ECLI:CZ:NSS:2009:3.ADS.50.2009:89
sp. zn. 3 Ads 50/2009 - 89
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobkyně: M. P.,
zastoupená Robertem Sobotkou, adresa pro doručování Vojanova 2510/20, 586 01 Jihlava, proti
žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, proti
rozhodnutí žalované ze dne 28. 4. 2006, č. x, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 27. 2. 2009, č. j. 22 Cad 142/2008 - 54,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 27. 2. 2009, č. j. 22 Cad 142/2008 - 54,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaná brojí včas podanou kasační stížností proti v záhlaví uvedenému rozsudku
Krajského soudu v Brně, kterým bylo zrušeno pro nezákonnost její rozhodnutí ze dne
28. 4. 2006, č. x. Tímto rozhodnutím žalovaná zamítla žádost žalobkyně o sirotčí důchod pro
nesplnění podmínek podle §52 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 155/1995 Sb.“). V odůvodnění napadeného rozhodnutí
žalovaná s odkazem na znění ustanovení §52 cit. zákona uvedla, že doba pojištění potřebná pro
nárok na plný invalidní důchod činí u pojištěnce ve věku nad 28 let činí 5 roků, přičemž se
zjišťuje z posledních deseti roků počítaných zpět před vznikem invalidity. U pozůstalostních
důchodů se potřebná doba zjišťuje z posledních deseti roků před úmrtím. Pan L. S. zemřel dne
16. 2. 2006, v posledních deseti letech před úmrtím (v době od 16. 2. 1996 do 15. 2. 2006) získal
podle dokladů v evidenci žalované pouze 2 roky a 70 dnů pojištění. Potřebná doba pojištění pro
nárok na vdovský důchod tedy nebyla podle žalované splněna.
Žalobu podanou proti tomuto rozhodnutí Krajský soud v Brně nejdříve zamítl
rozsudkem ze dne 31. 7. 2007, č. j. 22 Cad 113/2006 - 26.
Ke kasační stížnosti žalobkyně Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu v Brně
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (rozsudek ze dne 13. 3. 2008, č. j. 3 Ads 14/2008 - 46).
Rozsudek Krajského soudu v Brně se podle názoru Nejvyššího správního soudu nevypořádal
se všemi žalobními body, pročež byl shledán nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů.
Navzdory tomu, že žaloba obsahovala rozsáhlou argumentaci stěžovatelky mezinárodními
úmluvami z oblasti sociálního zabezpečení, na jejichž základě stěžovatelka dovozovala odlišné
právní závěry, než zaujala ve svém rozhodnutí žalovaná, krajský soud v odůvodnění rozhodnutí
zhodnotil věc toliko z pohledu zákona o důchodovém pojištění a k uvedeným námitkám
žalobkyně se vůbec nevyjádřil. Takový postup nelze podle Nejvyššího správního soudu tolerovat,
neboť povinností soudu prvního stupně je vypořádat se se všemi řádně a včas uplatněnými
žalobními body. Nejvyšší správní soud dále upozornil na jiné své rozhodnutí ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publikované pod č. 689/2005 Sb. NSS, podle něhož „není-li z odůvodnění
napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka
řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat
takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména
tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou
argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost
spočívá.“ Nejvyšší správní soud uložil krajskému soudu tyto skutečnosti při vypořádávání
se se žalobou v dalším řízení zohlednit.
Novým rozsudkem, který je nyní předmětem přezkumu Nejvyšším správním soudem,
Krajský soud v Brně rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění
svého rozhodnutí ocitoval ustanovení článků 59 až 64 Evropského zákoníku sociálního
zabezpečení, vyhlášeného pod č. 90/2001 Sb.m.s. (dále jen „zákoník“). Dle těchto ustanovení
nastane-li krytá sociální událost, jíž je v daném případě úmrtí zůstavitele, bude dávka zajištěna
alespoň chráněné osobě, tj. žalobkyni jako dítěti, jejíž živitel, tj. zůstavitel, splnil 15 příspěvkových
let. Ze správního spisu vyplynulo, že zůstavitel získal za celý svůj aktivní život více než 25 let
důchodového pojištění, a žalobkyně proto podle krajského soudu splnila podmínky pro přiznání
dávky pozůstalých podle zákoníku. Krajský soud tedy napadené rozhodnutí žalované zrušil
pro nezákonnost a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
Rozsudek krajského soudu napadla kasační stížností žalovaná (dále jen „stěžovatelka“)
z důvodu vymezeného v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), tj. pro nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky. V čl. 63 odst. 1 písm. a) zákoníku je pro účely stanovení dávky
pro pozůstalé stanovena podmínka týkající se tzv. „kvalifikační doby“, a to tak, že nárok na dávku
má pozůstalá osoba, splnil-li zesnulý podmínku buď 15 příspěvkových let nebo 15 let zaměstnání
nebo 10 let pobytu. Pojem „kvalifikační doba“ je definován v čl. 1 odst. 1 písm. i) zákoníku
jako příspěvková doba nebo doba zaměstnání nebo doba pobytu nebo jakákoli jejich kombinace
podle toho, co je stanoveno. Kvalifikační doba je tak v zákoníku chápána pouze v obecné rovině
a její konkretizace se předpokládá ve vnitrostátním právu daného státu.
Ustanovení §52 zákona č. 155/1995 Sb., které upravuje podmínky vzniku nároku
na sirotčí důchod, respektuje podmínky čl. 63 zákoníku, tj. délku kvalifikační doby. Skutečnost,
že potřebná doba pojištění se zjišťuje z období posledních 10 let před smrtí, nezakládá
podle stěžovatelky porušení zákoníku. Zmiňovaná podmínka se nevyskytuje pouze v české právní
úpravě, ale i v právních úpravách jiných signatářských států zákoníku (např. právní úprava Itálie
stanoví podmínku získání potřebné doby pojištění v délce 5 let a z toho 3 roky v posledních
5 letech před smrtí pojištěnce; ve Španělsku je to 500 dní příspěvkové doby pojištění
v posledních 5 letech před smrtí; v Lucembursku 12 měsíců pojištění v posledních 3 letech
před smrtí atd.).
Podle stěžovatelky patří zákoník mezi smluvní dokumenty, které stanoví pouze určité
zásady, nikoli konkrétní práva jednotlivců. Konkrétní práva a povinnosti jednotlivců
jsou stanovena vnitrostátními právními předpisy. Zákonodárce smluvního státu však musí
respektovat zásady mezinárodního práva. Zákoník tak stanoví určité minimální standardy
pro signatářské státy, jeho smyslem však rozhodně není harmonizovat podmínky nároků
na dávky nad rámec těchto standardů. Pokud by proto měla stěžovatelka dostát právnímu názoru
krajského soudu a přiznat žalobkyni sirotčí důchod za situace, kdy sice podle vnitrostátních
předpisů podmínky splněny nejsou, což krajský soud ani nezpochybnil, ale s ohledem na zákoník
ano, jednalo by se podle stěžovatelky o výrazný zásah do oblasti důchodového pojištění,
který by byl navíc v rozporu s účelem zákoníku a koordinačních nařízení obecně.
Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Krajského
soudu v Brně zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Ke kasační stížnosti podala žalobkyně obsáhlé vyjádření přípisem ze dne 13. 4. 2009.
Z hlediska procesního má za to, že argumentace stěžovatelky byla poprvé předestřena teprve
v kasační stížnosti, přičemž nic nebránilo stěžovatelce v její prezentaci již v průběhu dřívějších
tří řízení před krajskými soudy. Žalobkyně se proto dovolává institutu promlčení procesní
námitky, kterému již dříve přisvědčil Ústavní soud.
V dalším textu vyjádření se žalobkyně věnuje zejména dopadům novely Ústavy provedené
ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., účinné od 1. 6. 2002. Parlament ČR schválil podle žalobkyně
nejotevřenější koncepci v celé Evropě, která je založena na přímé aplikovatelnosti ratifikovaných
a vyhlášených mezinárodních smluv, a to bez ohledu na jejich právní povahu. Stanoví-li
proto taková mezinárodní smlouva něco jinak, než je to upraveno národním zákonem, použije
se na základě ústavní aplikační přednosti mezinárodní smlouva, přičemž kolizní normu
není třeba rušit. Krajský soud tak podle žalobkyně postupoval správně a v souladu s Ústavou,
když Evropský zákoník sociálního zabezpečení aplikoval přímo. Zákoník totiž nemá povahu
normy, která by pouze v obecné rovině vymezovala určité sociální standardy, ale jde o pramen
práva s bezprostřední aplikovatelností, k němuž není třeba žádné další součinnosti národního
zákonodárce nebo aplikujícího správního orgánu.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu uplatněných stížních
bodů a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Úvodem nutno předeslat, že názor, jímž byl krajský soud rozsudkem Nejvyššího
správního soudu zavázán, neukládal žalobě vyhovět, nýbrž řádně se vypořádat s argumentací,
na níž byla tato žaloba postavena. Pokud tedy krajský soud bez dalšího, v zásadě
pouze na základě citací zákoníku, rozhodnutí žalované zrušil s tím, že důchod podle zákoníku
náleží, nepostupoval v souladu se závěry zrušovacího rozsudku zdejšího soudu.
K věci samotné je pak třeba uvést, že k povaze zákoníku se Nejvyšší správní soud
již dříve ve své judikatuře vyjádřil, a to v tom smyslu, že Evropský zákoník sociálního
zabezpečení stanoví úroveň dávek nikoli pro jednotlivé případy, nýbrž pro určité typické
„průměrné příjemce“, a proto není přímo použitelnou právní normou, kterou by soud
mohl přímo aplikovat. Zákoník tedy sám o sobě „nepředstavuje smlouvu, ze které by mohla pojištěncům
vznikat přímo práva“. Tato musejí být zakotvena ve vnitrostátních normách. Vnitrostátní
zákonodárství má pak zajistit, aby „cílů stanovených v zákoníku bylo v průměru dosaženo“
(podle rozsudku ze dne 24. 10. 2007, č. j. 6 Ads 22/2006 - 73, www.nssoud.cz). Závěr krajského
soudu, jakož i přesvědčení žalobkyně, podle nichž vznikl žalobkyni nárok na sirotčí důchod
podle ustanovení zákoníku, tedy nejsou správné.
K argumentaci předestřené žalobkyní ve vyjádření ke kasační stížnosti,
podle níž jsou všechny vyhlášené mezinárodní smlouvy přímo aplikovatelné, lze pro úplnost
uvést, že jsou v ní poněkud směšovány různé právní otázky. Je totiž nutno od sebe odlišovat
otázku aplikační přednosti mezinárodní smlouvy před vnitrostátním předpisem na straně jedné
a přímou aplikovatelnost takové smlouvy na straně druhé. Aplikační přednost vyplývá,
jak správně dovozuje žalobkyně, z čl. 10 Ústavy a týká se případů, kdy hrozí či nastane kolize
normy vnitrostátní s normou (smlouvou) mezinárodní. Od této situace je však třeba odlišovat
otázku přímé aplikovatelnosti, která se odvíjí výlučně od povahy mezinárodního předpisu
či smlouvy. Zde se již neřeší, zda má či nemá mezinárodní norma přednost před zákonem,
nýbrž zda lze či nelze její obsah aplikovat přímo, jinými slovy zda jsou její ustanovení natolik
konkrétní, jasná a určitelná, že z nich lze dovodit obsah jednotlivého práva či povinnosti
a tyto adresátu normy na národní úrovni přiznat, resp. je na něm vynutit. Takovou povahu
Evropský zákoník sociálního zabezpečení, jak bylo uvedeno výše, nemá, a argumentace
žalobkyně je proto v tomto ohledu mylná.
Odmítnout je také třeba tezi, která je implicite obsažena v napadeném rozsudku,
totiž že ustanovení zákona č. 155/1995 Sb. jsou se zákoníkem v rozporu. Není tomu tak.
Podle čl. 63 odst. 1 písm. a) zákoníku bude dávka pozůstalých – nastane-li krytá sociální
událost - zajištěna alespoň chráněné osobě, jejíž živitel splnil podle stanovených pravidel
kvalifikační dobu, kterou může být buď 15 příspěvkových let nebo 15 let zaměstnání nebo 10 let
pobytu. Zákoník tedy obecně stanoví tzv. kvalifikační dobu, současně však předvídá,
že vnitrostátní právní úpravou budou pro její konkrétní vymezení stanovena další bližší pravidla.
Podle §52 zákona č. 155/1995 Sb. má nezaopatřené dítě nárok na sirotčí důchod,
zemřel-li a) rodič (osvojitel) dítěte, nebo b) osoba, která převzala dítě do péče nahrazující péči
rodičů, a dítě na ni bylo v době její smrti převážně odkázáno výživou, kterou nemohli
ze závažných důvodů zajistit jeho rodiče, jestliže rodič (osvojitel) nebo osoba uvedená v písmenu
b) byli poživateli starobního nebo invalidního důchodu nebo ke dni smrti splnili podmínku
potřebné doby pojištění pro nárok na invalidní důchod nebo podmínky nároku na starobní
důchod anebo zemřeli následkem pracovního úrazu. Podle §40 odst. 1, 2 zákona č. 155/1995 Sb.
činí doba pojištění potřebná pro nárok na plný invalidní důchod u pojištěnce ve věku nad 28 let
5 roků, přitom se zjišťuje z posledních 10 roků počítaných zpět před vznikem invalidity.
U pozůstalostních důchodů se potřebná doba zjišťuje z posledních deseti roků před úmrtím.
Z uvedeného vyplývá, že zákon o důchodovém pojištění plně koresponduje s požadavky
zákoníku, stanovuje-li základní kvalifikační dobu pro nárok na plný invalidní důchod,
potažmo důchod sirotčí pouze na 5 let, avšak tuto dobu dále konkretizuje požadavkem na to,
aby byla získána v posledních deseti letech před úmrtím zůstavitele. Ani implicitní závěr
krajského soudu o rozporu zákona o důchodovém pojištění s Evropským zákoníkem sociálního
zabezpečení tedy není opodstatněný.
K námitce promlčení procesní námitky uplatněné žalobkyní v jejím vyjádření ke kasační
stížnosti je nakonec nutno uvést, že zatímco v prvních třech řízeních, které před správními soudy
proběhly, byla dispozice řízením na žalobkyni a na žalované bylo pouze k věci se vyjádřit
(což také učinila), teprve podáním kasační stížnosti proti druhému rozsudku krajského soudu
převzala procesní iniciativu žalovaná. V kasační stížnosti pak reaguje logicky teprve na obsah
rozhodnutí krajského soudu, které se v důsledku zrušení jejího rozhodnutí promítá
do její rozhodovací činnosti. Námitka promlčení procesní námitky tedy není důvodná, ostatně
takový institut soudní řád správní ani nezná a důsledně pojednává v souvislosti s koncentrací
řízení jen o podmínkách pro uplatnění žalobních bodů (§71 odst. 2 s. ř. s.) či důvodů kasační
stížnosti (§104 odst. 4 s. ř. s.).
Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadený
rozsudek Krajského soudu v Brně trpí vadou podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Proto jej zrušil
a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán názorem vysloveným
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí rozhodne také o nákladech řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 29. října 2009
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu