ECLI:CZ:NSS:2008:6.ADS.41.2007:65
sp. zn. 6 Ads 41/2007 - 65
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci žalobce: Ing. J. S.,
proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, ve věci
starobního důchodu, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 23. 1. 2007, č. j. 1 Cad 45/2006 - 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se náhrada nákladů řízení n ep ř iz ná vá .
Odůvodnění:
Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) napadá rozsudek Městského soudu v Praze
č. j. 1 Cad 45/2006 - 41 ze dne 23. 1. 2007, kterým bylo zrušeno její rozhodnutí ze dne
13. 3. 2006, č. X, jímž stěžovatelka zamítla žalobci podle ustanovení §56 odst. 1 zákona
č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále převážně
jen „zákon o důchodovém pojištění“), žádost o započtení dob jeho studia v cizině jako dob
pojištění.
V kasační stížnosti stěžovatelka namítla, že Městský soud v Praze podle jejího názoru
nesprávně zavázal stěžovatelku vydat nové rozhodnutí, v němž započte žalobci dobu studia
na Moskevském státním institutu mezinárodních vztahů v letech 1960 až 1966 jako náhradní
dobu pojištění, přičemž zohlední, že za tuto dobu není třeba zaplatit pojistné. Stěžovatelka
považuje právní závěry Městského soudu v Praze za vadné. Své kasační námitky opírá o obsah
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 4. 2004, sp. zn. 3 Ads 45/2003,
který podle jejího názoru řešil případ obdobný, a je tudíž použitelný na případ žalobce. Přijetím
zákona č. 425/2003 Sb. došlo novelizací ustanovení §13 zákona o důchodovém pojištění
účinnou od 1. 1. 2004 ke změně hodnocení doby studia tak, že doba studia před rokem 1996
se považuje za dobu pojištění jen do 18 let věku, a v období po dosažení věku 18 let se doba
studia považuje za náhradní dobu pojištění, a to jen v rozsahu prvních šesti let tohoto studia
po dosažení věku 18 let, nicméně to neznamená, že by se novela přímým důsledkem promítla
i v pohledu na hodnocení doby studia v cizině před 1. 1. 1996. Dobu studia před 1. 1. 1996 je
třeba podle stěžovatelky ve smyslu §13 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění posuzovat jako
náhradní dobu pojištění jen za předpokladu, že se podle předpisů platných před 1. 1. 1996
hodnotila nějakým způsobem pro vznik nároku na důchod. Zákon č. 100/1988 Sb. v §8 odst. 1
písm. f) a §11 písm. a) přitom stanovil, že za dobu zaměstnání se považuje stu dium po skončení
povinné školní docházky; pokud šlo o občany České republiky v cizině ovšem za podmínky,
že nevyplývá něco jiného z mezinárodní smlouvy. Podle názoru stěžovatelky je takovou
mezinárodní smlouvou v případě žalobce Dohoda mezi Československou republikou a Svazem
sovětských socialistických republik o sociálním zabezpečení, vyhlášená pod č. 116/1960 Sb.
(dále převážně jen „smlouva“). Podle čl. 4 odst. 2 smlouvy se započtení doby zaměstnání,
pokud jde o dobu práce v každé ze smluvních stran, provádí podle právních předpisů té smluvní
strany, na jejímž území byla vykonávána práce nebo jí na roveň postavená činnost.
V této souvislosti stěžovatelka dospěla k závěru, že žalobce splnil podmínky nároku na starobní
důchod i bez přihlédnutí k dobám pojištění získaným na území dnešní Ruské federace.
Přitom, jak se stěžovatelka domnívá, z výše uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu
(sp. zn. 3 Ads 45/2003) plyne, že ustanovení §13 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění
ve spojení s §8 odst. 1 písm. f) a §11 písm. a) zákona č. 100/1988 Sb. lze aplikovat pouze
za splnění podmínky, že mezinárodní smlouva nestanovila jinak. Tato podmínka
podle stěžovatelky však splněna není.
Stěžovatelka v kasační stížnosti rovněž zastává názor, že pokud ustanovení §13 odst. 1
část věty za středníkem zákona o důchodovém pojištění hovoří o nutnosti zaplacení pojistného
za doby zaměstnání v cizině před 1. 5. 1990, je nutno pojem zaměstnání v cizině vykládat
bez ohledu na §13 odst. 1 část věty před středníkem zákona o důch odovém pojištění.
Ta podle stěžovatelky pouze vylučuje možnost hodnotit dobu studia po dosažení 18 let
před 1. 1. 1996 jako dobu pojištění. To znamená, že podle názoru stěžovatelky pojem zaměstnání
v cizině zahrnuje v kontextu citovaného ustanovení i studium v cizině. Z této úvahy stěžovatelka
vyvozuje závěr, že ustanovení §13 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění je aplikovatelný pouze
na dobu studia na území České republiky (Československa) a dobu v cizině od 1. 5. 1990
do 31. 12. 1995. Doba studia v zahraničí před 1. 5. 1990 se podle stěžovatelky řídí režimem
podle ustanovení §13 odst. 1 část věty za středníkem zákona o důchodovém pojištění,
což znamená, že pokud má být taková doba hodnocena pro nárok na starobní důchod, je nutné,
aby za ni bylo zaplaceno pojistné.
Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že odkaz stěžovatelky na zmíněný
rozsudek Nejvyššího právního soudu je podle jeho názoru nepřípadný, neboť se jednalo
o studium českého občana žijícího v Polsku na tamní střední a poté na vysoké škole. Nešlo tedy
o státního stipendistu vyslaného ke studiu ministerstvem školství Československé republiky.
Jeho nárok byl také posuzován podle zcela odlišné mezinárodní smlouvy. Žalobce poukázal
na to, že případ řešený Nejvyšším správním soudem n eměl krom obecného zahraničního prvku
s jeho případem nic společného. Podle názoru žalobce nebylo v jeho případu k přednostní
aplikaci mezinárodní smlouvy o sociálním zabezpečení žádného důvodu, a to nejen z příčin
uváděných v napadeném rozsudku Městského soudu v Praze, ale též proto, že je podle žalobce
třeba aplikovat čl. 10 smlouvy týkající se sociálního zabezpečení tzv. „vyslaných“ pracovníků.
Žalobce se domnívá, že vládní stipendisty bylo třeba považovat za tuto skupinu osob účastných
sociálního zabezpečení. Odkazuje v této souvislosti na tehdy platný vnitrostátní předpis, vyhlášku
č. 102/1957 Ú. l., podle níž se za studenty, pro jejichž důchodové zabezpečení platí obecné
předpisy o nemocenském a důchodovém zabezpečení, považovali též českoslovenští obč ané
vyslaní ministerstvem školství a kultury do ciziny ke studiu na vysokých nebo odborných školách.
Z obsahu soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že žalobce napadl rozhodnutí
žalované žalobou, v níž namítal, že byl ke studiu v zahraničí vyslán jako státní stipendista
Ministerstvem školství, které rozhodlo o sociálních podmínkách a charakteru studia, není
proto na místě, aby stěžovatelka konzultovala ruské orgány sociálního zabezpečení ve smyslu
smlouvy. Dále žalobce poukázal na to, že podle rozhodnutí Ministerstva školství, mládeže
a tělovýchovy ze dne 22. 12. 2005 ve smyslu §21 odst. 1 písm. a) zákona o důchodovém pojištění
bylo jeho studium v Moskvě postaveno na roveň studiu na vysoké škole v České republice.
Žalobce rovněž uvedl, že jiným jeho českým spolužákům z moskevského institutu, kteří požádali
o důchod před ním, byla přitom doba studia v Moskvě započtena do výše důchodu. Žalobce
spatřoval vadnost postupu stěžovatelky v tom, že pro posouzení jeho případu použila smlouvu,
která se na něj, podle jeho názoru, nevztahuje.
Stěžovatelka ve vyjádření k žalobě argumentovala obdobně jako v kasační stížnosti.
Od další podrobné rekapitulace obsahu soudního spisu Nejvyšší správní soud upouští
s ohledem na to, že obsah spisu je oběma účastníkům znám a s ohledem na to, že pro posouzení
věci není nezbytná. Pouze uvádí, že Městský soud v Praze, jak již bylo výše předznamenáno,
rozhodnutí stěžovatelky zrušil, a to s odůvodněním, že podle ustanovení §5 odst. 1 písm. m)
zákona o důchodovém pojištění jsou při splnění podmínek stanovených tímto zákonem účastny
důchodového pojištění osoby, které se soustavně připravují na budoucí povolání studiem
na střední nebo vyšší odborné škole nebo na vysoké škole v České republice, a to po dobu
prvních šesti let tohoto studia po dosažení věku 18 let. Podle ustanovení §13 odst. 2 věty druhé
zákona o důchodovém pojištění se za náhradní dobu pojištění považuje též doba studia získaná
před 1. 1. 1996 podle předpisů platných před tímto dnem, a to po dobu šesti let tohoto st udia
po dosažení 18 let věku. Podle §21 odst. 1 písm. a) část věty za středníkem zákona
o důchodovém pojištění se za studium na středních a vysokých školách v České republice
považuje též studium na středních a vysokých školách v cizině, pokud podle rozhodnutí
Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy je postaveno na roveň studia na středních
a vysokých školách v České republice. Městský soud v Praze na základě těchto z jeho pohledu
relevantních ustanovení zákona o důchodovém pojištění dospěl k závěru, že od 1. 1. 2004
se v důsledku novely zákona o důchodovém pojištění (zákon č. 425/2003 Sb.) stala z doby studia
před 1. 1. 1996 po 18. roce věku náhradní doba pojištění. Podle názoru soudu v takovém případě
nelze požadovat po žalobci podmínku zaplacení pojistného za náhradní dobu pojištění a je nutné
hodnotit dobu studia v cizině podle vnitrostátních předpisů, třebaže za podmínky §21 odst. 1
písm. a) část věty za středníkem ve spojení s §5 odst. 1 písm. m) zákona o důchodovém pojištění.
Rozsudek byl stěžovatelce doručen dne 5. 2. 2007, kasační stížnost byla podána dne
13. 2. 2007.
Stěžovatelka je oprávněna k podání kasační stížnosti, neboť byla účastníkem řízení,
z něhož napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze vzešlo (§102 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, dále jen „s. ř. s.“) a tuto kasační stížnost podala včas (§106 odst. 2
s. ř. s.). V kasační stížnosti uplatňuje důvody, které lze podle obsahu podřadit pod důvod kasační
stížnosti předvídaný ustanovením §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a pro tento důvod Nejvyšší
správní soud kasační stížnost shledává přípustnou. Nejvyšší správní soud za této situace
napadený rozsudek Městského soudu v Praze v mezích řádně uplatněných kasačních důvodů
a v rozsahu kasační stížnosti podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. přezkoumal, přitom dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. by byl naplněn tehdy, pokud by Městský soud
v Praze aplikoval na věc nepřiléhavou právní normu, anebo normu sice patřičnou, leč její výklad
by podle názoru Nejvyššího správního soudu neobstál. Podle konstantní judikatury zdejšího
soudu však není důvod pro zrušení rozhodnutí Městského soudu v Praze ani v případě,
že se dopustí určitých pochybení v právním hodnocení věci, jestliže tento rozdílný náhled nevede
k odlišnému výroku rozhodnutí Městského soudu v Praze.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že kasační stížnost stěžovatelky v podstatě nastoluje tři
okruhy námitek, s nimiž bylo zapotřebí se vypořádat: první se týká použitelnosti judikatury
zdejšího soudu (sp. zn. 3 Ads 45/2003), druhá námitka směřuje k posouzení vztahu mezinárodní
smlouvy (Dohoda mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických
republik o sociálním zabezpečení - č. 116/1960 Sb.) a vnitrostátního zákonodárství, poslední
námitka pak nastoluje otázku výkladu vnitrostátní právní úpravy umožňující hodnocení dob
získaných před rokem 1996 (zde dob studia v zahraniční, konkrétně v SSSR) pro výši důchodu
z důchodového pojištění (žalobci vznikl nárok na důchod i bez započtení dob studia v cizině).
Ze skutkových okolností, které nebyly v průběhu dosavadního řízení zpochybněny, plyne,
že žalobce podal dne 18. 9. 2004 žádost o starobní důchod; důchod požadoval přiznat
od 14. 9. 2004, nárok na důchod vznikl 1 4. 12. 2002. Spornou otázkou v posuzované věci je
hodnocení doby stěžovatelova studia na Moskevském státním institutu mezinárodních vztahů
od 1. 9. 1960 do 30. 6. 1966 (diplom č. 487149 z 30. 6. 1966). Podle nostrifikace diplomu ze dne
13. 10. 1970 (č. j. FIII/4704/69/70) děkanem Vysoké školy ekonomické v Praze nabyl stěžovatel
vysokoškolské kvalifikace na území České republiky a je oprávněn užívat titul ing. Ve správním
spise je založeno potvrzení Domu zahraničních služeb Ministerstva školství, mládeže
a tělovýchovy ze dne 7. 10. 2005, že stěžovatel studoval od 1. 9. 1960 do 30. 6. 1966 jako
stipendista Ministerstva školství na Moskevském státním institutu mezinárodních vztahů v SSSR.
Nejvyšší správní soud především zdůrazňuje, že používání judikatury soudů jako
argument pro oprávněnost právních závěrů rozhodnutí stěžovatelky musí vycházet z detailního
porovnání skutkových příběhů i aplikovaných právních ustanovení. Argumentovat rozhodnutím
Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 3 Ads 45/2003 v této věci je podle názoru Nejvyššího
správního soudu zcela nepřípadné; v tomto rozhodnutí bylo posuzováno hodnocení dob studia
v Polsku na základě smlouvy, která je založena na zcela jiných principech než smlouva se SSSR.
Navíc šlo o případ, kdy vznikl nárok na dů chod jen při započtení dob získaných na území České
republiky a polská strana s ohledem na podmínky nároku na důchod (odlišná věková hranice)
nárok na dílčí důchod ještě neposuzovala. Z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu tedy sice
plynou obecné teze, které je nutno aplikovat na každou věc s mezinárodním prvkem
v důchodovém pojištění (zejm. přednost mezinárodní smlouvy před vnitrostátní úpravou),
nicméně nelze je aplikovat mechanicky. Principy přednosti mezinárodní smlouvy tedy v rovině
potřebné obecnosti hodlá Nejvyšší správní soud aplikovat i na posuzovanou věc,
ovšem se specifiky plynoucími z jedinečných okolností tohoto případu.
Stěžejní otázkou, na kterou má být dána odpověď, je, jaká právní ustanovení jsou
pro nesporný skutkový stav použitelnými normami, a dále pak, jak je třeba je vyložit, aby takový
výklad snesl nároky ústavně konformní aplikace.
Nejvyšší správní soud připomíná, že stěžovatel byl vyslán v roce 1960 ke studiu do SSSR,
kde absolvoval vysokoškolské studium v oboru mezinárodních vztahů. Vyslání ke studiu se v této
době spravovalo Dohodou mezi vládami Československé republiky a SSSR ze dne 18. 3. 1958
o vzájemné výměně studentů a aspirantů ke studiu na vysokých školách a vědecko -výzkumných
ústavech (publikována pod č. 25/1958 Sb.). Ke s tudiu v SSSR vysílalo studenty Ministerstvo
školství, ke studiu byli přijímáni na základě žádosti tohoto ministerstva (srov. čl. 1, čl. 3 a čl. 4
cit. dohody). Přijímající země vyplácela studentům stipendium, které česká strana podle čl. 8
uhrazovala (jednalo se o vzájemné vyrovnávání těchto platů podle čl. 7 a 8 cit. dohody).
Pokud jde o hodnocení doby takto pojatého studia žalobce z hlediska předpisů
o sociálním zabezpečení (resp. důchodovém pojištění), Nejvyšší správní soud považuje vzhledem
k časovému odstupu téměř padesáti let za účelné podat základní rysy vývoje důchodového
zabezpečení (pojištění) osob studujících v cizině v celém tomto dlouhém období.
V době zahájení stěžovatelova studia v SSSR, jak ostatně žalobce správně uváděl v žalobě,
českoslovenští občané vyslaní ministerstvem školství ke studiu na vysokých školách byli
důchodově zabezpečeni podle vyhlášky Ústřední rady odborů a Státního úřadu sociálního
zabezpečení č. 102/1957 Ú. l., o nemocenském pojištění a o důchodovém zabezpečení studentů
a vědeckých aspirantů (srov. §1 odst. 1 písm. c) cit. vyhlášky), přičemž zákonnou oporu pro tuto
úpravu poskytoval zákon č. 55/1956 Sb., o sociálním zabezpečení, a zákon č. 54/1956 Sb.,
o nemocenském pojištění zaměstnanců.
Ke změně (byť spíše formálního charakteru) došlo přijetím zákona č. 101/1964 Sb.,
o sociálním zabezpečení, a vyhlášky č. 102/1964 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním
zabezpečení. Podle §1 odst. 1 písm. b) zákona č. 101/1964 Sb. byli důchodového zabezpečení
účastni též tzv. „pracující“ (na rozdíl od „pracovníků“, kterými byli míněni především pracující
v pracovním poměru), kteří měli v důchodovém zabezpečení práva obdobná oněm, jež náležela
pracovníkům: jednalo se o různorodou skupinu osob počínaje funkcionáři národních výborů,
soudci, advokáti, apod., přičemž do této skupiny byli zahrnováni i studenti. Dobou zaměstnání
rozhodnou pro vznik nebo výši nároku na důchod pak byla podle §6 odst. 1 bod č. 1 cit. zákona
i doba činnosti těchto osob (nazvaných pracujícími), a to od vzniku če skoslovenského státu - tedy
rovněž studium, a to v rozsahu vymezeném §6 odst. 1 bod č. 4 cit. zákona. Jednalo se o dobu
studia na školách, včetně vysokých škol, potřebnou k přípravě pro povolání, po skončení povinné
školní docházky, s určitým omezením zápočtu doby studia před 9. 5. 1945. Podle §47 odst. 1
písm. a) vyhlášky č. 102/1964 Sb. bylo na roveň studia podle §6 odst. 1 bod č. 4 cit. zákona
postaveno studium československých občanů v cizině, přičemž se započítávalo shodně jako doba
zaměstnání v cizině (u československých občanů se vyžadoval pro tento zápočet trvalý
pobyt v ČSSR ke dni vzniku nároku na důchod), pokud nevyplývalo něco jiného z mezistátní
úmluvy - srov. §6 odst. 1 bod č. 5 cit. zákona); touto úpravou došlo k derogaci těch ustanovení
vyhlášky č. 102/1957 Ú. l., která upravovala důchodové zabezpečení studentů vyslaných ke studiu
do ciziny (§150 bod č. 12 vyhlášky č. 102/1964 Sb.).
Od 1. 7. 1960 nabyla platnosti výše zmíněná Dohoda mezi Československou republikou
a SSSR o sociálním zabezpečení. Jednalo se o smlouvu mající usnadnit pohyb občanů mezi
oběma státy, a to na principu teritoriálním, jenž se promítá do úpravy, podle níž důchody
přiznávají a vyplácejí orgány té smluvní strany, na jejímž území občan trvale bydlí ke dni podání
žádosti o důchod; důchody se přiznávají za podmínek a ve výši stanovené právními předpisy této
smluvní strany (čl. 6 smlouvy). Započtení doby zaměstnání nebo jí naroveň postavené činnosti
se provádí podle právních předpisů té smluvní strany, na jejímž území byla taková činnost
vykonávána (čl. 4 odst. 2 smlouvy). Tato smlouva respektovala jinak obvyklý princip,
že u tzv. vyslaných pracovníků (k přechodnému výkonu zaměstnání na území druhého státu)
se sociální zabezpečení provádí výlučně podle předpisů státu vys ílajícího (čl. 10 odst. 2 písm. b/
smlouvy).
Podle zákona č. 121/1975 Sb., o důchodovém zabezpečení, zápočet doby studia v cizině
vyplýval přímo ze zákona (doba studia v cizině byla dobou zaměstnání, podmínkou zápočtu bylo
československé občanství, trvalý pobyt ke dni vzniku nároku na důchod a dobově podmíněné
„zdržování se v cizině s povolením příslušného státního orgánu“ jako reakce /především/
na emigraci roku 1968 - srov. §10 odst. 1 písm. d/, odst. 2 cit. zákona). Pro úplnost lze poukázat
na úpravu ve vyhlášce č. 128/1975 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení,
a to §50 odst. 2, podle něhož od 1. 1. 1980 (po změně provedenou vyhláškou č. 164/1979 Sb.)
podléhali důchodovému zabezpečení i českoslovenští občané - pracující, kteří byli vysláni
ke studiu v zahraničí a pobírali v zahraničí stipendium od československé nebo zahraniční
organizace (v kategorii tzv. expertů v zahraničí, kterými byli občané, kteří v rámci mezinárodní
spolupráce byli se souhlasem československých orgánů po 30. 9. 1948 činni pro zahraniční
zaměstnavatele). Přes nepříliš jasné distinkce mezi studenty vyslanými ke studiu na vysokých
školách do ciziny ministerstvem školství a studenty vyslanými ke studiu do ciziny ve skupině
expertů v zahraničí
1
lze mít jednoznačně za to, že všichni studenti vyslaní ke studiu na vysoké
škole v cizině byli účastni důchodového zabezpečení a doba studia měla být pro nárok a výši
důchodu hodnocena jako doba zaměstnání.
Zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění účinném od 1. 10 . 1988,
tuto konstrukci rovněž zachoval. Prohlásil studenty a žáky účastnými důchodového zabezpečení
(§6 odst. 1 písm. d/, přičemž za „zaměstnání“ považoval též studium po skončení povinné
školní docházky - §8 odst. 1 písm. f/). Doba zaměstnání měla vliv na nárok a výši starobního
důchodu (§20 a násl. cit. zákona). Doba studia v cizině se hodnotila, pokud nevyplývalo něco
jiného z mezinárodních úmluv (§11 písm. a/ zákona č. 100/1988 Sb.) československým státním
občanům, pokud se zdržovali v cizině s povolením příslušného orgánu
2
. Již na tomto místě třeba
poznamenat, že cit. zákon opomněl u doby studia vyjádřit časové ohraničení hodnocených dob,
tak jak to činily předchozí předpisy po desetiletí (doba studia se hodnotila počínaje rokem 1918),
třebaže u některých jiných dob takové vymezení učinil. Nutno mít za evidentní, že tento
zákon nemínil hodnotit pouze doby studia získané od 1. 10. 1988 (účinnost zákona),
zvláště když v §10 vyhlášky č. 149/1988 Sb., ve znění účinném od 1. 10. 1988 do 30. 4. 1990 ,
bylo stanoveno, že jde-li o dobu zaměstnání vykonávaného československým občanem v cizině
před 1. 1. 1947, má se za to, že se občan zdržoval v cizině s povolením příslušného státního
orgánu, a veškeré předchozí právní úpravy takové časové vymezení (zápočet p ro doby získané
od roku 1918) výslovně obsahovaly .
Společenské a politické změny po roce 1989 se projevily zásadním způsobem i v těchto
úpravách. Zákonem č. 110/1990 Sb. byl novelizován §11 zákona č. 100/1988 Sb.,
takže od 1. 5. 1990 platilo, že doby studia v cizině se hodnotí pro vznik a výši nároků na důchod,
jde-li o československé občany. Byla tedy vypuštěna podmínka souhlasu k pobytu v cizině.
Pro konečné závěry Nejvyššího správního soudu v této věci je podstatné zdůraznit, že touto
novelizací byla zavedena od 1. 5. 1990 - ovšem pro doby získávané po tomto datu - podmínka
zaplacení pojistného za doby zaměstnání v cizině vykonávané v pracovním poměru, členství
v JZD, činnosti na roveň postavené pracovnímu poměru, členství ve výrobním družstvu a jako
1
Nejspíše se jednalo o „pracující“, kteří se stali studenty tím, že byli vysláni ke studiu patrn ě přes tehdejší
podniky zahraničního obchodu typu Polytechna, Pragokoncert, Pragosport, stipendium jim hradila některá
„organizace“ ať již na české či zahraniční straně, přičemž se nemuselo jednat o klasické vysoké školy.
Z dobových dokumentů, například po kynů pro provádění agendy na Úřadu důchodového zabezpečení
v 80. letech minulého století, jež jsou soudu k dispozici, je zřejmo, že se jako činnost expertů v zahraničí
hodnotilo například studium na Družstevním institutu v Moskvě, kam byli vysíláni pracovn íci Ústřední radou
družstev.
2
Trvalý pobyt ke dni vzniku nároku se již jako podmínka hodnocení dob studia v cizině nevyžadoval,
neboť trvalý pobyt byl obecně podmínkou nároku (nestanovila -li jinak mezinárodní s mlouva) podle §103 odst. 1
cit. zákona.
činnost osob samostatně výdělečně činných
3
. Podmínka zaplacení pojistného se tedy na dobu
studia v cizině získávanou po 30. 4. 1990 nevztahovala. Pro všechny doby zaměstnání získané
před 1. 5. 1990 v cizině pak zákon č. 110/1990 Sb. včlenil do zákona č. 100/1988 Sb. úpravu,
podle níž se tyto doby hodnotí podle předpisů platných před 1. 5. 1990; přitom se nevyžaduje
splnění podmínky povolení státních orgánů k pobytu v cizině (srov. §169a zákona
č. 100/1988 Sb.). Znamenalo to, že doby studia v cizině před 1. 5. 1990 se hodnotí
podle předpisů platných do tohoto data - vyžaduje se tedy pouze československé (české)
občanství, což ostatně bylo nutné i pro hodnocení studia v cizině po 30. 4. 1990. Citované
přechodné ustanovení mělo zásadní význam spíše pro ty osoby, které v cizině pracovaly
v pracovních vztazích před 1. 5. 1990 a pro něž podmínka zaplacení pojistného nemohla být
zpětně vyžadována, na rozdíl od osob, jež v cizině pracovaly po 30. 4. 1990, a u nichž navíc byl
(vedle zaplacení pojistného) vyžadován trvalý pobyt na území tehdejší ČSFR. Vyhláška
č. 149/1988 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení, v ust. §10 s účinností
od 1. 1. 1993 upravila pro účely §11 písm. b) zákona č. 100/1988 Sb. definici zaměstnání v cizině
tak, že šlo o zaměstnání vykonávané v cizině pro zaměstnavatele, kteří mají sídlo v cizině. Šlo
o to odlišit tzv. vyslané pracovníky (k výkonu práce do ciziny) zaměstnavatelů se sídlem na území
České republiky, kteří byli nemocensky pojištěni podle zákona č. 54/1956 Sb., o nemoce nském
pojištění zaměstnanců, a důchodově zabezpečeni na základě §5 písm. a) a §8 odst. 1 písm. a)
cit. zákona, od těch, kteří od 1. 1. 1993 mohli dobrovolně platit pojistné na důchodové
zabezpečení podle §3 odst. 2 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení
a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Ke dni 1. 8. 1991 byla z předpisů o sociálním
zabezpečení (vyhláška č. 149/1988 Sb.) vypuštěna zákonem č. 306/1991 Sb. úprava zabezpečení
tzv. expertů v zahraničí, jež zahrnovala, jak shora ukázáno, rovněž skupinu studentů vyslaných
ke studiu do zahraničí (§44), pobírajících stipendium od československé nebo zahraniční
organizace. Podle §175 odst. 3 vyhlášky č. 149/1988 Sb. je pak pro doby činnosti (zaměstnání)
těchto tzv. expertů v zahraničí před 1. 5. 1990 určující úprava obsažená v předpisech platných
před 1. 5. 1990 (jde o jeden z případů, kdy nelze automaticky aplikovat předpisy účinné
bezprostředně před 1. 1. 1996).
Právní stav hodnocení dob studia v cizině jako doby zaměstnání byl k 31. 12. 1995, tedy
před přijetím zákona o důchodovém pojištění, takový, že pokud nestanovila něco jiného
mezinárodní smlouva, tyto doby získané do 31. 12. 1995 byly hodnoceny osobám s českým
občanstvím, a to počínaje vznikem československého státu (rokem 1918). Na rozdíl od doby
studia v cizině doby pracovní činnosti v cizině získané od 1. 5. 1990 do 31. 12. 1995 byly
započitatelné jako doby zaměstnání, jen pokud měla taková osoba trvalý p obyt na území České
republiky a zaplatila za tyto doby pojistné.
Od 1. 1. 1996 nabyl účinnosti zákon o důchodovém pojištění. Pokud jde o dobu studia
na vysoké škole v zahraničí po 31. 12. 1995, platí, že taková doba (po 18 . roce věku) se hodnotí
jako doba náhradní, pokud Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy vydá rozhodnutí
podle §21 písm. a) cit. zákona (§5 odst. 1 písm. m/, §12 cit. zákona). Vlivy novelizace §12
zákonem č. 289/1997 Sb. pro tento výklad nejsou určující.
Stěžejním ustanovením pro vyřešení předložené právní otázky je ustanovení §13
cit. zákona o důchodovém pojištění, které obsahuje pravidlo pro hodnocení dob zaměstnání
získaných před 1. 1. 1996. Jde svou povahou o stěžejní ustanovení směřující do minulosti,
v níž po několik desetiletí nynější pojištěnci (§2 odst. 2 cit. zákona) získávali doby potřebné
pro nárok na starobní důchod, ovlivňující ovšem také jeho výši. Zde musí Nejvyšší správní soud
3
Není sice zřejmé, nakolik bylo praktické upravovat činnost v JZD vykonávánou v cizině. Nicméně ale tato
skutečnost není pro souzenou věc určující, jde pouze o ilustraci poněkud překotných a tudíž ne vždy jasných
novelizací citovaného předpisu.
předeslat ve vztahu k argumentaci Městského soudu v Praze, že je nesprávná, pokud pro doby
získané před 1. 1. 1996 užívá ustanovení §5 odst. 1 písm. m) a §21 odst. 1 písm. a) zákona
o důchodovém pojištění, neboť se jedná o ustanovení použitelná až pro doby studia získané
po 31. 12. 1995. Pokud pak jde o znění ustanovení §13 cit. zákona, pak je třeba s ohledem
na jeho novelizaci provedenou zákonem č. 425/2003 Sb. s účinností od 1. 1. 2004 určit, jaké
znění tohoto ustanovení je pro projednávanou věc relevantní. I v této úvaze Městský soud
v Praze pochybil, ovšem v tomto ohledu zásadně chybuje i stěžovatelka.
Zákon č. 425/2003 Sb., účinný od 1. 1. 2004, učinil z doby studia po dosažení věku 18 let
získané před 1. 1. 1996 (a to kdykoliv a kdekoliv před tímto datem) dobu náhradní (před tímto
datem se jednalo o dobu pojištění, jež byla předst avována tzv. dobami zaměstnání získanými
před 1. 1. 1996 podle předpisů platných před tímto dnem). Od 1. 1. 2004 zněl §13 zákona
o důchodovém pojištění
takto:
„(1) Za dobu pojištění se považují doby zaměstnání získané před 1. lednem 1996 podle předpisů
platných před tímto dnem, s výjimkou doby studia po dosažení věku 1 8 let ; jde-li však o dobu
zaměstnání v cizině před 1. květnem 1990, hodnotí se tato doba, jen pokud bylo za ni zaplaceno pojistné,
a to nejdříve ode dne zaplacení pojistného.
(2) Za náhradní dobu pojištění se považují též náhradní doby získané před 1. lednem 1996
podle předpisů platných před tímto dnem a doba pobírání důchodu za výsluhu let. Za náhradní dobu
pojištění se považuje též doba studia získaná před 1. lednem 1996 podle předpisů
platných před tímto dnem, a to po dobu prvních šesti let tohoto studia po dosažení věku
18 let.“
Zákon č. 425/2003 Sb. obsahoval v čl. II bodu č. 2 přechodné ustanovení,
podle něhož o nárocích na důchody, které vznikly před 1. 1. 2004 a o nichž nebylo do toh oto dne
pravomocně rozhodnuto, a o přiznání, odnětí nebo změně výše těchto důchodů za dobu
před 1. 1. 2004, i když o nichž již bylo pravomocně rozhodnuto, se rozhodne podle předpisů
účinných před tímto dnem. Jestliže v posuzované věci nárok na starobní důchod vznikl dne
14. 12. 2002, bylo o něm rozhodováno poprvé 8. 3. 2005 a přezkoumávané rozhodnutí
stěžovatelky představuje rozhodnutí o změně primárně za dobu před 1. 1. 2004, pak uvedené
ustanovení nařizuje použít ustanovení §13 ve znění účinném do 31. 12 . 2003. Proto je nutno
vyložit §13 zákona o důchodovém pojištění ve znění:
„(1) Za dobu pojištění se považují též doby zaměstnání získané před 1. lednem 1996 podle předpisů
platných před tímto dnem; jde -li však o dobu zaměstnání v cizině před 1. květnem 1990, hodnotí se tato doba,
jen pokud bylo za ni zaplaceno pojistné, a to nejdříve ode dne zaplacení pojistného.“
Předpisy platnými před 1. 1. 1996 byl především zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním
zabezpečení, a jeho prováděcí předpis, vyhláška č. 149/1988 Sb. Jak shora blíže rozvedeno, doba
studia na vysoké škole v cizině (v letech 1960 až 1966) byla dobou zaměstnání podle §8 odst. 1
písm. f) a §11 písm. a) ve znění účinném před 1. 5. 1990, s modifikací provedenou §169a zákona
č. 100/1988 Sb. (zákonem č. 110/1990 Sb.), a podle §1 a §24 vyhlášky č. 149/1988 Sb. Jedinou
podmínkou pro hodnocení této doby bylo občanství České republiky. K vytvoření uceleného
pohledu na právní úpravu je vhodné připomenout, že studenti vysokých škol vyslaní ke studiu
do ciziny byli nemocensky pojištěni již podle vyhlášky č. 102/1957 Ú. l., o nemocenském
a o důchodovém zabezpečení studentů a vědeckých aspirantů (srov. §1 odst. 2), a posléze
podle vyhlášky č. 165/1979 Sb., o nemocenském pojištění některých pracovníků a posky tování
dávek nemocenského pojištění občanům ve zvláštních případech (srov. §46 písm. c/ vyhlášky).
Jejich nemocenské pojištění podle vnitrostátního práva bylo tedy kontinuální od padesátých let.
Jak bylo výše podrobně rozvedeno, podle §11 písm. a) zákona č. 100/1988 Sb., ve znění
účinném k 30. 4. 1990, tedy za použití §169a cit. zákona (jde o poslední znění zákona účinné
pro doby studia v cizině získané před 1. 5. 1990 a tedy ve smyslu §13 odst. 1 zákona
o důchodovém pojištění „předpis platný přede dnem 1. 1. 1996“), se doba studia v cizině osobám
majícím české státní občanství, pokud nevyplývá něco jiného z mezinárodních smluv, hodnotí
bez dalšího. Žalobce získal dobu studia v letech 1960 až 1966 na území tehdejšího SSSR,
konkrétně v Moskvě. Pod č. 116/1960 Sb. byla publikována Dohoda mezi Československou
republikou a SSSR o sociálním zabezpečení. Po zániku SSSR do smlouvy sukcedovala Ruská
federace (tento fakt je Nejvyššímu soudu znám z úřední činnosti, sukcesní protokol vstoupil
v platnost 2. 12. 1997), pro vztahy mezi Českou republikou a Ruskou federací je tedy tato
smlouva použitelná. Nejvyšší správní soud obecně setrvává na svém již dříve vyjádřeném názoru,
ostatně vyjádřeném jako ústavní princip, totiž, že stanoví- li mezinárodní smlouva něco jiného
než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Smlouva nepochybně stanoví (čl. 4), že doby
hodnocené jako zaměstnání se posuzují podle právních předpisů té smluvní strany,
na jejímž území byla práce vykonávána. Na tuto skutečnost se stěžovatelka opakovaně odv olává
v souvislosti s vyjádřením smluvní strany (orgánů sociálního zabezpečení Ruské federace),
že podle tamních předpisů se doba studia na vysoké škole pro důchodové zabezpečení
nehodnotí
4
. Stěžovatelka se však opomněla zaobírat charakterem studia. Nijak nezohlednila,
že se jednalo o vyslání ke studiu státním orgánem ( Ministerstvem školství), přičemž náklady
na stipendium byly ruské straně refundovány. Šlo tedy o obdobu institutu tzv. vyslaných
pracovníků, kteří jsou vždy z aplikace smluv tohoto typu vyloučeni a podléhají vnitrostátní právní
úpravě. V rámci smlouvy jde o nutnou analogii čl. 10 odst. 2 písm. b), podle něhož se sociální
zabezpečení pracovníků podniku jednoho státu vyslaných k přechodnému výkonu zaměstnání
na území druhého státu provádí podle předpisů státu vysílajícího. Nadto Nejvyšší správní soud
připomíná obecně uznávaný princip, podle něhož mezinárodní smlouva tohoto typu neslouží
k tomu, aby zhoršila standard dosažený vnitrostátním zákonodárstvím, podle nějž doby studia
v cizině byly českým občanům hodnotitelnými. Smlouva tedy primárně pro charakter studia
nebyla na přiznání žalobcova starobního důchodu použitelná. Její užití by vedle již zmíněných
negativních efektů vedlo také k dalším nerovnostem (uvážit by bylo možno například hypotetický
případ občana Ruské federace s bydlištěm v České republice, kterému by podle našich předpisů
musela být hodnocena i doba studia ve třetí zemi, zatímco žalobci ani ve smluvním státě;
nebo při přesídlování důchodců z Ruské federace do České republiky by podle čl. 7 odst. 2
smlouvy musel být přiznán důchod podle právních předpisů smluvní strany, na jejíž území
důchodce přesídlil, přičemž i v tomto případě by mohlo docházet ke značnému zvýhodnění
občanů druhé smluvní strany). Obiter dictum Nejvyšší správní soud uvádí, že je mu známo,
že v současné době Parlament projednává návrh vlády na vypovězení této smlouvy,
takže skutečnost, že jde o smluvní dokument dávno překonaný společenským a ekonomickým
vývojem, je všeobecně deklarována. Nejvyšší správní soud tedy č iní prvý dílčí závěr, že smlouva
se na posuzovanou věc nepoužije. Doba studia na vysoké škole v SSSR v letech 1960 až 1966
bude hodnocena podle shora uvedeného §8 odst. 1 písm. f) a §11 písm. a) zákona
č. 100/1998 Sb., ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 110/1990 Sb., a přihlédnutím
k §169a cit. zákona, ve vztahu k §13 odst. 1 větě před středníkem zákona č. 155/1995 Sb., ve
znění k 31. 12. 2003. Splnění podmínky českého občanství nebylo v řízení zpochybněno.
Za těchto okolností je třeba se d ále soustředit na výklad §13 odst. 1 věty za středníkem
zákona č. 155/1995 Sb., tedy „jde-li však o dobu zaměstnání v cizině před 1. květnem 1990, hodnotí se tato
doba, jen pokud bylo za ni zaplaceno pojistné, a to nejdříve ode dne zaplacení pojistného“. Placení pojistného
bylo pro tyto případy upraveno čl. XVI zákona č. 160/1995 a od 1. 1. 1998 čl. V zákona
č. 134/1997 Sb., jenž v odst. 4 omezil časovou možnost zaplatit pojistné na důchodové pojištění
4
Což ovšem není nijak raritní model. Zvláštní je spíše rozsah zápočtu těchto dob v našem systému,
který v zásadě nemá v evropském prostoru obdoby (srov. informační systém Evropské unie „MISSOC“).
za dobu zaměstnání v cizině před 1. 1. 1996 do 31. 12. 1999. Tato úprava tedy zcela popřela
princip jinak běžně v oboru sociálních práv užívaný, a promítnutý i do §169a zákona
č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, tedy že změna podmínek získávání dob rozhodných
pro nárok a výši důchodu se týká zásadně až dob nabývaných od účinnosti takové úpravy.
Doba studia po skončení povinné školní docházky byla podle zákona č. 100/1998 Sb.
prohlášena dobou zaměstnání (i když je evidentní, že šlo v podstatě o fikci a legislativní
zjednodušení, neboť jiné doby „zaměstnání“ vždy představovaly jistý typ činnosti v zásadě
výdělečné - srov. §8 cit. zákona). Svým charakterem se doba studia vždy blížila spíše dobám
tzv. náhradním (kupř. doba péče o dítě, doba nezaměstnanosti, vojenské služby). Smísení doby
studia po skončení povinné školní docházky s dobami pracovní činnosti v různých jejích formách
mohlo mít různé důvody včetně společensko politických, nicméně jejich systémová odlišnost je
zřejmá. Systém veřejnoprávního pojištění byl na území České republiky opuštěn v padesátých
letech. Příspěvky pojištěnců byly počátkem padesátých let zahrnuty do daně ze mzdy a příspěvky
zaměstnavatelů byly zahrnuty v odvodu z hrubého důchodu, zemědělské daně a dalších odvodů
a daní. Později byly zčásti zahrnuty v příspěvku na sociální zabezpečení, který byl od 1. 1. 1990
nahrazen 50 % odvodem (daní) z objemu mezd - přitom pojistné nemocenského pojištění ve výši
10 % z úhrnu mezd (u soukromého sektoru 15%) bylo zahrnuto v tomto odvodu (dani) z objemu
mezd. V plném rozsahu bylo, byť v určité quasi podobě, financování důchodového systému
prostřednictvím pojistného obnoveno od 1. 1. 1993 (modifikace spočívá v tom, že prostředky
nejsou odděleny od státního rozpočtu). Studenti vysokých škol, ať již na území České republiky
či v cizině, ani podle předpisů účinných do 31. 12. 1992, ani podle zákona č. 589/1992 Sb.,
o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, účinného
od 1. 1. 1993, nebyli z titulu účasti na důchodovém zabezpečení povinni k jakýmkoli platbám
do tohoto systému. K takovému zásahu nedošlo ani od 1. 5. 1990, kdy již pro výkon práce
v cizině byla stanovena podmínka placení pojistného zákonem č. 110/1990 Sb. (ovšem nikoli
zpětně za doby před 1. 5. 1990, naopak §189a zákona č. 100/1988 Sb. zachovává účinn ost
předpisů účinných před tímto datem pro všechny doby zaměstnání nabyté do 30. 4. 1990). Je
proto otázkou, na kterou soud musí hledat odpověď, proč zákonodárce v roce 1995 přikročil
u osob, kterým nárok na důchod vznikl po 31. 12. 1995 a kterým měly být hodnoceny doby
zaměstnání v cizině získané před 1. 5. 1990, k tak razantní úpravě, jakou je podmínka doplacení
pojistného za takovou dobu, a to především z pohledu dob studia. I když šlo o podmínku
včleněnou do zákona pro nároky vzniklé od jeho účinnosti, nelze nevidět, že se jednalo
o modifikaci hodnocení dob, které uběhly (nebo mohly uběhnout) dávno v minulosti.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud upozorňuje, že Ústavní soud např. v rozhodnutí
sp. zn. III. ÚS 611/01 ze dne 13. 6. 2002 konstatoval, že „zákaz retroaktivity spočívá
v tom, že podle současné právní normy zásadně není možné posoudit lidské chování, právní skutečnosti či právní
vztahy, jež se uskutečnily dříve, než právní norma nabyla účinnosti.“ Důchodové pojištění (zabezpečení)
založené na systému průběžného financování je sice specifické tím, že až do splnění podmínek
nároku neposkytuje formální záruku zachování dob získaných v průběhu celoživotního
pracovního úsilí (ve smyslu iura quaesita) - rozhodující právní normou je právě ta, která je účinná
v době vzniku nároku. Ovšem na druhé straně je v zásadě nemyslitelné, aby doby „získané“
podle dříve platných předpisů byly zcela pominuty (jde v samé podstatě věci z hlediska
udržitelnosti systému při jeho průběžném financování o mezigenerační sm louvu, tedy příslib
do budoucna, v duchu uznávaného principu legitimního očekávání). Proto by se změny
v takovém systému měly odehrávat s předstihem několika desetiletí. Ač tedy Nejvyšší správní
soud nepovažuje tuto úpravu za případ retroaktivity pravé, ji ž by musel pro neústavnost zcela
odmítnout a předložit Ústavnímu soudu ke zrušení, vnímá tuto úpravu v její intenzitě zásahu
do legitimních očekávání osob, kterým vznikaly nároky na důchody po 31. 12. 1995 a měly by
bývaly doplácet pojistné za doby zaměstnání v cizině před rokem 1990, jako velmi
problematickou. Přitom ve skupině osob, které získaly dobu studia v cizině před 1. 5. 1990, lze
z hlediska chronologie právních úprav sledovat tři podskupiny:
a) skupina, které nárok na důchod vznikl do 31. 12. 1995, nebyla povinna za tyto doby
platit pojistné (srov. již citovaná ust. §11 písm. a/ a §169a zákona č. 100/1988 Sb.),
b) skupina, které nárok vznikl po 31. 12. 1995 do 31. 12. 2003, byla povinna pojistné
zaplatit (srov. §13 odst. 1 větu za středníkem zákona č. 155/1995 Sb.), a to nejspíše
5
do konce roku 1999 pod ztrátou možnosti učinit tak později, a
c) třetí skupina, které nárok na důchod vznikl po 31. 12. 2003 a pro kterou doba studia
po 18. roce věku získaná před rokem 1996, tedy nesporně i před 1. 5. 1990, byla
změněna na dobu náhradní (§13 odst. 1 věta před středníkem, §13 odst. 2 zákona
č. 155/1995 Sb., ve znění zákona č. 425/2003 Sb.), a proto nepodléhá placení
pojistného, neboť taková povinnost se může týkat jen dob zaměstnání podle §13
odst. 1 věty za středníkem cit. zákona.
Tento efekt ovšem Nejvyšší správní soud pokládá za flagrantní případ nerovnosti, jež je
zcela iracionální, natož aby snesla kritéria přípustného nerovného zacházení. Výklad zastávaný
stěžovatelkou, že změna charakteru dob studia po 18. roce věku z dob zaměstnání na doby
náhradní se týká pouze dob získaných mezi 1. 5. 1990 a 31. 12. 1995, nemá v zákonném textu
žádnou oporu a také by neodpovídal záměru této novelizace (zákon č. 425/2003 Sb.), jak jej lze
sledovat z vládního návrhu této novelizace a jejího odůvodnění, podle něhož se „úprava
hodnocení doby studia projeví snížením výše nově přiznávaných důchodů všech, kteří studovali
před 1. lednem 1996“ (tisk 396/0, www.psp.cz) - pro tento závěr není nijak podstatné, že vládní
návrh předpokládal, že tato změna se bude týkat i dob studia před 18. rokem věku,
kterýžto záměr byl zákonodárci odmítnut.
Za této situace je Nejvyšší správní soud povinen interpretovat sporné ustanovení ústavně
konformním způsobem; za jediný možný takový výklad pak pokládá ten, podle něhož osoby,
které získaly doby studia v cizině před 1. 5. 1990, budou vyloučeny z povinnosti platit za tyto
doby pojistné. Jedině tak lze odstranit křiklavou nerovnost podle data vzniku nároku na důchod
a zachovat srovnatelnost zacházení s těmi pojištěnci, kteří studovali v cizině po roce 1990
a studují tam i po roce 1995 (šest let po 18. roce věku), aniž by měli jakoukoli povinnost za tyto
doby platit pojistné. Nejvyšší správní soud nenalezl pro takovou platbu u skupiny osob,
kterým nárok na důchod vznikl v rozmezí let 1996 - 2003 a byla jim hodnocena doba studia
v cizině před 1. 5. 1990, jakékoli ospravedlnění. Formální zařazení této doby do dob
„zaměstnání“ takovým ospravedlněním není. Není rovněž z ničeho patrno, proč zákonodárce
v průběhu pěti let tak razantně změnil přístup: ještě v roce 1990 výslovně ponechal doby studia
v cizině před 1. 5. 1990 beze změny, doby studia v letech 1990 - 1995 rovněž nijak restriktivně
nezasáhl platbou pojistného, od 1. 1. 1996 provedl výše zmíněn ý dramatický zásah, ovšem dobu
mezi rokem 1990 a 1995 ponechal stranou pozornosti. Nejvyšší správní soud nemůže v tomto
přístupu shledat žádnou logiku a cílený záměr, na rozdíl od dob výdělečné činnosti v cizině, kde
podmínka zaplacení pojistného byla zavedena od 1. 5. 1990, od 1. 1. 1996 pokračovala v podobě
dobrovolného pojištění (§6 odst. 1 písm. c/ zákona č. 155/1995 Sb.) a mohla vést k záměru
zajistit dodatečné doplacení pojistného i za dobu výdělečné činnosti v cizině před rokem 1990
v duchu zásady, že systém by měl fungovat na určitém principu ekvivalence ve vztahu
k odvedeným daním (příspěvkům). Ovšem takový přístup nelze aplikovat u dob studia, tedy dob,
kdy pojištěnec není výdělečně činný - tam úvaha musí směřovat k tomu, nakolik je takový systém
schopen finančně zajistit i hodnocení dob, za něž nevchází žádná platba, a které jsou tedy
hodnoceny na úkor ostatních pojištěnců téže generace. Nejvyšší správní soud je proto nakloněn
úvaze, že se jednalo o pochybení při zpracování legislativního textu; tomu by nasvědčovalo
5
Výraz „nejspíše“ tu Nejvyšší správní soud použil pro výkladovou nejasnost tohoto časového limitu, která však
nebude pro závěry soudu určující.
i znění důvodové zprávy k zákonu č. 137/1997 Sb., jenž v čl. V upravoval placení pojistného
za dobu zaměstnání v cizině před 1. 1. 1996 (tisk 121/0, www.psp.cz). Prvá věta důvodové
zprávy k článku IV zněla: „Zákon komplexně upravuje problematiku dob pojištění ve vztahu k zaměstnání
v cizině před účinností zákona o důchodovém pojištění, a to se zřetelem k době před 1. květnem 1990 a od tohoto
data; tímto dnem bylo totiž zavedeno placení pojistného za tuto dobu.“ Ovšem dnem
1. 5. 1990 bylo zavedeno placení pojistného nikoliv za všechny doby zaměstnání, nýbrž jen doby
přesně definované, přičemž doba studia v cizině byla z této definice explicitně vyňata. Ve světle
citovaného odůvodnění tedy bylo záměrem zákonodárce postihnout platbami pojistného jen
doby, které této platbě podléhaly již od 1. 5. 1990.
Pro příkrou nerovnost v zacházení s definovanou skupinou pojištěnců, kam patří
se svými nároky i žalobce, Nejvyšší správní soud považuje za jediné možné východisko
neaplikovat §13 odst. 1 vět u za středníkem zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění,
na nároky vzniklé v období 1. 1. 1996 - 31. 12. 2003, u nichž má být hodnocena doba studia
v cizině před 1. 5. 1990. Doby studia v cizině budou tedy hodnoceny jako doby zaměstnání
pro nároky vzniklé v období 1. 1. 1995 – 31. 12. 2003 bez povinnosti zaplatit za tyto doby
pojistné. Pro nároky na důchody vzniklé po 31. 12. 2003 půjde o dobu náhradní. Snížení zápočtu
této doby pro výši důchodu pro všechny studující před rokem 1996 (nejen, jak dovoz uje
stěžovatelka, pro studující v cizině v období let 1990 - 1995) bylo záměrem zákonodárce,
který nemohl počítat s výkladem stěžovatelky zavazujícím i studenty v cizině před rokem 1990
doplácet v letech 1996 - 1999 pojistné; pokud takové případy existují a pro důchod bude tato
doba hodnocena jako náhradní, mělo by být pojistné vráceno.
K argumentaci žalobce ve vztahu k případům, které stěžovatelka rozhodla jinak (opačně),
přičemž se jednalo o žalobcovy spolužáky při studiu v SSSR, tedy o identické skutkové okolnosti,
lze jen uvést, že obecně nelze přijmout tezi, že by rozhodnutí v jedné či více věcech stěžovatelku
zavazovala bezvýjimečně k témuž postupu do budoucna, nejedná se totiž o vázanost tzv. vlastní
praxí, která může být principem pouze u případů zá konem výslovně neupravených. Stěžovatelka
musí samozřejmě dbát základní zásady správního řízení zakotvené od 1. 1. 2006 ve správním řádu
(zákon č. 500/2004 Sb.), tedy aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů
nevznikaly nedůvodné rozdíly (§2 odst. 3), ovšem ani tento princip nemůže vést k identickému
rozhodování, pokud by se zjistilo, že stěžovatelka aplikovala zákon chybně. Pak je legitimním
důvodem pro změnu rozhodovací praxe zjištění chybného aplikačního postupu.
Přestože Nejvyšší správní soud zaujal v některých, byť zásadních, ohledech jiný postoj
k výkladu ustanovení právních předpisů o sociálním zabezpečení, než tak učinil Městský soud
v Praze, není důvodu přikročit k rušení jeho rozsudku za situace, kdy výrok napadeného
rozsudku obstojí; v duchu konstantní judikatury zdejšího soudu pak i za této situace
je stěžovatelka názorem zde vysloveným vázána. Jakýkoli jiný přístup by totiž nevedl k naplnění
základní funkce správního soudnictví - ochraně veřejných subjektivních práv -,
nýbrž k formálním procesním postupům, které by pouze prodlužovaly dobu řízení před soudy,
aniž by nepostavení subjektu práv cokoli změnily. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto jí právo na náhradu
nákladů nenáleží. To by náleželo žalobci. Ten však žádné náklady v řízení před Nejvyšším
správním soudem nepožadoval a Nejvyšší správní soud ani žádné náklady z obsahu spisu
neshledal, proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že žalobci, přestože měl ve věci plný úspěch,
se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. ledna 2008
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu