ECLI:CZ:NSS:2009:2.AS.34.2008:79
sp. zn. 2 As 34/2008 - 79
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce Ekologického
právního servisu, občanského sdružení, se sídlem Tábor, Převrátilská 330, zastoupeného
Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem Brno, Dvořákova 13, proti žalovanému Krajskému
úřadu Jihočeského kraje, se sídlem České Budějovice, U Zimního stadionu 1952/2, o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 29. 2. 2008,
č. j. 10 Ca 139/2007 - 42,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I.
Žalobou ze dne 17. 8. 2007 se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne
12. 6. 2007, č. j. KUJCK 13670/2007-7 OLVV (dále též jen „napadené rozhodnutí“), kterým
žalovaný v souladu s §16a odst. 7 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „informační zákon“) potvrdil úhradu
požadovanou Městským úřadem Strakonice, se sídlem Strakonice, Velké náměstí 22
(dále též jen „povinný subjekt“) ze dne 23. 5. 2007.
II.
Krajský soud zrušil napadené rozhodnutí a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení.
Ze správního spisu vyplynulo, že se žalobce na povinný subjekt se obrátil se žádostí
o informace dne 12. 4. 2007. Na výzvu povinného subjektu k zaplacení materiálních a mzdových
nákladů spojených s vyhledáváním informací reagoval stížností, na jejímž podkladě žalovaný dne
18. 5. 2007 rozhodnutím č. j. KUJCK 13670/2007-4 OLVV, požadovanou úhradu snížil, avšak
současně uvedl, že dle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o obcích“) je orgánem oprávněným stanovit jednotlivé sazby rada obce
a dozorovým orgánem nad výkonem samostatné působnosti pak Ministerstvo vnitra. Povinný
subjekt následně výzvou ze dne 23. 5. 2007, č. j. taj/241/07, v intencích výše citovaného
rozhodnutí žalovaného opětovně žalobci uložil povinnost uhradit náklady za vyhledání
požadovaných informací, proti kterému žalobce znovu podal stížnost žalovanému. Ten však
v napadeném rozhodnutí, kterým výši úhrady potvrdil, trval na tom, že není oprávněn
přezkoumávat výši sazeb schválených usnesením rady města Strakonice a že pouze Ministerstvo
vnitra může povinný subjekt vyzvat ke sjednání nápravy. Ministerstvo vnitra potom v průběhu
soudního řízení krajskému soudu sdělilo, že povinný subjekt poté, co byl Ministerstvem vnitra
požádán o sjednání nápravy, tak učinil usnesením Rady města Strakonice ze dne 20. 6. 2007,
č. j. 850/RM/2007.
V odůvodnění zrušujícího rozsudku krajský soud zdůraznil, že ke stížnosti žalobce podle
§16a informačního zákona musí žalovaný přezkoumat nejen důvodnost požadavku úhrady
za mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací ve smyslu §17 odst. 1 věta poslední informačního
zákona (tj. skutečnost, že se jedná o mimořádné náklady), ale i to, zda její výše odpovídá kritériím
§7 nařízení vlády č. 173/2006 Sb., o zásadách stanovení úhrad a licenčních odměn
za poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „nařízení“). Pokud žalovaný nepřezkoumával, zda hodinová sazba ve výši
263 Kč stanovená povinným subjektem odpovídá kritériím §7 nařízení prot o, že se nepovažoval
za oprávněného k takovému přezkoumání, zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností. Žalovaný
proto měl, pokud považuje výši úhrady za odpovídající, tuto skutečnost uvést a řádně odůvodnit,
a v případě opačném měl rozhodnout ve smyslu §16a odst. 7 písm. c) informačního zákona
a vyzvat povinný subjekt ke zjednání nápravy. Závěrem krajský soud zdůraznil, že povinností
přezkoumat požadovanou úhradu nákladů a přikázat povinnému subjektu zjednání nápravy,
se žalovaný nemůže zprostit odkazem na §124 zákona o obcích.
III.
Rozsudek krajského soudu napadl žalovaný kasační stížností. Podstatou jeho argumentace
byl nesouhlas s právním závěrem soudu, že ustanovení §16a odst. 7 písm. c) informačního
zákona je vůči §124 zákona o obcích ve vztahu speciality.
Zdůraznil, že mu informační zákon neumožňuje přikázat radě obce změnit či zrušit
usnesení vydané v samostatné působnosti, a tím provádět nad výkonem samostatné působnosti
obce dozor. Pokud však tímto oprávněním disponuje, vzniká otázka, zda v případě usnesení rady
obce, proti němuž ostatně stížnost přímo nesměřu je, je možné postupovat podle §16a odst. 7
písm. c) informačního zákona a zda je rozhodnutí stěžovatele vykonatelné vůči radě obce.
Žalovaný stejně jako v napadeném rozhodnutí zopakoval, že provádění dozoru nad samostatnou
působností obce přísluší Ministerstvu vnitra (§124 odst. 3 zákona o obcích) a nelze ji
informačním zákonem zcela vyloučit. Kromě toho byla touto cestou náprava již zjednána;
připuštění opětovného zásahu jinými prostředky by představovalo porušení právní jistoty.
O možnosti žalovaného provádět dozor nad usneseními rad obce nic nehovoří ani důvodová
zpráva k zákonu č. 61/2006 Sb., jímž byl novelizován informační zákon.
Kromě toho trvá žalovaný na tom, že krajský soud věc nesprávně posoudil také v tom
směru, když žalovaného směroval k rozhodnutí podle §16a odst. 7 písm. c) informačního
zákona, zatímco žalovaný měl postupovat spíše podle §16a odst. 7 písm. b) téhož zákona, neboť
žalobcem byla podána žádost o informace týkající se přenesené působnosti.
Z výše uvedených důvodů proto žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Krajského soudu v Českých Budějovicích zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
Při projednávání kasační stížnosti vyvstala otázka, zda požadavek úhrady v souvislosti
s poskytnutím informací [§17 informačního zákona] je autoritativním rozhodnutím správního
orgánu či soukromoprávním nárokem obligační povahy. Odpověď na otázku povahy
napadeného rozhodnutí z hlediska jeho podřaditelnosti pod definici soudně přezkoumatelných
správních rozhodnutí ve smyslu §65 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s. “), je klíčová
i pro posouzení existence podmínek řízení.
V.
Závěr, že se v případě požadavku úhrady za poskytnutí informace (§17 informačního
zákona) jedná o soukromoprávní nárok obligační povahy, má oporu v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 12. 2007, č. j. 6 As 12/2006-64 (dále jen „rozsudek šestého senátu“).
V tomto rozsudku šestý senát konstatoval, že požadavek úhrady v souvislosti s poskytováním
informací podle §17 odst. 3 informačního zákona (adresovaný žadateli neformálním oznámením)
je svou povahou občanskoprávním vztahem obligační povahy, nikoli autoritativním rozhodnutím
správního orgánu, a to z následujících důvodů:
1. Podstatou požadavku úhrady za poskytování informací je naproti sobě stojící právo
povinného subjektu účtovat žadateli za poskytnutí informace náklady spojené s pořízením
kopií, s opatřením technických nosičů dat a odesláním informací, případně právo účtovat
úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací, na straně jedné, a povinnost
žadatele vyúčtovanou cenu zaplatit na straně druhé.
2. Náležitosti oznámení povinného subjektu o výši úhrady nejsou informačním zákonem
výslovně stanoveny, ale lze dovodit, že z něj musí pouze vyplývat, čeho se povinný
subjekt domáhá.
3. Pokud by žadatel výzvě k úhradě nákladů v konkrétní výši nevyhověl, rozhodoval
by o nároku povinného subjektu soud na jeho návrh, avšak nikoli v režimu správního
soudnictví, nýbrž v občanskoprávním řízení podle části páté o. s. ř. V tomto řízení potom
může žadatel o informaci (v postavení žalovaného) uplatnit své námitky proti výši
požadované úhrady v rámci své procesní obrany.
Pokud by druhý senát vycházel z názoru vyjádřeného v rozsudku šestého senátu, měl
by rozsudek krajského soudu zrušit a žalobu podanou v režimu §65 s. ř. s. pro nedostatek
podmínek řízení odmítnout [§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
VI.
Druhý senát je však názoru odlišného, a z tohoto důvodu nyní předkládá věc rozšířenému
senátu postupem podle §17 s. ř. s. Je přitom veden následujícími argumenty:
1. Rozsudek šestého senátu vychází ze znění informačního zákona před jeho novelou
provedenou zákonem č. 61/2005 Sb. Tato novela zavedla jako možnost obrany žadatele
proti oznámení o výši úhrady za poskytování informací stížnost [§16a odst. 1 písm. d)
informačního zákona], o níž rozhoduje nadřízený orgán rozhodnutím (§16a odst. 4, 7 a 9
informačního zákona). Ustanovení §17 informačního zákona týkající se úhrady
za poskytnutí informací však zůstalo prakticky beze změny a i přes nově zavedenou
možnost přezkumu tohoto oznámení formou stížnosti právní úprava vykazuje v principu
tytéž rysy. S ohledem na výše uvedené tak nelze říci, že by rozsudek šestého senátu byl již
neaplikovatelný čistě jen v důsledku změny právní úpravy, nicméně nelze zcela souhlasit
s jeho dílčím závěrem o neexistenci formálního rozhodnutí. Formu rozhodnutí sice stále
nemá oznámení o výši úhrady za poskytnutou informaci (§17 odst. 3 informačního
zákon), avšak o rozhodnutí ve formálním smyslu lze hovořit v případě rozhodnutí
o stížnosti podle §16a odst. 7 informačního zákona. K formě rozhodnutí druhý senát
odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006,
č. j. 1 Afs 147/2005 - 107, publikovaný pod č. 923/2006 Sb. NSS, nebo usnesení
Ústavního soudu ze dne 28. 8. 2002, sp. zn. IV. ÚS 233/02 (dostupné
z http://nalus.usoud.cz).
2. Nejvyšší správní soud si je vědom těžko postižitelné hranice mezi veřejným a so ukromým
právem, avšak je imanentním úkolem justice tuto nezřetelnou hranici nalézat (viz usnesení
Ústavního soudu ze dne 26. 2. 2004, sp. zn. IV. ÚS 349/03, dostupné
z http://nalus.usoud.cz, v němž se tento soud vyjádřil v tom smyslu, že rozhraničení
veřejného a soukromého práva je záležitostí práva jednoduchého a nikoli základních
lidských práv). K posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru úhrady
za poskytnutí informace se nabízí různé cesty: především použití teorie zájmové, teorie
mocenské, teorie organické či metody právního regulování; žádná z nich však nepostihuje
problematiku v její plné šíři. Vyjde-li druhý senát z teorie metody právního regulování
jako teorie nejspolehlivější (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 As 11/2003 - 50, publikovaný pod č. 630/2005 Sb. NSS,
a rozhodnutí zvláštního senátu zřízeného zákonem č. 131/2002 Sb., o rozhodování
některých kompetenčních sporů, ze dne 5. 5. 2005, č. j. Konf 81/2004 - 12, publikované
pod č. 676/2005 Sb. NSS), pak soukromoprávní metoda právní regulace je zpravidla
metodou rovnosti (srov. §2 odst. 2 občanského zákoníku): žádný účastník
soukromoprávního vztahu nemůže druhému účastníku jednostranně ukládat povinnosti,
ale ani na něj jednostranně převádět práva; povaha a míra účasti subjektů
soukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho
obsahu je tedy stejná. Veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden
ze subjektů právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně
ukládat povinnosti druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle,
ale i proti jeho vůli; povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku,
rozvíjení a formování jeho obsahu je tedy zcela odlišná.
3. Aplikuje-li nyní druhý senát výše uvedené závěry na so uzenou věc, uvádí nejprve,
že o veřejnoprávním charakteru vztahu mezi žadatelem o informace a p ovinným
subjektem (§2 odst. 1 informačního zákona) nemá pochyb. Povinnosti povinného
subjektu poskytnout informaci koresponduje (až na informačním zákonem
předpokládané výjimky) právo žadatele požadovanou informaci (nespadající do okruhu
zákonných výjimek) na žádost obdržet. Jako určitou formu záruky dodržení povinnosti
poskytnout informaci informační zákon zakotvil zvláštní procesní postup, kterým
se může žadatel bránit nezákonnému odmítnutí žádosti či indolenci povinného subjektu
(§16 a §16a informační ho zákona).
4. Zákonodárce si byl vědom, že povinnost povinného subjektu poskytnout na žádost
informaci často bývá spojena s vynaložením nákladů (zejména s pořízením kopií,
opatřením technických nosičů dat, odesláním žadateli či s vyhledáním informací, jedná-li
se mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací), které by povinnému subjektu jinak
nevznikly. V §17 odst. 3 informačního zákona váže poskytnutí informace na předchozí
úhradu nákladů spojených s poskytnutím informace, jejichž výše je žadateli předem
sdělena; to vše pravděpodobně jako prevenci situací, kdy by žadatel informaci převzal,
ale úhradu nákladů neprovedl. To pro žadatele znamená, že informaci neobdrží, dokud
náklady podle §17 odst. 3 informačního zákona k rukám povinného subjektu nesloží.
5. Z výše uvedeného je zřejmé, že poskytování informací má charakter veřejné služby,
kterou ve prospěch žadatelů povinné subjekty plní. Jakkoli Nejvyšší správní soud
nepochybuje o tom, že „informace“ jako nehmotný statek může a často má pro žadatele
nezanedbatelnou soukromou či dokonce komerční hodnotu, a tedy teoreticky by mohla
být předmětem ocenění, z konstrukce §17 informačního zákona vyplývá, že zákonodárce
veřejnou službu spočívající v poskytování informací nepojal jako činnost svou povahou
tržní. Úhrada nákladů nepředstavuje „cenu informace“ nebo „cenu služby spočívající
v jejím vyhledání a poskytnutí“, nýbrž zahrnuje v sobě čistě jen vynaložené náklady
povinného subjektu, nenavýšené o zisk.
6. V tomto pojetí se potom úhrada za poskytnutí informace blíží (sprá vnímu) poplatku,
a to jak svou saturační, tak regulační funkcí. K saturační funkci správních poplatků
lze v neobecnější rovině uvést, že mají alespoň částečně refundovat náklady správního
řízení a dalších činnosti správního úřadu související s výkonem stát ní správy, a to zejména
tam, kde jsou tato řízení či jiné činnosti správního orgán u vyvolány žádostí fyzické
nebo právnické osoby. Tím je současně vyjádřen i regulační aspekt poplatků jako
prevence před podáváním nedůvodných či jinak nadbytečných žádostí. Naproti tomu
úkony zahájené správním úřadem z moci úřední zpravidla předmětem poplatku nejsou
(srov. §2 a §3 odst. 1 zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění
pozdějších předpisů).
7. Pro srovnání druhý senát uvádí, že hlavním smyslem úhrad y nákladů spojených
s poskytnutím informace je kompenzace nákladů nejen na materiální substrát (např. kopie
a nosiče dat), ale i za výkon veřejné správy jako služby veřejnosti přesahující běžnou
úroveň, v jaké je předpokládána (zde má druhý senát na mysli mzdové náklady
za mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací). K regulační funkci úhrady nákladů
za poskytnutí informací dlužno uvést, že jakkoli je poskytování informací jednou
z činností veřejné správy a jakkoli jsou k této činnosti povinné subjekty zákonem
povinny, nebylo by žádoucí, aby byl institut poskytování informací nadužíván či dokonce
zneužíván, a to zejména v případech rozsáhlého vyhledávání informací, k němuž nutně
musí povinný subjekt uvolnit odpovídající personální substrát. Podobnost se správními
poplatky je tedy u úhrad nákladů za poskytnutí inf ormací zřejmá, a stejně jako
je nepopiratelné, že správní poplatek není soukromoprávním nárokem obligační povahy,
nemůže jím být ani úhrada nákladů podle §17 odst. 3 informačního zákona.
8. Závěrem druhý senát upozorňuje, že si je (i přes shora popsané shodné rysy) vědom
rozdílu mezi rozhodnutím podle §16a odst. 7 informačního zákona a rozhodnutím
o odvolání proti výzvě k zaplacení soudního poplatku, pokud jde o aspekt, na který
poukázal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 1. 2005, č. j. 2 Azs 252/2004 - 93,
publikovaném pod č. 540/2005 Sb. NSS: „Rozhodnutí o odvolání proti výzvě k zaplacení
správního poplatku je rozhodnutím, jímž se pouze upravuje vedení řízení před správním orgánem
ve smyslu §70 písm. c) s. ř. s. Toto rozhodnutí nemá samo o sobě za následek ukončení řízení; k němu
dochází až rozhodnutím o zastavení správního řízení, proti němuž je žaloba podle §65 a násl. s. ř. s.
přípustná. Má-li nezaplacení správního poplatku za následek neprovedení úkonu, lze se soudní ochrany
domoci prostřednictvím žaloby na ochranu před nečinností správního orgánu (§79 a násl. s. ř. s.).
Zaplatí-li poplatník k výzvě správního orgánu správní poplatek, o němž má za to, že je nezákonný,
může se domáhat jeho vrácení. Správní orgán jeho žádosti buď vyhoví a poplatek vrátí, anebo nevyhoví
a žádost o vrácení zamítne; proti zamítavému rozhodnutí se může poplatník po vyčerpání opravných
prostředků domáhat ochrany ve správním soudnictví žalobou podle §65 a násl. s. ř. s.“ Druhý senát
je toho názoru, že rozhodnutí o stížnosti proti výši úhrady sdělené podle §17 odst. 3
informačního zákona, má poněkud jiné důsledky. Jak bylo již uvedeno výše, žadateli
je informace poskytnuta teprve po uhrazení nákladů spojených s jejím vyhledáváním.
Pokud žadatel z jakéhokoli důvodu nesouhlasí s výší úhrady (bez ohledu na to,
zda by důsledkem tohoto nesouhlasu bylo pouhé nezaplacení nákladů či zda by se proti
sdělené výši nákladů bránil stížností), požadovanou informaci neobdrží. Pokud tedy má
na jejím poskytnutí zájem i přesto, že se domnívá, že výše předepsané úhrady nemá oporu
v zákoně, musí náklady uhradit a proti jejich výši se bránit až ex post, nicméně opět jedině
v režimu §16a odst. 7 informačního zákona, neboť jiný prostředek obrany informační
zákon nedává (postup podle §7 zákona o správním poplatcích nelze použít,
neboť úhrada nákladů spojených s poskytováním informací de lege lata poplatkem není,
jakkoli lze mezi oběma nalézt společné rysy). Současně je třeba poznamenat,
že oznámením výše úhrady jde o jistou presumpcí budoucího kladného rozhodnutí
o žádosti o poskytnutí informace, což však nevylučuje situaci, že povinný subjekt
informaci ani po uhrazení nákladů neposkytne; i zde však přichází v úvahu postup podle
§16a odst. 6 informačního zákona, tj. stížnost proti nečinnosti povinného subjektu.
Pokud by Nejvyšší správní soud shledal, že i rozhodnutí o stížnosti proti oznámení výše
úhrady za poskytnutí informace má povahu rozhodnutí, jímž se pouze upravuje vedení
řízení, pak by soudní ochranu neúspěšného žadatele o informaci vyloučil zcela. Výše
popsaný zvláštní procesní režim upravený v informačním zákoně tak činí aplikaci závěrů
uvedených v rozsudku Nejvyšší správní soud č. 540/2005 Sb. NSS, nepoužitelnou .
Ze všech těchto důvodů proto druhý senát shledává důvod pro judikatorní odklon
od rozsudku šestého senátu, neboť má zato, že požadavek úhrady za poskytnutí informace
představuje autoritativní rozhodnutí správního orgánu ve sféře veřejného práva, které je možné
přezkoumat ve správním soudnictví.
Předložená otázka rozšířenému senátu tedy zní:
Je rozhodnutí ve věci požadavku úhrady za poskytnutí informace podle §17
informačního zákona autoritativním rozhodnutím správního orgánu ve sféře veřejného
práva, nebo jde o rozhodnutí o soukromoprávním nároku obligační povahy?
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa,
JUDr. Jakub Camrda, JUDr. Miluše Došková, JUDr. Michal Mazanec,
JUDr. Karel Šimka, JUDr. Jaroslav Vlašín a JUDr. Marie Turková. Účastníci
mohou namítnout podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne
od doručení tohoto usnesení.
V Brně dne 7. května 2009
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu