ECLI:CZ:NSS:2008:6.AS.11.2007:77
sp. zn. 6 As 11/2007 - 77
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobců:
a) Ing. F. V. a b) Ing. M. V., oba zastoupeni JUDr. Jiřím Bezuchou, advokátem se sídlem
Wellnerova 1, Olomouc, proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem
Jeremenkova 40a, Olomouc, za účasti osob: 1) JUDr. L. D., 2) JUDr. J. S., o kasačních
stížnostech žalovaného a JUDr. J. S. proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 10.
2006, č. j. 22 Ca 133/2005 - 37,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 10. 2006, č .j. 22 Ca 133/2005 - 37,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 22. 2. 2005, č. j. KÚOK/2198/05/OSR/7000, zamítl žalovaný
odvolání žalobců proti rozhodnutí Magistrátu města Olomouce, odboru stavebního
(dále jen „stavební úřad“) ze dne 2. 12. 2004, č. j. OP/235/2003/Pě, kterým bylo rozhodnuto
o zřízení věcných břemen k části pozemku parc. č. 368 v k. ú. Samotíšky, který je ve vlastnictví
žalobců. Věcná břemena byla zřízena ve prospěch manželů JUDr . L. a RNDr. D. D. a ve
prospěch manželů JUDr. J. a L. S. za účelem zajištění práva běžného přístupu k jejich rodinným
domům č. p. 333 a 334 a k nim náležejícím pozemkům parc. č. 382/4 a 382/3 v k. ú. Samotíšky,
spočívající v povinnosti vlastníků břemenem zatíženého pozemku strpět zpevnění části pozemku
štěrkem v těch místech, kde není provedena stávající asfaltová cesta, a strpět právo běžného
přístupu k rodinným domům, včetně obslužných činností (pošta, odvoz odpadků a fekálií), pěší
chůze a jízdy motorovými vozidly.
Proti uvedenému rozhodnutí žalovaného podali žalobci u Krajského soudu v Ostravě
žalobu ve správním soudnictví. V žalobě namítali nezákonnost rozhodnutí žalovaného spočívající
v nepřiměřeném zásahu do jejich vlastnického práva . Žalobci dle svého tvrzení v řízení
před stavebním úřadem prokázali, že přístup k nemovitostem osob oprávněných z věcných
břemen lze vykonat jiným způsobem, který je podstatně šetrnější, pokud jde o zásah
do vlastnického práva žalobců, a to tak, že by vedl přes místní komunikaci na pozemcích
parc. č. 391 (vlastník obec Samotišky), parc. č. 336 (vlastník obec Samotišky) a přes komunikaci
na parc. č. 360 (ve vlastnictví jiné osoby) a dále přes část pozemku parc . č. 368 ve vlastnictví
žalobců. Tak by bylo zasaženo do vlastnického práva žalobců přibližně na 1/10 pozemku
parc. č. 368, zatímco podle zřízených věcných břemen je to na 1/5 tohoto pozemku . Zásah
do vlastnického práva vlastníka pozemku parc. č. 360 by byl zcela minimální,
neboť jeho pozemek by byl dotčen pouze v jeho severovýchodním cípu. Fakticky tato cesta
vytyčená jako alternativa ze strany žalobců existuje a je používána i osobami oprávněnými
z věcných břemen.
V daném případě tedy dle názoru žalobců bylo možné dosáhnout sledovaného účelu
a cíle vyvlastnění jiným způsobem nebo dohodou. Žalobci přitom takovou dohodu nabízeli
(ve formě protinávrhu k návrhu osob oprávněných z věcných břemen), přičemž stavební úřad
i žalovaný tento protinávrh posoudili jako odmítnutí návrhu dohody.
Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 19. 10. 2006, č. j. 22 Ca 133/2005 - 37,
napadené rozhodnutí žalovaného zrušil, přičemž svůj rozsudek odůvodnil následujícím
způsobem:
Krajský soud konstatoval, že závěry stavebního úřadu ani žalovaného o skutkovém stavu
nemají dostatečnou oporu ve správních spisech. Aniž by byl přílohou spisu územní plán obce
Samotišky a aniž by byla do spisu pořízena kopie či alespoň výpis z územního plánu, je jedním
ze základních bodů napadeného rozhodnutí rozpor žalobci uvažovaného řešení právě
s tímto územním plánem. Krajský soud tedy nemohl tento závěr nikterak přezkoumat,
když územní plán ani jeho část nejsou obsahem spisu. Ve správním spise je toliko sdělení obce
Samotišky, kde je v jediné větě zmíněno, že komunikace (v alternativní trase navržené žalobci)
není územním plánem uvažována.
Napadené rozhodnutí pak také trpí dle názoru krajského soudu nedostatkem důvodů,
který spočívá v nedostatečném posouzení alternativního řešení navrhovaného žalobci. Žalovaný
u tohoto alternativního řešení poukazuje na případnou nutnost omezení vlastnického práva
dalšího soukromého vlastníka, a to vlastníka pozemku parc . č. 360. Činí tak však za situace,
kdy s tímto vlastníkem vůbec nebylo jednáno a nebylo ani zjištěno jeho stanovisko k žalobci
navrhovanému řešení.
Dále správní orgány argumentují i stavem cesty v této trase. Ten je ve správním spise
zachycen zprávou obce Samotišky. Správní úřady však po celou dobu správního řízení
neověřovaly, jaké náklady (a to zejména ve srovnání s náklady na vybudování cesty v trase
navrhovaného břemene) by uvedení této cesty do patřičného s tavu vyžadovalo a omezily
se jen na zjištění, že obec Samotišky na to nemá finanční prostředky a o takové investiční akci
dosud neuvažuje.
Konečně konstatuje krajský soud, že správní úřady opakovaně zdůrazňovaly, že žalobci
uvažované řešení je v rozporu s cíli a záměry územního plánu, aniž by se kdy zabývaly otázkou,
o jaké cíle či záměry se vůbec jedná .
Krajský soud dále naznačil, že v rámci nového projednání věci bude třeba doplnit obsah
spisu o územní plán obce Samotišky nebo alespoň jeho relevantní část, verifikovat cíle a záměry
tohoto územního plánu a po takto doplněném dokazování řádně posoudit soulad žalobci
uvažovaného řešení s cíli a záměry územního plánu. Současně bude dle názoru krajského soudu
třeba provést řádné a úplné dokazování k prověření možnosti komunikačního napojení
nemovitostí navrhovatelů břemen cestou uvažovanou žalobci, kdy bude třeba získat stanovisko
případně dotčeného vlastníka pozemku parc. č. 360 v k. ú. Samotíšky k případnému omezení
jeho vlastnického práva a zhodnotit ekonomickou náročnost tohoto řešení při srovnání
se zajištěním komunikačního napojení zamýšleným navrhovateli břemen.
Žalovaný i osoba zúčastněná na řízení JUDr. J. S. napadli rozsudek Krajského soudu
v Ostravě včasnými kasačními stížnostmi. Kasační stížnost žalovaného se opírá o důvod uvedený
v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy žalovaný tvrdil nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Žalovaný namítal, že krajský soud nesprávně posoudil otázku obsahu s právního spisu,
když vytkl žalovanému, že v něm chybí územní plán obce Samotišky, místo aby v tomto směru
sám provedl dokazování. Krajský soud dle názoru stěžovatele nezohlednil skutečnost, že územní
plán je veřejným dokumentem, který musí být permanentně k nahlédnutí na obci a u stavebního
úřadu. Žalovaný pro informaci dodal, že územní plán obsahuje kromě průvodní zprávy
a regulativů větší množství výkresů území týkajících se způsobu využití a výstavby území .
Ve výkrese č. 2 je pak předmětná příjezdová komunikace ke dvěma rodinným domům
po pozemku parc. č. 368 vyznačena jako místní obslužná komunikace MOK4/30 . Z důvodů
rozsahu územního plánu i potřeby stálé práce s touto územně plánovací dokumentací
je nemyslitelné jej poskytovat jiným subjektům než těm, kt eré ho pro svou činnost potřebují,
proto je nemyslitelné zasílat územní plán jako součást spisu soudu .
Žalovaný měl za to, že věnoval ve svém rozhodnutí značnou pozornost právě souladu
navrhovaného opatření v území s platným územním plánem. Již z obsahu rozhodnutí
je dle názoru žalovaného zřejmé, že se jedná o soulad evidentní.
K soudem namítanému opomenutí dostatečného posouzení alternativního řešení
navrhovaného žalobci žalovaný uvedl, že vyvlastňovací řízení se zahajuje na návrh a slouží
k vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku nebo stavbě. Správní orgány posuzovaly
zásah do vlastnictví právě s ohledem na co nejmírnější zásah, který by byl záro veň v souladu
se schváleným územním plánem.
Stěžovatel JUDr. J. S. (původně osoba zúčastněná na řízení) ve své kasační stížnosti
rovněž vyjádřil nesouhlas s rozhodnutím krajského soudu. Uvedl podrobně důvody, pro které
považuje alternativní řešení navržené žalobci za nereálné . Mezi tyto důvody dle jeho názoru patří
nákladnost vybudování cesty v alternativním řešení, nepravděpodobnost, že by stavba této cesty
vůbec byla povolena, problémy s poštou, popeláři, hasiči či sanitními vozy. Ač tak druhý
stěžovatel výslovně neuvedl, jeho námitka ve své p odstatě zpochybňuje stejně jako námitka
žalovaného závěr krajského soudu o tom, že se žalovaný alternativním řešením žalobců, které
krajský soud považuje za zcela reálnou variantu, dostatečně nezabýval. I kasační stížnost druhého
stěžovatele tedy namítá nesprávné posouzení této právní otázky krajským soudem
v předcházejícím řízení (§103 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.).
Žalobci předložili vyjádření pouze ke kasační stížnosti žalovaného, ve kterém uvedli,
že žalovaný nesprávně chápe procesní pravidla podle soudního řádu správního, neboť nebylo
zákonnou povinností soudu uvěřit žalovanému, že jím vydané rozhodnutí je v souladu
s územním plánem a jeho cíly a záměry, když tento závěr neměl materiální oporu ve spisu .
Územní plán společně s pojmenováním jeho cílů a záměrů ve vztahu k projednávané věci měl být
obsažen ve správním spisu již při rozhodování stavebního úřadu. Krajský soud dle názoru
žalobců správně posoudil obsah správního spisu jako nedostatečný pro závěr žalovaného
o skutkovém stavu.
Stejně tak dle názoru žalobců krajský soud důvodně z rušil napadené rozhodnutí
i pro nedostatek důvodů spočívající v nedostatečném posouzení alternativního návrhu účastníků
řízení. Skutečností je, že žalovaný i stavební úřad alternativní návrh bez dalšího odmítly .
Kasační stížnosti jsou důvodné.
O důvodech kasačních stížností Nejvyšší správní soud uvážil, jsa vázán jejich rozsahem
a důvody
takto:
Nejvyšší správní soud považoval za nutné si před evším zodpovědět otázku,
zda je příslušný o předmětné věci rozhodnout. Jak vyplývá z usnesení zvláštního senátu zřízeného
podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 8. 6. 2007,
č. j. Konf 4/2007 - 6, dostupného na www.nssoud.cz, počínaje účinností zákona č. 184/2006 Sb.,
o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění)
(dále jen „zákon o vyvlastnění“), tj. ode dne 1. 1. 2007, zanikla příslušnost správních soudů
k přezkumu zákonnosti rozhodnutí o vyvlastnění či omezení vlastnického práva ve správním
soudnictví (viz §28 zákona o vyvlastnění). K řízení ve věcech vyvlastnění jsou příslušné soudy
v občanském soudním řízení, a to soudy krajské, které přitom procesně postupují podle části páté
občanského soudního řádu (§244 a násl. o. s. ř.). To, že vyvlastňovací správní akt byl vydán
před rozhodným datem, na tom nic nemění, protože zákon o vyvlastnění tuto otázku
v přechodných ustanoveních nijak odchylně neřeší. Od rozhodného data se užije v plném
rozsahu nová právní úprava, a to i na dosavadní řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí
ve věci vyvlastnění, která byla zahájena přede dnem účinnosti zákona o vyvlastnění (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2007, č. j. 1 As 28/2007 - 103).
Do účinnosti zákona o vyvlastnění však správní soudy k přezkumu správního rozhodnutí
o vyvlastnění či zřízení věcného břemene věcně příslušné byly (srov. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 4 As 47/2003 - 125, publikované
pod č. 448/2005 Sb. NSS). Napadený rozsudek Krajského soudu v Ostravě byl vydán dne
19. 10. 2006, tedy ještě před účinností uvedeného zákona, byl tedy vydán v tu dobu věcně
i místně příslušným soudem. Vzhledem k charakteru kasační stížnosti coby mimořádného
opravného prostředku proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví
(§102 s. ř. s.), je proto dána příslušnost Nejvyššího správní soudu o uvedené kasační stížnosti
rozhodnout i přesto, že se tak děje již za účinnosti zákona o vyvlastňování .
V projednávané věci ze správního spisu vyplývá, že se bez přístupu ke svým
nemovitostem měli dle svého tvrzení ocitnout vlastníci pozemků (vše v k. ú. Samotíšky):
parc. č. 382/2, 382/4 a domu č . p. 333 na pozemku parc. č. 382/4 manželé JUDr. L. D. a RNDr.
D. D. a dále vlastníci pozemků parc. č. 381, 382/1 a 382/3 a domu č . p. 334 na pozemku parc. č.
382/3 manželé JUDr. J. S. a L. S. Podali proto dne 18. 4. 2003 stavebnímu úřadu návrh na
zahájení řízení o zřízení věcných břemen k části pozemku parc. č. 368, pro zajištění řádného
přístupu ke svým stavbám a pozemkům, kdy uvedli, že se jedná o jedino u možnou přístupovou
cestu. K návrhu předložili stanovisko žalobců, kteří nepřistoupili na návrh manželů S. a manželů
D. na uzavření smlouvy o zřízení věcného břemene v navrhované podobě. Žalobci navrhli jiné
řešení spočívající v přístupu k nemovitostem manželů S. a D. přes pozemky parc. č. 391, 336 (oba
ve vlastnictví obce Samotišky), pozemek parc. č. 360 (ve vlastnictví jiné osoby) a dále přes část
svého pozemku parc. č. 368, přičemž nabídli zřízení věcného břemene k této části svého
pozemku parc. č. 368.
Stavební úřad rozhodnutím ze dne 4. 8. 2003, č. j. OP/235/2003/Pě, návrh na zřízení
věcného břemene zamítl s tím, že přístup navrhovatelů břemen k jejich nemovitostem je zajištěn
z titulu obecného užívání komunikace v trase navržených břemen, kterou žalobci nemohou
bez souhlasu silničního správního úřadu uzavřít či omezit přístup na ni.
K odvolání navrhovatelů žalovaný rozhodnutím ze dne 1. 12. 2003, č. j. OSR/4982/03-
SŘ/3228/Ma, uvedené rozhodnutí zrušil a věc vrátil stavebn ímu úřadu k novému projednání
a rozhodnutí, když se neztotožnil s názorem stavebního úřadu, že přístup k nemovitostem
navrhovatelů břemen je dostatečně zajištěn z titulu obecného užívání komunikace. Podle názoru
žalovaného vyjádřeného v tomto rozhodnutí není právo přístupu vyplývající z obecného užívání
účelové komunikace v daném případě jednoznačné, neboť tato není vedena v pasportu účelových
a místních komunikací obce a je součástí pozemku parc . č. 368, který je v katastru nemovitostí
veden jako zahrada. Podle žalovaného tedy bylo nutné, aby stavební úřad svým rozhodnutím
založil nový právní stav, který by navrhovatelům zaručoval plnohodnotné využití jejich
nemovitostí.
Vázán tímto právním názorem žalovaného pak stavební úřad vydal rozhodnutí ze dne
2. 12. 2004, č. j. OP/235/2003/Pě, o zřízení předmětných věcných břemen. Toto rozhodnutí
napadli žalobci odvoláním, které žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím zamítl.
V úvodu Nejvyšší správní soud považuje za žádoucí poukázat na ústavně vymezený
prostor, ve kterém se státní orgány mohou při úvaze o vyvlastnění pohybovat. Dle čl. 11
odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) má každý právo vlastnit majetek
a vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu . Rubem
takto definovaného absolutního subjektivního práva jsou pak i závazky z vlastnického práva
vyplývající. Čl. 11 odst. 3 Listiny totiž mimo stanoví, že vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito
na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Vyvlastnění
nebo nucené omezení vlastnického práva, je pak dle odst . 4 citovaného ustanovení možné
jen ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu .
Již z těchto základních ústavně normovaných zásad je patrné, že vyvlastnění je institutem
ultima ratio, přicházející v úvahu jen tehdy, pokud není jiného východiska. Omezení vlastnického
práva pak má vždy přednost před úplným vyvlastněním vlastnického práva .
Nesouhlasný postoj osoby, jejíž vlastnické právo má být omezením či úplným
vyvlastněním dotčeno, nikdy nemůže být bez právní relevance. Pokud však objektivně není
možné najít jiné vhodné řešení a dotyčný vlastník přesto stále setrvává na svém odmítavém
postoji, nezbývá, než aby čelil zásadě uvedené v již zmíněném čl. 11 odst. 3 Listiny,
podle kterého vlastnické právo zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých
anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Obecným zájmem pak beze sporu
je mimo jiné i zájem zcela konkrétních osob na přístup k jejich nemovitosti .
Výše zmíněné Listinou vymezené zásady jsou pak promítnuty do předpisů nižší právní
síly – v daném případě a v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí do příslušných
ustanovení zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
v tehdy účinném znění (dále jen „stavební zákon“).
Dle §108 odst. 1 stavebního zákona pozemky, stavby a práva k nim potřebné
pro uskutečnění staveb nebo opatření ve veřejném zájmu bylo možné vyvlastnit nebo vlastnická
práva k nim omezit rozhodnutím stavebního úřadu. Dle druhého odstavce citovaného ustanovení
bylo vyvlastnění nebo omezení vlastnického práva možné jen ve veřejném zájmu pro (mimo jiné)
vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku a stavbě.
Dle §110 odst . 1 stavebního zákona bylo možné vyvlastnit jen tehdy, nebylo -li možno
cíle vyvlastnění dosáhnout dohodou nebo jiným způsobem. Dle odst. 2 citovaného ustanovení
musí být vyvlastnění v souladu s cíli a záměry územního plánování, který se prokazuje zpravidla
územním rozhodnutím. Pokud účel, pro který se vyvlastňuje, nevyžaduje v ydání územního
rozhodnutí, zkoumá se soulad s cíli a záměry územního plánování přímo ve vyvlastňovacím
řízení.
Žalovaný ve své kasační stížnosti namítal nezákonnost rozhodnutí krajského soudu
spočívající v tom, že soud nesprávně posoudil otázku obsahu správního spisu, když vytkl
žalovanému, že v něm chybí územní plán obce Samotišky, místo aby v tomto směru sám provedl
dokazování.
Nejvyšší správní soud musí přisvědčit žalovanému v tom ohledu, že schválený a platný
územní plán obce, jehož závazná část byla podle dřívější právní úpravy vydávána formou obecně
závazné vyhlášky obce (v daném případě vyhláška obce Samotišky č . 1/2000), je veřejně
přístupným dokumentem, který musí být k dispozici k nahlédnutí na obecním úřadě dané obce
(v době rozhodování správních orgánů dle §131 a §133 stavebního zákona) a je samozřejmě
základním podkladem i pro rozhodování příslušného stavebního úřadu, byl mu tedy znám z jeho
úřední činnosti. Nejvyšší správní soud tudíž nepovažuje za nezbytné a ani reálné, aby byl originál
územního plánu součástí správního spisu. Pokud by účastníci řízení měli o jeho obsahu
pochybnosti, mohli do něho kdykoli v průběhu správního řízení nahlédnout. I přesto bylo jistě
vhodné, aby stavební úřad či žalovaný pro zjednodušení postupu založili kopie relevantních částí
územního plánu do správního spisu. Je pravdou, že tak správní orgány neučinily a že příslušnou
grafickou část územního plánu s vyznačením sítě místních komunikací v obci přiložil žalovaný
až ke kasační stížnosti. Nic ovšem nebránilo krajskému soudu, pokud si chtěl obsah těchto částí
územního plánu ověřit, aby si ho v průběhu řízení před soudem jednoduše vyžádal
buďto od žalovaného, nebo přímo od Obecního úřadu Samotišky. Krajský soud opominul,
že řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle soudního řádu správního se na rozdíl
od předchozí právní úpravy odehrává v tzv. plné jurisdikci správního soudu, který má dle §77
odst. 2 s. ř. s. vždy možnost v případě potřeby doplnit dokazování provedené správním orgánem.
Pro nedostatečné zjištění skutkového stavu správní soud dle §76 odst . 1 písm. b) s. ř. s. zruší
bez jednání napadené správní rozhodnutí tehdy, pokud by bylo nezbytné jeho rozsáhlé a zásadní
doplnění, které by přesahovalo výše uvedený rámec dokazování před správním soudem .
Tak tomu v daném případě rozhodně nebylo, Nejvyšší správní soud proto uznal předmětnou
kasační námitku žalovaného jako důvodnou .
Nejvyšší správní soud se nemohl ztotožnit ani se závěrem krajského soudu,
že by rozhodnutí správních orgánů v dané věci byla nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů.
Krajský soud správním orgánům vytýká, že se nedostatečně zabývaly k vlastnickým právům
žalobců šetrnějším alternativním řešením, přičemž nezhodnotily nákladnost případného uvedení
alternativní cesty do patřičného stavu a nezdůvodnily svůj závěr, proč je toto alternativní řešení
v rozporu s cíly a záměry platného územního plánu. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí,
že již stavební úřad v prvostupňovém rozhodnutí s odkazem na jednoznačná stanoviska obce
Samotišky, která jsou součástí správního spisu, zřetelně konstatoval, že alternativní cesta
přes pozemek parc. č. 336 je neudržovaná a při špatném počasí a v zimním období neprůjezdná
polní cesta v památkově chráněné oblasti, která je zcela nevhodná pro nutný obslužný provoz
a po níž větší vozidla (popeláři, fekální vůz apod.) pro omezený manipulační prostor vůbec
neprojedou, a že obec Samotišky na vybudovaní řádné příjezdové komunikace na této trase nemá
finanční prostředky a ani takovou akci neplánuje. Zároveň stavební úřad opět s odkazem
na stanovisko obce uvedl, že naopak příjezdová cesta k pozemkům a stavbám osob zúčastněných
na řízení, na níž měla být zřízena předmětná věcná břemena, je v územním plánu obce
na pozemku parc. č. 368 v k. ú. Samotíšky vyznačena a při tvorbě územního plánu k ní nebyly
vzneseny připomínky. Dále poukázal na územní rozhodnutí ze dne 18. 10. 1989, č. j. ÚPA
5565/89/Rf/Dč, jímž bylo povoleno umístění staveb dvou rodinných domů osob zúčastněných
na řízení, které počítalo s vybudováním příjezdové cesty k těmto domům přes pozemek
parc. č. 368 v délce cca 80 m, z čehož vyplývá, že se muselo jednat o cestu navrhovanou osobami
zúčastněnými na řízení, nikoliv o cestu navrhovanou žalobci.
Žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí přisvědčil uvedeným závěrům stavebního
úřadu a znovu zdůraznil, že způsob komunikačního napojení rodinných domů i území a staveb
(odpovídající variantě navrhované osobami zúčastněnými na řízení) byl mimo jiné i s ohledem
na vydaná územní rozhodnutí posuzován zpracovatelem územně plánovací dokumentace
a po té logicky pojat do územního plánu obce Samotišky jako součást komunikační sítě obce .
Přijetím alternativního návrhu žalobců by došlo k zaslepení a zrušení územním plánem
uvažované komunikace a k zásadní přeměně a rozšíření komunikačního systému v této časti obce.
Žalobci navrhované řešení je tedy v rozporu se záměry schválenými územním plánem. Žalovaný
znovu připomněl, že pozemek parc. č. 336, jehož mělo být pro řešení navrhované žalobci
využito, je účelovou komunikací v majetku obce, která se v zimě neudržuje . Možnost realizace
přístupu a příjezdu k rodinným domům osob zúčastněných na řízení způsobem navrhovaným
žalobci tak záleží především na finančních možnostech obce Samotišky . Navrhovatelé věcných
břemen nemohli bez řádných záruk obce, že zpevní alternativní komunikaci, aby odpovídala
požadavkům na průjezd těžších vozidel a že obec bude schopn a i v zimě zajistit údržbu
této komunikace, přijmout jiné řešení, které by bez těchto záruk mohlo vést k úplnému
znemožnění jejich přístupu a příjezdu ke stavbám v zimním období. Navrhovatelé tedy nutně
museli vycházet ze záruk, která jim poskytují příslušná správní rozhodnutí a platný územní plán.
Z prvostupňového rozhodnutí stavebního úřadu vyplývá, že zpevnění části pozemku parc. č. 368
odpovídající věcným břemenům provedou navrhovatelé svým nákladem, podle žalovaného
však nelze navrhovatele nutit, aby svým nákladem upravili a následně udržovali a v zimním
období ošetřovali alternativní veřejnou komunikaci (parc . č. 336) v rozsahu, který překračuje
rámec potřeby pro provoz dvou rodinných domů, jimž navíc dle územního plánu a územního
rozhodnutí náleží jiný způsob komunikačního napojení. Z těchto důvodů dospěl žalovaný
obdobně jako prvostupňový stavební úřad k závěru, že zřízení věcných břemen, jak bylo
navrhováno osobami zúčastněnými na řízení, je jediným možným a ve svých důsledcích
nejmírnějším zásahem do vlastnických práv žalobců a je tedy dán veřejný zájem
na tomto omezení vlastnického práva žalobců.
Z uvedeného je tedy zřetelně patrné, že se správní orgány prvního i druhého stupně
alternativním řešením navrhovaným žalobci důkladně zabývaly, vč etně toho, že se vypořádaly
se znaleckým posudkem předloženým žalobci, a uvedly přezkoumatelné důvody, proč považují
toto řešení, byť by znamenalo menší zatížení pozemku žalobců věcnými břemeny než původní
varianta, za nerealizovatelné, přičemž zároveň srozumitelně vysvětlily, že platný územní plán
počítá právě s původně navrhovaným komunikačním napojením pozemků a staveb osob
zúčastněných na řízení a naopak nepočítá s tím, že by se součást í komunikační sítě obce,
jež je obcí udržována a zabezpečována, měla stát alternativn í komunikace, jejíž využití
je pro uvedený účel navrhováno žalobci. Nejvyšší správní soud tedy nemůže aprobovat závěr
krajského soudu, že by předmětná rozhodnutí správních orgánů trpěla nepřezkoumatelností
spočívající v nedostatku důvodů, naopak shledal argumenty správních orgánů velmi
přesvědčivými.
Žalobci totiž ani nečinili sporným, že je alternativní komunikace, tedy úvozová polní
cesta, za špatného počasí a v zimním období nesjízdná a že je v každém případě neprůjezdná
pro větší vozy, jejichž přístup je pro zajištění provozu rodinných domů osob zúčastněných
na řízení nezbytný. Tato skutečnost vyplývá nejen ze správními orgány citovaných jednoznačných
vyjádření obce, ale i ze samotného znaleckého posudku předloženého žalobci, který je součástí
správního spisu, včetně k němu přiložené fotodokumentace. Sám znalec Zdeněk Wildner
v závěrech zmíněného znaleckého posudku uvádí, že doporučuje alternativní variantu navrženou
žalobci, ovšem za předpokladu provádění odpovídající běžné údržby těchto alternativních
komunikací. Tato údržba však, jak vyplývá z výše uvedeného, zajištěna není a obec Samotišky
se jasně vyjádřila, že ji nehodlá zajišťovat ani v budoucnu.
Žalobci se mýlí, pokud se domnívají, že údržba těchto žalobci preferovaných komunikací
je povinností obce. Z vyjádření Obecního úřadu Samotišky, který je příslušným silničním
správním úřadem pro místní komunikace a veřejné účelové komunikace nacházející se na území
této obce, vyplývá, že komunikace na pozemku parc . č. 336 je sice v majetku obce, obec ji ovšem
nepovažuje za místní komunikaci, nýbrž za účelovou komunikaci, přičemž tato komunikace
se v zimě neudržuje. Podle §3 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“) rozhoduje právě
příslušný silniční správní úřad o zařazení konkrétní komunikace mj. do kategorie místních
komunikací, a to na základě jejího určení, dopravního významu a stavebně technického vybavení .
Podle §6 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je místní komunikace veřejně přístupnou
komunikací, která slouží převážně místní dopravě na území obce, zatímco veřejně přístupná
účelová komunikace je dle §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích komunikace,
která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí
nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi
nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Byť tedy §9 odst. 1 zákona
o pozemních komunikacích počítá s tím, že vlastníkem místních komunikací je obec, zatímco
vlastníkem účelových komunikací je právnická nebo fyzická osoba, ve skutečnosti rozhodující
pro určení kategorie pozemní komunikace není primárně osoba jejího vlastníka,
ale to, které ze zákonných definic jednotlivých kategorií pozemních komunikací tato komunikace
ve skutečnosti odpovídá, případně, do které z těchto kategorií pozemních komunikací
byla v souladu se zákonem zařazena rozhodnutím silničního správního úřadu. Kromě toho i obec
je právnickou osobou, zákon o pozemních komunikacích tedy nevylučuje, aby ve vlastnictví obce
byly nejenom místní komunikace, nýbrž i veřejně přístupné účelové komunikace (resp . pozemky,
na nichž se tyto komunikace nacházejí, pokud tyto komunikace nejsou z hlediska občanského
práva samostatnou věcí).
Zatímco povinností vlastníka veřejně přístupné účelové komunikace (resp . pozemku
pod ní) je v zásadě strpět její obecné užívání, tedy žádným způsobem nebránit ostatním
uživatelům této komunikace ve výkonu jejich oprávnění používat veřejnou cestu obvyklým
způsobem a k obvyklému účelu (k tomu srov. §19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích
a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2007, č. j. 6 Ans 2/2007 - 128, dostupný
na www.nssoud.cz), u místních komunikací vyplývají z §9 odst . 4 a §27 zákona o pozemních
komunikacích a z prováděcí vyhlášky k tomuto zákonu povinnosti jejich vlastníka, tedy obce,
o tyto komunikace aktivně pečovat tak, aby byla zajištěna jejich schůdnost a sjízdnost .
Ani u místních komunikací ovšem tato povinnost neplatí bezvýjimečně. Pokud má příslušný úsek
místní komunikace malý dopravní význam, může se obec rozhodnout, že nebude v zimním
období zajišťovat jeho schůdnost a sjízdnost odstraňováním sněhu a náledí, a v takovém případě
postačí, když tento úsek odpovídajícím způsobem označí, přičemž vymezení těchto úseků
místních komunikací stanoví obec svým nařízením (§27 odst . 6 zákona o pozemních
komunikacích).
Povinnost obce Samotišky provádět údržbu komunikací navrhovaných žalobci nevyplývá
ani ze zákona o obcích, jak se žalobci mylně domnívají. Jedním z úkolů obce v rámci výkonu její
samostatné působnosti je jistě pečovat o uspokojování potřeb svých občanů mj . v oblasti dopravy
a spojů, jak stanoví §35 odst . 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění
pozdějších předpisů, toto ustanovení však nelze vykládat tak, že by obec měla povinnost pečovat
o každou veřejnou cestu na svém území či o každou takovou komunikaci ve svém vlastnictví .
Je na obci, aby vzhledem k potřebám svých občanů i k rozpočtovým prostředkům,
které má k dispozici, stanovila síť místních komunikací, které budou dostatečným způsobem
zajišťovat základní dopravní obslužnost v obci, přičemž k tomuto účelu má sloužit mj. právě
územní plán. Jak již bylo uvedeno, tuto otázku řeší rovněž platn ý územní plán obce Samotišky,
a to ve prospěch varianty navrhované osobami zúčastněnými na řízení a v neprospěch varianty
navrhované žalobci. Jak již bylo rovněž konstatováno, žalobci měli možnost uplatnit
proti takovému dopravnímu řešení v době projednávání návrhu územního plánu připomínky,
což neučinili.
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že za dané sit uace, kdy obec není povinna
ani ochotna zajistit nutnou úpravu ani údržbu žalobci preferované komunikace, nelze po osobách
zúčastněných na řízení spravedlivě požadovat, aby tak činily samy svým nákladem . Z výše
uvedeného je zřejmé, že požadovanému účelu by komunikace na pozemku parc . č. 336 mohla
sloužit jen tehdy, pokud by byl nejen zpevněn její povrch, ale pokud by byla i rozšířena
pro průjezd větších vozidel, přičemž následně by musela být prováděna její údržba, a to zejména
v zimním období. I pokud by obec jako vlastník pozemku souhlasila s takovými zásahy ze strany
osob zúčastněných na řízení a i pokud by mohla být taková úprava uvedené komunikace
povolena příslušným stavebním úřadem, na což rozhodně nelze na základě dosavadních
informací spoléhat, je zřejmé, rovněž vzhledem k délce komunikace, která by takto musela být
upravena a následně udržována, že by osoby zúčastněné na řízení musely vynaložit n epoměrně
vyšší náklady na takové řešení, než je zpevnění cesty na pozemku parc . č. 368.
Tomu by se ostatně ani v případě realizace alternativního řešení nevyhnuli, pouze by se týkalo
kratšího úseku.
Jak již bylo konstatováno, vlastnické právo žalobců k pozemku parc. č. 368 požívá ústavní
ochrany, ovšem obdobná úroveň ochrany musí být poskytnuta i vlastnickým právům osob
zúčastněných na řízení k jejich pozemkům a stavbám, k čemuž náleží jistě i právo na zajištění
přístupu k předmětu jejich vlastnictví, aby ho mohly vůbec užívat. Po osobách zúčastněných
na řízení lze tedy požadovat pouze vynaložení přiměřených nákladů na zajištění tohoto přístupu,
nikoli vynaložení takových finančních prostředků, které jsou ve zcela zjevném nepoměru k tomu,
co by takovým spíše hypotetickým řešením mělo být ve prospěch vlastnického práva žalobců
získáno, neboť by stejně muselo dojít k zatížení předmětného pozemku žalobců věcnými
břemeny, byť v o něco menším rozsahu. Uvedené platí zvláště za situace, kdy komunikace
vedoucí přes pozemek parc. č. 368 ve vlastnictví žalobců byla nejen osobami zúčastněními
na řízení, ale i dalšími osobami, dlouhodobě užívána, čemuž odpovídalo i dosavadní umístění
oplocení uvnitř pozemku parc. č. 368, a tato situace trvala až do okamžiku, než byla
tato komunikace zásahem žalobců uzavřena. Byť tedy žalovaný nedospěl k jednoznačnému
závěru, že by přes pozemek žalobců ve skutečnosti vedla veřejně přístupná účelová komunikace
a že by tudíž osobám zúčastněným na řízení svědčilo oprávnění obecnéh o užívání
této komunikace (viz výše), byli to v každém případě žalobci, kdo uzavřením této cesty zasáhli
do pokojného stavu a přiměli tudíž vlastně osoby zúčastněné na řízení domáhat se zřízení
předmětných věcných břemen.
Za těchto okolností tedy Nejvyšší správní s oud neshledal nezbytným, aby správní orgány
zjišťovaly přesné vyčíslení nákladů spojených s řešením dopravního spojení navrhovaného
žalobci či aby zjišťovaly, zda by s tímto spíše hypotetickým řešením souhlasil rovněž vlastník
dalšího dotčeného pozemku parc. č. 360. Nejvyšší správní soud tedy ke kasační stížnosti
žalovaného i JUDr. J. S. shledal nezákonným závěr krajského soudu o tom, že by žalobou
napadené rozhodnutí trpělo v uvedených ohledech nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů
či nedostatečným zjištěním skutkového stavu, proto v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek
Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Další postup specializovaného senátu Krajského soudu v Ostravě však bude spočívat
pouze v tom, že věc krátkou cestou předá jinému úseku téhož soudu, který bude příslušný
o podané žalobě, po její případné nezbytné úpravě, rozhodnout v řízení dle části páté občanského
soudního řádu, neboť jak již bylo vysvětleno výše, od 1. 1. 2007 jsou k řízení ve věcech
vyvlastnění či omezení vlastnického práva příslušné soudy v občanském soudním řízení,
a to soudy krajské, které přitom procesně postupují podle části páté občanského soudního řádu.
Místní příslušnost Krajského soudu v Ostravě je v předmětné věci dána ustanovením §250
odst. 2 o. s. ř. Jestliže tedy věc již nespadá (pro změnu věc né příslušnosti) k projednání
a rozhodnutí specializovanému senátu soudu pro věci sp rávního soudnictví,
ale má o ní rozhodovat jiný senát téhož soudu podle občanského soudního řádu, věc musí být
krátkou cestou, interním neformálním postupem bez procesního rozhodování, předána
příslušnému soudnímu oddělení k projednání a rozhodnutí (viz rozsudek zvláštního senátu
pro rozhodování některých kompetenčních sporů ze dne 20. 9. 2007, č. j. Konf 22/2006 - 8,
www.nssoud.cz a již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6 . 12. 2007,
č. j. 1 As 28/2007 - 103).
O nákladech řízení bude rozhodovat soud v občanském soudním řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 20. března 2008
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu