ECLI:CZ:NSS:2009:2.AFS.51.2009:85
sp. zn. 2 Afs 51/2009 - 85
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce:
Lázně Velichovky a. s., se sídlem Jaromírova 91, Jaroměř, zast. JUDr. Josefem Moravcem,
advokátem se sídlem v Hradci Králové, Velké náměstí 135/19, proti žalovanému: Krajský úřad
Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245, Hradec Králové, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 5. 2008, č. j. 1512/MJ/2008-3, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 17. 2. 2009,
č. j. 30 Ca 88/2008 - 46,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náklady řízení o kasační stížnosti v částce
2856 Kč k rukám jeho zástupce JUDr. Josefa Moravce, a to do třiceti dnů od právní moci
tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalovaný jako stěžovatel domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku krajského soudu, kterým bylo zrušeno jeho výše specifikované
rozhodnutí, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozsudkem rovněž zrušenému
platebnímu výměru č. 4/2007 na místní poplatek za lázeňský nebo rekreační pobyt za období
leden až červen roku 2007, vydanému Obecním úřadem Velichovky dne 8. 10. 2007,
č. j. 2007/2/e, na částku 168 300 Kč. Rozsudek krajského soudu vycházel z toho, že pobytem
za úplatu podle v rozhodné době účinného znění §3 odst. 1 zákona č. 565/1990 Sb., o místních
poplatcích (dále jen „zákon o místních poplatcích“), není pobyt fyzické osoby hrazený plně
z prostředků veřejného zdravotního pojištění v rámci komplexní lázeňské péče. Tato fyzická
osoba tak není poplatníkem místního poplatku za lázeňský nebo rekreační pobyt. Vzhledem
k tomu, že krajský soud svůj rozsudek založil pouze na výkladu slovního spojení za úplatu,
které je užité v §3 odst. 1 zákona o místních poplatcích, považoval za nadbytečné zabývat se také
otázkou, zda osoby, u kterých žalobce poplatek za lázeňský nebo rekreační pobyt nevybral,
nepodléhaly poplatku navíc také pro některou z výjimek vymezených v §3 odst. 2 zákona
o místních poplatcích (konkrétně se jedná o otázku bezmocnosti těchto osob). Krajský soud
přesto poznamenal, že i v tomto případě musel dát zapravdu žalobci, pokud namítal, že v tomto
směru nezjistily správní orgány skutkový stav v úplnosti. Tyto vady by samy o sobě vedly rovněž
ke zrušení správních rozhodnutí, nicméně s ohledem na to, že krajský soud zrušil rozhodnutí
z jiných důvodů, nebyly popsané vady pro posouzení věci již relevantními.
Stěžovatel proti tomu v kasační stížnosti uplatňuje důvody podle §103 odst. 1 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“). Kasační stížnost tedy podává
z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským
soudem v předcházejícím řízení.
Stěžovatel podotýká, že úplatu (jak o ní hovoří §3 odst. 1 zákona o místních poplatcích)
nemusí uhradit sám žalovaný. V tomto ustanovení je pouze zakotvena podmínka úplatnosti
pobytu, což znamená, že ubytovatel přijme za své služby úplatu, resp. neposkytuje své služby
zadarmo. Dle názoru stěžovatele může ubytovatel úplatu přijmout buď přímo od ubytovaného,
nebo od zdravotní pojišťovny, částečně od obou, od zaměstnavatele, od nadace, od rodinného
příslušníka, který ubytovanému lázeňský pobyt zaplatí apod. Pobyt hrazený plně z prostředků
veřejného zdravotního pojištění je také pobytem úplatným, a tedy má být vybírán poplatek
za lázeňský nebo rekreační pobyt. Tento výklad odpovídá výkladovému závěru autentickému,
který učinilo Ministerstvo financí (viz dokument ministerstva ohledně výkladu citovaného
ustanovení, který je součástí spisu).
Dle názoru stěžovatele úhrada místního poplatku za lázeňský nebo rekreační pobyt není
platbou za zdravotní péči ve smyslu čl. 31 Listiny základních práv a svobod. Poplatková
povinnost dle zákona o místních poplatcích je spojena s přechodným pobytem v lázeňských
místech a v místech soustředěného turistického ruchu a nemá přímou souvislost se zdravotní
péčí. Místní poplatky jsou příjmem obcí, který jim kompenzuje zvýšené výdaje vynaložené
na infrastrukturu v těchto místech. Pokud jde o argumentaci žalobce, že dle výkladu stěžovatele
by měly být zpoplatněny také pobyty pacientů v nemocnicích nacházejících se v lázeňských
místech, tak stěžovatel považuje za nutné znovu zdůraznit, že takové tvrzení je založeno
na nesprávném výkladu §3 odst. 1 zákona o místních poplatcích, neboť to hovoří pouze
o poplatcích za lázeňský nebo rekreační pobyt, nikoliv o poplatku za hospitalizaci v nemocnici.
Stěžovatel tedy stojí na názoru, že uvedený poplatek má být vybrán i za léčebný pobyt
plně hrazený zdravotní pojišťovnou. Aby se jednalo o skutečně bezúplatný pobyt, ubytovatel
by musel poskytovat své služby na své náklady a neinkasovat za ně od pojišťovny úplatu.
Skutečnost, že krajský soud neshledal případ, kdy by lázeňské zařízení poskytovalo někomu
lázeňskou péči zadarmo, bez toho, že by mu náklady spojené s poskytnutím takovéto péče někdo
(pacient či jiný subjekt) uhradil, neznamená dle stěžovatele, že k takovému případu nemůže dojít.
Ubytovatel může takový bezúplatný pobyt poskytnout např. v rámci sponzorského plnění
určitému okruhu osob.
Proti rozsudku krajského soudu brojí stěžovatel také argumentací, že do 30. 6. roku 1994
na základě tehdejšího znění §3 odst. 2 písm. b) zákona o místních poplatcích místnímu poplatku
nepodléhaly osoby nemocné, kterým byla lázeňská péče poskytnuta v rámci pracovní
neschopnosti, tj. na předvolání na účet státní zdravotní správy nebo na křížkový poukaz
(tedy osoby, kterým je během pobytu poskytována komplexní lázeňská péče a které čerpají
pobytem v lázních nárok z veřejného zdravotního pojištění). Novela zákona o místních
poplatcích provedená zákonem č. 48/1994 Sb. však zákonné osvobození výše uvedených osob
od poplatku vypustila. Není pochyb o tom, že záměrem zákonodárce bylo nadále ponechat
možnost osvobození těchto osob od placení poplatku za lázeňský nebo rekreační pobyt
v pravomoci obcí dle §14 odst. 2 zákona o místních poplatcích. Kdyby platil výklad pojmu
za úplatu podle názoru krajského soudu, znamenalo by to dle stěžovatele, že většina lázeňských
míst v České republice vybírá poplatky za lázeňský nebo rekreační pobyt od nabytí platnosti
zákona č. 48/1994 Sb. neoprávněně, neboť se řídí výkladem zákona, který byl a je publikován
v odborné literatuře a je přednášen na odborných seminářích. Výklad krajského soudu
by měl fatální dopady na rozpočty některých obcí, u nichž příjem z místních poplatků tvoří
mnohdy až 50 % obecního rozpočtu. Pokud by podmínkou úplatnosti pobytu byla skutečnost,
že ubytovateli hradí pobyt přímo fyzická osoba, která přechodně a za úplatu pobývá v lázeňském
místě nebo v místě soustředěného turistického ruchu za účelem léčení nebo rekreace, existence
takového poplatku by byla téměř zbytečná. Zákon by totiž šlo lehce obcházet – manžel by mohl
zaplatit pobyt manželce a ta zase na oplátku jemu – ubytovatel od nich získá pobyt za úplatu,
ale protože si ani jeden nehradil pobyt sám, jsou na místě bezúplatně, a proto poplatkové
povinnosti nepodléhají. Bezúplatně by v lázeňských místech pobývali rovněž ti, kterým pobyt
uhradil např. zaměstnavatel, odborová organizace apod.
Stěžovatel rovněž polemizuje s tím, co krajský soud uvedl nad rámec důvodů,
pro které správní rozhodnutí zrušil (jde o otázku nesprávně zjištěného skutkového stavu
pro posouzení bezmocnosti osob ve smyslu §3 odst. 2 zákona o místních poplatcích; závěry
soudu považuje stěžovatel za nedostatečné). Do 31. 12. 2006, jak uvádí stěžovatel, rozhodovala
o bezmocnosti Česká správa sociálního zabezpečení. V současné době je legální pojem bezmocnost
nahrazen souslovím závislost na pomoci fyzické osoby, o které dle zákona č. 108/2006 Sb.,
o sociálních službách, rozhoduje příslušná obec. Ze správního spisu vyplývá, že žalobce během
prováděné daňové kontroly nebyl s to předložit žádné důkazy, které by dokazovaly bezmocnost
osob po totální endoprotéze. Pokud by tomu mělo být jinak, proč žalobce netrval
na zaznamenání této skutečnosti do zprávy o výsledku kontroly. Pokud jde o odborná vyjádření
doc. MUDr. K. K. a MUDr. A. K.1, tak ta o konkrétní míře bezmocnosti jednotlivých pacientů
nic nevypovídají. Žalobce si také protiřečí, pokud na jedné straně argumentoval bezmocností
pacientů po totální endoprotéze, na druhé straně ovšem na svých internetových stránkách uváděl,
že léčba po totální endoprotéze je určena pro pacienty mobilní a v sebeobsluze soběstačné.
Ze všech uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby zdejší soud rozsudek Krajského
soudu v Hradci Králové zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce ve svém vyjádření k podané kasační stížnosti uvádí, že se ztotožňuje
se závěry krajského soudu. Žalobce nikdy netvrdil, že úplata musí pocházet pouze
od ubytovaného – pacienta. Prezentoval jen stanovisko, že úplatou nelze rozumět platbu
od zdravotní pojišťovny. Příměr stěžovatele ohledně situace, kdy je lázeňský pobyt poskytnut
jako dar, žalobce považuje za lichý. Pokud by totiž někdo za pacienta pobyt zaplatil, jednalo
by se o dar. Lázeňské zařízení by mělo uzavřeno smlouvu s pacientem a ten by se také zavázal
za plnění zaplatit (a není podstatné, že by platba přišla z účtu příbuzného nebo zaměstnavatele).
V případě pojistného plnění se nejedná o dar a lázeňské zařízení má uzavřenu smlouvu
se zdravotní pojišťovnou, nikoliv s pacientem. Absurdní je dle žalobce i tvrzení stěžovatele,
že jediným pobytem, při němž by pacient neplatil místní poplatky, je pobyt poskytnutý
ubytovatelem jako sponzorský dar. I takovýto pobyt by dle žalobce byl pobytem za úplatu,
neboť by šlo o dar jako v předchozích popsaných situacích. Dle žalobce také stěžovatel – podle
toho, jak ustanovení vykládá on – naznačil cestu, jak se zcela vyhnout povinnosti zaplatit místní
poplatek. Pobyt každého pacienta by mohl být sponzorským darem ze strany lázeňského zařízení
a každý pacient by na oplátku poskytl lázeňskému zařízení peněžitý sponzorský dar,
čistě náhodou ve výši ceny pobytu. Takovýto výklad je samozřejmě nepřijatelný.
Co se týče odkazu na výklad Ministerstva financí, uvádí žalobce, že takový výklad není
pro soudy závazný. Tento argument nemá větší váhu, než kdyby bylo tvrzeno, že argumenty
stěžovatele jsou správné, protože tak postupuje při své rozhodovací praxi na základě pokynu
funkčně nadřízeného orgánu a takto zákon o místních poplatcích vykládá. Navíc ani výklad
Ministerstva financí není výkladem autentickým, jak jej nazývá stěžovatel.
Žalobce dle svého vyjádření rovněž nikdy netvrdil, že platba místního poplatku je platbou
za zdravotní péči. Toliko tvrdil, že pobyt plně hrazený ze zdrojů veřejného zdravotního pojištění
není pobytem za úplatu ve smyslu ustanovení §3 odst. 1 zákona o místních poplatcích.
Bezpředmětná je i argumentace stěžovatele, že obec poplatky používá jako kompenzaci
zvýšených nákladů na infrastrukturu. Žádný předpis totiž neurčuje obci, jak má poplatky použít
a konkrétně v případě obce Velichovky jsou poplatky používány na běžný provoz obce,
ze kterého nemají pacienti žádný přímý užitek.
Žalobce dále poznamenává, že stěžovatel zjevně nepochopil názorný příklad uvedený
žalobcem k ozřejmění věci. Rozhodující pro platbu poplatku je pobyt v lázeňském místě nebo
místě soustředěného turistického ruchu. Není přitom rozhodující, zda daná osoba při svém
pobytu bydlí v lázních, hotelu, zdravotnickém zařízení nebo soukromí. Pacient karlovarské
nemocnice by tak – přijmeme-li výklad provedený stěžovatelem – měl poplatek platit,
protože pobývá v lázeňském místě, a to přechodně – za účelem léčby. Jediným důvodem,
proč ve skutečnosti pacient nemocnice v Karlových Varech poplatek neplatí, je to, že v této
nemocnici nepobývá za úplatu, ale jeho pobyt je hrazen z prostředků zdravotního pojištění.
Například pacienti na klinikách plastické chirurgie umístěných v lázeňských místech, kteří
si zákrok hradí sami, platí rovněž poplatek.
Žalobce nesouhlasí ani se stěžovatelovou argumentací novelou zákona o místních
poplatcích provedenou zákonem č. 48/1994 Sb. Žalobce nepovažuje legislativní změnu za doklad
toho, že komplexní lázeňští pacienti místnímu poplatku podléhají, pokud obec nestanoví jinak.
Naopak, zákonodárce jasně stanovil, že poplatky platí pouze komerční pacienti, tj. ti, kteří
v lázeňském zařízení pobývají na základě smlouvy s tímto zařízením, a tedy za úplatu. Text
ustanovení §3 odst. 2 písm. b) zákona o místních poplatcích ve znění do 30. 6. 1994 měl oporu
ve vyhlášce Ministerstva zdravotnictví č. 463/1990 Sb., o poskytování lázeňské péče ve státních
léčebných lázních. Tato vyhláška byla zrušena nařízením vlády č. 50/1993 Sb. Terminologie
používaná zákonem o místních poplatcích proto přestala mít oporu v jakémkoliv právním
předpisu, a proto ustanovení o tom, které osoby nepodléhají místnímu poplatku, se stalo
obsoletním.
Dále žalobce souhlasí se závěrem, který krajský soud učinil nad rámec důvodů,
pro něž správní rozhodnutí zrušil. Nebylo žalobcovou povinností domáhat se, aby ve zprávě
o výsledku kontroly byly jakékoli jeho námitky uvedeny. Krom toho považoval žalobce
za nadbytečné podávat námitky za situace, kdy kontrolující subjekt zřetelně vyjádřil
své stanovisko, že do zdravotnické dokumentace nenahlédne, a nehodlal jej měnit. Žalobce také
opakuje, že MUDr. K. a doc. MUDr. K1 jakožto odborníci mohli svá vyjádření vypracovat
způsobem, kterým k věci přistoupili, z důvodu, že je všeobecně známo, že osoby po totální
endoprotéze jsou vzhledem k povaze tohoto zákroku osobami závislými na péči jiné fyzické
osoby. Informace na internetových stránkách žalobce není v tomto kontextu aktuální
a nepopisuje stav pacientů po operaci přesným způsobem, zejména v souvislosti
s tzv. překladovými pacienty.
Co se týče dopadu na rozpočty obcí, je třeba připomenout, že nesprávný výklad zákona
o místních poplatcích nemůže odůvodnit nezákonné obohacování se obcí. Toto obohacování
nejde k tíži žalobce, ale pacientů, přičemž např. pro osoby pobírající starobní důchod to může být
částka nezanedbatelná.
Z nastíněných důvodů žalobce navrhuje, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jménem stěžovatele jedná pověřený
zaměstnanec s potřebným vzděláním a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
přípustná. Důvodnost kasační stížnosti pak posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
První spornou otázkou je výklad §3 odst. 1 zákona o místních poplatcích. V něm
je stanoveno, že poplatek za lázeňský nebo rekreační pobyt platí fyzické osoby, které přechodně a za úplatu
pobývají v lázeňských místech a v místech soustředěného turistického ruchu za účelem léčení nebo rekreace, pokud
tyto osoby neprokáží jiný důvod svého pobytu. Z tohoto ustanovení plyne, že poplatková povinnost
za daný poplatek vzniká za kumulativního splnění těchto podmínek: 1. poplatníkem je toliko
fyzická osoba, 2. pobývající v lázeňských místech a místech soustředěného turistického ruchu,
3. pobyt je přechodný, 4. účelem pobytu je léčení nebo rekreace (zde zákon zakotvuje
vyvratitelnou právní domněnku, že osoba pobývajících v inkriminovaných místech se zde zdržuje
za tímto účelem a tato osoba nese břemeno tvrzení i břemeno důkazní, aby prokázala opak),
5. jde o pobyt za úplatu. První čtyři podmínky byly v souzeném případě naplněny a strany s touto
skutečností nikterak nepolemizují po právní ani skutkové stránce. Sporné je tak naplnění pouze
páté z taxativně vypočtených podmínek. V tomto ohledu je nepochybná jen skutková stránka
věci. Žalobce, který je jakožto ubytovatel plátcem a ručitelem poplatku (podle §3 odst. 3 zákona
o místních poplatcích poplatek za lázeňský nebo rekreační pobyt ve stanovené výši vybírá pro obec ubytovatel,
kterým je fyzická nebo právnická osoba, která přechodné ubytování poskytla; tato osoba je plátcem poplatku
a za poplatek ručí), od osob po totální endoprotéze, kterým lázeňský pobyt komplexně hradila
zdravotní pojišťovna, nevybíral poplatek za lázeňský pobyt a následně jej ani neodváděl obci.
Sporný je tak toliko právní výklad páté z vypočtených podmínek (výraz za úplatu).
Místní poplatek za lázeňský nebo rekreační pobyt je i v mezinárodních poměrech
tradičním místním poplatkem. V České republice je nástupcem dřívějšího tzv. lázeňského
poplatku. Jeho účelem je především úhrada některých zvýšených nákladů dotčených obcí
spojených se soustředěným turistickým ruchem (viz blíže Kadečka, S.: Zákon o místních poplatcích
a předpisy související. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2005, s. 39-40). Účel řečeného poplatku definuje
shodně i ostatní odborná literatura. Význam tohoto poplatku je spojen se zvýšenými náklady
na udržování a rozvíjení služeb a zařízení, která jsou zřizována především pro návštěvníky těchto
míst, pro jejich potřebu a užívání. Návštěvníci tak prostřednictvím tohoto poplatku přispívají
obci na s tím spojené zvýšené náklady (viz Jirásková, Z., Šneberková, A.: Místní poplatky v praxi.
3. vyd. Praha: Polygon, 2004, s. 26; obdobně též Pelc, V.: Místní poplatky. Úplné znění zákona
o místních poplatcích s vysvětlivkami. 3. vyd. Praha: Linde, s. 75).
Smyslem soustavy místních poplatků se zdejší soud rovněž zabýval ve svém rozsudku
ze dne 23. 1. 2008, č. j. 2 Afs 107/2007 - 168, publ. pod č. 1545/2008 Sb. NSS. V něm
se konstatuje, že „poplatky lze obecně vymezit jako jeden z veřejnoprávních příjmů, které veřejnoprávní subjekty
ukládají jednotlivcům takovým způsobem, aby se jimi alespoň částečně kryly náklady spojené s činnostmi, vyvolané
činností těchto jednotlivců. Jak přesvědčivě vyložil K. Engliš (Finanční věda, Fr. Borový v Brně, 1929,
str. 74 a násl.), poplatky i daně jsou autoritativně stanovené příspěvky podřízených hospodářství, 'avšak daně
pouze se zřetelem k únosnosti, poplatky též se zřetelem k individuálnímu prospěchu. ' Proto také 'vrchní účel
poplatků není nikdy výnos. ' podobně M. Bakeš konstatuje (M. Bakeš a kol., Finanční právo, 3. vyd.,
C. H. Beck, 2003, str. 87), že 'zatímco daně jsou většinou platby neekvivalentní, za které není poskytována
přímá protihodnota, a zároveň platby, které mívají spíše periodický charakter, jsou poplatky většinou vybírány
jednorázově, a to v souvislosti s nějakým protiplněním ze strany státu či jeho orgánů, kraje, obce apod. Mají tedy
většinou povahu určitého ekvivalentu za poskytnutí služby, vydání povolení, rozhodnutí soudu apod. ' (…) Jejich
smyslem totiž není naplnění veřejného rozpočtu, nýbrž nastolení jakési (byť i zcela abstraktně pojaté) reciprocity
mezi poplatkem a mezi činností orgánů veřejné správy (princip ekvivalence).“
Jakkoli jsou místní poplatky (z hlediska rozpočtové skladby) svou povahou daňovými
výnosy, nelze přehlédnout jejich specifickou povahu. Oproti daním v užším smyslu je u nich více
akcentována funkce regulační; funkce fiskální pak primárně směřuje alespoň k částečné
kompenzaci (ve vztahu k turismu např. zvýšená dopravní zátěž, problematika odpadů,
zásobování apod.). Rovněž tak jde o zdroj, který obci může sloužit ke zvelebování zařízení
sloužících turistům a lázeňským hostům. Turisticky atraktivními či lázeňskými místy mohou být
velmi často obce malé, jejichž příjmy plynoucí z rozpočtového určení daní nebudou stačit
na zajišťování potřeb a pohodlí turistů. Ustanovení §4 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém
určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům
(zákon o rozpočtovém určení daní), navíc v tomto smyslu favorizuje obce větší. Proto je příjem
turisticky přitažlivých obcí a lázeňských míst posílen tím, že mohou vybírat předmětný poplatek.
Je v souladu se smyslem a účelem tohoto poplatku, jak byl vyložen shora, aby jeho poplatníky byli
i ti, kteří dlí v lázeňských místech na základě komplexní lázeňské péče, plně hrazené z prostředků
veřejného zdravotního pojištění. Není totiž důvodu takové osoby z hlediska významu uvedeného
poplatku v soustavě místních poplatků žádným způsobem upřednostňovat. I tito lázeňští hosté
zatěžují ve stejné míře veřejné vybavení obce a spotřebovávají primárně turistům určené veřejné
statky a služby. V rámci skupiny osob, které v lázeňských místech a místech soustředěného
turistického ruchu pobývají na základě veřejného zdravotního pojištění, existuje jistě podmnožina
těch, kteří pro svůj zdravotní stav přechodně či trvale nejsou s to některé statky hrazené
z obecních zdrojů konzumovat či si je nejsou s to plně využívat, a proto v tomto smyslu obecní
rozpočet nezatěžují. Na ně ovšem pamatuje ustanovení §3 odst. 2 zákona o místních poplatcích,
které mj. vypočítává okruh těch, kteří nepodléhají poplatku pro svůj zdravotní stav. Vedle takto
indisponovaných osob obsahuje výluka podle §3 odst. 2 také okruh osob, které poplatku
nepodléhají toliko z důvodů sociální solidarity (jde tedy o osoby, které na rozdíl od zdravotně
nemohoucích, jsou schopny obcí hrazené služby čerpat, avšak jsou vyňaty pro svůj sociální status
– zejm. jde o děti do 18 let věku, vojáky, osoby starší 70 let, doprovod zdravotně postižených
apod.). Není však důvodu, aby do skupiny sociálně slabých byli plošně zahrnuti všichni
ti, kteří v inkriminovaných místech přebývají z prostředků veřejného zdravotního pojištění.
Takovýto postup by nebyl sdostatek diferencující (neboť by osvobodil i osoby, pro něž nebude
problematické poplatek uhradit), a tedy v konečném důsledku by byl asociální
(jelikož by v systému nebyl kumulován dostatečný počet prostředků umožňující solidaritu
se skutečně sociálně slabšími).
Na základě shora provedených úvah, pramenících z účelu místního poplatku, zdejší soud
dospívá k závěru, že stěžovatelem provedený výklad tomuto účelu odpovídá více než výklad
provedený krajským soudem. Úplatu (jak o ní hovoří §3 odst. 1 z ákona o místních poplatcích)
je třeba vykládat objektivně (bez ohledu na subjekt, který ji hradí), tedy tak, že ji nemusí uhradit
sám žalovaný (ostatně taková podmínka v zákoně o místních poplatcích stanovena není).
Úplatnost toliko znamená, že ubytovatel neposkytuje své služby zdarma, ale přijme
za ně (např. od zdravotní pojišťovny, osoby, která ubytovanému poskytuje dar apod.) protiplnění.
Krajský soud mylně vychází také z toho, že pokud by pod podmínku úplatnosti pobytu nespadal
pobyt hrazený z prostředků veřejného zdravotního pojištění, pak by tato podmínka v zákoně
ztrácela smysl, neboť by reálně nedopadala na žádné situace, a tedy nemusela by být v normě
vůbec obsažena. Krajský soud opomíjí např. situace, kdy je fyzická osoba za účelem rekreace
přechodně v místě soustředěného turistického ruchu např. u příbuzných. V takovém případě
naplňuje čtyři podmínky, pátou, tu spočívající v úplatnosti pobytu, nenaplňuje. Tato podmínka
sama o sobě má tedy i při výkladu, který předestřel stěžovatel, diferencující účinky. Úplatnost
pobytu je proto nutno vztáhnout především k ubytovateli – právě ten musí přijímat úplatu
(od kohokoliv) za ubytované. Plátcem uvedeného poplatku tedy mají být ti, kteří ubytování
poskytují na komerční bázi.
Se stěžovatelem lze souhlasit v tom, že i pobyt hrazený plně z prostředků veřejného
zdravotního pojištění je pobytem úplatným, a tedy má být vybírán poplatek za lázeňský nebo
rekreační pobyt. Nutno ovšem dodat, že takovýto výklad není z hlediska teorie práva výkladem
autentickým, jak se stěžovatel snažil tvrdit. Autentickým výkladem je podle literatury (např. Večeřa,
M., Dostálová, J., Harvánek, J., Houbová, D.: Základy teorie práva. Brno: Masarykova univerzita,
2004, s. 65) takový výklad, který podává ten orgán veřejné moci, který vydal předpis,
jehož součástí je vykládaná právní norma. Autentický výklad může být součástí pramene práva,
který orgán veřejné moci vydal, a to např. v podobě definice obsažené v zákoně. Jen v takovém
případě je obecně právně závazný. V daném případě jde o výklad ustanovení zákona, který vydal
orgán moci zákonodárné (konkrétně Česká národní rada). Ve spise založené stanovisko
Ministerstva financí (odpověď na dotaz) tak nemůže obsahovat autentický výklad,
neboť jej neprovádí orgán, který předpis vydal. Uvedená interpretace je právně závazná proto,
že ji právě provedl soud, nikoliv však proto, že ji zastávají (byť ústřední) správní orgány.
Jak zdejší soud uvedl ve svém rozhodnutí ze dne 15. 4. 2009, č. j. 2 Afs 62/2008 - 72,
www.nssoud.cz, „interpretace práva provedená orgány moci výkonné nemůže být nikterak závazná
pro rozhodování soudů ve správním soudnictví, pod jehož kontrolou se tato jejich činnost ostatně nachází“.
Nejvyšší správní soud má za to, že nastíněný výklad není ani v rozporu se zásadou
„v pochybnostech mírněji“. Za prvé výklad nastíněný shora zdejší soud považuje za natolik
zřetelný a souladný s účelem a smyslem daného poplatku, že ani k pochybnostem nedochází,
za druhé – i v případě připuštění pochyb, je třeba vážit nejen pozici poplatníků, ale i pozici obcí.
Obce jsou základním územním společenství občanů s právem na samosprávu (čl. 99, čl. 100 odst.
1 Ústavy) s vlastním majetkem a hospodařícím podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3 Ústavy).
Právní názor krajského soudu by ovšem mezi nimi vytvořil nerovnost vyplývající z toho,
že v některých obcích existují lázeňská zařízení specializující se právě na případy, jejichž léčba
je hrazena z prostředků veřejného zdravotního pojištění, zatímco v jiných jsou lázně zaměřené
primárně na ryze „komerční“ pacienty. Přestože obě skupiny lázeňských hostů zatěžují
z obecních peněz hrazené statky stejně, obec s převahou osob, kterým pobyt hradí zdravotní
pojišťovna, by nemohla tyto statky platit z prostředků získaných výběrem příslušných místních
poplatků, ale z jiných zdrojů, čímž by jí (ve srovnání s obcí, kde pacienti pobývají na komerční
bázi) chyběly prostředky pro jiné účely.
Úhradu místního poplatku nelze přirovnávat k platbě za zdravotní péči
(natož ji s ní zaměňovat). Poplatková povinnost s touto péčí nemá bezprostřední souvislost,
její účel a význam je zcela jiný a v obou případech je systém realizován na jiné úrovni. Zatímco
totiž veřejné zdravotní pojištění má etatistický charakter s významnými prvky sociální solidarity,
místní poplatky, jak plyne přímo z jejich názvu, jsou výrazně lokálního charakteru. Stát by přitom
neměl přenášet důsledky plynoucí z uvedeného systému, jehož je zastřešovatelem, na obce
(ty přitom mohou samy případně úlevy či osvobození od poplatkové povinnosti stanovit obecně
závaznou vyhláškou ve smyslu §14 odst. 2 zákona o místních poplatcích).
Pokud jde o argumentaci žalobce, že přijmeme-li výklad stěžovatele, tak budou muset
poplatek za lázeňský nebo rekreační pobyt hradit i pacienti v nemocnicích, nelze se s ní ztotožnit.
Pobyt v nemocnici není jistě pobytem lázeňským či rekreačním, za nějž jedině má být poplatek
odveden. Proto je třeba použít argumentum reductionis ad absurdum. Vede-li totiž výklad ke zjevně
nepřijatelnému (absurdnímu) závěru, pak je třeba jej vyloučit. V tomto duchu tak je nezbytno
vyložit podmínku spočívající v účelu pobytu, jímž má být – slovy zákona – léčení nebo rekreace.
Jde-li o poplatek za lázeňský nebo rekreační pobyt, pak jsou poplatníky toliko ti, kteří jsou
v uvedených místech za rekreací nebo lázeňským léčením (ačkoliv přídomek „lázeňský“ ve vztahu
k podstatnému jménu „léčení“ zákon výslovně neužívá, je nezbytné jej takto vyložit,
neboť to vychází z podstaty tohoto poplatku a navíc eliminuje žalobcem naznačené absurdní
závěry). Pobyt v nemocnici má účel zcela jiný, proto osoby dlící v nemocnicích řečený poplatek
neplatí.
Zbývá dodat, že co se týče argumentace pomocí novely provedené zákonem
č. 48/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 565/1990 Sb., o místních
poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, ta sama o sobě nehovoří ani ve prospěch žalobce
ani stěžovatele. Tato novela, účinná od 1. 7. 1994, nemění ustanovení §3 odst. 1 zákona
o místních poplatcích ve vztahu k sousloví za úplatu. Podmínka úplatnosti pobytu byla v pozitivní
definici poplatníků předmětného poplatku obsažena v zákoně o místních poplatcích před
i po uvedené novele. Novelizováno bylo toliko ustanovení §3 odst. 2 zákona o místních
poplatcích, které zakotvuje negativní definici poplatníků jmenovaného poplatku. Novelou bylo
vypuštěno dosavadní ustanovení §3 odst. 2 písm. b) (to znělo: osoby nemocné, kterým byla lázeňská
péče poskytnuta v rámci pracovní neschopnosti, tj. na předvolání na účet státní zdravotní správy nebo na křížkový
poukaz), přičemž dále bylo stanoveno, že písmena c) a d) předmětného ustanovení se označují
jako písmena b) a c). Na první pohled není zřetelný úmysl zákonodárce, zda chtěl skutečně tuto
skupinu osob vyjmout z negativní definice poplatníků místního poplatku, anebo spíše
jen technicky reagoval na změny jiných právních předpisů. Ustanovení §3 odst. 2 písm. b) před
novelou totiž v poznámce pod čarou poukazovalo na vyhlášku Ministerstva zdravotnictví
č. 463/1990 Sb., o poskytování lázeňské péče ve státních léčebných lázních. Tato vyhláška byla
s účinností od 29. 1. 1993 zrušena nařízením vlády České republiky č. 50/1993 Sb., kterým
se mění a doplňuje nařízení vlády České republiky č. 216/1992 Sb., kterým se vydává Zdravotní
řád a provádějí některá ustanovení zákona České národní rady č. 550/1991 Sb., o všeobecném
zdravotním pojištění. Terminologie užitá v původním znění §3 odst. 2 písm. b) zákona
o místních poplatcích tak po derogaci uvedené vyhlášky přestala mít oporu v právních předpisech
a rovněž tak poznámka pod čarou k tomuto ustanovení zákona směřovala k vyhlášce již zrušené.
Hned první novela zákona o místních poplatcích uskutečněná po zrušení vyhlášky, provedená
zákonem č. 48/1994 Sb., na tuto skutečnost reagovala a původní znění §3 odst. 2 písm. b)
vypustila. Úmysl zákonodárce tak není na první pohled zřetelný, a proto jej soud vyložil
na základě kombinace jiných výkladových metod (zejm. teleologické), jak jsou popsány shora.
Dospěl-li zdejší soud ke shora uvedenému názoru, znamená to, že důvod, pro který
krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil, neobstojí. Krajský soud v Hradci Králové ovšem
nad rámec toho, proč rozhodnutí zrušil, uvedl, že vedle toho existují další důvody, které by samy
o sobě ke zrušení rozhodnutí stačily. Ty krajský soud rozvedl v podstatě jako obiter dictum
(ostatně sám takto své úvahy nadepsal). Ratio decidendi rozhodnutí krajského soudu totiž tkví
toliko v posouzení §3 odst. 1 zákona o místních poplatcích. Jestliže tedy krajský soud dospěl
k závěru, že se na osoby pobývající v lázeňském zařízení na základě komplexní lázeňské péče
vůbec nevztahuje pozitivní definice (obecný okruh osob s povinností platit řečený poplatek)
poplatníků uvedeného poplatku ve smyslu §3 odst. 1 zákona o místních poplatcích,
pak již nebylo třeba, aby zkoumal, zda uvedené osoby nespadají do negativní definice poplatníků
nadepsaného místního poplatku ve smyslu §3 odst. 2 téhož zákona, která toliko zakotvuje
okruh výjimek z definice pozitivní. Poté, co zdejší soud vyvrátil právní závěr krajského soudu
týkající se §3 odst. 1 zákona o místních poplatcích, nastala situace, kdy je třeba posoudit i úvahy
krajského soudu týkající se výkladu §3 odst. 2 zákona o místních poplatcích. Jak již Nejvyšší
správní soud uvedl ve svém rozsudku ze dne 24. 7. 2008, č. j. 2 Afs 67/2008 - 112,
publ. pod č. 1697/2008 Sb. NSS, na vzájemné odlišování nosných důvodů rozhodnutí
(ratio decidendi) a vyslovení se k některým právním či skutkovým otázkám nad jejich rámec
(obiter dictum) nelze nazírat příliš schématicky a určitě je nelze jakkoliv přeceňovat. „Toto odlišení
je totiž výrazem vyjádření názoru rozhodujícího soudu, co považuje za jádro rozhodnutí, a co má význam
jen např. z hlediska jeho lepší srozumitelnosti, dovysvětlení některých otázek, bližšího seznámení s myšlenkovými
pochody soudu apod. V obou případech se však jedná o názor soudu, vyslovený vrchnostenským způsobem:
formou individuálního právního aktu. Tato forma rozhodnutí je závazná jako celek a nelze proto apriori vyloučit,
že část označená jako obiter dictum tuto povahu mít nemůže. Velmi srozumitelně řečeno: názor soudu na to,
zda se jedná či nikoliv o obiter dictum, může být v praxi nakládání s daným judikátem značně
modifikován a může dojít i k tomu, že obě popsané části mohou být zaměňovány. Nemluvě ani o tom, že ne vždy
rozhodující soud srozumitelně odliší, kterou část odůvodnění zamýšlel jako nosnou a kterou naopak jen jako
dovysvětlující, takže způsob výkladu takovéhoto judikátu sám nikterak neulehčí. Za situace, kdy je již obecně
přijímán názor, podle něhož právní norma žije do značné míry nezávisle na svém gramatickém vyjádření v textu
právního předpisu a je především úkolem interpreta najít její skutečný smysl, potom nutně platí tato teze obdobně
i pro práci s judikaturou. Teprve interpretační a aplikační praxe totiž často ukáže, které části rozhodnutí soudů
se ukáží v průběhu času jako nosné, zavazující, precedenční, a které naopak mají jen velmi úzký, veskrze toliko
informační, význam.“ Právě skutečnost předpokládaná v naposled citované větě nyní nastala.
To, co původně bylo řečeno nad rámec, se po vyvrácení původních pilířů rozhodnutí stává
nosným argumentem, který musí být posouzen zdejším soudem v rámci kasačního přezkumu.
Nejvyšší správní soud se tak musí zabývat otázkou, zda osoby, od nichž žalobce nevybral
poplatek, nepodléhaly poplatku pro některý z důvodů vymezených v §3 odst. 2 zákona
o místních poplatcích. Krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatel v tomto směru nezjistil
v úplnosti skutkový stav. Podle §3 odst. 2 písm. a) zákona o místních poplatcích poplatku
za lázeňský nebo rekreační pobyt nepodléhají osoby nevidomé, bezmocné a osoby s těžkým zdravotním postižením,
kterým byl přiznán III. stupeň mimořádných výhod podle zvláštního právního předpisu a jejich průvodci. Žalobce
považoval osoby po operaci totální endoprotézy za osoby bezmocné ve smyslu citovaného
ustanovení a uváděl, že se neobejdou bez pomoci lázeňského personálu. Proto k odvolání
žalobce přiložil dvě posouzení zdravotního stavu pacientů po operaci velkých kloubů s použitím
umělé kloubní náhrady s ohledem na stupeň jejich závislosti na pomoci jiné fyzické osoby
od dvou odborníků z oboru ortopedie. V žalobou napadeném rozhodnutí žalovaný vyšel z toho,
že za osoby bezmocné ve smyslu zákona o místních poplatcích mají být považovány bez dalšího
osoby závislé na pomoci jiné fyzické osoby ve smyslu §7 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních
službách, (přechodné ustanovení – §120 odst. 2 – k tomuto zákonu uvádí, že osoby, kterým ke dni
nabytí účinnosti tohoto zákona náleželo zvýšení důchodu pro bezmocnost podle dosavadních právních předpisů,
se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona považují za osoby závislé na pomoci jiné fyzické osoby), dále pak
do lázní vysílané osoby, které předloží posouzení lékaře se závěrem o jejich bezmocnosti.
S výše nastíněným závěrem žalovaného se zdejší soud ztotožňuje, neboť zákonem
o místních poplatcích užívaný pojem osoby bezmocné není tímto zákonem definován. Sociální
zákonodárství jej užívalo v souvislosti se zvýšením důchodu pro bezmocnost, nicméně nejednalo
se o všeobjímající a takřka do všech (či vícero) právních odvětví zasahující institut
(k tomu srov. nález Ústavního soudu ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 1169/07, in nalus.usoud.cz,
v němž tento soud naopak celému právnímu řádu společné instituty definuje). Podpůrně
lze argumentovat také tím, že zatímco k pojmu osoby bezmocné nesměřuje v zákoně o místních
poplatcích žádná poznámka pod čarou odkazující na předpisy sociálního charakteru,
hned k dalšímu užitému pojmu (osoby s těžkým zdravotním postižením, kterým byl přiznán III. stupeň
mimořádných výhod) je přidán dodatek podle zvláštního právního předpisu, přičemž poznámka pod čarou
ukazuje k §86 zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení. Dalším pomocným
argumentem je i to, že zatímco zákonodárce terminologii používající pojem bezmocnost v zákoně
č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, opustil, v zákoně o místních poplatcích použitý pojem
osoby bezmocné ponechal. Navíc je třeba vyjít i ze shora definovaného účelu místního
poplatku - osoby bezmocné totiž nejsou s to srovnatelně amortizovat veřejné statky určené
rekreantům a lázeňským hostům; je přitom z tohoto hlediska lhostejné, zda jde o osoby závislé
na pomoci jiné fyzické osoby z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu (jak uvádí
zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách) - z hlediska zákona o místních poplatcích postačí
bezmocnost krátkodobá, trvající právě po dobu pobytu v lázních či místě soustředěného
turistického ruchu. V obou předložených posudcích lékařů z oboru ortopedie se přitom uvádí,
že i při úspěšné léčbě nejsou pacienti na konci lázeňského pobytu soběstační. K těmto k odvolání
přiloženým posudkům se ovšem žalovaný ve svém rozhodnutí vůbec nevyjádřil (a v této otázce
vyšel toliko z údajů na webových stránkách žalobce, kde bylo uvedeno, že dotyčné osoby mají být
v sebeobsluze soběstačné). V takovém případě je ale třeba přiklonit se k závěru Krajského soudu
v Hradci Králové, že rozhodnutí žalovaného trpí nepřezkoumatelností, přičemž tuto vadu nelze
zhojit tím, že se s uvedenými posudky snaží stěžovatel vypořádat v kasační stížnosti.
V usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009,
č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, publ. pod č. 1865/2009 Sb. NSS, je uvedeno, že zruší-li správně krajský
soud rozhodnutí správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí na nesprávných důvodech, Nejvyšší
správní soud v kasačním řízení rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení
(§110 odst. 1 s. ř. s.). Obstojí-li však důvody v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační
stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými. Pro správní orgán je pak závazný právní
názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu. V nyní
projednávané věci sice krajský soud dospěl k nesprávnému závěru ohledně výkladu §3 odst. 1
zákona o místních poplatcích, nicméně důvody, s nimiž se zdejší soud naopak ztotožnil,
samy o sobě postačují k tomu, aby rozhodnutí správního orgánu bylo zrušeno. Proto nebylo
třeba přistupovat k rušení rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, nýbrž postačí korekce
v něm uvedených důvodů ve vztahu k výkladu §3 odst. 1 zákona o místních poplatcích.
V daném případě zdejší soud neshledal ani důvody, pro které by měl rozhodnutí zrušit
pro pochybení, k nimž by měl přihlížet mimo uplatněné námitky podle §109 odst. 3 s. ř. s. Proto
Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 věta první před
středníkem s. ř. s.). Právní názor zde vyslovený je však rozhodující pro další postup správních
orgánů.
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení. Žalobce naopak měl v řízení před Nejvyšším správním soudem úspěch, a proto má právo
na náhradu nákladů, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.
Žalobci takové náklady vznikly v podobě nákladů na právní zastoupení advokátem. Byly tvořeny
odměnou za jeden úkon právní služby (vyjádření ke kasační stížnosti) ve výši 2 100 Kč
[§7, §9 odst. 3 písm. f), §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)] a paušálem 300 Kč
(§13 odst. 3 advokátního tarifu). Úkon spočívající v převzetí a přípravě zastoupení ve smyslu
§11 odst. 1 písm. a) advokátního tarifu nebyl přiznán (ostatně žalobce jej ani přiznat výslovně
nepožadoval), neboť advokát žalobce věc převzal již v žalobním řízení. Protože žalobcův advokát
je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšují se náklady řízení o částku 456 Kč, odpovídající dani,
kterou je advokát povinen z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést podle
zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (§57 odst. 2, §120 s. ř. s.), na celkovou částku
2856 Kč. Ke splnění povinnosti byla stanovena přiměřená lhůta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. listopadu 2009
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu