ECLI:CZ:NSS:2009:4.ADS.50.2009:63
sp. zn. 4 Ads 50/2009 - 63
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: L. K.,
zast. JUDr. Alexandrem Kociánem, advokátem, se sídlem Na Vyhlídce 53, Karlovy Vary, proti
žalovanému: Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary, o
kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 1. 2009, č. j. 17
Ca 8/2008 - 30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na účet jejího právního zástupce
JUDr. Alexandra Kociána náklady řízení v částce 800 Kč do 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Magistrát města Karlovy Vary (dále též „Magistrát”) rozhodnutím ze dne 17. 10. 2007,
č. j. 41752/2007/KVA rozhodl o žádosti žalobkyně ze dne 15. 1. 2007 o příspěvek na péči tak,
že tuto dávku žalobkyni nepřiznal. V odůvodnění uvedl, že žalobkyně nepotřebuje vzhledem
k jejímu zdravotního stavu pomoc jiné fyzické osoby při péči o vlastní osobu a při zajištění
soběstačnosti v rozsahu stanoveném stupni závislosti podle §8 zákona č. 108/2006 Sb.,
o sociálních službách, a proto nemohlo být žádosti vyhověno.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, ve kterém poukázala na skutečnost,
že je téměř imobilní a jen obtížně se pohybuje pomocí dvou francouzských holí nebo berlí.
Vlastní průkaz ZTP, neboť jí byl amputován kyčelní kloub včetně části kyčle a stehenní kosti
a na druhé noze má voperovánu totální endoprotézu. Namítala, že nezvládá úkony uvedené v §9
odst. 1 písm. a), d), e), j), k), m) a v §9 odst. 2 písm. d), f), g), i), j), k), q) a r). Částečně
nezvládá úkony uvedené v §9 odst. 1 písm. b) - hygiena po výkonu fyziologické potřeby a g) -
není schopna při použití dvou francouzských holí dopravit talíř či těžší hrnek z kuchyně na stůl v
jídelně. Vzhledem k tomu, že není schopna plně zvládnout 14 úkonů uvedených v §9 zákona
a částečně další dva, je žalobkyně přesvědčena, že je přinejmenším naplněn stupeň I. závislosti
na pomoci jiné osoby podle §8 písm. a) zákona o sociálních službách a že jí měl být přiznán
příspěvek na péči podle §11 odst. 1 písm. a) [žalobkyně měla patrně na mysli §11 odst. 2 písm. a)
téhož zákona]. Ze shora uvedených důvodů navrhovala, aby odvolací orgán zrušil rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně a sám rozhodl tak, že se žalobkyni přiznává podle §11 zákona
o sociálních službách příspěvek na péči ve výši 2000 Kč měsíčně.
Krajský úřad Karlovarského kraje (žalovaný) rozhodnutím ze dne 23. 1. 2008,
č. j. 1698/SZ/07 odvolání žalobkyně zamítl a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
ze dne 17. 10. 2007 potvrdil. V odůvodnění poukázal na §7 a §11 odst. 2 zákona o sociálních
službách a konstatoval, že Posudková komise Ministerstva práce a sociálních věcí ČR v Plzni
(dále též „posudková komise” či „PK MPSV”) na svém jednání dne 3. 1. 2008 posoudila
zdravotní stav (stupeň závislosti) žalobkyně pro účely odvolacího řízení správního a dospěla
k závěru, že od data 1. 1. 2007 nešlo v případě žalobkyně o osobu, která se podle §8 zákona
o sociálních službách považovala za závislou na pomoci jiné fyzické osoby. Z důvodu
dlouhodobě nepříznivého stavu nepotřebovala každodenní pomoc nebo dohled při více
než 12 úkonech soběstačnosti a péče o vlastní osobu. Žalovaný uzavřel, že přezkoumal soulad
odvoláním napadeného rozhodnutí spolu s předcházejícím řízením ve světle námitek uvedených
v odvolání a po přezkoumání neshledal odvolání důvodné.
V žalobě proti rozhodnutí žalovaného žalobkyně namítala, že postup posudkových
lékařů je zcela formální, nevycházející ze skutečného zdravotního stavu žalobkyně, v důsledku
čehož je posudek velmi povrchní a nedbalý. Uvedla, že zdravotní dokumentací prokazovala,
že její zdravotní stav je dlouhodobě nepříznivý, zejména v důsledku toho, že prodělala několik
operací kyčelních kloubů, které jí původně byly nahrazeny totální endoprotézou. V roce 1998
došlo k prolomení pánve, v důsledku kterého byla žalobkyni vyňata část pánevní kosti, kloubní
hlavice a části stehenní kosti, která již nebyla ničím nahrazena. Došlo ke zkrácení pravé končetiny
zhruba o 7 cm a od té doby se může žalobkyně pohybovat pouze velice omezeně, pravá noha
za použití ortopedické boty je schopna částečně přenášet váhu těla na tuto končetinu,
nicméně je velmi nestabilní a jakýkoliv pohyb vyžaduje použití dvou francouzských holí.
Tato situace rozhodujícím způsobem ovlivňuje soběstačnost a způsobilost žalobkyně zvládat
úkony péče o vlastní osobu. V žádném případě není schopna přípravy stravy, mytí těla, koupání
nebo sprchování, není schopna vydržet stát a přemísťovat předměty denní potřeby. Žalobkyně
je prakticky neschopna chůze po schodech nahoru a dolů. Nezvládá nakupování, obstarávání
si osobních záležitostí a zapojení se do sociálních aktivit odpovídajících věku. Nezvládá
ani vaření, mytí nádobí, provádění běžného úklidu domácnosti a zajištění péče o prádlo.
Velmi obtížně zvládá pouze přepírání drobného prádla. V důsledku toho žalobkyně
nemůže ani udržovat pořádek v domácnosti, vynášet odpadky a provádět další jednoduché úkony
spojené s chodem a udržováním domácnosti. Žalobkyně vyjádřila přesvědčení, že naplňuje
nejméně 14 bodů uvedených v §9 odst. 1 a 2 zákona o sociálních službách a má tudíž nárok
na přiznání I. stupně závislosti a poskytování příspěvku na péči ve výši odpovídající
tomuto stupni. Dále poukázala na skutečnost, že prakticky ve všech úkonech, které není schopna
zvládat, jí pomáhá pečovatelka, popřípadě syn. Strava je žalobkyni dovážena a na větší úklid
si sjednává placenou pomoc. Připomněla, že rozhodnutím Okresního úřadu v Karlových Varech
ze dne 16. 4. 2002 byla shledána osobou s těžkým zdravotním postižením a byly jí přiznány
mimořádné výhody II. stupně. Dále namítala, že PK MPSV, která přezkoumávala její zdravotní
stav z podnětu odvolání ji osobně neviděla a nevyšetřila. K jednání PK MPSV se nemohla
dostavit, neboť cesta do Plzně k jednání komise je pro ni nepřekonatelnou překážkou. Uvedla
rovněž, že trpí ještě celou řadou dalších zdravotních neduhů, z nichž za nejvážnější považuje
pozvolné odumírání nervových zakončení na rukou v důsledku používání berlí po dobu delší
než 10 let, pro které nemá v rukou cit a nemůže vykonávat jakékoli jemnější práce, které vyžadují
zvýšený cit v prstech. Dosavadní rozhodnutí jak posudkového lékaře, tak i posudkové komise
označila chybné a žádala, aby si soud vyžádal nové posouzení jejího zdravotního stavu.
Z uvedených důvodů žalobkyně navrhovala, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil
a uložil mu povinnost uhradit náklady řízení k rukám právního zástupce žalobkyně ve lhůtě 3 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě popsal průběh předcházejícího správního řízení a vyjádřil
přesvědčení, že správní orgány obou stupňů postupovaly ve věci přiznání nároku příspěvku
na péči žalobkyně v souladu s právními předpisy. Podle žalovaného nelze ze skutečností,
které žalobkyně uvedla v žalobě, prokázat nezákonnost napadeného rozhodnutí, či takové vady
řízení, které by odůvodňovaly jeho zrušení.
Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 30. 1. 2009, č. j. 17 Ca 8/2008 - 30 napadené
rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušil, věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Po přezkoumání rozhodnutí žalovaného, jakož i předcházejícího správního řízení
dospěl krajský soud k závěru, že žalovaný rozhodoval na základě nedostatečně zjištěného
skutkového stavu. Konstatoval, že žalovaný sice nepochybil, když ve smyslu §4 odst. 2 zákona
582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, požádal PK MPSV o vypracování
posudku, avšak vůbec se nezabýval skutečností, že tento posudek je zcela nedostatečný
a nepřezkoumatelný. Podle krajského soudu totiž nebyly shromážděny potřebné podklady
ani v řízení před Magistrátem, jelikož ve správním spise předloženém soudu nejsou založeny
žádné lékařské zprávy a nelze tudíž zjistit, na základě jakých rozhodných skutečností
byl vyhotoven posudek posudkového lékaře úřadu práce a poté posudek PK MPSV. Posudek
úřadu práce nelze podle krajského soudu považovat za posudek, jelikož příslušný
posudkový lékař žalobkyni vůbec neviděl a vlastně jen převzal obsah sociálního šetření,
o němž není ani zcela jednoznačně zjistitelné, zda bylo provedeno 8. či 9. 2. 2007.
Z tohoto posudku nelze dovodit, že by se ze strany posudkového lékaře jednalo o skutečné
posudkové zhodnocení, když v něm není popsán zdravotní stav žalobkyně mající rozhodující vliv
na její soběstačnost, natož pak vypořádání se s výsledkem sociálního šetření (navržený II. stupně
závislosti). Předcházející rozhodnutí Magistrátu bylo tak vydáno na základě nedostatečně
zjištěného stavu a v rozporu s §68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
neboť neobsahuje odkaz na jakoukoliv rozhodnou skutečnost a je v něm pouze uvedeno,
že bylo rozhodnuto nepřiznat žalobkyni příspěvek na péči. Krajský soud dále poukázal na právní
úpravu týkající se posuzování stupně závislosti a podmínek nároku na příspěvek na péči
stanovenou v zákoně o sociálních službách. Konstatoval, že předložený správní spis neobsahuje
nález ošetřujícího lékaře žalobkyně, výsledky funkčních vyšetření či výsledky vlastního vyšetření
posuzujícího lékaře, přičemž ani posudek posudkového lékaře, stejně jako samotné rozhodnutí
Magistrátu na žádné takové podklady ani nepoukazují. Podle názoru krajského soudu
je třeba postup při zjišťování závislosti žalobkyně na pomoci jiné fyzické osoby stanovený v §25
odst. 3 zákona o sociálních službách brát jako vzorové ustanovení i pro odvolací řízení,
během něhož je prostřednictvím řízení u PK MPSV skutkový stav přezkoumáván v samostatné
proceduře. V řízení před PK MPSV je proto nezbytně nutné zhodnotit zdravotní stav žalobkyně
na základě nálezů ošetřujícího (praktického) či odborných ošetřujících lékařů a závěrů
posudkového lékaře. Je nutno přihlédnout k výsledku sociálního šetření a zjištění potřeb
posuzované osoby; také je na místě vycházet z vlastního vyšetření posuzované osoby. Krajský
soud považuje za rozporuplné údaje o schopnosti stěžovatelky zvládnout úkony soběstačnosti
a péče o vlastní osobu, např. údaj, že stání a schopnost vydržet stát žalobkyně zvládá
jen s pomocí, chůzi po rovině zvládá s dohledem, ale naproti tomu zvládá přemísťování
předmětů denní potřeby a přepírání drobného prádla, přestože se jedná o osobu, jejíž pohyb
vyžaduje použití dvou francouzských holí, bez nichž není schopna samostatného pohybu.
Zcela nevysvětlen pak podle krajského soudu zůstal závěr výsledku šetření Magistrátu,
na jehož základě byl navržen stupeň závislosti II. - středně těžká, neboť ani posudkový
lékař úřadu práce, ani PK MPSV se s tímto výsledkem žádným způsobem nevypořádaly
a bez jakéhokoliv zdůvodnění zaujaly názor zcela odlišný. Rovněž žalovaný tuto skutečnost
zcela pominul. Krajský soud shledal rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelným
také z toho důvodu, že se žalovaný vůbec nevypořádal s námitkami žalobkyně obsaženými
v odvolání a v jejím vyjádření ze dne 15. 1. 2008. Zdůraznil, že posudek PK MPSV nemá žádnou
vypovídací hodnotu, neboť neobsahuje kromě výroku žádné jiné skutečnosti, ani ve vztahu
k námitkám žalobkyně (není ani jisté, zda byla žalobkyně o jednání komise vyrozuměna či nikoli).
Postupem správních orgánu obou stupňů, které dostatečně nezjistily skutkový stav nezbytný
pro vyhodnocení stupně závislosti žalobkyně na pomoci jiné fyzické osoby, došlo
podle krajského soudu k vadě řízení ve smyslu §76 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.”), když nebyly respektovány ani základní zásady správního
řízení. Na závěr krajský soud uvedl, že nelze připustit, aby takové závažné rozhodnutí,
jako je rozhodnutí o příspěvku na péči, bylo vydáno pouze na základě sociálního šetření
sociálním pracovníkem, bez zajištění dalších dostatečných podkladových materiálů, jak se stalo
v této věci. Zdůraznil, že příspěvek na péči, upravený v zákoně o sociálních službách, navazuje
obsahově na dávku zvýšení důchodu pro bezmocnost, která byla upravena v §70 zákona
č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, přičemž provázanost posuzování stupně bezmocnosti
a stupně závislosti na pomoci jiné fyzické osoby je daná ustanovením §120 zákona o sociálních
službách. Proto je podle krajského soudu nezbytné, aby bylo postupováno v návazných
souvislostech, jelikož se jedná de facto o stejný obsah dávky (byť v zákoně o sociálních službách
jinak definovaný), ale v podstatě zůstává zachován princip vztahu dlouhodobě nepříznivého
zdravotního stavu a soběstačnosti (sebeobsluhy) posuzované osoby.
Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (dále též „stěžovatel”) včas kasační stížnost
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) „s. ř. s. Vyjádřil nesouhlas s právním názorem
krajského soudu, že nebyly shromážděny potřebné podklady, ze kterých by vyplýval zdravotní
stav posuzované osoby (žalobkyně). Stěžovatel poukázal na ustanovení §16a odst. 3 zákona
č. 582/1991 Sb., ve kterém je uvedeno, že orgán sociálního zabezpečení příslušný k posouzení
zdravotního stavu zašle orgánu, který o posouzení požádal, pouze ty části posudku,
které neobsahují údaje o zdravotním stavu posuzované fyzické osoby. Posudek PK MPSV,
který měl soud k dispozici, byl tudíž pouze výsledkem posouzení, který se zasílá krajskému úřadu.
Kompletní posudek posuzované osoby zůstává součástí vedené spisové dokumentace PK MPSV
v Plzni a zpravidla obsahuje údaje, u kterých soud vytýká, že v posudku nejsou. Podle stěžovatele
se jedná o údaje vysoce odborného charakteru z oblasti zdravotnictví, které z logiky věci
nepřísluší posuzovat nebo hodnotit úředníkům ani sociálním pracovníkům, kteří se účastní
procesu správního řízení, resp. soudu, bez přibrání příslušného soudního znalce z daného
odboru. Stěžovatel se tak domnívá, že argumentace krajského soudu, že stěžovatel
neměl k dispozici objektivizovaný zdravotní stav žalobkyně není správná. To dovozuje
z ustanovení §16a odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb., podle kterého se na řízení PK MPSV
ze správního řádu aplikují mj. ustanovení o spisu. Stěžovatel tak má za to, že je v pořádku,
když spis PK MPSV je veden odděleně od správního spisu stěžovatele. Tento posudkový spis
neměl krajský soud k dispozici, takže neprávem argumentuje §76 odst. 1, písm. b) s. ř. s.,
když z hlediska vad řízení před správním orgánem užívá plurál – „nemá oporu ve spisech“.
Podle názoru stěžovatele nebylo záměrem zákonodárce sloučit posudkové a rozhodovací
procesy, které jsou založeny na rozdílné odbornosti předmětu a na rozdílné odborné
erudovanosti pracovníků zajišťujících realizaci obou procesů. Z výše uvedeného
podle stěžovatele vyplývá, že správní orgány obou stupňů postupovaly ve věci přiznání nároku
příspěvku na péči u posuzované fyzické osoby v souladu s platnými právními předpisy. Stěžovatel
navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Krajského soudu v Plzni zrušil a věc
mu vrátil k novému projednání a rozhodnutí.
Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznila, že stěžovatel ve vyjádření k žalobě
ze dne 21. 4. 2008, (přestože již v žalobě mu byl vytýkán nedostatek podkladů pro rozhodnutí
ve věci a nesprávné rozhodnutí jednotlivých odborných orgánů ve správním řízení, zejména
posudkového lékaře a posudkové komise) nenamítal nic z toho, co nyní namítá v kasační
stížnosti. Z tohoto důvodu by podle žalobkyně měla být kasační stížnost odmítnuta
jako nepřípustná ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s., neboť důvody, o které stěžovatel kasační stížnost
opírá, mohly být uplatněny již v řízení před krajským soudem, leč stěžovatel tak neučinil.
Žalobkyně naopak považuje rozhodnutí krajského soudu za věcně správné. Poukazuje na §25
odst. 1 a 3 zákona o sociálních službách a konstatuje, že způsob, jakým se posudkový lékař
vypořádal se závěrem šetření, které provedla sociální pracovnice, je nutno považovat za absurdní.
Z tohoto šetření totiž vyplynulo, že žalobkyně není schopna zvládnout 19 úkonů běžného života
a proto sociální pracovnice navrhla přiznání závislosti II. stupně. Posudkový lékař však dospěl
k závěru, že žalobkyně není schopna zvládnout méně než 9 takových úkonů. Žalobkyni
však není známo, o jaké šetření a jaké lékařské zprávy opřel své rozhodnutí bez toho,
aniž by si učinil vlastní zjištění tak, jak mu to ukládá §25 odst. 3 zákona o sociálních službách.
Posudkový lékař má zjišťovat potřeby osoby, provést vyhodnocení výsledků funkčních vyšetření,
event. provést, pokud to bude zapotřebí, vlastní vyšetření, což v daném případě neučinil.
Aniž by jakýmkoliv způsobem svůj závěr odůvodnil, provedl vyhodnocení, které je v příkrém
rozporu s doposud zjištěnými skutečnostmi (výsledkem sociálního šetření sociálních pracovnic).
Posudková komise pak jen zcela paušálně rozhodnutí posudkového lékaře převzala
bez jakýchkoliv dalších doplnění šetření, popř. lékařských zpráv, což podle žalobkyně svědčí
o naprosto formalistickém přístupu v řízení o přiznání příspěvku na péči. S ohledem na výše
uvedené žalobkyně navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost pro nepřípustnost odmítl,
případně zamítl (pokud se jí bude věcně zabývat).
Před vlastním projednáním kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud musel
nejprve vypořádat s námitkou žalobkyně uplatněnou ve vyjádření ke kasační stížnosti,
v níž požaduje odmítnutí kasační stížnosti jako nepřípustné ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s.,
neboť důvody, o které stěžovatel (žalovaný) kasační stížnost opírá nebyly jím uplatněny
již v řízení před krajským soudem, ač tak stěžovatel učinit mohl. Tuto námitku nepokládá
Nejvyšší správní soud za důvodnou.
Podle ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. není přípustná kasační stížnost, opírá-li
se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v §103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil
v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl.
S tímto ustanovením souvisí též 4. odstavec §109 s. ř. s., podle něhož ke skutečnostem,
které stěžovatel uplatnil poté, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí, Nejvyšší správní soud
nepřihlíží. Ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. tedy brání tomu, aby stěžovatel v kasační stížnosti
uplatňoval jiné právní důvody, než ty, které uplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí
má být přezkoumáváno, ač tak učinit mohl; takové námitky jsou nepřípustné. Ustanovení §109
odst. 4 s. ř. s. naproti tomu brání tomu, aby se poté, co bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí
(rozuměj rozhodnutí soudní), uplatňovaly skutkové novoty. K takto uplatněným novým
skutečnostem kasační soud při svém rozhodování nepřihlíží (srovnej rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 9. 2004 , sp. zn. 1 Azs 34/2004). Ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s.
sleduje zachování kasačního charakteru řízení o kasační stížnosti; po aktivně legitimovaných
účastnících předcházejícího žalobního řízení lze totiž spravedlivě žádat, aby uplatnili
veškeré důvody nezákonnosti správního rozhodnutí již v řízení před soudem I. instance,
tedy soudem krajským. Pokud tak neučiní, je legitimní, že z hlediska možnosti uplatnění
argumentace v dalším stupni ponesou případné nepříznivé následky s tím spojené
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2008, č. j. 8 Afs 48/2006 – 155).
Z uvedeného je patrno, že nepřípustnost skutkových a právních novot se vztahuje ke stěžovateli,
který byl v řízení před soudem I. instance aktivně legitimován k podání žaloby, jíž se bránil
proti nezákonnosti správního rozhodnutí. Z povahy a logiky věci je vyloučeno, aby žalovaný
brojil v žalobním řízení námitkami proti svému rozhodnutí a z toho důvodu i za situace,
kdy se procesní postavení účastníka řízení před Nejvyšším správním soudem změnilo, žalovaný
je zde stěžovatelem proti rozhodnutí krajského soudu, nelze po žalovaném spravedlivě
požadovat, aby námitky, které uplatňuje proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu. uplatnil
již i v řízení žalobním. Jím podanou kasační stížnost nelze tudíž z tohoto důvodu
pro nepřípustnost odmítnout podle §104 odst. 4 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud poté přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., v rozsahu a z důvodů, které uplatnil stěžovatel
v kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odst. 3 citovaného ustanovení,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Kasační stížnost neshledal důvodnou.
Z textu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodu uvedeného v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení spočívá v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován
správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
K namítané nezákonnosti napadeného rozsudku spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení Nejvyšší správní soud uvádí,
že takového pochybení se v projednávané věci krajský soud nedopustil. Naopak – podle názoru
Nejvyššího správního soudu – postupoval a rozhodl zcela v souladu se zákonnou úpravou,
pokud rozhodnutí žalovaného, a stejně tak i rozhodnutí správního orgánu I. stupně,
tedy magistrátu, zrušil pro zjištěné vady řízení, neboť skutkový stav, který vzal správní orgán
za základ napadeného rozhodnutí, nemá oporu ve spisech a vyžaduje zásadní doplnění řízení.
Smyslem zákona o sociálních službách č. 108/2006 Sb. je úprava podmínek poskytování
pomoci a podpory fyzickým osobám v nepříznivé sociální situaci prostřednictvím sociálních
služeb a příspěvku na péči. Příspěvek na péči, který je předmětem řízení v dané věci, se podle §7
téhož zákona poskytuje osobám závislým na pomoci jiné fyzické osoby za účelem zajištění
potřebné pomoci. Náklady na příspěvek se hradí ze státního rozpočtu. Nárok na něj má osoba,
která splňuje předpoklady uvedené v §4 odst. 1 téhož zákona (mezi účastníky není sporu o tom,
že podmínky zde uvedené žalobkyně splňuje), která z důvodu dlouhodobě nepříznivého
zdravotního stavu potřebuje pomoc jiné fyzické osoby při péči o vlastní osobu a při zajištění
soběstačnosti v rozsahu stanoveném stupněm závislosti podle §8 cit. zákona. O příspěvku
rozhoduje obecní úřad obce s rozšířenou působností. Podle §8 téhož zákona se osoba považuje
za závislou na pomoci jiné fyzické osoby ve a) stupni I. (lehká závislost), jestliže z důvodu
dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu potřebuje každodenní pomoc nebo dohled při více
než dvanácti úkonech péče o vlastní osobu a soběstačnosti nebo u osoby do 18 let věku při více
než pěti úkonech péče o vlastní osobu a soběstačnosti, b) stupni II. (středně těžká závislost),
jestliže z téhož důvodu potřebuje každodenní pomoc nebo dohled při více než 18
takových úkonech (u osoby mladší 18 let při více než 10 úkonech), c) stupni III. (těžká závislost),
jestliže z téhož důvodu potřebuje každodenní pomoc nebo dohled při více než 24
takových úkonech (u osoby do 18 let věku při více než 15 úkonech), a konečně d) stupni
IV. (úplná závislost), jestliže z téhož důvodu potřebuje každodenní pomoc nebo dohled při více
než 30 takových úkonech (u osoby do 18 let věku při více než 20 úkonech). Podle §9 odst. 1
uvedeného zákona se při posuzování péče o vlastní osobu pro účely stanovení stupně závislosti
hodnotí zvládat úkony taxativně vyjmenované pod písmeny a) až r) téhož ustanovení,
mezi něž patří především příprava, podávání a přijímání stravy, mytí těla, koupání
nebo sprchování, výkon fyziologické potřeby včetně hygieny, vstávání z lůžka, sezení, stání
a přemísťování předmětů denní potřeby, chůze, oblékání, obouvání či orientace v přirozeném
prostředí, provedení jednoduchého ošetření a dodržování léčebného režimu. Podle odstavce 2
téhož ustanovení se při posuzování soběstačnosti pro účely stanovení stupně závislosti hodnotí
schopnost zvládat zde taxativně vyjmenované úkony pod písmenem a) až r), mezi něž patří
především komunikace slovní, písemná či neverbální, orientace vůči jiným fyzickým osobám,
v čase a mimo přirozené prostředí, nakládání s penězi, obstarávání osobních záležitostí,
obstarávání si potravin, vaření, ohřívání jednoduchého jídla, běžný úklid domácnosti
apod. Při hodnocení vyjmenovaných úkonů pro účely stanovení stupně závislosti
se přitom hodnotí funkční dopad dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu na schopnost
zvládat jednotlivé úkony podle odst. 1 a 2, které se sčítají. Při hodnocení úkonů podle odst. 1 a 2
se úkony uvedené v jednotlivých písmenech považují za jeden úkon, přičemž pokud je osoba
schopna zvládnout některý z úkonů uvedených v odstavci 1 a 2 jen částečně, považuje
se takový úkon pro účely hodnocení za úkon, který není schopna zvládnout; bližší vymezení
úkonů uvedených v odstavci 1 a 2 a způsob jejich hodnocení stanoví prováděcí předpis (§9
odst. 3, 4 a 5 téhož zákona). Podle §11 odst. 2 téhož zákona činí výše příspěvku pro osoby starší
18 let za kalendářní měsíc 2000 Kč, jde-li o lehkou závislost, 4000 Kč, jde-li o středně těžkou
závislost, 8000 Kč, jde-li o těžkou závislost a 11 000 Kč, jde-li o úplnou závislost. Nárok
na příspěvek přitom vzniká dnem splnění podmínek stanovených v §7 a 8 cit. zákona.
Jak již správně zdůraznil v odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud, rozhoduje
o přiznání příspěvku obecní úřad obce s rozšířenou působností, který provádí pro účely
rozhodování o příspěvku sociální šetření, při kterém se zjišťuje schopnost samostatného života
osoby v přirozeném sociálním prostředí z hlediska vlastní péče o vlastní osobu a soběstačnosti;
to provádí sociální pracovník. Obecní úřad obce s rozšířenou působností zašle příslušnému úřadu
práce žádost o posouzení stupně závislosti osoby. Při posuzování vychází úřad práce
ze zdravotního stavu osoby doloženého nálezem ošetřujícího lékaře, z výsledků sociálního šetření
a zjištění potřeb osoby, popřípadě z výsledků funkčních vyšetření a z výsledků vlastního vyšetření
posuzujícího lékaře. Cílem nepochybně je co nejobjektivnější posouzení schopnosti žadatele
pečovat o vlastní osobu a soběstačnost. Zjištěné skutečnosti o hodnocení jednotlivých úkonů
stanovených v §9 odst. 1 a 2 zákona o sociálních službách zaznamenává sociální pracovník
do příslušného tiskopisu a dále by je měl ještě zaznamenat do „Protokolu o šetření závislosti
osoby na pomoc jiné osoby“, a to v části souhrnná zpráva. Kromě toho by měl mít rozhodující
správní orgán k dispozici též nález ošetřujícího lékaře a výsledky funkčních vyšetření na základě
vlastního vyšetření posuzujícího lékaře.
S krajským soudem se lze ztotožnit též v tom, že v projednávané věci nález ošetřujícího
lékaře žalobkyně, výsledky funkčních vyšetření či výsledky vlastního šetření posuzujícího lékaře
nejsou v předloženém správním spise obsaženy a ani posudek posudkového lékaře,
stejně jako samotné rozhodnutí správního orgánu I. stupně (Magistrátu) na žádné
takové podklady nepoukazují. Ve spise je založen „Záznam o šetření závislosti osoby na pomoci
jiné osoby“, podepsaný oprávněnou úřední osobou O. L. ze dne 8. 2. 2007 (s návrhem na stupeň
závislosti II.), a dále „Protokol o šetření závislosti osoby na pomoci jiné osoby“, kdy šetření
provedla M. L. dne 9. 2. 2007, přičemž v části „Souhrnná zpráva“ však není uveden žádný údaj,
přičemž výsledek šetření byl uzavřen návrhem na stupeň závislosti II. – středně těžká. Úřad práce
v Karlových Varech, lékařská posudková služba, k žádosti magistrátu dne 18. 9. 2007 přitom
posoudil stupeň závislosti žalobkyně pro účely příspěvku na péči se závěrem, že žalobkyně není
osobou, která je z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu závislá na pomoci jiné
fyzické osoby ve smyslu §8 cit. zákona. Magistrát města Karlovy Vary, odbor zdravotnictví a
sociálních věcí, příslušný k rozhodování podle zákona o sociálních službách, rozhodnutím ze dne
17. 10. 2007, č. j.: 41752/2007/KVA, nepřiznal žalobkyni příspěvek na péči s odůvodněním, že
vzhledem k jejímu zdravotnímu stavu pomoc jiné fyzické osoby při péči o vlastní osobu a při
zajištění soběstačnosti v rozsahu stanoveném stupni závislosti podle §8 uvedeného zákona
nepotřebuje. Rozhodnutí neobsahuje další odůvodnění. Proti tomuto rozhodnutí podala
žalobkyně včas odvolání, v němž vyslovila nesouhlas s posouzením svého zdravotního stavu,
zejména pak neplněním podmínek pro pomoc jiné fyzické osoby při péči o vlastní osobu a při
zajištění soběstačnosti s tím, že se domnívá, že splňuje přinejmenším stupeň I. podle zákona o
sociálních službách.
Odvolání bylo poté postoupeno dne 29. 10. 2007 žalovanému krajskému úřadu
se stanoviskem, že sociální šetření provedené dne 8. 2. 2007 vyšlo na II. stupeň závislosti –
středně těžká závislost. Lékařská posudková služba však trvá na tom, že odvolatelka není osobou,
která je závislá na pomoci jiné osoby. Předkládací zpráva obsahuje návrh na rozhodnutí v
odvolacím řízení, aby vzhledem k výsledku sociálního šetření ze dne 8. 2. 2007 bylo odvolání
vyhověno. Ve spise je založen záznam žalovaného, sepsaný úřednicí odboru sociálních věcí L. K.
dne 23. 11. 2007, podle něhož byl několikrát učiněn bezúspěšný pokus o zastižení žalobkyně od
16. 11. 2007; zastižený syn žalobkyně sdělil, že od druhého syna žijícího v Kladně se žalobkyně
nevrátí dříve než po 1. 12. 2007.
Poté byl vyžádán posudek posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí,
detašované pracoviště v Plzni. Uvedená posudková komise sdělila posudkový závěr pro účely
odvolacího řízení správního (konaného bez přítomnosti žalobkyně), že v jejím případě nešlo
od data 1. 1. 2007 o osobu, která se podle §8 zák. č. 108/2006 Sb. považuje za závislou
na pomoci jiné fyzické osoby. Z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu
nepotřebovala každodenní pomoc nebo dohled při více než 12 úkonech péče o vlastní osobu
a zajištění soběstačnosti.
Jak již konstatoval krajský soud, z posudku není zjistitelné složení komise,
když je zde pouze uvedeno jméno a příjmení předsedkyně komise spolu s jejím podpisem.
Není rovněž odůvodněno, které skutečnosti se staly podkladem závěru uvedené komise.
Žalovaný přesto napadeným rozhodnutím odvolání žalobkyně zamítl a napadené rozhodnutí
potvrdil s odkazem na závěr a odůvodnění posudku uvedené posudkové komise, detašovaného
pracoviště v Plzni ze dne 3. 1. 2008. Ztotožnil se s jejím závěrem, že v případě žalobkyně nešlo
o osobu závislou na pomoci jiné fyzické osoby, neboť z důvodu dlouhodobě nepříznivého
zdravotního stavu nepotřebovala každodenní pomoc nebo dohled při více než 12 úkonech péče
o vlastní osobu a soběstačnosti.
Jak již správně zdůraznil krajský soud, zákonná úprava (§28 odst. 2 ve spojení s §25
odst. 3 zák. o sociálních službách) k rozhodnutí žalovaného v postavení odvolacího orgánu
vyžaduje, (obdobně jako v řízení před správním orgánem I. stupně, rozhodujícím o žádosti
o příspěvek na péči), jako podklad posouzení stupně závislosti osoby žadatele na pomoci
jiné osoby. Stupeň závislosti pro účely odvolacího řízení posuzuje na žádost krajského úřadu
(v daném případě Krajského úřadu Karlovarského kraje) Ministerstvo práce a sociálních věcí,
které má pro tento účel zřízeny, respektive využívá, posudkové komise (§4 odst. 2
zák. o organizaci a provádění sociálního zabezpečení ve spojení s §28 odst. 2 zák. o sociálních
službách).
Posudková komise Ministerstva práce a sociálních věcí je při posuzování stupně závislosti
povinna vycházet ve smyslu §25 odst. 3 zák. o sociálních službách ze zdravotního stavu
posuzované osoby doloženého nálezem ošetřujícího lékaře, z výsledků sociálního šetření a zjištění
potřeb této osoby, popřípadě z výsledků funkčních vyšetření a vlastního vyšetření posuzujícího
lékaře. Na takový posudek, který je v odvolacím řízení rozhodujícím důkazem, je třeba klást
požadavek úplnosti a přesvědčivosti. Jinak by totiž nemohl být podkladem pro odvolací správní
orgán, který z něho vychází. Těmto požadavkům však posudek podaný posudkovou komisí
MPSV, detašované pracoviště v Plzni, nevyhovuje. Jak již správně zdůraznil krajský soud, právní
úprava příspěvku na péči v zákoně o sociálních službách navazuje obsahově na předchozí právní
úpravu dávky sociálního zabezpečení – zvýšení důchodu pro bezmocnost, uvedenou v §70
zák. č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení a v §2 odst. 1, 2 a 3 vyhl. č. 284/1995 Sb.,
kterou se provádí zákon o důchodovém pojištění. I v řízení vedeném podle zmíněných
ustanovení byl pro přezkumné řízení soudní vyžadován posudek posudkové komise Ministerstva
práce a sociálních věcí, který byl pro toto řízení důkazem rozhodujícím. Rozhodnutí o nároku
na požadovanou dávku bylo totiž - stejně jako v projednávané věci - závislé především
na odborném lékařském posouzení, k němuž byla ze zákona povolána právě posudková komise.
Ta se vyjadřovala k rozsahu a charakteru pomoci, dohledu, popřípadě ošetřování jinou osobou
při úkonech braných tehdy v úvahu pro posouzení stupně bezmocnosti, jakož i k zaujetí
posudkových závěrů o bezmocnosti, eventuelně jejím stupni ve smyslu §2 výše již uvedené
vyhlášky, třebaže v oblasti rozhodování o těchto zákonných nárocích šlo především o pojmy
právní. Posudek této komise soud hodnotil jako každý jiný důkaz podle zásad upravených
v procesních soudních předpisech, nicméně se zřetelem k mimořádnému významu posudků
v tomto řízení, nevzbuzoval-li takový posudek z hlediska své celistvosti a přesvědčivosti žádnou
pochybnost, a nebyly-li tu ani jiné skutečnosti nebo důkazy, jimiž by správnost posudku
mohla být zpochybněna, býval takový posudek zpravidla v řízení důkazem stěžejním.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu tyto požadavky musí být kladeny
též na posudek posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí, byť je vyžadován
nikoliv pro účely řízení soudního, ale pro účely odvolacího řízení správního ve smyslu §28
odst. 2 zák. o sociálních službách a §4 zák. č. 582/1991 Sb. I správní orgán musí totiž vycházet
z posudku, který obsahuje nejen výrok, ale který musí být řádně a přesvědčivě odůvodněn
s odkazem na doložený nález ošetřujícího lékaře, výsledek sociálního šetření, výsledek
funkčních vyšetření a výsledek vlastního vyšetření posuzujícího lékaře či posuzujících lékařů.
Těmto požadavkům posudek posudkové komise MPSV vypracovaný v projednávané věci
naprosto nevyhovuje, neboť není prakticky vůbec odůvodněn. Nejvyšší správní soud
proto souhlasí se závěrem krajského soudu, že napadené rozhodnutí stěžovatele bylo vydáno
na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci. Přitom nutno zdůraznit, že je lichá
námitka stěžovatele, v níž odkazuje na ustanovení §16a odst. 3 zák. č. 582/1991 Sb.,
ve kterém je uvedeno, že orgán sociálního zabezpečení příslušný k posouzení zdravotního stavu
zašle orgánu, který o posouzení požádal, pouze ty části posudku, které neobsahují údaje
o zdravotním stavu posuzované osoby. Bez ohledu na to, že zmíněné ustanovení bylo do zákona
č. 582/1991 Sb. vloženo zákonem č. 479/2008 Sb. ze dne 11. 12. 2008, kterým se mění zákon
č. 582/1991 Sb. (a zákony další), přičemž účinnosti v části týkající se změny v §16a nabyl
až dne 1. 7. 2009 a na daný případ je tudíž nelze aplikovat, neboť správní řízení v dané věci
proběhlo před tímto datem, ani z uvedeného nového ustanovení nevyplývá, že by posudek
posudkové komise neměl být náležitě odůvodněný a tím pro účastníky přesvědčivý.
Přitom nemusí obsahovat citlivé údaje o zdravotním stavu posuzované fyzické osoby, ale postačí,
pokud posudková komise uvede, které úkony, branné v úvahu při posuzování závislosti,
je tato osoba schopna provést samostatně, či jen za pomoci, ať již úplné či částečně, jiné fyzické
osoby. Při posuzování soběstačnosti pro účely stupně závislosti musí uvést, zda je schopna
zvládnout zde taxativně vyjmenované úkony, či nikoliv. Představa stěžovatele,
že takové náležitosti posudek obsahovat nemusí nemá oporu v zákonné úpravě,
která předpokládá možnost podání žaloby proti rozhodnutí odvolacího orgánu, vydaného
podle zákona o sociálních službách, a tudíž možnost přezkoumání takového rozhodnutí soudem.
Není však zřejmé, které skutečnosti by měly být předmětem přezkumného řízení soudního
za situace, pokud by posudek obsahoval pouze výrok a odůvodnění natolik kusé, že je naprosto
nepřezkoumatelné. Pak by přezkumné řízení soudní ztrácelo naprosto význam.
Na tomto závěru nic nemění ani námitka stěžovatele, že podle §16a odst. 1
zák. č. 582/1991 Sb. se spis posudkové komise vede odděleně od spisu stěžovatele,
neboť ani z tohoto ustanovení nijak nevyplývá, že by mělo negovat požadavky §25 odst. 3
zák. o sociálních službách, tj. požadavky na to, z čeho má příslušné posouzení vycházet.
Aby bylo možné ověřit, že byly tyto požadavky respektovány, tak musí být doložitelné obsahem
spisu, byť za využití pravidel ochrany údajů o zdravotním stavu posuzované osoby.
Nejvyšší správní soud proto shodně s Krajským soudem v Plzni považuje rozhodnutí
žalovaného za vydané na základě nedostatečně zjištěného stavu věci a v důsledku stiženého
vadou řízení. Kasační námitky stěžovatele tak neshledává důvodné. Proto kasační stížnost
podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60
odst. 1 s. ř. s. Žalovaný (stěžovatel) nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměl
úspěch. Žalobkyně byla v řízení procesně úspěšná, proto jí Nejvyšší správní soud přiznal náhradu
nákladů řízení s ohledem na ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník,
který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně
vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Výše nákladů řízení je tvořena náhradou
nákladů zastoupení žalobkyně za jeden úkon právní služby po 500 Kč a jeden režijní paušál
po 300 Kč (sepis vyjádření ke kasační stížnosti), to vše podle §7, §9 odst. 2 (tarifní hodnota
ve věcech nároků fyzických osob v oblasti sociálního zabezpečení činí pouze 1000 Kč), §11
odst. 1 písm. d) a §13 odst. 3 vyhl. č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif). Z tohoto důvodu zdejší soud uložil žalovanému
povinnost nahradit žalobkyni náklady řízení ve výši 800 Kč k rukám jejího zástupce do třiceti
dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. září 2009
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu