ECLI:CZ:NSS:2008:8.AS.42.2007:110
sp. zn. 8 As 42/2007 - 110
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudců JUDr. Michala Mazance a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobce: Doc. MUDr. Z.
T., CSc., zastoupený JUDr. Ivanou Čadkovou, advokátkou se sídlem Plzeň, Modřínová 2, proti
žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, Plzeň, Škroupova 18, za účasti osoby zúčastněné
na řízení: MUDr. M. T., zastoupený JUDr. Ivanou Čadkovou, advokátkou se sídlem Plzeň,
Modřínová 2, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 7. 2005, čj. RR/1951/05,
zn. ZN/351/RR/05, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze
dne 23. 5. 2007, čj. 58 Ca 60/2005 - 68,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 23. 5. 2007, čj. 58 Ca 60/2005 - 68
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení
Odůvodnění:
Rozhodnutím Městského úřadu v Blovicích, odboru územního plánování a regionálního
rozvoje ze dne 21. 3. 2005, čj. 2445/2004-ÚP a RR, s poukazem na §88 odst. 1 písm. b) zákona
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavební řádu (dále též „stavební zákon“) bylo – pod
bodem I - dáno žalobci dodatečné povolení „stavby – změny stavebních úprav, které byly
provedeny bez povolení a v rozporu s ve stavebním řízení ověřenou projektovou dokumentací
v rodinném domě A., na pozemku st. p. č. 67 v kat. území Blovice“, spočívajících ve změnách v
prvém a druhém nadzemním podlaží, tak jak je ve výroku tohoto správního rozhodnutí blíže
uvedeno. Pod bodem II výroku pak bylo žalobci nařízeno „zazdění zaskleného otvoru ve štítové
zdi přiléhající ke stavbě prodejny potravin, neboť ponechání tohoto otvoru v současném
provedení by bylo v rozporu s požární bezpečností stavby ...“.
Rozhodnutím žalovaného uvedeným v záhlaví tohoto rozsudku byla v řízení o odvolání
žalobce změněna lhůta stanovená k odstranění stavby s tím, že v ostatních částech zůstává výrok
rozhodnutí správního orgánu prvého stupně nezměněn.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Plzni.
Žalobce v žalobě tvrdí, že jak rozhodnutím odvolacího orgánu, tak předchozím
rozhodnutím stavebního úřadu, které bylo žalovaným správním orgánem přezkoumáváno
v odvolacím řízení, je přímo zkrácen ve svých právech a napadeným rozhodnutím jsou
mu ukládány povinnosti, které jej přímo poškozují. Poté shrnul celý průběh výstavby objektu
v Blovicích, A. Poukazuje na skutečnost, že od doby vydání stavebního povolení na stavbu úprav
domu č. p. 38 uplynulo již téměř pět let, považuje za nemyslitelné zpochybňovat správnost a
zákonnost tohoto rozhodnutí, s nímž spojená práva a povinnosti nabyl v dobré víře. Dle jeho
názoru tak jednoznačně nabyl i právo vybudovat otvor ve štítové zdi. Namítá, že pokud stavební
úřad v době, kdy vydal stavební povolení a ověřil stavební dokumentaci, pochybil, nemá důsledky
tohoto nést on, který stavěl v dobré víře ve správnost a zákonnost povolení. Dále poukazuje na
to, že jelikož spor o okno trvá několik let, zadal v zájmu objektivního posouzení zpracování
znaleckého posudku k otázce zakresleného otvoru v projektové dokumentaci. Znalecký posudek
byl předložen rozhodujícím orgánům, tyto jej však nevzaly do úvahy. Závěr znalce je, že
schválená projektová dokumentace obsahuje v chodbě zakreslené okno o rozměrech 1800/2200
mm.
Podle žalobce se tedy stavební úřad I. stupně dopustil porušení správního řádu
a stavebního zákona, když v rozporu s §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona nařizuje
odstranění části stavby, která byla povolena, dále nechránil práva žalobce nabytá v dobré víře,
nepoužil znalecký posudek ke správnému vyřízení věci, v rozporu s §32 a násl. správního řádu
(míněn zákon č. 71/1967 Sb.) a přes znalecký posudek předložený žalobcem nemají závěry
a úvahy oporu v podkladech pro rozhodnutí a v rozporu s §47 odst. 3 téhož zákona překračuje
odůvodnění možnosti volné úvahy, jelikož závěry jsou v rozporu s objektivně zjištěnými
skutečnostmi.
Další námitka žalobce spočívala v tom, že správními orgány nebyl správně určen okruh
účastníků řízení, když k řízení dle §88 stavebního zákona nebyl přizván vlastník nemovitosti.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě polemizoval s žalobními důvody. Především dovozoval,
že sporný otvor ve štítové zdi není okenním otvorem. V tomto směru mimo jiné poukázal na
rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 29. 4. 2004 (poznámka soudu: čj. 57 Cad 3/2003 - 45),
kde byla tato otázka řešena. Navrhl, aby žaloba byla zamítnuta.
Žalobce v replice uvedl, že smyslem žaloby je prokázání skutečnosti, že stavební úřad
ve stavebním řízení o povolení stavebních úprav objektu č. p. 38 v Blovicích ověřil projektovou
dokumentaci závaznou pro provedení stavby, včetně otvoru ve štítové zdi. Poukázal na vyjádření
žalovaného k žalobě, v němž potvrzuje, že v ověřené dokumentaci je zákres otvoru ve štítové zdi
v II. NP. Nelze tedy požadovat jeho odstranění, když byl proveden v souladu s ověřenou
projektovou dokumentací. Chyba podle něj nevznikla na jeho straně a pokud se stavební úřad
domníval, že má být stavba uskutečněna v jiném rozsahu než je projektována, měl ve stavebním
řízení zasáhnout. Stavební úřad není dle jeho názoru oprávněn z důvodu vlastního pochybení
(omyl při posuzování smyslu otvoru resp. jeho bezvýznamnosti pro stavbu) jej šikanovat
dodatečně měněnými podmínkami výstavby. Poukázal také na škody, které mu vznikají
v důsledku přerušení kolaudačního řízení a tudíž nemožností stavbu užívat.
Rozsudkem Krajského soudu v Plzni ze dne 23. 5. 2007, čj. 58 Ca 60/2005 - 68, byla
žaloba zamítnuta.
Tento soud v odůvodnění uvedl, že žalobce uplatnil dva žalobní body. Podstatou prvního
je spor, zda v dokumentaci byl zakreslen okenní otvor nebo stavebně technický otvor, a zda byl
žalobce právem vyzván k jeho zazdění. Druhým pak žalobce namítal, že vlastník nemovitosti
nebyl účastníkem řízení o povolení stavby. Ohledně prvního bodu se krajský soud ztotožnil
s argumentací žalovaného, když naznal, že z odůvodnění rozhodnutí stavebního úřadu je zřejmé,
z jakých podkladů při hodnocení předmětného otvoru vycházel, jak jednotlivé důkazy hodnotil
a k jakému závěru dospěl. Nelze proto souhlasit s žalobcem, že závěry nemají oporu
v podkladech a opomíjejí skutečný stav věci, neboť stavební úřad v odůvodnění svého
rozhodnutí zdůvodnil, proč nelze akceptovat tu část projektové dokumentace, ve které
je zakreslen otvor ve štítové zdi domu č. p. 38 a proč tento otvor nemůže být oknem. Závěry
v tomto směru učiněné žalovaným jsou logickým vyústěním procesu hodnocení důkazů tímto
správním orgánem. Krajský soud z těchto důvodů dovodil, že ze strany žalovaného nebyl
porušen §3, §32, ani §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Soud poukázal na argumentaci
žalovaného, který konstatoval, že bylo chybou stavebního úřadu, že připustil, aby byla stavební
dokumentace upravena jen v názvu; zdůraznil však, že žalobce - měl-li záměr realizovat ve štítové
zdi okno - měl v tom smyslu upravit v řízení o dodatečném povolení stavby projektovou
dokumentaci. Dle názoru soudu byly závěry přezkoumatelným způsobem vyjádřeny
v odůvodnění rozhodnutí žalovaného, které obsahuje konkrétní argumentaci ke všem odvolacím
námitkám. V souvislosti s tímto žalobním bodem soud připomíná řízení vedené pod sp. zn.
57 Cad 3/2003 proti rozhodnutí žalovaného o přestupku žalobce kvalifikovaného podle §105
odst. 1 písm. c) stavebního zákona spočívajícího v tom, že žalobce nesplnil výzvu státního
stavebního dohledu po té, co prováděl změnu stavby bez stavebního povolení (změna se týkala
realizace okenního otvoru 1500 x 1500 mm ve štítové zdi domu č. p. 38). První žalobní bod
tak soud shledal nedůvodným.
Druhý žalobní bod namítající nesprávné stanovení okruhu účastníků byl shledán rovněž
nedůvodným, protože soud k tomu ze správního spisu zjistil, že bylo jednáno se žalobcem a jeho
synem (vlastníkem stavby) jako s účastníky řízení. Žalovaný ve vyjádření k žalobě zdůvodnil, proč
je zřejmé, že se vlastník stavby o zahájeném řízení a nařízení dozvěděl a uvedl, že byl v řízení
zastoupen.
Závěrem soud uvedl, že neprovedl důkazy navrhované v žalobě a to částí projektové
dokumentace schválené ve stavebním řízení týkající se půdorysu II. NP, znaleckým posudkem
k zakreslení okna a částí korespondence žalobce se stavebním úřadem, neboť jsou součástí
správního spisu a správní orgány obou stupňů je jako důkaz hodnotily. Soud také neprovedl
důkaz fotografií z místa stavby před rekonstrukcí za existence sousední stavby a po rekonstrukci
z důvodu, že tyto důkazy nejsou významné pro právní posouzení dané věci. Konečně pak soud
neprovedl důkaz dopisem, který v r. 2001 adresoval zpracovatel projektové dokumentace P. H.
městu Bílovice a výslechem tohoto projektanta, neboť jednak vycházel ze skutkového a právního
stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, jednak měly oba správní orgány toto
vyjádření projektanta k dispozici a jeho obsah hodnotily jako důkaz.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Stěžovatel spatřuje nesprávné posouzení právní otázky soudem v posouzení platnosti
a účinnosti stavebního povolení ve vztahu k dodatečně přijatému názoru stavebního úřadu
k jedné části stavby takto schválené. Stěžovatel disponuje platným a účinným stavebním
povolením z 26. 10. 1999, jímž byla schválena ve stavebním řízení projektová dokumentace. Tuto
dokumentaci považuje za závaznou jak pro provádění stavby, tak pro stavební úřad a další orgány
státní správy. Stavební rozhodnutí dnes nelze přezkoumat ani za použití mimořádných opravných
prostředků, stavební povolení nestanovuje žádnou podmínku, z níž by vyplývalo, že projektová
dokumentace obsahuje nějaké vady, pro které by měla být nezávazná či by měla být v průběhu
stavby přepracována.
Otvor zakreslený v projektové dokumentaci je její součástí, úvahy žalovaného, které přejal
i soud, ohledně závaznosti této části dokumentace jsou v rozporu se stavebním zákonem.
Namítá, že měl-li stavební úřad pochybnosti o názvu, „obsahu stavby“ či projektové
dokumentaci, bylo jeho právem a povinností opatřit si takové podklady a vydat takové
rozhodnutí, které bez jakýchkoliv pochybností stanovilo, co je předmětem řízení a jaký je rozsah
stavby. Stavební úřad až při provádění stavby a po jejím dokončení poukazoval na předešlý záměr
stavebníka a využití projektu pro řízení, jež bylo ukončeno vydáním stavebního povolení. Namítá,
že v dobré víře provedl stavbu v souladu s projektovou dokumentací a poukazuje na skutečnost,
že v době, kdy mu bylo vydáno stavební povolení, nebyl na sousedním pozemku žádný objekt,
do něhož by štít směřoval. Trvá na tom, že stavební úřad nebyl oprávněn zahájit řízení
o odstranění této části stavby, jelikož v části, která je předmětem sporu, provedl stavbu v souladu
se stavebním povolením a projektovou dokumentací. Rozhodnutím, o jehož přezkoumání žádal
soud, mu byla uložena povinnost v rozporu se zákonem a mimo jeho meze, byla porušena jeho
právní jistota a jemu je nyní kladeno za vinu, že stavební úřad až nyní zjišťuje, že zřejmě v době
stavebního řízení projektovou dokumentaci dostatečně nezkoumal.
K odkazu na řízení vedené pod sp. zn. 57 Cad 3/2003 uvádí, že toto se týkalo osazení
okna do otvoru ve štítové zdi, zatímco řízení o odstranění stavby se týká otvoru jako takového.
Osazení okna je otázkou výkladu projektové dokumentace ve sporu o výplň otvoru. Co nemůže
být otázkou výkladu, je projektová dokumentace jako taková, jejíž součástí je otvor ve štítové zdi,
k jehož zazdění je stěžovatel nucen přezkoumávaným rozhodnutím. Otázkou tohoto řízení není
čím má být otvor vyplněn, ale skutečnost, že je stěžovatel nucen k provedení změn v rozporu
s projektovou dokumentací. Proto považuje postup správních orgánů i soudu za nezákonný, když
není respektováno stavební povolení z 26. 10. 1999, jímž mu bylo uloženo provést stavbu dle
schválené projektové dokumentace.
Stěžovatel s ohledem na výše uvedené navrhuje napadený rozsudek krajského soudu
zrušit a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu důvodů
uvedených v kasační stížnosti, přičemž vycházel z následujících skutečností, úvah a závěru.
Účelem řízení podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.)
a rozhodnutí v toto řízení je uvedení právního a skutečného stavu do souladu a to buď nařízením
odstranění nepovolené stavby, nebo vydáním dodatečného stavebního povolení. Případné
pochybení při rozhodnutí o stavebním povolení a schválení projektové dokumentace, ani
samotné změny, ke kterým došlo v průběhu stavby (zde rozpor s požárními předpisy vzhledem
k výstavbě prodejny na sousedním pozemku), nelze řešit tímto rozhodnutím o nařízení
odstranění stavby). V případě stavby provedené v rozporu se stavebním povolením stavební úřad
musí především zkoumat, zda a v jakém rozsahu stavba odporuje vlastnímu rozhodnutí
o stavebním povolení a schválené projektové dokumentaci. K posouzení této otázky krajský soud
neměl dostatečné podklady, neboť předložené správní spisy obsahovaly jen část schválené
dokumentace a to pouze půdorysy dvou nadzemních podlaží. Je prozatím přinejmenším sporné,
zda tuto úplnou dokumentaci měl k dispozici žalovaný při vydání žalobou napadeného
rozhodnutí.
Ani krajský soud, ani žalovaný se nevypořádali s otázkou skutečného stavu v době vydání
napadeného správního rozhodnutí. Není prozatím jasné, zda zaskleným otvorem ve štítové zdi
je míněno zde umístěné okno, či zda toto okno bylo již odstraněno a tento otvor byl opatřen
(zatím blíže nespecifikovaným) zasklením.
Stěžovateli je nutno rovněž přisvědčit v tom, že nelze vycházet ani z rozhodnutí
Městského úřadu v Blovicích ze dne 17. 6. 2002, čj. výst. 2001 o uložení pokuty za přestupek
podle §105 odst. 1 písm. c) stavebního zákona a navazujících rozhodnutí Okresního úřadu Plzeň
– jih (ze dne 9. 9. 2002) čj. RR 337/02, Krajského soudu v Plzni (ze dne 29. 4. 2004) a Nejvyššího
správního soudu (ze dne 24. 11. 2005, čj. 2 As 42/2004 - 81). V tomto případě se jednalo
o postih stěžovatele za to, že nerespektoval výzvu k odstranění okna (údajně o rozměrech
1500 x 1500 mm) umístěného ve štítové zdi v místě, kde byl ve schválené dokumentaci vyznačen
otvor o rozměrech 1800 x 2200 mm. Jak uvádí stěžovatel, v řízení o uložení sankce se jednalo
„o výplň otvoru“, v nyní projednávané věci jde „o otvor jako takový“. Jak Krajský soud v Plzni,
tak i Nejvyšší správní soud v citovaných rozsudcích dospěly (toliko) k závěru, že okno
(o uvedených rozměrech) ve schválené projektové dokumentaci vyznačeno nebylo.
Z těchto důvodů byla kasační stížnost žalobce shledána důvodnou a jí napadený rozsudek
Krajského soudu v Plzni byl zrušen a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. V něm je tento soud
vázán právním názorem uvedeným v tomto zrušovaném rozhodnutí (§110 odst. 1, 2 a 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení, včetně řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud
v novém rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. srpna 2008
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu