ECLI:CZ:NSS:2009:1.AS.24.2009:93
sp. zn. 1 As 24/2009 - 93
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobců a) Ing. E. R. a b) Ing. Z. R.,
zastoupeným JUDr. Marií Šupkovou, advokátkou se sídlem Moravní nábř. 1208, 686 01 Uherské
Hradiště, proti žalovanému Městskému úřadu Uherské Hradiště, se sídlem Masarykovo nám. 19,
686 70 Uherské Hradiště, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 11. 2007,
č. j. SO/22172/06/5325/2006/St/K 193, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Krajského
soudu v Brně ze dne 7. 1. 2009, č. j. 31 Ca 111/2008 - 53,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Kolaudačním rozhodnutím ze dne 7. 11. 2007, č. j. SO/22172/06/5325/2006/St/K 193,
povolil užívání dočasné stavby dřevěné akustické zástěny se střechou pokrytou pálenou krytinou
oddělující opticky a hlukově sezónní venkovní posezení s 25 místy při restauraci v přízemí domu
č. p. 211 na pozemku stavební parc. č. 286 v katastrálním území Uherské Hradiště. Rozhodnutí bylo
doručeno účastníkům kolaudačního řízení a nabylo právní moci dne 28. 11. 2007.
Žalobou doručenou osobně Krajskému soudu v Brně dne 4. 8. 2008 se žalobci jako vlastníci
rodinného domu sousedícího s kolaudovanou stavbou domáhali zrušení předmětného kolaudačního
rozhodnutí. Napadali nedodržení závazné podmínky č. 12 předcházejícího stavebního povolení
na předmětnou stavbu, podle níž mělo být v rámci zkušebního provozu stavby provedeno měření
hlučnosti, dále namítali nesprávné zjištění skutkového stavu žalovaným a uváděli překračování
hlukových limitů v chráněných obytných prostorech rodinného domu žalobců.
Krajský soud s odkazem na §78 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon) dospěl k závěru, že žalobci nebyli ze zákona účastníky kolaudačního
řízení. Dále uvedl, že žalovaný se žalobou napadeným kolaudačním rozhodnutím nedotkl práv žalobců,
která by pro ně vyplývala z práva hmotného, ani nezasáhl do práv pro vedení řízení. Soud proto žalobu
usnesením ze dne 7. 1. 2009, č. j. 31 Ca 111/2008 - 67, odmítl podle §46 odst. 1 písm. c) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.), neboť žaloba byla podána osobami k tomu zjevně
neoprávněnými.
Proti usnesení krajského soudu podali žalobci včasnou kasační stížnost, v níž uvedli,
že ve správním řízení neměli postavení účastníků řízení, přesto však byli v kolaudačním řízení
v důsledku nezákonného postupu žalovaného a v důsledku vydaného kolaudačního rozhodnutí dotčeni
a zkráceni na svých právech. Kolaudačním rozhodnutím byl povolen provoz stavby s nadlimitními
hlukovými účinky na obytné prostory v rodinném domě žalobců, které přímo ohrožují jejich právo
na klidné užívání domu. Žalobcům tak byla de facto stanovena povinnost tento nadměrný hluk
provozu kolaudované stavby trpět až do doby rozhodnutí o zdržení se obtěžování sousedů hlukem
podle §127 odst. 1 o. s. ř. (pozn. soudu: správně občanského zákoníku), přestože hlučnost provozu
je již nyní známa a doložena měřením.
Žaloba na zrušení rozhodnutí správního orgánu není podmíněna tím, že žalobcem může být
pouze účastník předchozího správního řízení, zejména pokud správní orgán odmítal žalobci postavení
účastníka řízení přiznat. Ustanovení §65 odst. 1 a 2 s. ř. s. nevylučují aktivní legitimaci těch osob,
které sice nebyly ze zákona účastníky správního řízení, nicméně se cítí být a prokazatelně
jsou jeho dopady přímo dotčeni ve svých právech. Pokud se stavebník a stavební úřad dohodnou,
že budou kolaudovat stavbu za současného porušení či nedodržení právních předpisů, nelze akceptovat
fakt, že majitelé sousedních nemovitostí či jinak dotčené subjekty by neměli možnost takto vydané
správní rozhodnutí napadnout či požádat o jeho přezkum v rámci správního soudnictví.
Podle žalobců měl žalovaný v předmětném kolaudačním řízení (vedeném ze zákona
zcela správně bez účasti stěžovatelů) dle §81 odst. 1 stavebního zákona povinnost zkoumat, zda byly
dodrženy podmínky stanovené pro předmětnou stavbu v jejím územním rozhodnutí a stavebním
povolení. V případě již výše zmíněné závazné podmínky č. 12 uvedené ve stavebním povolení bylo
lze dle žalobců očekávat, že tato podmínka vyžaduje provedení odborného měření reálné hlukové
zátěže zejména v obytných prostorech rodinného domu žalobců v průběhu zkušebního provozu
stavby. Žádné takové měření však provedeno nebylo a žalovaný se v kolaudačním řízení spokojil
s nedostačujícími důkazy nezávadnosti provozu a v rozporu s podmínkami stavebního povolení vydal
následně předmětné kolaudační rozhodnutí. Žalovaný proto porušil své povinnosti stanovené v §81
odst. 1 stavebního zákona a současně tak porušil práva žalobců, která nevzal v potaz ani je nechránil.
Žalobci byli nuceni provést na vlastní náklady odborné měření hluku provozu dané stavby
a jeho výsledky prokázaly, že neoprávněně kolaudovaným provozem jsou skutečně překračovány
maximální povolené a hygienicky přípustné hodnoty hluku v obytných prostorech rodinného domu
žalobců, a že tedy předmětné kolaudační rozhodnutí nemělo být vůbec vydáno (resp. bylo vydáno
nezákonně). Právě za účelem ochrany svých práv a dodržování zákonnosti ve správním řízení žalobcům
nezbylo, než se proti nezákonnému kolaudačnímu rozhodnutí domáhat ochrany žalobou u soudu.
Žalobci proto navrhli, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení Krajského soudu v Brně zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že majitelé sousedních pozemků a staveb
nejsou podle stavebního zákona účastníky kolaudačního řízení. V daném případě navazovalo
kolaudační řízení na zkušební provoz, v rámci nějž bylo provedeno měření hlučnosti s kladným
výsledkem. Podmínkami kolaudačního rozhodnutí bylo stavebníkovi obecně stanoveno zdržet
se užívání provozovny takovým způsobem, který by omezoval nad přípustnou míru užívání sousedních
nemovitostí. Žalovaný musel v kolaudačním řízení rozhodnout tak, jak rozhodl, neboť byl vázán
stanovisky dotčených orgánů, která byla k užívání provozovny kladná. I s ohledem na sezónní provoz
venkovního posezení by vyhovění kasační stížnosti nebylo podle žalovaného tím nejlepším řešením.
Jakékoliv porušení podmínek užívání provozovny uvedených v napadeném kolaudačním rozhodnutí
je možné řešit přímo s žalovaným, který má k řešení takové situace kompetence. Žalovaný
však od žalobců doposud neobdržel žádný konkrétní podnět na porušení podmínek kolaudačního
rozhodnutí řádně doložený měřením hlučnosti. O tom, že bylo žalobci provedeno měření hlučnosti,
při kterém byly naměřeny nevyhovující hodnoty, se žalovaný dozvěděl až z kasační stížnosti.
Kasační stížnost není důvodná
Nejvyšší správní soud na úvod předesílá, že kasační stížnost napadá usnesení krajského soudu
o odmítnutí žaloby, a proto přichází pro žalobce v úvahu z povahy věci pouze kasační důvod dle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Nejvyšší
správní soud může posoudit pouze správnost závěrů krajského soudu, které jej vedly k odmítnutí
žaloby; nemůže se však zabývat námitkami žalobců směřujícími k porušení §81 odst. 1 stavebního
zákona žalovaným či k nesprávně zjištěnému skutkovému stavu v kolaudačním řízení. V uvedených
případech jde o jiné důvody kasační stížnosti, než které umožňuje citovaný §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
a tyto námitky jsou tedy ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustné.
Podle §65 odst. 1 s. ř. s. platí, že kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, může se žalobou domáhat
zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní
zákon jinak. Podle odst. 2 téhož ustanovení může žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podat
i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li,
že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem,
že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.
Ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s., není na žalobce v právě projednávané věci aplikovatelné: žalobní
legitimace v tomto odstavci je totiž vázána na účastenství v předchozím správním řízení. Žalobci
však účastníky kolaudačního řízení nebyli, neboť nespadají do žádné z kategorií účastníků taxativně
vymezených v §78 odst. 1 stavebního zákona (srov. též výklad k účelu tohoto ustanovení níže).
Tuto skutečnost ostatně žalobci nijak nesporují a výslovně ji potvrdili i v kasační stížnosti.
Pokud jde o první odstavec předmětného ustanovení, pak zdejší soud za relativně krátkou dobu
své novodobé existence vydal celou řadu rozhodnutí zaobírajících se jeho výkladem jak v obecné,
tak i v konkrétní rovině. Zásadními milníky této bohaté judikatury jsou přitom dvě rozhodnutí
rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, publikované
pod č. 906/2006 Sb. NSS, a ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publikované
pod č. 1764/2009 Sb. NSS. Zejména v posledně jmenovaném usnesení se rozšířený senát podrobně
zabýval otázkou veřejných subjektivních práv, která mají být správním rozhodnutím ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. zasažena. Vyšel přitom z premisy, že výkladem tohoto kritéria by nemělo docházet
k zužování ústavně zaručeného práva na soudní ochranu, a dospěl k závěru, že „žalobní legitimace
ve správním soudnictví by napříště neměla být svázána s existencí ex ante přesně specifikovaných veřejných subjektivních
hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci,
kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně
a autoritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva
a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se - podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře.“ Aktivní
žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu tak bude podle rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné
zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo.
Z dikce §65 odst. 1 s. ř. s. ve světle výkladu rozšířeného senátu vyplývá, že žalobce je povinen
tvrdit přímé zkrácení na svých právech správním rozhodnutím, resp. přímé dotčení své právní sféry
takovým rozhodnutím, a/nebo (nepřímé) dotčení právní sféry v důsledku porušení jeho práv v řízení,
které vydání správního rozhodnutí předcházelo. Z povahy věci potom plyne že tvrdit ono nepřímé
dotčení právní sféry může logicky jen žalobce, který byl účastníkem řízení, jež předcházelo vydání
žalobou napadeného rozhodnutí. Pokud účastníkem řízení nebyl, nemohla být jeho právní sféra
v průběhu takového předchozího řízení dotčena.
Jak již bylo výše uvedeno, ustanovení §78 odst. 1 stavebního zákona je okruh účastníků řízení
stanoven taxativně; přitom je mnohem užší než v případě předcházejícího stavebního řízení (viz §59
stavebního zákona). Je nepochybné, že obecně nemají sousedé stavebníka právo vystupovat
jako účastníci kolaudačního řízení; své námitky mohou uvádět pouze v přecházejícím stavebním řízení.
Užší vymezení účastníků kolaudačního řízení (oproti řízení stavebnímu) je odůvodněno tím, že účelem
kolaudačního řízení je posouzení, zda byla určitá stavba postavena v souladu se stavebním povolením
a projektovou dokumentací ověřenou ve stavebním řízení. Předpokladem přitom je, že stavebník
opravdu postupuje v souladu s tímto povolením a dokumentací, s kterou účastníci stavebního řízení
vyslovili souhlas, resp. jejich námitky proti plánované stavbě již byly vyřešeny. Účast jiných osob
než uvedených v §78 odst. 1 stavebního zákona na kolaudačním řízení by byla nadbytečná právě
z toho důvodu, že jejich stanoviska k plánované stavbě již byla zohledněna ve stavebním povolení,
podle nějž se stavebník musí řídit. V kolaudačním řízení je proto zvýšena úloha stavebního úřadu
(státu) jako dohledu nad tím, zda byla stavba provedena v souladu se stavebním povolením, a potlačena
úloha dalších stavbou dotčených osob. Pokud stavba není provedena v souladu se stavebním
povolením a projektovou dokumentací ověřenou ve stavebním řízení, je stavební úřad povinen
zakročit, a to buď stanovit podmínky k odstranění drobných nedostatků stavby (§82 odst. 2 stavebního
zákona), zahájit řízení o změně stavby, pokud se skutečné provedení podstatně neodchyluje
od dokumentace ověřené stavebním úřadem ve stavebním řízení (§81 odst. 4 ve spojení s §68
stavebního zákona) nebo kolaudační rozhodnutí vůbec nevydat (§82 odst. 2 stavebního zákona in fine);
srov. obdobnou argumentaci v rozsudku zdejšího soudu ze dne 21. 6. 2007, č. j. 1 As 49/2006 - 96,
nebo ze dne 13. 5. 2009, č. j. 6 As 49/2008 - 96, oba dostupné na www.nssoud.cz. Jedinou možností,
která zakládá účast i pro ostatní stavbou dotčené osoby neuvedené v §78 odst. 1 stavebního zákona,
je uplatnění druhého odstavce §78 téhož zákona. Podmínkou zde je však skutečnost, že stavební úřad
sloučil s kolaudačním řízením řízení o změně dokumentace ověřené ve stavebním řízení,
což se v projednávaném případě nestalo.
Účelu kolaudačního řízení a otázce účastenství vlastníků sousedních nemovitostí
v něm se podrobně věnoval rovněž Ústavní soud ve skutkově obdobné věci (žaloba vlastníka sousední
nemovitosti proti kolaudačnímu rozhodnutí) v usnesení ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. I. ÚS 376/02.
Po rozsáhlé explikaci problému a porovnání postavení vlastníka pozemku pod kolaudovanou stavbou
(který byl začleněn do okruhu účastníků kolaudačního řízení na základě nálezu Ústavního soudu
publikovaného pod č. 95/2000 Sb.) s postavením vlastníka sousedních nemovitostí pak dospěl
k následujícímu závěru: „Ústavní soud na jedné straně zvažoval možný zásah do ústavně zaručených práv stěžovatele
vydáním kolaudačního rozhodnutí (od jehož vydání může stavba legálně fungovat a její existence a její používání v dalším
fungování vyvolávat imise, které zasahují do práv vlastníků okolních nemovitostí) a na druhé straně možný zásah do práv
vlastníka stavby, o jehož stavbě bylo rozhodnuto již v územním řízení a řízení o povolení stavby. Možnost,
že by do závěrečné fáze stavebního řízení - kolaudace - mohl pravidelně (po zrušení §78 odst. 1 StZ a novém rozšíření
účastníků kolaudačního řízení) zasahovat velmi široký okruh dalších účastníků, by právě tento zásah do práv majitele
stavby představovala. V dané věci se tedy jedná v podstatě o horizontální konflikt ústavně zaručených práv vlastníků
okolních pozemků a vlastníka stavby. Ústavní soud se nedomnívá, že by bylo nutné definici účastníků stavebního
kolaudačního řízení nadále rozšiřovat tak, aby i v rámci tohoto řízení byla zajištěna ochrana všech potenciálně
ohrožených práv vlastníků okolních nemovitostí. Právní řád je nutné vidět v jeho celistvosti, takže ochrana vlastnických
práv při střetu zájmů vlastníků sousedních nemovitostí je v modelově podobných případech, za současného právního stavu,
přiměřeně zajištěna v rámci ustanovení §127 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších
předpisů. To přirozeně neznamená, že zákonodárce se nemá snažit rozšiřovat standard ochrany těchto práv vytvářením
dalších institutů v rámci práva soukromého nebo veřejného. Znamená to pouze, že v daném případě není nutné a vhodné
rozšiřovat okruh účastníků kolaudačního řízení, protože stěžovatel se může domoci ochrany svého vlastnického práva
v občanskoprávním řízení před obecným soudem.“
Ústavní soud tedy považuje za ústavně konformní skutečnost, že vlastník sousední nemovitosti
není účastníkem kolaudačního řízení s tím, že tento vlastník má svá práva hájit především v územním
a stavebním řízení. Namítají-li žalobci, že se stavebník a stavební úřad mohou dohodnout, že budou
kolaudovat stavbu za současného porušení či nedodržení právních předpisů, je takový stav obecně
nepřijatelný, neboť stavební úřady jsou tu právě od toho, aby na dodržování zákonných
a podzákonných stavebních předpisů dohlížely. Pokud je přesto zkolaudována stavba, která vykazuje
nedostatky (např. nepřípustné imise), má vlastník sousední nemovitosti k dispozici jiné právní
prostředky své ochrany, jmenovitě žalobu podle §127 občanského zákoníku. V souladu s názorem
Ústavního soudu má i Nejvyšší správní soud za to, že případný (budoucí) vliv užívání či provozu stavby
na práva vlastníka sousední nemovitosti nezdůvodňuje účast vlastníka sousedních nemovitostí
v kolaudačním řízení.
Účastenství v kolaudačním řízení sice není, jak správně podotýkají žalobci, podmínkou
pro aktivní žalobní legitimaci, avšak má na rozsah této legitimace určité dopady. Pokud totiž vlastník
sousední nemovitosti nemůže být účastníkem kolaudačního řízení (kromě výjimky v §78 odst. 2
stavebního zákona), pak logicky nemůže dojít k dotčení jeho právní sféry porušením procesních
předpisů, resp. vadami kolaudačního řízení. Vlastník sousední nemovitosti proto nemůže v žalobě
proti kolaudačnímu rozhodnutí tvrdit, že byla jeho právní sféra zasažena nepřímo, tj. postupem
správního orgánu v předcházejícím řízení. V projednávaném případě je nicméně zřejmé, že žalobci
v žalobě brojí pouze proti postupu správního orgánu v rámci kolaudačního řízení a vytýkají
mu nesprávní zjištění skutkového stavu. Žalobci tedy vytýkají žalovanému něco, co jim nemohlo být
na újmu. Žalobci proto nesplnili podmínku v §65 odst. 1 s. ř. s., což představuje neodstranitelnou
podmínku řízení. Podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pak platí, že soud usnesením návrh (žalobu)
odmítne mimo jiné proto, že nejsou splněny podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že krajský soud správně žalobu odmítl; skutečnost,
že tak učinil podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a nikoliv podle §46 odst. 1 písm. a) téhož ustanovení
nepovažuje zdejší soud za natolik závažnou, aby zakládala nutnost usnesení krajského soudu zrušit:
takový postup by byl ostatně zcela v rozporu se zásadou ekonomie řízení a vedl by pouze
k jeho prodlužování bez jakékoliv přidané hodnoty pro kteroukoliv ze stran sporu. Pouze na okraj
lze poznamenat, že podle konstantní judikatury zdejšího soudu je důvod pro odmítnutí žaloby
stanovený v §46 odst. 1 písm. c), tj. že žaloba byla podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou,
vyhrazen „pouze případům nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným nedostatkům legitimace hmotné,
zjistitelným bez pochyb okamžitě, zpravidla již z návrhu samotného“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 9. 2005, č. j. 4 As 50/2004 - 59, publikovaný pod č. 1043/2007 Sb. NSS).
Závěrem považuje Nejvyšší správní soud za nutné zdůraznit, že odmítnutí žaloby
proti kolaudačnímu rozhodnutí ve správním soudnictví neznamená, že by žalobci zůstali
zcela bez ochrany před nadměrným hlukem, jenž je zřejmým důvodem jejich žaloby. Kromě možnosti
podat žalobu u civilního soudu podle §127 odst. 1 občanského zákoníku směřující proti imisím
ze sousedního pozemku, již žalobci už zřejmě podali, se mohou rovněž obrátit na stavební úřad
(žalovaného), který je v souladu s §137 odst. 1 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon) oprávněn nařídit vlastníku stavby, stavebního pozemku
nebo zastavěného stavebního pozemku nezbytné úpravy, jimiž se docílí, aby užívání stavby
nebo jejího zařízení neohrožovalo životní prostředí, nepřiměřeně neobtěžovalo její uživatele a okolí
hlukem, exhalacemi včetně zápachu, otřesy, vibracemi, účinky neionizujícího záření anebo světelným
zářením. Obdobné oprávnění obsahovala i předchozí úprava provedená v §87 odst. 1 zákona
č. 50/1976 Sb. Žalobci se v neposlední řadě mohou obrátit i na orgán ochrany veřejného zdraví
(příslušnou Krajskou hygienickou stanici), pod jehož pravomoc náleží i ochrana před nadměrným
hlukem z provozoven služeb [srov. §32 ve spojení s §82 odst. 2 písm. b) zákona č. 258/2000 Sb.,
o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů].
Jelikož žalobci se svými námitkami neuspěli zamítl Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou. O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu
s §60 odst. 1 s. ř. s. Žalobci neměli ve věci úspěch, a nemají proto právo na náhradu nákladů řízení;
žalovanému pak v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. září 2009
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu