ECLI:CZ:NSS:2009:4.ADS.24.2009:37
sp. zn. 4 Ads 24/2009 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobkyně: M. B., zast.
JUDr. Irenou Strakovou, advokátkou, se sídlem Žitná 45, Praha 1, proti žalované: Česká správa
sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 19. 11. 2008, č. j. 41 Cad 109/2008 - 18,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne ze dne 19. 11. 2008, č. j. 41 Cad 109/2008 - 18,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností brojila stěžovatelka proti rozsudku Krajského soudu
v Brně (dále jen „krajský soud“) ze dne 19. 11. 2008, č. j. 41 Cad 109/2008 – 18,
(dále jen „napadený rozsudek“), jímž byla zamítnuta stěžovatelčina žaloba proti rozhodnutí
žalované ze dne 9. 6. 2008, č. j. X, (dále také „napadené rozhodnutí“). Tímto rozhodnutím
žalovaná zamítla žádost stěžovatelky o přiznání tzv. vyrovnávacího příspěvku z českého
důchodového pojištění k plnému invalidnímu důchodu stěžovatelky vyplácenému Sociální
poisťovnou Bratislava (SR) přiznanému již v roce 1991, tedy před zánikem ČSFR, který je dodnes
vyplácen slovenským nositelem pojištění dle čl. 33 Smlouvy mezi ČR a SR o sociálním
zabezpečení (vyhl. pod č. 228/1993 Sb., dále jen „Smlouva“).
V žalobě proti napadenému rozhodnutí stěžovatelka uvedla, že s tímto rozhodnutím
nesouhlasí. Uvedla, že jí byl plný invalidní důchod přiznán v roce 1991. V té době stěžovatelka
měla trvalé bydliště na Slovensku. V roce 1997 se přehlásila do Přímětic (ČR). Poukázala na slib
ministra Petra Nečase z konce roku 2007, podle něhož měly být respektovány nálezy Ústavního
soudu týkající se aplikace a interpretace Smlouvy mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení.
Požádala tak žalovanou o přiznání vyrovnávacího příspěvku. Tuto žádost žalovaná napadeným
rozhodnutím zamítla. Podle stěžovatelky je napadené rozhodnutí nezákonné,
neboť se Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále jen „MPSV“) nemůže smířit s nálezy
Ústavního soudu, které nerozlišují, zda důchod vyplácený českému občanovi trvale bydlícímu
v ČR se považuje podle článku 33 Smlouvy za slovenský nebo zda je důchodem fakticky
slovenským, byl-li přiznán po rozdělení ČSFR nejen za doby zaměstnání v Československu,
ale i za doby pojištění na Slovensku. Stěžovatelka rovněž poukázala na Dohodu o převzetí výplaty
nositelem zabezpečení státu trvalého pobytu ve výši podle předpisů státu trvalého pobytu z února
1994. Podle této dohody byla převzata cestou odstranění tvrdosti podle článku 26 Smlouvy
výplata cca jednoho tisíce důchodů. Žádost stěžovatelky však byla zamítnuta. Poukázala opětovně
na judikaturu Ústavního soudu, podle jehož nálezů sp. zn. IV. 301/05 a I. 365/05 bylo
konstatováno porušování zásad právního státu - principu právní jistoty, práva na hmotné
zabezpečení státem, principu rovnosti občanů v právech, zákazu diskriminace, zákazu
retroaktivity a principu závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu.
Krajský soud žalobu zamítl napadeným rozsudkem. V jeho odůvodnění zrekapituloval
jak obsah podání účastníků, tak i obsah správního spisu žalované. Dále krajský soud citoval čl. 33
Smlouvy mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení, podle něhož důchody přiznané ode dne,
který spadá do období před rozdělením České a Slovenské Federativní republiky, nositeli
zabezpečení České republiky nebo Slovenské republiky se nadále považují za důchody
toho smluvního státu, jehož nositel zabezpečení byl, nebo by byl příslušným k výplatě
těchto důchodů ke dni rozdělení České a Slovenské Federativní republiky. Jelikož stěžovatelce
byl přiznán rozhodnutím Slovenské správy sociálního zabezpečení Bratislava ode dne 28. 4. 1991
plný invalidní důchod, který jí je nepřetržitě vyplácen až do současné doby, krajský soud dovodil,
že se na stěžovatelku jednoznačně vztahuje citovaný čl. 33 Smlouvy. Pokud stěžovatelka
poukazovala na nálezy Ústavního soudu ČR, podle nichž by měl být žalobkyni vyplácen
vyrovnávací příspěvek, nepokládal krajský soud tento právní názor za správný. K tomu krajský
soud ocitoval názor Ústavního soudu (chybou v psaní přiřknutém Nejvyššímu správnímu soudu),
konkrétně nálezu pléna ze dne 20. 3. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 4/06, v němž Ústavní soud vyslovil
názor, že pokud žadatel splňuje všechny zákonné podmínky pro vznik nároku na důchod
i bez existence Smlouvy, je věcí nositele českého důchodového pojištění, aby zabezpečil pobírání
důchodové dávky v takové výši, která odpovídá vyššímu nároku podle vnitrostátních předpisů
a rozhodl o dorovnání podle českých právních předpisů, přičemž bude respektovat částku
důchodu pobíraného v souladu se Smlouvou od druhé smluvní strany tak, aby nedošlo
k duplicitnímu pobírání dvou důchodů stejného typu přiznaných ze stejného důvodu od dvou
různých nositelů pojištění. Krajský soud však zdůraznil, že tento právní názor nelze aplikovat
na případ stěžovatelky, neboť ta pobírá pouze slovenský důchod, takže o žádném dorovnání
podle českých předpisů nelze hovořit. Krajský soud proto uzavřel, že žalovaná rozhodla správně,
pokud žádost stěžovatelky o vyrovnávací příspěvek zamítla.
V kasační stížnosti proti napadenému rozsudku stěžovatelka uvedla, že napadený
rozsudek je nezákonný, přičemž nezákonnost spatřuje v nesprávném posouzení právní otázky
v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Především namítala, že ministr práce
a sociálních věcí měl vyhovět její žádosti o odstranění tvrdosti. Uznala sice argument krajského
soudu, že citované nálezy Ústavního soudu se ani v jednom z rozhodovaných případů nezmiňují
o článku 33 Smlouvy, ale podle názoru žalobkyně je to pouze proto, že ani v jednom z případů
nešlo o původně federální důchod, ale o souběh tzv. „sólo“ slovenského důchodu
za československé doby zaměstnání a českého dílčího důchodu za doby pojištění po 31. 12. 1992,
anebo o důchod přiznaný jen slovenskou stranou za dobu zaměstnání v Československu a doby
pojištění na Slovensku. Jiný názor, tzn. že u federálních důchodů je diskriminace oprávněná,
by znamenal porušení základních principů předpisů o sociálním zabezpečení o zákazu snížit výši
nároku na důchod z jiných než v zákoně uvedených důvodů. Stěžovatelka vyjádřila přesvědčení,
že Ústavní soud by nezaujal názor, že u důchodů původně přiznaných ještě za federace došlo
v důsledku čl. 33 Smlouvy k nezhojitelnému přerušení kontinuity výše jednou získaného nároku
podle předpisů vlastního státu. Jelikož byla v podobných případech tvrdost aplikace Smlouvy
do očí bijící, došlo již v roce 1994 k Dohodě mezi nositeli pojištění obou států a převzetí výplaty
„federálních“ důchodů. Stěžovatelka podotkla, že i když slovenská strana již Dohodu nechtěla
plnit, neznamená, že nebude hledáno českou stranou jiné řešení ve prospěch českých občanů
trvale žijících v České republice. Tento právní názor je v souladu také s právními závěry velmi
sledovaného rozhodování Ústavního soudu vyslovenými v nálezu č. Pl. ÚS 19/08, bod 84.
Ve svém vyjádření ke kasační stížnosti žalovaná pouze uvedla, že se plně ztotožňuje
s právním názorem Krajského soudu v Brně vyjádřeným v napadeném rozsudku a navrhuje,
aby byla kasační stížnost zamítnuta jako nedůvodná.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti.
Rozhodnutím Slovenské správy sociálného zabezpecenia ze dne 18. 7. 1991
byl stěžovatelce přiznán s účinností od 28. 4. 1991 invalidní důchod podle ustanovení §29
zákona č. 100/1988 Sb.
Stěžovatelka byla v souvislosti se svou žádostí o převzetí výplaty invalidního důchodu
žalovanou posouzena OSSZ ve Znojmě dne 22. 4. 1999. Z tohoto posudku vyplývá,
že její zdravotní stav neodpovídal ani plné, ani částečné invaliditě a pokles schopnosti soustavné
výdělečné činnosti byl OSSZ ve Znojmě stanoven na 30 % dle kapitoly IX oddílu A položky 1
písm. b) přílohy č. 2) vyhlášky č. 284/1995 Sb. Následně byla žádost projednána na zasedání
dávkové komise ministra práce a sociálních věcí dne 21. 6. 1999 a byla zamítnuta.
Ze záznamu o jednání dávkové komise ministra práce a sociálních věcí ze dne 28. 2. 2002
je patrno, že komise zamítla žádost stěžovatelky, neboť celý život pracovala na Slovensku.
Rozhodnutím ze dne 28. 3. 2002 ministr práce a sociálních věcí nevyhověl žádosti
stěžovatelky ze dne 29. 12. 2001 o odstranění tvrdosti a neprominul tak podmínku čl. 33
Smlouvy.
Ze spisu vyplývá, že stěžovatelka se obrátila na MPSV dne 21. 2. 2008 sama a dopisem
ze dne 20. 3. 2008 prostřednictvím občanského sdružení „Československo má vlast“ a stěžovala
si na vyřízení své důchodové záležitosti. Poté se rovněž obrátila i na žalovanou, kterou požádala
o „vyrovnání“ svého invalidního důchodu vypláceného slovenským nositelem pojištění. Žalovaná
jí odpověděla dopisem ze dne 19. 5. 2008, č. j. 31-4006-19.5.2008/523, v němž jí vysvětlila,
že výplata jejího důchodu by mohla být předána nositeli pojištění ČR pouze za předpokladu,
že by jí byl důchod přiznán před rozdělením státu nositelem pojištění ČR, před rozdělením státu
by se stěžovatelka přestěhovala na Slovensko a po rozdělení zase do ČR. Stěžovatelka
však tuto podmínku nesplňovala. V témže duchu bylo stěžovatelce odpovězeno i ze strany
MPSV s tím, že interní předpisy ministra práce a sociálních věcí, dle nichž lze mimořádně řešit
důchodové záležitosti některých poživatelů slovenských důchodů, se vztahují jen na ty případy,
v nichž došlo ke vzniku nároku na důchod až po 31. 12. 1992, což není případ stěžovatelky.
Stěžovatelka dne 26. 4. 2008 opětovně požádala o vyrovnání invalidního důchodu
vypláceného ze SR, přičemž uvedla, že žádá, aby při vyřizování bylo přihlédnuto k tomu,
že jen kvůli tomu, že pobírá slovenský důchod za československou dobu pojištění, jí byly upřeno
navíc odškodnění podle zákona č. 357/2005 Sb. Přitom odkázala na nálezy Ústavního soudu.
Dne 9. 6. 2008 žalovaná zamítla napadeným rozhodnutím žádost stěžovatelky o přiznání
vyrovnávacího příspěvku. V odůvodnění uvedla, že český právní řád vyrovnávací příspěvek
jako dávku důchodového pojištění neupravuje, což odůvodnila výkladem ustanovení §4 odst. 1
zákona o důchodovém pojištění. Dále vyložila ustanovení čl. 33 Smlouvy a uvedla, že ministr
práce a sociálních věcí přijal opatření, v rámci nichž pověřil žalovanou, aby ve své působnosti
odstraňovala některé tvrdosti, které by se vyskytly při provádění sociálního zabezpečení v oblasti
důchodového pojištění i s přihlédnutím k aktuálním nálezům Ústavního soudu v souvislosti
s prováděním Smlouvy. Tato opatření se však podle názoru žalované na důchodovou záležitost
stěžovatelky nevztahují, neboť plný invalidní důchod byl přiznán ještě za trvání společného státu,
tj. před 31. 12. 1992. Samotné rozdělení státu tedy výši důchodu stěžovatelky nijak neovlivnilo.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti,
přičemž zjistil, že je podána osobou oprávněnou a je proti označenému rozsudku přípustná
za podmínek ustanovení §102 a §104 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů; zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud
dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud předně uvádí, že kasační stížnost je opřena o jediný namítaný
kasační důvod, a to nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Před h odnocením těchto důvodů
je však zapotřebí přezkoumat, zda je napadený rozsudek vůbec přezkoumatelný,
tj. zda z něho lze zjistit, zda byly právní otázky v posuzovaném případu posouzeny správně,
či nikoliv. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že tomu tak není, a to z následujících důvodů.
V prvé řadě je zapotřebí uvést, že posuzovaná věc spadá do té skupiny případů
tzv. česko-slovenských či jen slovenských důchodů, které doposud nebyly jednoznačně a ustáleně
judikovány. Stěžovatelka totiž náleží k těm žadatelům o vyrovnávací příspěvek z českého
důchodového pojištění, kterým vznikl nárok na důchod již před rozpadem ČSFR,
tedy před rozhodným datem 31. 12. 1992. Na tyto případy se k tomuto datu i poté vztahoval
čl. 33 Smlouvy, který uvádí: „Důchody přiznané ode dne, který spadá do období před rozdělením České
a Slovenské Federativní Republiky, nositeli zabezpečení České republiky nebo Slovenské republiky se nadále
považují za důchody toho smluvního státu, jehož nositel zabezpečení byl nebo by byl příslušným k výplatě
těchto důchodů ke dni rozdělení České a Slovenské Federativní Republiky.“ Na rozdíl od čl. 20 Smlouvy,
který upravuje kolizní normu určující nositele pojištění příslušného k hodnocení dob pojištění
získaných před 31. 12. 1992, vztahuje se čl. 33 Smlouvy jen na důchody přiznané již před datem
rozdělení společného československého státu. Dopadá tak na ty poživatele důchodových dávek,
na něž pravidla pro dělení dob pojištění a systém dílčích důchodů nebyla vůbec použita,
přičemž do jejich právního postavení z hlediska důchodového zabezpečení nijak nezasáhla.
Jeho význam je tedy třeba spatřovat především v utvrzení právní jistoty poživatelů důchodových
dávek v tom, že budou dostávat důchodové dávky i po rozdělení společného státu
od téhož národního nositele pojištění. Z uvedeného je zřejmé, že se jedná o skutkově odlišný
případ od těch, které byly doposud judikovány Ústavním soudem a v nichž se vždy jednalo
o důchody přiznané až po 31. 12. 1992 (zejména nálezy ze dne 20. 3. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 4/06,
ze dne 13. 11. 2007, sp. zn.IV. ÚS 301/05).
Nejvyšší správní soud již obdobný případ v nedávné minulosti posuzoval, a to ve věcech
vedených pod sp. zn. 3 Ads 84/2008 a sp. zn. 3 Ads 85/2008. V obou věcech krajský soud
vyhověl žalobě žalobců (poživatelů důchodů vyplácených slovenským nositelem pojištění) a zrušil
rozhodnutí žalované o nepřiznání vyrovnávacího příspěvku z českého důchodového pojištění
s odůvodněním, že stěžovatelé mají nárok na důchod podle právních předpisů České republiky,
případně na dorovnání výše slovenského důchodu na úroveň důchodu stanoveného podle
českých právních předpisů, a to právě s poukazem na nálezy Ústavního soudu ze dne 3. 6. 2003,
sp. zn. II.ÚS 405/02, a ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05). Nejvyšší správní soud
v těchto věcech posuzoval tyto rozsudky ke kasační stížnosti žalované a shodně
judikoval (rozsudky ze dne 22. 4. 2009, č. j. 3 Ads 84/2008 – 39, a ze dne 30. 4. 2009,
č. j. 3 Ads 85/2008 – 38, přístupné na www.nssoud.cz), že rozsudky krajského soudu
jsou nepřezkoumatelné, a to z toho důvodu, že krajský soud ve svých rozsudcích
měl především řádně určit, podle kterých ustanovení a jakého zákona vznikly stěžovatelům
nároky na vyrovnávací příspěvek a ke kterému datu. Tato skutečnost totiž není
bez dalšího zřejmá a z nálezů Ústavního soudu, které se obecně zabývaly nároky vzniklými
až po rozdělení federace a zápočtem dob do 31. 12. 1992, nelze tento závěr bez dalšího učinit.
Dále Nejvyšší správní soud konstatoval, že krajský soud se měl podrobně zabývat otázkou
výkladu čl. 33 Smlouvy, zejména pak, z jakých právních pramenů lze dovodit povinnost českého
nositele pojištění k přiznání nějakého dodatečného plnění stěžovatelům. V případě takovýchto
úvah by se ovšem musel krajský soud vypořádat se všemi argumenty ve prospěch ústavnosti
předmětného ustanovení, které stěžovatelka uvedla ve své kasační stížnosti, i s ústavně právní
úpravou sociálního zabezpečení v době před zánikem ČSFR citovanou v úvodu úvahové části
Nejvyšším správním soudem, a to především z hlediska uplatňování principů právní jistoty
a předvídatelnosti práva a principu oprávněného očekávání. Krajský soud měl podle Nejvyššího
správního soudu v těchto případech dále definovat, jakou roli přesně za daných okolností hraje
fakt českého státního občanství stěžovatelů a co konkrétně z tohoto faktu pro posouzení
jejího důchodového nároku podle českých předpisů vyplývá. Z uvedeného vyplývá, že Nejvyšší
správní soud dosud explicitně nevyjádřil svůj závazný právní názor ohledně aplikace čl. 33
Smlouvy a možnosti poživatelů důchodových dávek přiznaných ještě v době před zánikem ČSFR
dosáhnout přiznání vyrovnávacího příspěvku z českého důchodového pojištění, ale definoval
pro tyto případy kritéria přezkoumatelnosti rozsudků krajského soudu, která musí být splněna,
aby Nejvyšší správní soud mohl správnost krajským soudem vysloveného právního názoru
meritorně posoudit.
Z tohoto pohledu Nejvyšší správní soud hodnotil i přezkoumatelnost napadeného
rozsudku v posuzované věci. Vlastní odůvodnění napadeného rozsudku se sestává
pouze ze dvou argumentů. Krajský soud nejprve podřadil případ stěžovatelky pod věcný rozsah
čl. 33 Smlouvy a dovodil, že na tento případ dopadá, a dále pak vyložil právní názor Ústavního
soudu obsažený v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/06 a dovodil, že tento na případ stěžovatelky nedopadá.
Tato úvaha představuje ratio (rozhodovací důvod) napadeného rozsudku. Nejvyšší správní soud
však musí konstatovat, že takto vyjádřený rozhodovací důvod sám o sobě neobstojí. Krajský
soud se nezabýval dostatečně ani výkladem čl. 33 Smlouvy ve vazbě na skutkové okolnosti
případu (zejména požadovaného převzetí výplaty slovenského důchodu stěžovatelky dle čl. 26
Smlouvy, které žalovaná v jiných obdobných případech na základě rozhodnutí dávkové komise
MPSV aplikovala), ani vztahem citovaných nálezů Ústavního soudu ke skutkové podstatě
případu. Uvedená úvaha krajského soudu o tom, že právní názor uvedený v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 4/06 ani v ostatních citovaných nálezech Ústavního soudu nedopadá
na posuzovanou věc, se měla stát východiskem k podrobnému zdůvodnění, proč stěžovatelce
nevznikl nárok na vyrovnávací příspěvek z českého důchodového pojištění. To však krajský soud
neučinil. V napadeném rozsudku především úplně chybí vyhodnocení významu českého státního
občanství stěžovatelky, které je Ústavním soudem obecně pro skutkově různé typy případů
spadajících do kategorie slovenských důchodů v zásadě považováno za právní důvod vzniku
nároku na vyrovnávací příspěvek z českého důchodového pojištění, a to v kontextu se zásadou
rovnosti občanů v právech (tj. nediskriminace), k tomu viz blíže kupř. nálezy ze dne 3. 6. 2003,
sp. zn. II. ÚS 405/02, ze dne 20. 3. 2007, sp.zn. Pl. ÚS 4/06, ze dne 24. 6. 2008,
sp. zn. I.ÚS 294/06 a zejména z poslední doby ze dne 3. 3. 2009, I.ÚS 1375/07, všechny
přístupné na http:\\nalus.usoud.cz. Stejně tak v napadeném rozsudku chybí i přezkum
základního nosného důvodu napadeného rozhodnutí žalované, kterým nebyla argumentace
nálezy Ústavního soudu, nýbrž tvrzení, že zákon o důchodovém pojištění neupravuje žádnou
dávku s názvem „vyrovnávací příspěvek“, a dále tvrzení, že na stěžovatelku nelze uplatnit
mechanismy odstranění tvrdosti předvídané Smlouvou.
Jakkoliv krajský soud vyjádřil v základní podobě svůj právní názor na aplikaci čl. 33
Smlouvy, nedostačovala tato argumentace k odůvodnění případu v jeho komplexitě. Z ustálené
judikatury Nejvyššího správního soudu přitom plyne, že není-li z odůvodnění napadeného
rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci
účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné
nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci,
na níž je postaven základ žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže
jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá
(viz blíže rozsudek zdejšího soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, dále obdobně
též ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, přístupné na www.nssoud.cz). V posuzované
věci Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], a proto ho zrušil a věc vrátil krajskému
soudu k dalšímu řízení.
V něm bude v souladu s ustanovením §110 odst. 3 s. ř. s. krajský soud vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu uvedeným v tomto rozsudku, zejména bude povinen
podrobně, úplně a přesvědčivě odůvodnit svůj zamítavý výrok v posuzované věci. Dále krajský
soud zároveň rozhodne i o náhradě nákladů řízení o předmětné kasační stížnosti (§110
odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. června 2009
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu