ECLI:CZ:NSS:2008:9.AFS.59.2007:56
sp. zn. 9 Afs 59/2007 - 56
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Karla Šimky,
JUDr. Milady Tomkové, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vlašína právní věci žalobců:
a) V. S., b) M. S., zastoupených JUDr. Ing. Vladimírem Nedvědem, advokátem se sídlem
v Litoměřicích, Zítkova 677/9 proti žalovanému: Finanční ředitelství v Ústí nad Labem, se
sídlem v Ústí nad Labem, Velká Hradební 61, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 11. 10. 2006, č. j. 15 Ca 199/2006 - 16,
takto:
Věc se vrací k projednání a rozhodnutí devátému senátu.
Odůvodnění:
I.
Dosavadní skutkový a procesní stav věci
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobci jako stěžovatelé domáhají zrušení
shora uvedeného rozsudku, jímž byly zamítnuty jejich žaloby proti rozhodnutím Finančního
ředitelství v Ústí nad Labem ze dne 27. 11. 2002, č. j. 2056/150/2002 a č. j. 2055/150/2002.
Těmito rozhodnutími byla zamítnuta odvolání proti exekučním příkazům na prodej nemovitosti
vydaným Finančním úřadem v Roudnici nad Labem dle §73 odst. 6 zákona č. 337/1992 Sb.,
o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“).
Krajský soud v této věci již dříve rozhodoval, a to rozsudkem ze dne 28. 7. 2004,
č. j. 15 Ca 547/2002 – 35. Proti tomuto rozsudku krajského soudu podali stěžovatelé kasační
stížnost, o které rozhodl osmý senát Nejvyššího správního soudu rozsudkem ze dne 2. 8. 2006,
č. j. 2 Afs 189/2004 - 65, tak, že rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení. Nejvyšší správní soud dospěl v uvedeném rozsudku k závěru, že krajský soud nerozlišil
správně mezi neplatností a nicotností rozhodnutí, která byla podkladem pro sestavení výkazů
nedoplatků (jako exekučních titulů). Krajský soud byl Nejvyšším správním soudem zavázán,
aby se zabýval otázkou jejich nicotnosti a dále z toho plynoucí otázkou vlastní existence
vykonatelných výkazů nedoplatků, jako exekučních titulů. Zkoumání nicotnosti exekučního titulu
Nejvyšší správní soud označil za součást přezkumu exekučního příkazu.
Krajský soud v Ústí nad Labem ve svém druhém rozsudku ze dne 11. 10. 2006,
č. j. 15 Ca 199/2006 – 16, respektoval závazný právní názor vyslovený Nejvyšším správním
soudem. Výslovně hodnotil, zda se exekuční tituly - vykonatelné výkazy nedoplatků neopírají
o nicotné platební výměry či dodatečné platební výměry, přičemž dospěl k závěru,
že tomu tak není. Seznané vady platebních výměrů označil za nedosahující intenzity potřebné
k označení těchto aktů nicotnými a ve vztahu k vykonatelným výkazům nedoplatků usoudil
na jejich bezvadnost.
V kasační stížnosti podané proti tomuto rozsudku krajského soudu stěžovatelé namítají,
že dodatečné platební výměry na daň z příjmů za rok 1992 nemají základní zákonné náležitosti
a pro tyto nedostatky je třeba je považovat za nicotné a stejně tak některé zákonné náležitosti
postrádají i vykonatelné výkazy nedoplatků, na jejichž podkladě byly vydány žalobami napadené
exekuční příkazy. Stěžovatelé rovněž namítají, že právní posouzení krajského soudu nevzalo
v úvahu závazný právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem ve zrušujícím rozsudku.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornil na obsah závazného právního
názoru směřujícího jen k nezbytnosti zabývat se nicotností aktů z moci úřední a nezavazujícího
ke způsobu tohoto posouzení; to žalovaný označil za správné.
II.
Postoupení věci rozšířenému senátu
Devátý senát, který podle rozvrhu práce má rozhodovat o této kasační stížnosti, nejprve
posoudil její přípustnost a dospěl k závěru, že přípustná je, neboť nerespektování závazného
právního názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem ve zrušujícím rozsudku namítají
stěžovatelé pouze formálně. Obsahově však námitky proti závaznému právnímu názoru
nesměřují vůbec, neboť namítáno je nesprávné právní posouzení nicotnosti platebních výměrů
a vykonatelných výkazů nedoplatků, což zrušující rozsudek tohoto soudu věcně neřešil.
Při předběžné poradě se však tento senát s předchozím názorem vysloveným v této věci
osmým senátem neztotožnil a navíc shledal rozpor tohoto názoru s předchozí judikaturou tohoto
soudu. Výše uvedené rozhodnutí ze dne 2. 8. 2006, č. j. 2 Afs 189/2004 – 65 označil
za odporující usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2004, č. j. 1 Afs 47/2004 - 74,
dle něhož již v exekučním řízení nelze zkoumat námitky věcně zpochybňující samotný exekuční
titul, do čehož lze dle názoru devátého senátu zahrnout i nicotnost. Devátý senát soudí,
že vady platebních a dodatečných platebních výměrů lze zkoumat pouze v žalobním řízení
následujícím po jejich vydání a rezignace na tuto obranu nemůže být nahrazena přezkumem
exekučních titulů v řízení exekučním, resp. v rámci přezkumu exekučních titulů soudem.
Je-li soud povinen zkoumat nicotnost aktu z úřední povinnosti, může tak učinit pouze v té fázi
řízení, kdy je opravnými prostředky napaden dotyčný správní akt, nikoliv v řízení navazujícím
(exekučním).
Vzhledem k tomu, že podle názoru devátého senátu vyvstala potřeba sjednocení
judikatury, předložil věc podle §17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu.
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
Rozšířený senát v prvé řadě zkoumal, zda je oprávněn ve věci rozhodovat. Podle §17
odst. 1 s. ř. s. dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu
názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
Jak rozšířený senát již dříve vyslovil v usnesení ze dne 12. 6. 2007, č. j. 2 Afs 52/2006 - 86
(dostupné na www.nssoud.cz), je jeho úkolem sjednocovat judikaturu Nejvyššího správního soudu
a je dle §17 odst. 1 s. ř. s. oprávněn rozhodovat tam, kde mu byla věc postoupena jeho senátem, který dospěl
k závěru odlišnému od závěru dříve vysloveného. Postoupit rozšířenému senátu lze jak celou právní
věc k rozhodnutí, tak i některou z jednotlivých sporných otázek. Rozšířený senát však neřeší abstraktní právní
otázky bez ukotvení ke skutkovým zjištěním posuzovaných případů (…).
Z tohoto názoru je třeba vycházet i v dané věci, byť není skutkově zcela totožná.
V tomto případě předkládající senát především poukazuje na stávající rozpornou judikaturu
k otázce možnosti zkoumání nicotnosti podkladů exekučních rozhodnutí, kterou spatřuje v kolizi
právních názorů vyslovených v rozsudku ze dne 2. 8. 2006, č. j. 2 Afs 189/2004 - 65 a v usnesení
ze dne 24. 11. 2004, č. j. 1 Afs 47/2004 - 74. Právní názor obsažený v označeném rozsudku
je citován výše, právní názor v označeném usnesení, je však předkládajícím senátem citován
nepřesně. První senát se v něm zabýval situací, kdy v rámci přezkumu exekučního rozhodnutí
byly vzneseny námitky proti daňové kontrole a proti nedostatečnému označení pomůcek
v rozhodnutích a vyslovil, že se soud ve fázi exekučního řízení nemůže zabývat skutečnostmi, které nastaly
před vydáním vykonatelného výkazu nedoplatků, tedy v řízení vyměřovacím, ale současně i vyslovil, že v řízení
exekučním může soud zkoumat jen samotnou existenci titulu (…).
Z toho plyne, že předchozí rozhodnutí tohoto soudu označená předkládajícím senátem
v otázce možnosti zkoumat nicotnost (neexistenci) exekučních titulů nejsou v kolizi. Předkládající
senát však s tímto dosud zastávaným souladným právním názorem zjevně nesouhlasí.
I to je zákonným důvodem k předložení věci rozšířenému senátu, ovšem jen za situace,
že je devátý senát v řízení o předmětné kasační stížnosti oprávněn či povinen tuto otázku
zkoumat.
Rozhodne-li Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s. o zrušení rozsudku
krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, zaváže jej současně podle odst. 3)
téhož ustanovení svým právním názorem pro další postup či rozhodnutí. Závazným právním
názorem ve smyslu §110 odst. 3 s. ř. s. je třeba rozumět ve zrušujícím rozsudku vyjádřený závěr
o aplikaci a interpretaci práva, jež bylo nebo mělo být užito v rozhodované
věci a jímž se tento soud zabýval ke kasačním námitkám, nebo jímž se zabýval nad jejich rámec
v mezích §109 odst. 2, 3 s. ř. s.
Možnost účastníků řízení napadnout nové rozhodnutí krajského soudu je pak omezena
ust. §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., podle něhož je nepřípustná kasační stížnost směřující
proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno
Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud
závazným právním názorem neřídil. Jak vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 8. 6. 2005,
sp. zn. IV. ÚS 136/05, zajišťuje toto ustanovení, aby se Nejvyšší správní soud nemusel znovu zabývat
věcí, u které již jedenkrát svůj právní názor vyslovil, a to v situaci, kdy se nižší soud tímto právním názorem řídil
(…).
V dané věci, ač kasační stížnost nerespektování závazného právního názoru krajským
soudem formálně namítá, fakticky takovou námitku neobsahuje. Stěžovatelé totiž za závazný
právní názor označují argumentaci, kterou Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku vůbec
neužil. Naopak závazný právní názor směřující k povinnosti zkoumat nicotnost platebních
výměrů a vykonatelných výkazů nedoplatků v dalším řízení před krajským soudem respektován
byl, ovšem tyto akty byly krajským soudem shledány existujícími, byť vadnými - ovšem
v intenzitě odpovídající pouhé jejich nezákonnosti, jíž by bylo možno skutečně zkoumat
jen při jejich přímém napadení žalobou. Proti závaznému právnímu názoru skutečně
ve zrušujícím rozsudku obsaženému pak kasační stížnost stěžovatelů logicky nesměřuje;
ten totiž mířil v jejich prospěch umožněním zkoumání nicotnosti (existence) aktů, na nichž stály
exekuční příkazy.
Přípustnými kasačními námitkami kasační stížnosti napadající druhé rozhodnutí krajského
soudu tak jsou jen námitky proti právnímu posouzení charakteru vad platebních výměrů
a vykonatelných výkazů nedoplatků. Jen v těchto mezích opravňuje kasační stížnost Nejvyšší
správní soud k přezkumu zákonnosti tohoto rozsudku krajského soudu.
Lze tedy shrnout, že ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. limituje přípustnost kasační
stížnosti ve vztahu k právní otázce již dříve v téže věci Nejvyšším správním soudem závazně
posouzené. Nelze-li závazný právní názor podrobit kognici k námitkám účastníků,
nelze tak učinit ani z iniciativy soudu.
Toto omezení je odrazem závaznosti právního názoru pro krajský soud v dalším řízení
(§110 odst. 3 s. ř. s.), a tím, že vylučuje možnost brojit proti němu kasačními námitkami, vylučuje
i možnost Nejvyššího správního soudu, aby sám svůj původní závazný právní názor
k nové kasační stížnosti v téže věci revidoval. Tím je zaručen i požadavek legitimního očekávání
a předvídatelnosti soudního rozhodnutí. Patří-li tyto zásady předpokládající stejné rozhodování
soudu v obdobných případech k základním atributům právního státu a jsou-li naplněním zásady
spravedlivého procesu, pak tím spíše musí být respektovány při opakovaném rozhodování
v téže věci za situace, kdy je rozhodováno za stejných poměrů jako při předchozím rozhodnutí.
Není-li tedy v dalším řízení změněn skutkový stav, nepřichází v úvahu změna aplikace práva
na tento stav při rozhodování o nové kasační stížnosti. Není však vyloučeno, že se v dalším řízení
před krajským v důsledku doplnění řízení postupem podle §77 s. ř. s. změní skutkový stav
natolik, že vede k jinému právnímu posouzení. Taková změna skutkových a právních poměrů
může být důvodem kasační stížnosti opřené buď o tvrzení o nerespektování závazného právního
názoru, nebo o tvrzení akceptující tuto změnu, ale směřující proti novému posouzení. Za takové
situace nepřichází trvání na závazném právním názoru v úvahu proto, že řešen je zcela
jiný skutkový, a zpravidla i právní stav. O takový případ se však zde ve vztahu k otázce
předložené devátým senátem rozšířenému senátu nejedná. Závazný právní názor vyslovený
ve zrušujícím rozsudku osmým senátem totiž směřoval pouze k povinnosti zkoumat existenci
(nicotnost) správních aktů, které vedly k vydání exekučních příkazů. Krajský soud
však oproti svému prvnímu rozhodnutí a zcela mimo závazný právní názor, provedl samostatné
a nové posouzení těchto aktů, proti čemuž také směřuje kasační stížnost. Její přípustnost
v této části se však rozhodování rozšířeného senátu nijak nedotýká; posouzení zůstává
na devátém senátu.
Kromě změn vyvolaných novými zjištěními v dané konkrétní věci, promítají se do dalšího
řízení i skutečnosti na tomto řízení nezávislé. Krajský soud podle §75 odst. 1 s. ř. s. sice vychází
ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu,
ovšem vázanost skutkovým stavem, jak výše uvedeno, je narušena ust. §77 – tedy zákonnou
možností soudu doplňovat dokazování; k tomu může dojít i v řízení před Nejvyšším správním
soudem podle §109 odst. 1 s. ř. s. Stejně tak může být narušen i právní stav, a to změnou
či zrušením rozhodného právního předpisu, za situace bránící aplikaci původního předpisu;
podobně i deklarací protiústavnosti předpisu Ústavním soudem. I zde je však třeba konstatovat,
že k ničemu takovému v době po vydání zrušujícího rozsudku Nejvyšším správním soudem,
nedošlo.
Pro úplnost je třeba konstatovat, že i když nenastane v dalším řízení změna skutkových
ani právních poměrů, není závaznost právního názoru vysloveného ve zrušujícím rozsudku
Nejvyššího správního soudu absolutní. Průlom může nastat i při podstatné změně judikatury,
a to na úrovni, kterou by byl krajský soud i každý senát Nejvyššího správního soudu povinen
akceptovat v novém rozhodnutí. Tak by tomu bylo v případě, že jinak o rozhodné právní otázce
uvážil Ústavní soud, Evropský soud pro lidská práva, Evropský soudní dvůr, ale i rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v řízení podle §17 s. ř. s., případně, že by bylo k rozhodné otázce
přijato stanovisko pléna či kolegia podle §19 s. ř. s. To vše za situace, že by se tak stalo
v mezidobí mezi opakovaným rozhodováním Nejvyššího správního soudu v téže věci. Závaznost
těchto rozhodnutí stojí jednak na sjednocovací funkci určitých orgánů v rámci soudní hierarchie,
jednak na skutečnosti, že i mimo přímou závaznost rozhodnutí toho kterého soudu v konkrétní
věci, lze důvodně předpokládat stejné posouzení v případech obdobných. Tato zásada se ostatně
uplatňuje nejenom ve správním soudnictví, ale i v soudnictví obecném. Ve vztahu k vlivu
odlišného posouzení obdobné právní otázky Ústavním soudem na závazný právní názor
při opakovaném odvolacím rozhodnutí lze poukázat i na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne
24. 10. 2007, sp. zn. 28 Cdo 3342/2007. Nejvyšší soud zde vyslovil, že pokud soud prvního
stupně nerespektuje závazný právní názor a místo něj aplikuje rozhodnutí Ústavního soudu,
neporuší odvolací soud procesní pravidla, pokud takové rozhodnutí potvrdí.
I zde je však třeba konstatovat, že žádné takové rozhodnutí vylučující zkoumání
nicotnosti exekučních titulů v řízení o žalobě proti exekučnímu příkazu nikým vydáno nebylo,
nehledě k tomu, že pokud by se tak stalo, musel by tříčlenný senát nezbytnost aplikace takového
judikaturního zvratu rovněž posoudit sám.
IV.
Shrnutí
Z uvedeného je zřejmé, že v dané věci devátý senát rozhodující o dané kasační stížnosti
není oprávněn se od závazného právního názoru vysloveného v téže věci již dříve osmým
senátem odchýlit a nemůže sám ani vyvolat rozhodnutí rozšířeného senátu o této otázce
proto, že se jí v rámci jím rozhodované kasační stížnosti nemůže věcně vůbec zabývat;
je ke kasační námitce oprávněn jen k posouzení, zda krajský soud závazný právní názor
respektoval či nikoliv a k posouzení nových právních otázek o správnosti právních závěrů
krajského soudu ohledně existence předmětných správních aktů.
Rozšířený senát tak uzavřel, že zruší-li Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti
rozhodnutí krajského soudu, je vysloveným právním názorem vázán nejen krajský soud,
ale také Nejvyšší správní soud sám, rozhoduje-li za jinak nezměněných poměrů v téže věci
o kasační stížnosti proti novému rozhodnutí krajského soudu. Změny původně vysloveného
právního názoru se senát, který o nové kasační stížnosti rozhoduje, nemůže domoci
ani předložením věci rozšířenému senátu postupem podle §17 s. ř. s.
Návrh devátého senátu tak směřuje proti právnímu posouzení otázky, která kasační
námitkou nebyla vznesena a kterou není sám oprávněn znovu posuzovat; nenastala ani žádná
z podmínek závaznost právního názoru narušujících a současně vyžadujících aktivaci rozšířeného
senátu.
Proto rozšířený senát věc vrátil devátému senátu k projednání a rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. července 2008
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu