ECLI:CZ:NSS:2009:8.AZS.20.2009:99
sp. zn. 8 Azs 20/2009 - 105
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudců JUDr. Michala Mazance, JUDr. Jaroslava Hubáčka, JUDr. Jana Passera a JUDr. Barbary
Pořízkové v právní věci žalobce: M. S., zastoupeného Mgr. Bohdanou Novákovou, advokátkou
se sídlem Pod Terebkou 12, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem
Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 11. 2007,
čj. OAM-6558/VL-10-P07-R2-2003, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 16. 12. 2008, čj. 4 Az 79/2007 – 52,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 12. 2008, čj. 4 Az 79/2007 - 52,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 9. 3. 2004, čj. OAM-6558/VL-10-K04-2003, neudělil
žalobci azyl podle §12, §13 odst. 1, 2 a §14 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona
č. 283/1991 Sb., o Policii ČR, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“). Žalobce
napadl rozhodnutí žalovaného žalobou podanou u Krajského soudu v Hradci Králové,
který rozsudkem ze dne 26. 9. 2005, čj. 28 Az 53/2004 - 119, zamítl žalobu ve vztahu k výroku
správního rozhodnutí, kterým žalobci nebyl udělen azyl podle §12, §13 odst. 1, 2 a §14 zákona
o azylu, a zrušil rozhodnutí žalovaného v rozsahu výroku, podle kterého se na žalobce nevztahuje
překážka vycestování podle §91 zákona o azylu. Krajský soud v tomto rozsahu zároveň vrátil věc
žalovanému k dalšímu řízení.
Žalovaný novým rozhodnutím, označeným v záhlaví tohoto rozsudku, neudělil žalobci
mezinárodní ochranu podle §12, §13, §14, §14a a §14b zákona o azylu. Žalobce napadl
rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze, který ji zamítl rozsudkem ze dne
16. 12. 2008, čj. 4 Az 79/2007 – 52.
II.
Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku městského soudu kasační stížností, z důvodů
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní
otázky soudem. Namítl, že si žalovaný v souladu s předchozím zrušujícím rozsudkem krajského
soudu obstaral podklady pro rozhodnutí o splnění podmínek pro udělení doplňkové ochrany,
ale tyto zprávy o zemi původu stěžovatele nepromítl do rozhodnutí. Žalovaný zmínil pouze
uzavření mírové dohody v Ouagadougou v březnu 2007, ale již nezjišťoval její dodržování
a promítnutí do bezpečnostní situace v zemi. Stěžovatel připomněl, že podle stanoviska UNHCR
z října 2006 bylo Pobřeží slonoviny nejnebezpečnějším regionem západní Afriky a v zemi
působilo 11 tisíc vojáků mezinárodních bezpečnostních sil. I nadále je zaznamenáváno
porušování lidských práv, a násilné incidenty, jichž se dopouštějí rebelové i vládní vojáci. Úkolem
žalovaného bylo prokázat na základě aktuálních zpráv, že stěžovateli nehrozí v případě návratu
skutečné nebezpečí vážné újmy ve smyslu §14a zákona o azylu. Samotné konstatování, že došlo
k podpisu mírové dohody mezi stranami konfliktu, nemůže představovat zjištění skutečného
stavu věci ve vztahu k hrozící vážné újmě ve smyslu §14a zákona o azylu. Žalovaný pochybil
také tím, že ve vztahu k §14a zákona o azylu přenesl v rozporu se zákonem důkazní břemeno
na stěžovatele.
Stěžovatel dále namítl, že městský soud pochybil, nezabýval-li se žalobním bodem,
jímž stěžovatel brojil proti porušení §12 zákona o azylu. Byť krajský soud původním zrušovacím
rozsudkem uložil žalovanému, aby se zabýval pouze otázkou překážky vycestování, nové
rozhodnutí žalovaného obsahovalo i výrok o neudělení mezinárodní ochrany podle §12 zákona
o azylu. Pokud se městský soud domníval, že žalovaný měl rozhodovat pouze o §14a zákona
o azylu, bylo namístě rozhodnutí žalovaného zrušit nebo žalobu v této části odmítnout.
Stěžovatel je názoru, že po novele zákona o azylu a zavedení pojmu mezinárodní ochrany nemohl
žalovaný rozhodnout pouze o §14a zákona o azylu. Městský soud měl podle stěžovatele
také provést důslednější analýzu situace v zemi původu a řádně se vypořádat s možným použitím
§14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu.
K přijatelnosti kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že otázka samostatného přezkumu
výroku týkajícího se pouze doplňkové ochrany není judikaturou dosud řešena a rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu v této věci je zásadní i pro další žadatele o udělení mezinárodní
ochrany.
III.
Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Odkázal na správní spis, ze kterého vyplývá,
že skutečnosti uváděné stěžovatelem nebylo možné podřadit pod důvody pro udělení
mezinárodní ochrany a žalovaný neshledal ani podmínky pro udělení doplňkové ochrany.
IV.
Jednou z podmínek věcného přezkumu kasační stížnosti je její přijatelnost. Kasační
stížnost je v souladu s §104a s. ř. s. přijatelná, pokud svým významem podstatně přesahuje
vlastní zájmy stěžovatele. Výkladem institutu nepřijatelnosti a demonstrativním výčtem jejích
typických kritérií se Nejvyšší správní soud zabýval např. v rozhodnutí ze dne 26. 4. 2006,
čj. 1 Azs 13/2006 - 39, (č. 933/2006 Sb. NSS), na které na tomto místě pro stručnost odkazuje.
Nejvyšší správní soud uzavřel, že městský soud pochybil při výkladu a aplikaci procesního práva
způsobem, který se mohl dotknout hmotněprávního postavení stěžovatele. Kasační stížnost
je proto přijatelná.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost je důvodná.
Zákon č. 165/2006 Sb., kterým se mění zákon o azylu, zavedl, mimo jiné, nový pojem
mezinárodní ochrana. Jak vyplývá z §1 zákona o azylu, mezinárodní ochrana může mít formu
azylu nebo doplňkové ochrany. Azyl je institutem sloužícím k ochraně žadatele
před pronásledováním (§2 odst. 8 zákona o azylu), doplňková ochrana slouží k ochraně žadatele
(nesplňujícího podmínky pro udělení azylu) před vážnou újmou, jež by mu hrozila v případě
navrácení do země původu (§14a odst. 2 zákona o azylu). V žádosti o mezinárodní ochranu
žadatel zpravidla nespecifikuje, o kterou formu mezinárodní ochrany žádá, a žádost je proto třeba
posuzovat z hlediska naplnění podmínek pro poskytnutí obou forem ochrany. Podá-li
tedy cizinec žádost o mezinárodní ochranu, je na jejím základě správní orgán povinen posoudit,
zda žadatel splňuje podmínky pro udělení azylu i zda splňuje podmínky pro udělení doplňkové
ochrany. Pokud správní orgán mezinárodní ochranu neudělí, musí své rozhodnutí odůvodnit
ve vztahu k institutu azylu i ve vztahu k institutu doplňkové ochrany (§28 odst. 2 zákona
o azylu).
Institut doplňkové ochrany byl do zákona o azylu doplněn za současného zrušení úpravy
tzv. překážek vycestování v §91 téhož zákona, s účinností od 1. 9. 2006. Nejvyšší správní soud
uzavřel ke vztahu obou institutů, že „jakkoli nelze shledat úplnou shodu mezi zněním bývalého §91
a nynějšího §14a zákona o azylu, tak v těch částech, kde takovou shodu shledat lze, je možno i po účinnosti
zákona č. 165/2006 Sb. aplikovat právní názory vyslovené Nejvyšším správním soudem ve vztahu k onomu
dříve účinnému §91 zákona o azylu“ (rozsudek ze dne 26. 7. 2007, čj. 2 Azs 30/2007 - 69,
www.nssoud.cz). Podrobnější obsahové srovnání překážek vycestování a doplňkové ochrany
Nejvyšší správní soud podal v rozsudku ze dne 11. 2. 2009, čj. 1 Azs 107/2008 – 78
(www.nssoud.cz), na jehož odůvodnění v této souvislosti pro stručnost odkazuje.
Změna zákonné právní úpravy, při níž došlo ke změnám v obsahu a rozsahu mezinárodní
ochrany, je významná i při posuzování nyní projednávané věci. Žalovaný v dalším řízení,
po částečném zrušení předchozího rozhodnutí krajským soudem, znovu posoudil žádost
stěžovatele o udělení mezinárodní ochrany a neshledal nejen naplnění podmínek §14a a §14b
zákona o azylu, ale zabýval se i otázkou splnění podmínek pro udělení mezinárodní ochrany
podle §12, §13 a §14 zákona o azylu. Městský soud při přezkumu nového rozhodnutí
žalovaného konstatoval, že se podmínkami pro udělení mezinárodní ochrany podle §12, §13
a §14 zákona o azylu již nebude zabývat, protože žádost o udělení mezinárodní ochrany podle
citovaných ustanovení již byla pravomocně vyřízena.
Nejvyšší správní soud především konstatuje, že městský soud byl povinen vypořádat
se s existencí důvodů pro neudělení mezinárodní ochrany podle §12, §13 a §14 zákona o azylu.
Žalovaný i v tomto rozsahu o žádosti stěžovatele rozhodl a stěžovatel i v tomto rozsahu proti
rozhodnutí žalovaného brojil. Uvedl-li městský soud, že „O této části žalobcovy žádosti … bylo
již pravomocně rozhodnuto.“, měl z této skutečnosti dovodit odpovídající procesní závěry. Městský
soud se ovšem s existencí odpovídající části rozhodnutí žalovaného vypořádal pouze tvrzením,
že „se posouzením tohoto výroku proto nezabýval.“.
Městský soud byl v posuzované věci povinen posoudit v rozsahu žalobních námitek celé
rozhodnutí žalovaného. Podle článku II. bodu 2. zákona č. 165/2006 Sb. (přechodná ustanovení)
„žádosti o udělení azylu, o nichž nebylo ministerstvem pravomocně rozhodnuto do dne nabytí účinnosti tohoto
zákona, se považují za žádosti o udělení mezinárodní ochrany podle zákona č. 325/1999 Sb., ve znění účinném
ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.“. Podání žaloby proti rozhodnutí o neudělení azylu (ve vztahu
ke znění zákona o azylu před novelou provedenou zákonem č. 165/2006 Sb.) stejně jako podání
kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu mělo ze zákona odkladný účinek
(§32 odst. 3, 5 zákona o azylu). Rozhodnutí o první kasační stížnosti stěžovatele nabylo právní
moci dne 25. 9. 2006, tj. již po účinnosti citované novely zákona o azylu. Ve smyslu citovaného
přechodného ustanovení bylo proto nutné považovat původní žádost stěžovatele o udělení azylu
za žádost o udělení mezinárodní ochrany včetně povinnosti aplikace institutu doplňkové ochrany.
Jakkoliv se přitom institut mezinárodní ochrany do značné míry kryje s původním institutem
azylu, vykazuje i určité odlišnosti. Bylo-li v souladu s přechodnými ustanoveními zákona
č. 165/2006 Sb. třeba považovat žádost stěžovatele za žádost o udělení mezinárodní ochrany,
žalovaný ji správně znovu posoudil v celém rozsahu, protože ve světle nové úpravy ji posuzoval
z částečně odlišných aspektů než v původním řízení a v souladu s logikou těchto přechodných
ustanovení nebylo namístě pohlížet na věc jako na pravomocně rozhodnutou.
Městskému soudu se obecně nabízela dvě řešení. Jednak mohl, vzhledem k novele zákona
o azylu, přezkoumat rozhodnutí žalovaného v celém rozsahu z hlediska souladu rozhodnutí
s novou právní úpravou. Druhou možností, považoval-li městský soud rozhodnutí žalovaného
v části výroku o neudělení mezinárodní ochrany formou azylu [§12, §13 a §14 zákona o azylu]
za pravomocně skončené, byl přezkum rozhodnutí žalovaného pouze z hlediska splnění
podmínek pro udělení doplňkové ochrany, přičemž v dalších částech pak bylo na místě
rozhodnutí žalovaného zrušit, neboť se týkalo věci pravomocně skončené. Nejvyšší správní soud
se, jak z odůvodnění shora vyplývá, přiklonil k prvnímu řešení.
Městský soud proto pochybil, pokud přezkoumal rozhodnutí pouze z hlediska doplňkové
ochrany a nikoli celé rozhodnutí žalovaného. Nejvyšší správní soud připomíná, že rozhodnutí
žalovaného obsahovalo jak výrok o neudělení mezinárodní ochrany podle §12, §13 a §14
zákona o azylu, tak i výrok o nesplnění podmínek pro udělení doplňkové ochrany podle §14a
a §14b zákona o azylu. Městský soud byl zároveň povinen, nezávisle na tom, ke kterému z řešení
se přiklonil, vyčerpat předmět řízení vymezený napadeným rozhodnutím a žalobou. Městský soud
tak neučinil a zvoleným postupem porušil §75 odst. 2 s. ř. s. O části výroku rozhodnutí
žalovaného, která byla také předmětem žalobního návrhu, totiž městský soud vůbec nerozhodl.
Tím zatížil své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud v této souvislosti pouze na okraj podotýká, že tvrzení
stěžovatele o důvodech pro splnění podmínek pro udělení mezinárodní ochrany podle §12
zákona o azylu, se v návaznosti na provedené správní řízení nejeví důvodná.
Rozsudek městského soudu je nepřezkoumatelný především co do otázky přezkumu
udělení mezinárodní ochrany formou azylu [§12, §13 a §14 zákona o azylu]. Nejvyšší správní
soud proto považuje za vhodné vyjádřit se ke zbývajícím námitkám stěžovatele, které se týkají
výkladu podmínek pro udělení doplňkové ochrany podle §14a zákona o azylu.
Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud především ve vztahu k možnému
oddělení výroku o doplňkové ochraně odkazuje na rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne
23. 5. 2006, čj. 8 Azs 21/2006 – 164 (www.nssoud.cz), v němž rozhodl o vzájemném vztahu
výroku o neudělení azylu podle §12, §13 odst. 1, 2 a §14 zákona o azylu a výroku o nevztažení
překážky vycestování podle §91 zákona o azylu tak, že „výrok rozhodnutí správního orgánu o tom,
že na neúspěšného žadatele o udělení azylu se vztahuje nebo nevztahuje překážka vycestování (§28 a §91
zákona o azylu) je podmíněn jen tím, že musí být učiněn současně s rozhodnutím o neudělení nebo odnětí azylu;
jen potud jde také o výrok závislý. Soud ve správním soudnictví proto může zamítnout žalobu proti výroku
o neudělení azylu a současně zrušit výrok o tom, že se na žadatele nevztahuje překážka vycestování a v této části
vrátit věc k dalšímu řízení správnímu orgánu.“. Nejvyšší správní soud v citovaném rozhodnutí
zdůraznil, že výrok o neudělení azylu podle §12, §13 odst. 1, 2 a §14 zákona o azylu a výrok
o nevztažení překážky vycestování podle §91 zákona o azylu jsou samostatnými výroky, jakkoliv
spolu vzájemně souvisí. Tato souvislost v určitých případech ústí ve vzájemnou podmíněnost
obou výroků, neboť např. existence výroku o udělení doplňkové ochrany je vždy podmíněna
negativním rozhodnutím o udělení azylu. Nejvyšší správní soud vyslovil, že neexistuje žádný
racionální důvod, pro který by výrok o neudělení azylu, v případě jeho zákonnosti, musel sdílet
osud nezákonného rozhodnutí o překážkách vycestování.
Judikatura Nejvyššího správního soudu, vztahující se k oddělitelnosti posouzení překážek
vycestování, je po zmíněné novele zákona o azylu aplikovatelná i na vztah výroku o neudělení
mezinárodní ochrany a výroku o doplňkové ochraně. Byť se může jednat z hlediska jazykové
formulace o výrok jediný, obsahem a předmětem práv, o nichž je rozhodováno, se jedná o různé
výroky. Výrok o neudělení mezinárodní ochrany podle §12, §13 a §14 zákona o azylu a výrok
o nesplnění podmínek pro udělení doplňkové ochrany podle §14a a §14b zákona o azylu
je proto třeba považovat za relativně samostatné výroky.
Ve vztahu k posouzení podmínek pro udělení doplňkové ochrany žalovaný ani městský
soud podle stěžovatele dostatečně neprokázali, že stěžovateli v případě návratu do země nehrozí
skutečné nebezpečí vážné újmy ve smyslu §14a zákona o azylu. Námitka není důvodná.
Stěžovatel správně poukázal na povinnost žalovaného, který musí v případě neudělení
mezinárodní ochrany shromáždit všechny dostupné důkazy vyvracející či zpochybňující
věrohodnost výpovědi žadatele, přičemž není povinností žadatele o azyl, aby pronásledování
své osoby prokazoval jinými důkazními prostředky než vlastní věrohodnou výpovědí
(srov. rozsudek ze dne 21. 12. 2005, čj. 6 Azs 235/2004 - 57, a rozsudek ze dne 24. 2. 2004,
čj. 6 Azs 50/2003 - 89, www.nssoud.cz). Uvedeným povinnostem však žalovaný může dostát
pouze tehdy, je-li stěžovatelova výpověď věrohodná.
V nyní posuzované věci žalovaný ve výpovědích stěžovatele shledal značné množství
zásadních rozporů, které jej vedly k pochybnostem o věrohodnosti tvrzení stěžovatele.
Skutečnosti, o nichž stěžovatel tvrdil, že byly důvodem vzniku jeho obav z návratu, tak mohl
žalovaný ověřit pouze rámcově. Žalovaný se v odůvodnění svého rozhodnutí řádně zabýval
důvody, pro které nebylo možné stěžovateli udělit doplňkovou ochranu podle §14a zákona
o azylu. Dospěl však k závěru, stejně jako městský soud, že z podkladů týkajících se situace
v zemi původu stěžovatele, nevyplývají žádné skutečnosti, na jejichž základě by stěžovateli mohlo
hrozit v případě návratu nebezpečí vážné újmy ve smyslu §14a zákona o azylu. K rozsahu pojmu
vážné újmy podle §14a zákona o azylu a podmínkám pro existenci skutečného nebezpečí vážné
újmy Nejvyšší správní soud odkazuje na např. svůj rozsudek ze dne 13. 3. 2009,
čj. 5 Azs 28/2008 - 68 nebo též již výše citovaný rozsudek ze dne 11. 2. 2009,
čj. 1 Azs 107/2008 - 78 (www.nssoud.cz) a uzavírá, že závěry žalovaného i městského soudu
s touto judikaturou korespondují.
Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů rozsudek městského soudu zrušil a věc
vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). V něm městský soud rozhodne vázán
právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku a přezkoumá rozhodnutí žalovaného
i v části týkající se neudělení mezinárodní ochrany podle §12, §13 a §14 zákona o azylu
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Městský soud ustanovil stěžovateli advokátku Mgr. Bohdanu Novákovou. Z výroku
rozhodnutí o ustanovení advokátky není bez dalšího zřejmé, že by bylo zastoupení omezeno
na řízení o kasační stížnosti. V souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu lze dovodit,
že toto zastoupení trvá i pro další řízení před městským soudem (srov. zejm. rozhodnutí
rozšířeného senátu ze dne 24. 7. 2007, čj. 1 Afs 120/2006 – 117, příp. také rozhodnutí
rozšířeného senátu ze dne 18. 12. 2008, čj. 8 Azs 16/2007 – 158, www.nssoud.cz). Městský soud
proto v novém rozhodnutí rozhodne i o odměně ustanovené advokátky.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. července 2009
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu