ECLI:CZ:NSS:2008:KONF.33.2007:65
sp. zn. Konf 33/2007- 65
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předseda JUDr. Karel Podolka a soudci JUDr. Roman
Fiala, JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Pavel Pavlík, JUDr. Petr Příhoda a JUDr. Marie Žišková,
o návrhu Ministerstva vnitra na rozhodnutí sporu o pravomoc mezi Ministerstvem vnitra
a Okresním soudem v Ústí nad Labem, za účasti žalobce Dopravního podniku Ústeckého
kraje a. s., se sídlem v Praze 5, Lumiérů 181, a žalovaného Ústeckého kraje, se sídlem v Ústí
nad Labem, Velká Hradební 3118/48, zastoupeného JUDr. Karlem Muzikářem, LL.M. (C.J.),
advokátem se sídlem v Praze 1, Křižovnické nám. 1, o uložení povinnosti uzavřít smlouvu
o závazku veřejné služby, ve věci vedené u Okresního soudu v Ústí nad Labem
pod sp. zn. 7 C 516/2006,
takto:
P ř í s l u š n ý vydat rozhodnutí ve věci sporu ze smlouvy o závazku veřejné služby,
vedené u Okresního soudu v Ústí nad Labem pod sp. zn. 7 C 516/2006, je správní orgán.
Odůvodnění:
Podáním doručeným zvláštnímu senátu dne 23. 10. 2007 navrhlo Ministerstvo vnitra (dále
též „navrhovatel“), aby zvláštní senát rozhodl o kompetenčním sporu ve smyslu §1 odst. 1
zákona č. 131/2002 Sb., který vznikl mezi ním a Okresním soudem v Ústí nad Labem ve věci
vedené u tohoto soudu pod sp. zn. 7 C 516/2006.
V prvé části svého návrhu navrhovatel přehledně shrnul skutkový stav i dosavadní průběh
řízení ve sporu mezi akciovou společností Dopravní podnik Ústeckého kraje (dále jen „dopravní
podnik“) a Ústeckým krajem. Dne 30. 12. 2003 uzavřely Krajský úřad Ústeckého kraje
(jako dopravní úřad) a právní předchůdce dopravního podniku smlouvu o závazku veřejné služby
ve veřejné linkové dopravě; Ústecký kraj (který vstoupil do práv a povinností původní smluvní
strany) smlouvu vypověděl dne 6. 2. 2006 (výpovědí datovanou 31. 1. 2006). Dne 31. 3. 2006
obdržel navrhovatel návrh dopravního podniku na zahájení sporného řízení podle §141 zákona
č. 500/2004 Sb. (dále též jen „správní řád“), jímž se dopravní podnik domáhal určení neplatnosti
výpovědi smlouvy a plnění nároků ze smlouvy; dne 11. 4. 2006 mu pak tentýž návrh postoupilo
Ministerstvo dopravy. Navrhovatel usneseními ze dne 13. 4. 2006 a 18. 4. 2006,
čj. ODK-535/2-2006, oba návrhy podle §43 odst. 1 písm. b) správního řádu odložil,
neboť samotná smlouva je smlouvou soukromoprávní, a k vyřízení návrhů tedy není věcně
příslušný žádný správní orgán. Rozklad, jímž dopravní podnik napadl tato usnesení, zamítl
ministr vnitra rozhodnutím ze dne 1. 8. 2006, čj. VS-156/RK/3-2006.
Dopravní podnik podal dne 29. 12. 2006 u Okresního soudu v Ústí nad Labem žalobu
„o uložení povinnosti uzavřít smlouvu o závazku veřejné služby“, v níž se domáhal, aby soud uložil
žalovanému povinnost uzavřít s dopravním podnikem smlouvu o závazku veřejné služby
k provozování osobní linkové dopravy na linky, na jejichž provozování jsou příslušným
dopravním úřadem vydány licence podle zákona o silniční dopravě, a to s účinností
od 1. ledna 2007 do doby shodné s platností těchto licencí. Jelikož okresní soud dospěl k závěru,
že projednání věci nenáleží do pravomoci soudů v občanském soudním řízení, usnesením ze dne
30. 7. 2007, čj. 7 C 516/2006 - 61, řízení zastavil a rozhodl o postoupení věci Ministerstvu vnitra.
Podle něj je smlouva o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě smlouvou
veřejnoprávní (subordinační ve smyslu §161 správního řádu) a právní úprava veřejnoprávních
smluv je od 1. 1. 2006 obsažena ve správním řádu, který v §182 odst. 2 uvádí, že ustanoveními
tohoto zákona se řídí i veřejnoprávní smlouvy vzniklé přede dnem nabytí jeho účinnosti. Spory
z těchto smluv tedy řeší správní orgány, nikoliv soudy v občanském soudním řízení.
Navrhovatel s tímto závěrem nesouhlasí, a proto předkládá věc zvláštnímu senátu. Podle
navrhovatele není smlouva o závazku veřejné služby podle §19 a násl. zákona č. 111/1994 Sb.,
o silniční dopravě, veřejnoprávní smlouvou podle obecného vymezení §159 odst. 1 správního
řádu, a není ani některým ze zvláštních smluvních typů podle následujících ustanovení správního
řádu. Nemůže být veřejnoprávní smlouvou podle §160 správního řádu, neboť tato smlouva
předpokládá, že obě smluvní strany jsou zákonem nadány výkonem působnosti v oblasti veřejné
správy, a protože dopravní podnik veřejnou správu na základě zákona nevykonává, uvedená
podmínka není splněna (ze strany dopravce nejde o plnění jeho úkolů svěřených mu zákonem
nebo na základě zákona v oblasti veřejné správy). Stejně tak se nemůže jednat o veřejnoprávní
smlouvu podle §162 správního řádu, která naopak předpokládá dohodu účastníků správního
řízení, schvalovanou správním orgánem (v dané věci se nejedná o převod nebo způsob výkonu
práv nebo povinností účastníků případného řízení podle části druhé správního řádu). Do úvahy
by proto přicházela pouze smlouva subordinační podle §161 správního řádu, tato smlouva však
může být uzavřena namísto vydání rozhodnutí pouze v případech, kdy by jinak probíhalo správní
řízení, a vzhledem k tomu, že závazek veřejné služby nelze uložit správním rozhodnutím, není ani
tato podmínka splněna. Kraj tedy nemůže nahradit smlouvu autoritativním správním
rozhodnutím, jak předpokládá §161 správního řádu, a je přitom zřejmé, že o veřejnoprávní
smlouvu podle §160 či §162 správního řádu se typově jednat nemůže. Jedná se naopak
o smlouvu soukromoprávní, uzavřenou podle §261 odst. 2 obchodního zákoníku, a řešení sporů
z ní náleží do pravomoci soudů v občanském soudním řízení. Jakkoli je nepochybné,
že se zmíněná smlouva dotýká zajištění určitých činností ve veřejném zájmu, přesto nezakládá,
nemění ani neruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva (srov. §159 odst. 1 správního
řádu). Smlouva zakládá práva a povinnosti v oblasti soukromého práva, což je typické
pro smlouvy uzavírané podle §261 odst. 2 obchodního zákoníku. Je pravda, že teorie zpravidla
zahrnuje smlouvy o závazku veřejné služby mezi smlouvy veřejnoprávní; činí tak totiž
u veškerých smluv, které se týkají zajišťování veřejných potřeb ve veřejném zájmu (ať už se týkají
vrchnostenské správy, nebo správy „nevrchnostenské“, obstaravatelské). Český právní řád však
vychází z užšího pojetí a rozlišuje smlouvy uzavírané v oblasti vrchnostenské veřejné správy
(§159 a násl. správního řádu [srov. též jeho §1 odst. 1)] a smlouvy uzavírané k zajištění veřejných
potřeb mimo rámec vrchnostenské pravomoci (§261 odst. 2 obchodního zákoníku).
Nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. června 1969 o postupu členských států
ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici
a vnitrozemských vodních cestách, jehož se dovolal Krajský úřad Ústeckého kraje ve svém
rozhodnutí ze dne 7. 8. 2006, čj. 5253/DS/06/112905, jímž bylo rozhodnuto o povinnosti
zachovat na určitých linkách i nadále provoz, sice upravuje možnost zrušit i zachovat závazek
veřejné služby, nikoli ovšem uložit závazek nový [jak tomu bylo před přijetím nařízení Rady
(EHS) č. 1893/91 ze dne 20. června 1991, kterým se mění nařízení (EHS) č. 1191/69 o postupu
členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici,
silnici a vnitrozemských vodních cestách]; k tomu by bylo třeba úpravy v národním právu. Podle
§19 odst. 3 zákona o silniční dopravě ovšem lze závazek veřejné služby ve veřejné dopravě
založit pouze smlouvou, nikoli rozhodnutím. O soukromoprávní povaze sporné smlouvy svědčí
nejen odkaz na obchodní zákoník, nýbrž především její obsah. Činnost dopravního podniku,
jakkoli je ztrátová, zůstává podnikáním, s ohledem na hrazení prokazatelné ztráty (§19b zákona
o silniční dopravě) je zřejmé, že dopravní podnik bude i při zajišťování dopravní obslužnosti
vytvářet určitý zisk.
Není tedy významné, že smlouva je upravena v normě veřejného práva, její plnění
podléhá kontrole ze strany správního orgánu a prokazatelná ztráta je hrazena z veřejných
rozpočtů, ani to, že smlouvu podle §19 zákona o silniční dopravě označila za smlouvu
veřejnoprávní jak důvodová zpráva k novele zákona o silniční dopravě, vyhlášené
pod č. 103/2004 Sb., tak důvodová zpráva k samotnému správnímu řádu; do rozsahu pojmu
vymezeného správním řádem smlouva nespadá. Pokud by přesto zvláštní senát posoudil spornou
smlouvu jako smlouvu veřejnoprávní, mohlo by se jednat toliko o smlouvu nepojmenovanou
podle obecného vymezení §159 odst. 1 správního řádu. Subsumpce pod §160 či §162
je z povahy věci vyloučena; ani §161 se však neuplatní, protože závazek veřejné služby nelze
uložit správním rozhodnutím. Jelikož se rozhodování sporů podle §169 správního řádu vztahuje
jen na veřejnoprávní smlouvy podle §160 - §162, nebylo by ani v tomto případě Ministerstvo
vnitra příslušné a muselo by věc odložit. Rozhodování sporů ze smlouvy podle zákona o silniční
dopravě by pak zřejmě náleželo do pravomoci soudů.
V poslední části svého návrhu se navrhovatel věnoval výkladu §178 odst. 1 a 2 správního
řádu; dospěl přitom k závěru, že odstavec 2 není speciálním ustanovením k odstavci 1,
nýbrž se užije toliko subsidiárně. V otázkách zajišťování dopravní obslužnosti kraje, upravených
zákonem o silniční dopravě, by tak podle něj nadřízeným správním orgánem ve smyslu §169
odst. 1 písm. d) správního řádu byl nikoli on sám, nýbrž Ministerstvo dopravy.
Zvláštní senát by proto měl vyslovit, že příslušný vydat rozhodnutí ve věci uložení
povinnosti uzavřít smlouvu o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě je soud
v občanském soudním řízení; zároveň by měl zrušit usnesení okresního soudu ze dne 30. 7. 2007,
čj. 7 C 516/2006 - 61, jímž popřel svou pravomoc rozhodovat ve věci a řízení zastavil.
Kromě toho by měl předložit Soudnímu dvoru Evropských společenství předběžnou otázku,
zda na základě nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 je možno nově založit závazek veřejné služby
ve veřejné linkové dopravě vrchnostenským rozhodnutím orgánu veřejné správy.
K návrhu se vyjádřil Ústecký kraj podáním doručeným zvláštnímu senátu dne
28. 11. 2007. Zdůraznil především, že navzdory navrhovatelovu přesvědčení umožňuje
čl. 1 odst. 5 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 vnitrostátním orgánům nejen zachovat, ale též uložit
závazek veřejné služby; ustanovení je tak jednoznačné, že nevyvolává potřebu položit
předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropských společenství. K tomuto závěru přispívá
i odůvodnění návrhu nového nařízení, které má brzy nahradit nařízení stávající. Jelikož je nařízení
přímo závazné, není významné, že právě označené ustanovení nebylo implementováno.
Pravomoc uložit závazek veřejné služby je zde upravena dostatečně, příslušnost pak stanoví §4,
§14 odst. 1 a §94 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení).
I pokud by však nebylo možno uložit v podmínkách České republiky závazek veřejné
služby správním rozhodnutím, byla by smlouva o závazku veřejné služby veřejnoprávní
smlouvou. Smlouva upravuje právní vztahy stran, jejichž práva a povinnosti jsou vymezeny
veřejnoprávním předpisem – zákonem o silniční dopravě. Předmětem smlouvy není poskytování
služeb dopravního podniku ve prospěch kraje, nýbrž dotování služeb veřejné linkové dopravy,
které dopravní podnik na základě smluv o přepravě poskytoval cestujícím. Tímto prvkem,
který je cizí soukromoprávnímu principu ekvivalence vzájemně poskytovaných plnění,
se smlouva odlišuje od ostatních soukromoprávních smluvních vztahů kraje. Konečně Krajský
úřad Ústeckého kraje coby subjekt veřejné správy uzavřel smlouvu na základě výslovného
zmocnění §19 zákona o silniční dopravě; nešlo tedy o smlouvu podle občanského či obchodního
zákoníku, kterou by úřad uzavřel v rámci své obecně vymezené působnosti nakládat se svým
majetkem. Co se týče odkazu na obchodní zákoník ve smlouvě, ten byl před účinností nového
správního řádu nezbytný, protože neexistovala žádná hmotněprávní úprava veřejnoprávních
smluv. V současné době takové smlouvy podléhají úpravě veřejnoprávních smluv ve správním
řádu na základě přechodného ustanovení jeho §182 odst. 2. Je dále irelevantní, že provozování
dopravy ze strany dopravního podniku je podnikáním. Pro právní režim smlouvy je totiž určující
povaha právního vztahu mezi stranami, nikoli povaha činnosti, které se smlouva týká.
To, že smlouva o závazku veřejné služby podle §19 zákona o silniční dopravě je smlouvou
veřejnoprávní, pak potvrzují nejen důvodové zprávy zmíněné navrhovatelem, ale též odborná
literatura.
Jelikož sporná smlouva může být nahrazena správním rozhodnutím, nejedná
se o nepojmenovanou veřejnoprávní smlouvu podle §159 odst. 1 správního řádu,
nýbrž o smlouvu subordinační podle jeho §161. I kdyby tomu tak však nebylo, nebyla by k řešení
sporů ze smlouvy dána pravomoc soudů v občanském soudním řízení; jednak totiž §141
správního řádu zakládá pravomoc správních orgánů k řešení sporů ze všech veřejnoprávních
smluv, jednak v projednávané věci není dána civilní soudní pravomoc ve smyslu §7 odst. 1 o. s. ř.
Závěrem účastník popřel výklad §178 odst. 1 a 2 správního řádu, jak jej provedl
navrhovatel. Podle něj je druhý odstavec speciálním ustanovením k odstavci druhému, a příslušný
k rozhodování podle §169 odst. 1 písm. b) správního řádu je tak navrhovatel.
Zvláštní senát by proto měl vyslovit, že orgánem příslušným rozhodnout ve věci uložení
povinnosti uzavřít smlouvu o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě je Ministerstvo
vnitra.
Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi Ministerstvem vnitra a Okresním soudem
v Ústí nad Labem vycházel zvláštní senát z úvah, které již vyslovil ve svém rozhodnutí ze dne
21. 5. 2008, čj. Konf 31/2007 - 82 (dostupné na www.nssoud.cz):
Doktrína tradičně popisovala veřejnoprávní smlouvy jako dvoustranné nebo vícestranné
právní úkony, které zakládají, mění nebo ruší vztahy správního práva; alespoň jednou jejich
stranou je přitom subjekt veřejné správy. Veřejnoprávní smlouvy mohou podle teoretiků sloužit
jednak k přesunům působnosti a pravomoci subjektů veřejné správy, popř. k úpravě způsobu
jejich výkonu, jednak k zapojování jiných subjektů do plnění úkolů veřejné správy
(Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5., rozšířené vydání. Praha, C. H. Beck,
str. 161). Správní řád, účinný k 1. 1. 2006, definuje veřejnoprávní smlouvy ve svém §159 odst. 1
velmi podobně jako dvoustranné nebo vícestranné právní úkony, které zakládají, mění nebo ruší
práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Následující ustanovení obsahují bližší úpravu
veřejnoprávní smlouvy, kterou mezi sebou uzavírají vykonavatelé veřejné moci za účelem plnění
svých úkolů (tzv. smlouva koordinační, §160), veřejnoprávní smlouvy mezi správním orgánem
a osobou, která by jinak byla účastníkem správního řízení (tzv. smlouva subordinační, §161),
a veřejnoprávní smlouvy uzavírané mezi těmi, kdo by byli nebo kdo jsou účastníky správního
řízení, a týkající se převodu nebo způsobu výkonu jejich práv nebo povinností (§162).
V §163 - §170 pak správní řád upravuje otázky společné všem veřejnoprávním smlouvám
bez rozdílu, včetně otázek řešení sporů.
Nejprve je třeba objasnit, zda a nakolik byl i před účinností nového správního řádu
v právním řádu upraven institut veřejnoprávní smlouvy. Pojem „veřejnoprávní smlouva“
byl před 1. 1. 2006 použit pouze ve dvou případech, a sice v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích
(obecní zřízení; srov. jeho ustanovení §63 a §66a, ve znění k 31. 12. 2005, upravující uzavírání
veřejnoprávních smluv týkajících se jednak výkonu přenesené působnosti obcí, jednak výkonu
působnosti obecních úřadů obcí s rozšířenou působností, doplněná společnými ustanoveními
§66c – §66e), a v zákoně č. 553/1991 Sb., o obecní policii (srov. jeho §3a, ve znění
k 31. 12. 2005, upravující veřejnoprávní smlouvu mezi obcemi týkající se plnění úkolů obecní
policie). Teorie správního práva do kategorie veřejnoprávních smluv zahrnovala však i smlouvy
takto neoznačené – a to jak smlouvy koordinační (např. dohodu o sloučení obcí, o připojení obce
k jiné obci a o změně hranic obcí podle §19 obecního zřízení), tak smlouvy subordinační
(např. dohodu o zřízení účelného pracovního místa pro uchazeče o zaměstnání podle §5 zákona
č. 9/1991 Sb., o zaměstnanosti a působnosti orgánů České republiky na úseku zaměstnanosti,
nebo dohodu o ochranných podmínkách podle §39 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny).
Zákonodárce si při tvorbě nového správního řádu byl nesporně vědom toho,
že i dosavadní právní úprava s veřejnoprávními smlouvami počítala, byť nesystematicky
a roztříštěně. O tom svědčí i přechodné ustanovení §182 odst. 2 správního řádu,
podle nějž se ustanoveními správního řádu řídí i veřejnoprávní smlouvy vzniklé přede dnem
nabytí jeho účinnosti; vznik těchto smluv, jakož i nároky z nich vzniklé před tímto dnem
se však posuzují podle dosavadních právních předpisů. Z obecné formulace tohoto přechodného
ustanovení lze soudit, že tento nový režim neměl dopadnout toliko na veřejnoprávní smlouvy,
které byly již dříve jako veřejnoprávní označeny. S ohledem na jejich omezený počet by totiž
v takovém případě bývalo účelnější a se zřetelem k právní jistotě i přijatelnější tyto smlouvy
označit výslovně. Zvláštní senát se tedy přiklání k výkladu, podle nějž se zmíněné přechodné
ustanovení vztahuje na smlouvy veřejnoprávní nikoli podle označení, nýbrž podle obsahu.
Obecná formulace přechodného ustanovení s sebou nese i to, že charakter té které smlouvy musí
být posuzován případ od případu.
K tomu stojí za zmínku závěr poradního sboru ministra vnitra č. 6/2005,
podle nějž je smlouva podle §39 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
veřejnoprávní smlouvou. Citované ustanovení, ve znění zákona č. 218/2004 Sb., přitom
umožňuje prohlásit území za chráněné nebo strom za památný, pokud již nejsou zvláště chráněny
podle tohoto zákona, na základě písemné smlouvy uzavřené mezi vlastníkem dotčeného pozemku
a orgánem, který je oprávněn k jejich vyhlášení. Závěr, že tato smlouva je smlouvou
veřejnoprávní, tedy neplyne z jejího označení, nýbrž z jejího obsahu. Lze se ztotožnit s názorem,
podle nějž nemá přechodné ustanovení §182 odst. 2 správního řádu „transformační“ povahu,
a nelze tedy dovozovat, že okamžikem účinnosti nového správního řádu by se veřejnoprávními
staly všechny dosavadní smlouvy mezi vykonavateli veřejné správy a soukromými osobami,
uzavřené před 1. 1. 2006 podle předpisů soukromého práva (srov. Vedral, J., K právní povaze
smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě, in: Nový správní řád a místní
samospráva II. Sborník z 3. letního mezinárodního workshopu, Masarykova univerzita,
Brno 2007, str. 211 – 212). Současně je však zvláštní senát přesvědčen, že není na místě
ponechávat klasifikaci těchto v minulosti uzavřených smluv pouze na zákonodárci a přiznat
veřejnoprávní povahu ve smyslu §182 odst. 2 správního řádu jen těm smlouvám, které zákon
v budoucnu výslovně pojmenuje jako veřejnoprávní (jak to citovaný autor naznačuje tamtéž).
Úskalí tohoto přístupu ilustruje srovnání smlouvy podle §17 zákona č. 219/2003 Sb., o oběhu
osiva a sadby, a podle §4 zákona č. 147/2002 Sb., o Ústředním kontrolním a zkušebním ústavu
zemědělském. Obě tyto smlouvy – v původním znění obou zákonů označené zkrátka jako
„smlouvy“ – uzavírá Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský s fyzickou nebo právnickou
osobou s cílem zajistit provádění „dílčích zkušebních úkonů“ či „odborných a zkušebních úkonů“ v rámci
plnění svých úkolů. Zatímco však §17 zákona o oběhu osiva a sadby byl s účinností k 5. 5. 2006
novelizován zákonem č. 178/2006 Sb. tak, že nyní může ústav s osobou uzavřít „veřejnoprávní
smlouvu“, znění §4 zákona o Ústředním kontrolním a zkušebním ústavu zemědělském nedoznalo
obdobné změny, a nadále se tedy slovy zákona jedná jen o „smlouvu“. Není přitom rozumného
důvodu pro to, aby každá ze smluv byla podrobena jinému režimu, protože jde o smlouvy
totožného typu, navíc uzavírané dokonce stejným orgánem na podobných úsecích působnosti.
Je tedy nejen na zákonodárci, ale rovněž na soudech, a zejména pak na zvláštním senátu,
aby posoudil charakter konkrétní smlouvy, ohledně nějž se její strany či orgány povolané k řešení
sporů z ní nemohou shodnout.
Navrhovatel v prvé řadě tvrdí, že ačkoli smlouva o závazku veřejné služby, uzavřená
mezi dopravním podnikem a Krajským úřadem Ústeckého kraje, směřuje k zajištění určitých
činností ve veřejném zájmu, nejde o smlouvu veřejnoprávní, neboť nezakládá práva a povinnosti
v oblasti vrchnostenské veřejné správy.
Lze se ztotožnit s tím, že hledisko veřejného zájmu ještě nečiní ze smlouvy
mezi veřejnoprávní korporací a soukromou osobou smlouvu veřejnoprávní. Obecně totiž platí,
že sledovat veřejný zájem, naplňovat veřejné potřeby a dbát o veřejné blaho je nejvlastnějším
cílem a obsahem činnosti veřejné správy (ve smyslu organizačním). V přísném slova smyslu
je vlastně vyloučeno, aby veřejná správa uplatňovala jakékoli soukromé zájmy,
neboť ty jsou pojmově spjaty se soukromými osobami. To ale nic nemění na tom, že úkoly
jí svěřené vykonává veřejná správa jak prostředky veřejného práva, tak prostředky práva
soukromého. Tradičně je volba těch či oněch prostředků navázána na dichotomii správy
vrchnostenské a správy fiskální (zde ve smyslu funkčním). Zatímco vrchnostenská správa
je prováděna prostředky veřejného práva, k výkonu fiskální správy slouží naopak právo
soukromé. Tato klasifikace však již dostatečně nepostihuje širokou působnost moderní veřejné
správy, zejména pak územních veřejnoprávních korporací, jejichž novým úkolem se stává také
služba veřejnosti (srov. Hendrych, D. a kol., Správní právo: obecná část, 6. vydání. Praha,
C. H. Beck 2006, str. 12 – 13). Ke správě vrchnostenské a správě fiskální tak přistupuje správa
pečovatelská; jinými slovy, nevrchnostenskou správu nelze ztotožňovat se správou fiskální
(v níž vykonavatel veřejné správy vystupuje jako vlastník, který podle vlastního uvážení nakládá
se svým majetkem), nýbrž je nutno ji vnímat jako vnitřně členěnou množinu. To se pak projevuje
i v rozšíření rejstříku prostředků, jimiž veřejná správa při svých činnostech v nevrchnostenské
doméně působí. Zatímco totiž výkon fiskální správy je omezen hranicemi soukromého práva,
správa pečovatelská si právě pro svou rozmanitost žádá širokého rejstříku nástrojů, zahrnujícího
jak prostředky soukromého práva, tak prostředky práva veřejného.
Zajišťování dopravní obslužnosti územního obvodu kraje podle §19 odst. 3 zákona
o silniční dopravě je typickým příkladem pečovatelské správy. Hlavním úkolem kraje při plnění
této povinnosti není vystavovat adresáty správního práva svému mocenskému působení,
ani zvažovat, jak co nejúčelněji naložit s vlastním majetkem, nýbrž zajistit obyvatelům kraje
možnost využívat po všechny dny v týdnu sítě veřejné linkové dopravy. K tomu slouží smlouva
mezi krajem a dopravcem podle §19 zákona o silniční dopravě. Tato smlouva
má podle navrhovatele soukromoprávní charakter, neboť nezakládá práva a povinnosti v oblasti
vrchnostenské veřejné správy; zde se však navrhovatel dopouští určitého zjednodušení,
protože §159 odst. 1 správního řádu nehovoří o právech a povinnostech v oblasti vrchnostenské
veřejné správy, nýbrž o právech a povinnostech v oblasti veřejného práva. Pojem veřejného práva
se přitom nekryje s pojmem vrchnostenské veřejné správy, nýbrž je pojmem širším.
Jak bylo řečeno výše, neplatí již, že jakákoli činnost správních orgánů, která není výkonem
vrchnostenských pravomocí, je vykázána do mezí soukromého práva. To se projevuje právě
v oblasti smluv uzavíraných vykonavateli veřejné moci se soukromými osobami.
Část pátá správního řádu, která upravuje veřejnoprávní smlouvy, se v tomto ohledu
vymyká ze striktního vymezení věcné působnosti správního řádu obsažené v jeho §1.
Toto ustanovení v odstavci 1 pozitivně definuje předmět úpravy správního řádu jako postup
orgánů a osob v oblasti vrchnostenské správy, tedy při výkonu veřejné moci. Ač zde tento pojem
není přímo použit, plyne to již z konstrukce tohoto ustanovení, které se jednak zmiňuje
o postupu orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů (které
existují proto, aby vykonávaly veřejnou moc), jednak ale i o postupu právnických a fyzických
osob, „pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy“. Tato formulace by neměla smysl, jestliže
by se jí neměl na mysli právě výkon veřejné moci; právnické a fyzické osoby totiž přece
jinak mohou činit vše, co není zákonem zakázáno. Tato zásada ale nepokrývá tu oblast,
ve které osoba jednostranně rozhoduje o právech a povinnostech jiných osob, resp. autoritativně
koná, a které se týká podstatná část správního řádu.
V §1 odst. 3 je pak obsaženo negativní vymezení věcné působnosti správního řádu,
který se nepoužije mj. pro občanskoprávní, obchodněprávní a pracovněprávní úkony prováděné
správními orgány. Těmito dvěma póly vytyčenými v §1 se však činnost správních orgánů
nevyčerpává. Je tu ještě oblast pečovatelské správy, která není ani správou vrchnostenskou
(§1 odst. 1), ani správou fiskální (ta by se nejspíše realizovala prostředky vypočtenými
v §1 odst. 3). Právě tomuto širšímu pohledu pak odpovídá úprava části páté správního řádu.
Ustanovení §159 odst. 1 totiž omezuje možnost uzavírání veřejnoprávních smluv na „oblast
veřejného práva“, nikoli na oblast vrchnostenské veřejné správy; v tomto ohledu je tak část pátá
určitým rozšířením „základní“ působnosti podle §1 odst. 1 správního řádu (srov. Vedral, J.,
Správní řád. Komentář. BOVA POLYGON, Praha 2006, str. 908). Ve prospěch širšího výkladu
§159 odst. 1 hovoří i to, že část pátá se svým převážně hmotněprávním charakterem vymaňuje
z jinak procesního zaměření správního řádu. Dále ani třetí z pojmenovaných typů
veřejnoprávních smluv, upravený v §162, zřejmě nelze vtěsnat do definice §1 odst. 1 správního
řádu. Ani jednou ze stran této smlouvy není orgán moci výkonné, orgán územního
samosprávného celku či jiný orgán, který by vykonával působnost v oblasti (vrchnostenské)
veřejné správy; (soukromé) osoby, které smlouvu uzavírají, pak jistě vůči sobě navzájem
nevykonávají veřejnou moc.
Tolik tedy k prvnímu navrhovatelovu argumentu. Co se týče kategorie veřejného zájmu,
o níž se navrhovatel rovněž zmiňuje, je třeba mu přisvědčit v tom, že tento prvek ještě nedává
smlouvě veřejnoprávní charakter. Ačkoli právě přítomnost veřejného zájmu je podle tzv. zájmové
teorie kritériem pro rozlišení vztahu veřejnoprávního a vztahu soukromoprávního, v případě
smlouvy uzavřené podle §261 odst. 2 obchodního zákoníku bude takové měřítko málokdy
funkční. V souladu s citovaným ustanovením se částí třetí obchodního zákoníku (upravující
obchodní závazkové vztahy) řídí mj. i vztahy mezi samosprávnou územní jednotkou a podnikateli
při jejich podnikatelské činnosti, jestliže se týkají zabezpečování veřejných potřeb. „Veřejné
potřeby“ jsou přitom pojmem velmi blízkým pojmu veřejného zájmu, neboť veřejný zájem se rodí
z veřejných potřeb a je jimi podmiňován. Jakkoli tedy nejde o synonyma, oba pojmy jsou těsně
spjaty.
Zajišťuje-li kraj dopravní obslužnost svého územního obvodu podle §19 odst. 3 zákona
o silniční dopravě, naplňuje tím veřejný zájem spočívající v zabezpečení základních přepravních
potřeb obyvatel (§2 odst. 19 zákona o silniční dopravě). Stejně tak z textu §261 odst. 2
obchodního zákoníku je zjevné, že zabezpečování veřejných potřeb, a tedy i přítomnost
veřejného zájmu, je přímo pojmovým znakem smlouvy zde uvedené a podmínkou
pro to, aby smlouva mezi samosprávnou územní jednotkou a podnikatelem podléhala režimu
obchodního zákoníku. Přitom je ale právě taková smlouva obchodněprávním úkonem územního
samosprávného celku ve smyslu §1 odst. 3 správního řádu, který není s to založit vztah
veřejnoprávního charakteru. Hledisko veřejného zájmu – ať už přímo, nebo zprostředkovaně
přes pojem veřejných potřeb – bude tedy naplněno jak u veřejnoprávní smlouvy uzavřené
mezi územní samosprávnou korporací a (podnikající) osobou, tak u soukromoprávní smlouvy
mezi týmiž subjekty uzavřené podle §261 odst. 2 obchodního zákoníku, a nemůže přispět
k určení charakteru smlouvy.
Podobně nerozhodné je i to, zda činnost, k níž se dopravní podnik zavázal ve smlouvě
o závazku veřejné služby, je podnikáním a zda vytváří přiměřený (nebo jakýkoli jiný) zisk.
Jak správně poznamenává Ústecký kraj, povaha činnosti nevypovídá o tom, zda ve vztahu
ze smlouvy převažují prvky veřejnoprávní, nebo soukromoprávní. Tím méně tak mohou činit
její ekonomické důsledky, které ostatně nelze předem přesně stanovit, protože i do činnosti
zajišťující naplňování určité veřejné potřeby mohou vstupovat tržní mechanismy
(k tomu srov. §19b odst. 3 zákona o silniční dopravě, který umožňuje uhradit dopravci
i nepředvídatelné prokazatelné náklady).
K rozpoznání veřejnoprávní smlouvy pak pochopitelně nevede ani skutečnost, že jednou
ze stran smlouvy je subjekt veřejné správy. I to je totiž definičním znakem smlouvy podle §261
odst. 2 obchodního zákoníku; smlouva mezi subjektem veřejné správy a soukromou osobou
tedy stejně tak dobře může být obchodněprávním vztahem i vztahem veřejnoprávní povahy.
Je tedy zřejmé, že dosud zmíněné znaky probíraného smluvního vztahu – tedy kdo jsou
smluvní strany a k jakému cíli má smlouva sloužit – nepřinášejí kýžené řešení; ostatně strany
smlouvy i strany kompetenčního sporu jsou ohledně těchto aspektů vztahu ve shodě. Spor nelze
rozhodnout ani v závislosti na tom, podle jakých předpisů byla smlouva uzavřena. Sama smlouva,
jak již bylo uvedeno, odkazuje jak na obchodní zákoník (jako předpis převážně soukromoprávní),
tak na zákon o silniční dopravě (jako předpis veřejnoprávní), a kromě toho i na zákon
o účetnictví. Odpověď na otázku o povaze smlouvy tak může přinést jen zkoumání obsahu
smlouvy a jeho tvorby – tedy práv a povinností smluvních stran a možnosti stran ovlivnit obsah
smlouvy.
Pro vztahy navazované v oblasti soukromého práva je typické, že strany si mohou
svobodně smluvit to, co uznají za vhodné; je přitom na nich, zda využijí rejstříku pojmenovaných
smluv, které jim nabízí zákon, a i v případě, že uzavřou pojmenovanou smlouvu, mohou její
obsah v převážné míře sami ovlivnit vlastními ujednáními, upravujícími jejich práva a povinnosti
odlišně od zákona. Veřejnoprávní vztah je naopak charakteristický tím, že jeho podstatný obsah
je předepsán zákonem, případně stanoven individuálním správním aktem, aniž by se od něj strany
mohly odchýlit. Kritériem pro rozlišení mezi oběma typy vztahů tak bude míra, v jaké se smluvní
strany mohou podílet na utváření obsahu vztahu (blíže k této tzv. metodě právního regulování
srov. rozhodnutí č. 448/2005 Sb. NSS). Je třeba upřesnit, že tímto utvářením obsahu vztahu
se má na mysli jednání stran v oblasti spravované dispozitivními normami, nikoli jejich postup
při výkonu vrchnostenské pravomoci. Uvedené kritérium má tak vlastně dva aspekty: jednak
je nutno zkoumat, nakolik je podoba vztahu předurčena autoritativními akty veřejné moci
(ať již normativními, nebo individuálními), jednak o povaze vztahu vypovídá to, zda obě strany
přispívají k úpravě vztahu podobným dílem, nebo zda má jedna strana navrch nad druhou.
Hlavní povinností, která ze smlouvy plyne dopravci, je provozování linkové osobní
dopravy v takovém rozsahu, který naplní zákonný požadavek (§19 odst. 3 zákona o silniční
dopravě) zajištění dopravní obslužnosti v územním obvodu kraje. Podstatný obsah této
povinnosti není však stanoven vzájemnou dohodou stran, nýbrž – jak ostatně plyne již z článku
II smlouvy – je vymezen podmínkami uvedenými v licencích. Licence je přitom individuálním
správním aktem, který vydává krajský úřad (jako dopravní úřad) k žádosti dopravce ve správním
řízení podle §10 a násl. zákona o silniční dopravě a který upravuje zejména (§13 tamtéž) formu
linkové osobní dopravy, označení a vedení linky, datum zahájení provozu, dobu,
na kterou se licence uděluje, a případně další zpřesňující podmínky. Vyhovění žádosti může být
již v této fázi podmíněno zabezpečením veřejného zájmu na uspokojování přepravních potřeb.
Krajský úřad totiž může od dopravce žádat, aby provozoval i jinou linku, aby navržená linka byla
vedena odlišně od žádosti dopravce, nebo aby dopravce přijal závazek veřejné služby (§12 odst. 2
zákona o silniční dopravě). Smlouva o závazku veřejné služby uzavřená mezi dopravním
podnikem a Krajským úřadem Ústeckého kraje dále odkazuje na schválené jízdní řády; již z jejich
označení je patrné, že nevznikly dohodou stran, nýbrž že o nich jednostranně rozhodl krajský
úřad.
Ještě před uzavřením smlouvy o závazku veřejné služby jsou tedy povinnosti dopravce
v podstatné míře určeny individuálním správním aktem, který upravuje právě provozování
veřejné linkové osobní dopravy (tedy předmět smlouvy), a při uzavírání smlouvy se již na nich nic
nemění. Autorem tohoto aktu je přitom krajský úřad coby jedna ze smluvních stran (resp. nyní
coby orgán jedné ze smluvních stran), která vydáním aktu vykonala svou vrchnostenskou
pravomoc. Nic z toho nenasvědčuje „soukromoprávní“ smlouvě – ta by se (kromě toho,
že by sledovala jiné cíle než zajištění veřejného zájmu) vyznačovala širokou smluvní autonomií
stran a jejich vzájemně vyváženým postavením.
Stejně omezený vyjednávací prostor stran nacházíme i ve vztahu k hlavní povinnosti
kraje, jíž je platba dopravci za zajišťování dopravní obslužnosti. Strany smlouvy si nemohou
volně sjednat výši částky, kterou bude kraj poskytovat dopravci, či její složky – naopak zákon
o silniční dopravě ve svém §19b upravuje povinnost kraje hradit dopravci prokazatelnou ztrátu
vzniklou plněním závazků veřejné služby. Prokazatelná ztráta je definována jako rozdíl
mezi součtem ekonomicky oprávněných nákladů vynaložených dopravcem na plnění závazků
veřejné služby a přiměřeného zisku vztahujícího se k těmto nákladům na straně jedné,
a mezi tržbami a výnosy dosaženými dopravcem při plnění závazků veřejné služby na straně
druhé. Způsob výpočtu prokazatelné ztráty, včetně pravidel pro kalkulaci přiměřeného zisku,
pak stanoví prováděcí předpis (v době uzavření zkoumané smlouvy to byla vyhláška Ministerstva
dopravy a spojů č. 50/1998 Sb., o prokazatelné ztrátě ve veřejné linkové osobní dopravě,
kterou s účinností k 21. 9. 2004 nahradilo nařízení vlády č. 493/2004 Sb., jímž se upravuje
prokazatelná ztráta ve veřejné linkové dopravě a konkretizuje způsob výkonu státního odborného
dozoru v silniční dopravě nad financováním dopravní obslužnosti).
Závěr o veřejnoprávním charakteru této platby dále posiluje srovnání s dalšími případy
vztahů mezi vykonavatelem veřejné moci a poskytovatelem služby ve veřejném zájmu; bere-li
na sebe finanční protiplnění za poskytnutou službu podobu prokazatelné ztráty či prokazatelných
nákladů, děje se tak vždy jen v souvislosti s autoritativním rozhodnutím. Tak podle §30 odst. 1
již zrušeného zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, byl Český
telekomunikační úřad oprávněn uložit ve veřejném zájmu povinnost poskytovat univerzální
službu jednomu nebo několika držitelům telekomunikační licence tak, aby byla zajištěna
dostupnost služeb poskytovaných v rámci univerzální služby na celém území státu. Poskytovatel
univerzální služby má přitom nárok na úhradu prokazatelné ztráty (§31 citovaného zákona).
Podle §12 odst. 2 a 3 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy
v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), vzniká v případě
naléhavé potřeby a ve veřejném zájmu držiteli licence vydané pro podnikání v energetických
odvětvích povinnost poskytovat dodávky tepelné energie, případně povinnost zajišťovat
distribuci elektřiny nebo distribuci plynu, nad rámec licence na základě rozhodnutí Energetického
regulačního úřadu. Za plnění povinnosti podle tohoto rozhodnutí náleží držiteli licence úhrada
prokazatelné ztráty (§12 odst. 4 a §13 citovaného zákona). Konečně povinnost veřejné služby
(v zákoně blíže vymezenou) může obecní úřad, obecní úřad obce s rozšířenou působností
nebo krajský úřad uložit rozhodnutím i provozovateli vodovodu nebo kanalizace [§22 odst. 2
zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých
zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích)]; hradí ovšem prokázané náklady,
které provozovateli vzniknou plněním této povinnosti (§22 odst. 3 citovaného zákona).
Jak je vidno, úhrada prokazatelné ztráty či prokázaných nákladů bývá přímým důsledkem
výkonu vrchnostenské pravomoci ze strany jejích nositelů; nemůže pak být sporu o to, zda vztah
mezi osobami poskytujícími služby veřejného charakteru podle zákona o telekomunikacích,
energetického zákona a zákona o vodovodech a kanalizacích, a orgánem, který jim poskytování
služeb přikázal, je vztahem veřejnoprávním. Stejně tak nevzbuzuje pochyby ani veřejnoprávní
povaha zmíněného finančního plnění. Analogie mezi úhradou prokazatelné ztráty podle §19b
zákona o silniční dopravě a podle zákonů právě citovaných je více než zřejmá a neomezuje
se toliko na pojmenování či na způsob výpočtu dané částky. Ve všech probíraných případech
je úhrada prokazatelné ztráty kompenzací za plnění úkolů veřejného zájmu, kterou stanoví zákon
a od níž nepřipouští žádné odchylky; možnost jakékoli smluvní změny je předem vyloučena.
Ostatně i obecnější srovnání popsaných vztahů založených rozhodnutím se vztahem ze smlouvy
o závazku veřejné služby podle §19 zákona o silniční dopravě dává vyniknout jejich vzájemné
podobnosti; smlouva tu není úkonem, k němuž by se kraj svobodně rozhodl, aniž by jej k tomu
cokoli nutilo, nýbrž daleko spíše alternativou autoritativního aktu, který je v podobných
případech tradičním a převažujícím způsobem regulace vztahů.
Smlouva o závazku veřejné služby podle §19 zákona o silniční dopravě je tedy
veřejnoprávní smlouvou – dvoustranným právním úkonem, jenž ve smyslu §159 odst. 1
správního řádu zakládá práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Zbývá posoudit,
zda jde o smlouvu subordinační podle §161 správního řádu (jiné typy smluv definované v §160
a §162 už z povahy věci nepřicházejí v úvahu). Smlouvu subordinační přitom může správní
orgán uzavřít s osobou, která by byla účastníkem správního řízení, kdyby takové řízení probíhalo,
a to i namísto vydání rozhodnutí.
Podle §19 zákona o silniční dopravě, ve znění zákona č. 304/1997 Sb. a před novelizací
provedenou k 1. 7. 2000 zákonem č. 150/2000 Sb., mohl závazek veřejné služby vzniknout
buď na základě písemné smlouvy uzavřené mezi dopravním úřadem, obcí či Ministerstvem
dopravy a spojů a dopravcem (odst. 2), nebo na základě rozhodnutí dopravního úřadu,
který je příslušný k rozhodování o udělení licence, či Ministerstva dopravy a spojů (odst. 3).
Rozhodnutí se vydávalo ještě před uzavřením písemné smlouvy o závazku veřejné služby
a podmínkou pro jeho vydání byla „naléhavá potřeba ve veřejném zájmu na zajištění základní dopravní
obslužnosti území“. V důsledku novelizace provedené zákonem č. 150/2000 Sb. byla vypuštěna
ze zákona o silniční dopravě možnost vydat rozhodnutí o závazku veřejné služby; v důvodové
zprávě k zákonu č. 150/2000 Sb. (resp. v důvodové zprávě k zákonu č. 23/2000 Sb.,
novelizujícímu zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách, na niž prve zmíněná důvodová zpráva
odkazuje) se v tomto bodě dovolává nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 [ve znění nařízení Rady
(EHS) č. 1893/91].
Nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 ve svém článku 1 odst. 4 dává příslušným orgánům
členských států možnost uzavřít s dopravním podnikem smlouvu na veřejné služby za účelem
zajištění přiměřených dopravních služeb, současně však v odst. 5 téhož článku připomíná,
že tytéž orgány mohou „zachovat nebo uložit závazky veřejné služby“ v městské, příměstské
a regionální přepravě cestujících. Zvláštní senát se ztotožňuje s Ústeckým krajem v tom,
že význam pravidla obsaženého v čl. 1 odst. 5 nařízení je nepochybný. Ustanovení umožňuje
jednak zachovat závazky stávající, jednak uložit závazky nové (tyto postupy tak doplňují uzavírání
smluv na veřejné služby, zmiňovaných v čl. 1 odst. 4 a dále upravených v čl. 14 nařízení);
proto nebylo ani na místě obracet se na Soudní dvůr Evropských společenství s předběžnou
otázkou. Změnu provedenou nařízením Rady (EHS) č. 1893/91, které nově opatřilo oddíl
V (původně nadepsaný „Uložení nových závazků veřejných služeb“) názvem „Smlouvy na veřejné služby“,
nepokládá zvláštní senát z hlediska probírané otázky za podstatnou. Výklad zmíněného článku 1
odst. 5, jakož i nařízení jako celku, totiž vede k závěru, že změna neměla znemožnit ukládání
nových závazků veřejné služby, nýbrž měla spíše zdůraznit preferenci smluvního principu.
O tom ostatně svědčí odůvodnění nařízení Rady (EHS) č. 1893/91, které poukazuje na zásadu
obchodní nezávislosti dopravních podniků a uvádí, že poskytování dopravních služeb
by mělo být upraveno smlouvou uzavřenou mezi příslušnými orgány členských států a daným
podnikem, zároveň však zdůrazňuje, že členské státy by měly mít možnost zachovat nebo uložit
určité závazky veřejné služby (a tu jim potom v článku 1 odst. 5 dává).
Ústeckému kraji nutno přisvědčit i ohledně účinků nařízení, jehož pojmovým znakem
je obecná závaznost a přímá použitelnost. Nelze tedy souhlasit s navrhovatelem, že uložení
závazků veřejné služby podle nařízení by bylo možné jen v případě, že by vnitrostátní právo tento
způsob samo stanovilo a podrobněji by jej rozvedlo. Takový požadavek popírá samotnou povahu
nařízení a nesprávně je připodobňuje směrnici, která naopak od členských států vyžaduje přijetí
vlastní úpravy. Navrhovatel ostatně nezpochybňuje, že před změnou provedenou nařízením Rady
(EHS) č. 1893/91 opravňovalo nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 příslušné orgány členských států
k uložení nových závazků veřejných služeb. Je vhodné však upozornit na to, že úprava uložení
závazků veřejné služby se i v původním znění nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 omezovala
(pomine-li se normativně nevýznamný nadpis oddílu V) na jedinou větu. Oproti současnému
znění byla možnost uložit závazek veřejné služby rozhojněna o pravidlo, podle nějž lze závazek
uložit pouze tehdy, je-li to nezbytně nutné k zabezpečení poskytování přiměřených dopravních
služeb [čl. 14 odst. 1 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69, v původním znění]. Současné znění
nařízení již tuto podmínku neobsahuje; z toho však není možno usuzovat, že čl. 1 odst. 5
není způsobilý regulovat vztahy mezi orgány státu a dopravním podnikem. To, že ukládání
závazků veřejné služby má nastoupit až v případě, že možnosti smluvní úpravy vztahů budou
vyčerpány, lze pak volněji dovodit jak z odůvodnění nařízení Rady (EHS) č. 1893/91,
tak ze systematického uspořádání článku 1 současného znění nařízení Rady (EHS) č. 1191/69.
Smlouva o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě je tak z důvodů shora
uvedených smlouvou subordinační ve smyslu §161 odst. 1 správního řádu. Zvláštní senát proto
vyslovil, že rozhodnout ve věci přísluší správnímu orgánu, určenému ustanovením §169 odst. 1
písm. d) správního řádu. Otázku vzájemného vztahu odstavců 1 a 2 ustanovení §178 správního
řádu, k níž navrhovatel i Ústecký kraj argumentovali, ponechal zvláštní senát stranou. Zmíněné
ustanovení obsahuje několik kritérií pro stanovení nadřízeného správního orgánu, a jeho výklad
tedy může vést ke sporům mezi jednotlivými správními orgány, nemůže však mít vliv na to,
zda určitá věc spadá do pravomoci správních orgánů, nebo do pravomoci soudů,
a tedy na rozhodování zvláštního senátu podle §1 odst. 1 písm. a) zákona č. 131/2002 Sb.
Rozhoduje-li zvláštní senát o tom, kdo je příslušný vydat rozhodnutí ve věci uvedené
v návrhu na zahájení řízení, zruší též rozhodnutí toho orgánu, který je k rozhodování příslušný,
ovšem který přesto vydal rozhodnutí, jímž popřel svou pravomoc rozhodovat o věci (§5 odst. 3
zákona č. 131/2002 Sb.). V projednávané věci však tento postup nebyl na místě, protože
navrhovatel se ve svých usneseních ze dne 13. 4. 2006 a 18. 4. 2006, čj. ODK-535/2-2006
(s nimiž se následně ministr vnitra ztotožnil v rozhodnutí ze dne 1. 8. 2006,
čj. VS-156/RK/3-2006), odmítl zabývat toliko otázkou výpovědi smlouvy o závazku veřejné
služby.
Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb.
závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, pro správní
orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Navrhovatel se proto po právní moci
tohoto rozhodnutí bude zabývat návrhem dopravního podniku ve sporném řízení podle §141
správního řádu.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. prosince 2008
JUDr. Karel Podolka
předseda zvláštního senátu