu (nikoliv žádost o udělení mezinárodní ochrany ve smyslu §10 odst. 1
zákona o azylu, jak stěžovatel mylně uvádí) včas (a je toto tvrzení schopen prokázat) a že tudíž
ze své viny nezmeškal sedmidenní lhůtu pro to, aby učinil prohlášení o mezinárodní ochraně
v zařízení pro zajištění cizinců dle §3b odst. 1 zákona o azylu a tedy že Ministerstvo vnitra mu
bylo následně povinno umožnit podat na předepsaném tiskopisu žádost o udělení mezinárodní
ochrany, čímž by dle §10 odst. 1 zákona o azylu došlo k zahájení řízení o udělení mezinárodní
ochrany, má stěžovatel možnost se v zákonem stanovené lhůtě obrátit na příslušný správní soud
s žalobou proti nečinnosti správního orgánu (v tomto případě Ministerstva vnitra) ve smyslu §79
a násl. s. ř. s. a domáhat se, aby správní soud Ministerstvu vnitra nařídil vydat v přiměřené lhůtě
rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany. V rámci tohoto řízení před správním soudem by bylo
nutné zkoumat, zda-li tvrzení stěžovatele o událostech ze dne 5. 1. 2008 odpovídají skutečnosti
a zda mu bylo skutečně tento den znemožněno podat prohlášení o mezinárodní ochraně i přesto,
že na svůj úmysl pracovníky žalovaného upozornil. Pokud by správní soud takové žalobě
přisvědčil a tedy uložil Ministerstvu vnitra vydat zmíněné meritorní rozhodnutí, nutným
předpokladem k naplnění takového rozsudku by pak bylo, aby Ministerstvo vnitra poskytlo
stěžovateli nezbytnou součinnost při podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany
na předepsaném tiskopise a mohlo tak dojít k vlastnímu zahájení řízení o udělení mezinárodní
ochrany.
Na uvedených závěrech nic nemění ani znění §3 a §3a zákona o azylu. Jak vyplývá z §3
odst. 3 zákona o azylu, „prohlášení o mezinárodní ochraně lze učinit písemně nebo ústně do protokolu“,
přičemž cizinec je oprávněn učinit prohlášení o mezinárodní ochraně mj. v zařízení pro zajištění
cizinců, ale pouze policii, nikoliv žalovanému [§3a písm. a) bod 4 zákona o azylu]. Jakkoliv soud
souhlasí se žalovaným, že žalovaný není oprávněn prohlášení o mezinárodní ochraně přijímat
(viz a contrario §3a zákona o azylu), plní žalovaný v zařízení pro zajištění cizinců důležitou úlohu
v tom, že zprostředkovává kontakt zajištěného cizince s policií, pokud cizinec, který je omezen
na svobodě, projeví vůli učinit prohlášení o mezinárodní ochraně před některým se zaměstnanců
žalovaného. Pokud by však žalovaný toto zprostředkování neumožnil (resp. by cizince
zavádějícím způsobem informoval o tom, že stačí, pokud cizinec učiní prohlášení
před pracovníky žalovaného), byl by zmařen účel celého řízení o mezinárodní ochraně,
neboť prohlášení o mezinárodní ochraně je nezbytným předpokladem k zahájení řízení ve věci
mezinárodní ochrany (§10 odst. 2 zákona o azylu). Ačkoliv je tedy řízení o mezinárodní ochraně
zahájeno až podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany na předepsaném tiskopise (§10
odst. 1 zákona o azylu), musí být stěžovateli umožněno bránit se proti případnému arbitrárnímu
postupu příslušných orgánů před zahájením řízení o mezinárodní ochraně.
Nejvyšší správní soud tedy neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu s
§110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy právo na náhradu
nákladů řízení, které mu však nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Stěžovateli byl usnesením Krajského soudu v Praze pro řízení o kasační stížnosti
ustanoven zástupcem advokát; v takovém případě platí hotové výdaje a odměnu za zastupování
stát (§35 odst. 8 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud přiznal advokátce JUDr. Drahomíře Janebové
Kubisové odměnu ve výši 6265 Kč [dva úkony právní služby po 2100 Kč spočívající v první
poradě s klientem včetně převzetí a přípravy zastoupení a v písemném podání soudu při doplnění
kasační stížnosti podle §11 odst. 1 písm. b) a d) ve spojení s §9 odst. 3 písm. f) a §7 bodem 5
vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (advokátní tarif), ve znění účinném od 1. 9. 2006, dále dva režijní paušály po 300 Kč podle
§13 odst. 3 téže vyhlášky, náhrada za promeškaný čas podle §14 odst. 1 písm. a) a 3 téže
vyhlášky, náhrada cestovních výdajů dle §13 odst. 4 téže vyhlášky ve spojení s §157 odst. 4
písm. b), §158 a §189 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce a s §1 a §2 vyhlášky
č. 357/2007 Sb. ve výši 265 Kč a DPH ve výši 19% podle §35 odst. 8 s. ř. s., tj. 1000 Kč, celkem
tedy 6265 Kč].
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 14. listopadu 2008
JUDr. Lenka Matyášová, Ph.D.
předsedkyně senátu