ECLI:CZ:NSS:2009:9.AFS.5.2009:91
sp. zn. 9 Afs 5/2009 - 91
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce:
THERMAL-F, a.s., se sídlem I. P. Pavlova 2001/11, Karlovy Vary, zastoupený
JUDr. Pavlem Tomkem, advokátem se sídlem Polská 4, Karlovy Vary, proti žalovanému:
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 7, Brno, proti
rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 10. 12. 2007,
č. j. R180/2007/02-23014/2007/310-Hr, ve věci zrušení zadávacího řízení, za účasti
osoby zúčastněné na řízení: AB Facility a.s., se sídlem Kodaňská 46, Praha 10, o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 1. 10. 2008,
č. j. 62 Ca 13/2008 - 64,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 1. 10. 2008, č. j. 62 Ca 13/2008 - 64,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále též „stěžovatel“) domáhá zrušení
výše uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla
zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže (dále jen „žalovaný“) ze dne 10. 12. 2007, č. j. R180/2007/02-23014/2007/310-
Hr. Tímto rozhodnutím žalovaný potvrdil prvostupňové rozhodnutí Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) ze dne 6. 9. 2007, č. j. S151/2007/VZ-
13839/2007/540-Šm, kterým bylo zrušeno zadávací řízení pro nedodržení postupu
stanoveného v §44 odst. 1, §50 odst. 4 a §79 odst. 3 v návaznosti na §80 odst. 1 zákona
č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZVZ“).
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje námitku podle §103 odst. 1 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“), tedy nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení.
S krajským soudem souhlasí v tom ohledu, že otázka posouzení toho,
zda je stěžovatel veřejným zadavatelem (dále též „zadavatel“) podle ZVZ, je klíčovou
pro posouzení celého předchozího řízení a jedná se o zásadní spornou skutečnost mezi
stěžovatelem a žalovaným, nicméně nesouhlasí, jak se s touto právní otázkou krajský soud
vypořádal. Stěžovatel tvrdí, že krajský soud dospěl k nesprávnému právnímu závěru,
že v předmětné době naplňoval definici zadavatele podle ZVZ. Stěžovatel trvá na opaku,
neboť nesplňoval podmínky zakotvené v §2 odst. 2 písm. d) ZVZ. Proto nebyl
ani povinen postupovat při zadávání veřejných zakázek podle citovaného ZVZ.
Stěžovatel nesouhlasí s názorem krajského soudu, že by byl právnickou osobou,
jež byla zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu; neztotožňuje se ani
„s extenzivním výkladem krajského soudu v tom směru, že by veřejný zájem, který nemá průmyslovou
nebo obchodní povahu, byl v tomto případě ze strany žalobce poskytován a tudíž by měl žalobce spadat
pod definici veřejného zadavatele“. V této souvislosti namítá, že přesto, že vykonával
v rozhodné době činnost založenou na provozování nestátního zdravotnického zařízení
(s druhem a rozsahem zdravotní péče: FBLR – poskytování komplexní ústavní
a ambulantní lázeňské péče – preventivní, kurativní a rehabilitační), jedná se též o činnost
obchodní. Dále pokračuje, že „krajský soud nezdůvodnil, proč by naplňování veřejného zájmu
poskytováním lázeňských služeb ze strany žalobce mělo být povahy, jež není obchodní nebo průmyslová“.
Stěžovatel má naopak za to, že jeho poskytování služeb veřejnosti se uskutečňuje ryze
za účelem dosažení zisku, tj. že tato činnost má zcela a jen ryze obchodní povahu, navíc
jeho činnost není financována státem ani veřejným zadavatelem. Již v žalobě řádně
dokládá, že jeho příjmy z veřejného zdravotního pojištění za poskytování služeb
pojištěncům zdravotních pojišťoven jsou zcela bagatelní k celkovým výnosům
z hospodářské činnosti, a dále že jeho vztah ke zdravotním pojišťovnám je v celém
rozsahu obchodního charakteru.
Stěžovatel dále rozporuje přesvědčení krajského soudu, že stát přebírá
odpovědnost za jeho podnikání. K tomu podotýká, že ze strany státu se jedná pouze
o kapitálovou účast (správa kapitálového majetku a výkon akcionářských práv s cílem
dosažení výnosu z kapitálového majetku) podle obchodního zákoníku a stanov
stěžovatele, s níž nejsou spojeny žádné záruky, garance či jiné formy ingerence státu
do jeho podnikání. Stěžovatel namítá, že si obstarává svoji podnikatelskou činnost sám
a míra podpory a kontroly státu je naprosto zanedbatelná, a již vůbec se neprojevuje
v obchodně závazkových vztazích a vlastní podnikatelské činnosti stěžovatele, přestože
je stát držitelem veškerých akcií. Ani výkladem largo sensu nelze hovořit ve vztahu
ke stěžovateli o obstarávání věcí veřejného zájmu v takovém rozsahu, jak o tom
pojednává právní posouzení krajského soudu, podle kterého stát fakticky kontroluje
podnikatelskou činnost stěžovatele, ovládá jej a ručí za jeho podnikatelské aktivity.
Stěžovatel zdůrazňuje, že vystupuje jako standardní kapitálová společnost, jako podnikatel
podle obchodního zákoníku, která vykonává svoji podnikatelskou činnost samostatně,
vlastním jménem a na vlastní odpovědnost za účelem dosažení zisku, aniž by delegoval
tuto činnost nebo odpovědnost na stát, či jeho organizační složku. Odpovědnost
za obchodní vedení společnosti je plně v rukou statutárního orgánu společnosti, tedy
představenstva, který nejen odpovídá za podnikatelskou činnost a obchodní vedení
stěžovatele, nýbrž i organizuje a realizuje podnikatelskou činnost. K tomuto stěžovatel
dodává, že výnos z podnikatelské činnosti připadá stěžovateli, a nikoli státu. Právní
posouzení krajského soudu spočívající ve snaze dovodit, že stěžovatel fakticky disponuje
se státním majetkem a jedná vlastně v zastoupení státu, považuje za nesprávné.
Stěžovatel opakuje, že „získává-li jen velmi nepatrnou, tj. bagatelní část ze svého výnosu
prostřednictvím plateb z veřejného zdravotního pojištění, nemůže to znamenat, že by byl státem fakticky
ovládán, a byl by tak nástrojem státu pro uspokojování veřejného zájmu“. Stěžovatel namítá,
že lázeňství se stává výlučně ziskovou činností, kterou nepokrývá co do nákladů zcela
nebo často vůbec veřejné zdravotní pojištění, nelze tedy hovořit o státním podnikateli,
a navíc jeho klientelu tvoří převážně pojištěnci neveřejných zdravotních pojišťoven
a zejména „samoplátci“. Proto z faktické stránky věci nevyplývá, že by měl charakter
státního podnikatele, jak tvrdí krajský soud, který nerespektuje skutečný stav věci
(obchodní povaha podnikatele) a drží se striktně stavu zápisů v obchodním rejstříku.
Stěžovatel se tedy domáhá závazného právního názoru Nejvyššího správního
soudu na rozpor v otázce toho, zda je či není zadavatelem podle ZVZ. Na základě výše
stanoveného navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu
ve výrocích I. a II. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ze správního a soudního spisu vyplývá, že v únoru roku 2007 zadal stěžovatel
veřejnou zakázku na zajištění úklidových služeb. Oznámení otevřeného zadávacího řízení
bylo dne 19. 2. 2007 uveřejněno v informačním systému a dne 20. 2. 2007 v Úředním
věstníku Evropských společenství. Stěžovatel tedy postupoval podle ZVZ jako veřejný
zadavatel.
Dne 8. 6. 2007 byl Úřadu doručen návrh na zahájení řízení o přezkoumání úkonů
zadavatele, který podala společnost AB Facility a.s., v dané věci osoba zúčastněná
na řízení (dále jen „navrhovatel“). Navrhovatel jako uchazeč o veřejnou zakázku
se domníval, že rozhodnutí stěžovatele o výběru uchazeče GSUS s.r.o., se sídlem
T. G. Masaryka 2, Karlovy Vary, jako uchazeče s nejvýhodnější nabídkou, je nezákonné,
neboť hodnocení nabídek bylo provedeno diskriminačním a netransparentním způsobem,
tj. v rozporu se zákonem. Navrhovatel požadoval zrušení rozhodnutí stěžovatele o výběru
nejvhodnější nabídky a současně provedení nového řádného a transparentního hodnocení
nabídek s tím, že nebude-li možné toto s ohledem na netransparentnost hodnotících
kritérií možné učinit, navrhl zrušení zadávacího řízení jako celku a následné zadání veřejné
zakázky způsobem, který bude v souladu se zákonem. Zároveň navrhovatel požádal Úřad
o vydání předběžného opatření, kterým zakáže stěžovateli uzavřít jakoukoli smlouvu
s jakýmkoli dodavatelem, který nezískal takové plnění jako výsledek řádného zadávacího
řízení ve smyslu ZVZ, resp. pozastavit plnění z takto již uzavřené smlouvy.
Stěžovatel ve svém vyjádření ze dne 14. 6. 2007 uvedl, že žádné ustanovení ZVZ
neporušil, neboť vůbec není zadavatelem podle citovaného zákona. Postupu pro zadání
zakázky podle zákona pouze použil, aby zajistil hospodárné vynakládání finančních
prostředků.
Úřad navrhovateli vyhověl a vydal dne 29. 6. 2007 rozhodnutí,
č. j. S151/2007/VZ-12240/2007/540-Šm, v němž uložil zákaz uzavřít smlouvu
v zadávacím řízení až do doby nabytí právní moci rozhodnutí, kterým bude správní řízení
ukončeno.
Na základě správního řízení Úřad dospěl k závěru, že stěžovatel naplňuje všechny
znaky definice veřejného zadavatele podle §2 odst. 2 písm. d) ZVZ. S o hledem na tuto
skutečnost a na svá zjištění v dané věci týkající se postupu stěžovatele při zadávání veřejné
zakázky dospěl k závěru, že ze strany stěžovatele došlo k nedodržení postupů uvedených
v §44 odst. 1, §50 odst. 4 a §79 odst. 3 v návaznosti na §80 odst. 1 ZVZ , a proto
rozhodnutím ze dne 6. 9. 2007, č. j. S151/2007/VZ-13839/2007/540-Šm, zrušil
předmětné zadávací řízení. Zároveň nařídil stěžovateli uhradit náklady řízení ve výši
30 000 Kč.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel rozklad ze dne 24. 9. 2007, v němž
navrhl zastavení správního řízení pro věcnou nepříslušnost Úřadu, resp. zrušení
prvostupňového rozhodnutí Úřadu ze dne 6. 9. 2007, v případě, že by Úřad byl věcně
příslušný k rozhodnutí o návrhu na zahájení řízení. V rozkladu opakoval, že vůbec není
veřejným zadavatelem podle výše citovaného ustanovení ZVZ, proto ani v žádném
případě nemohl porušit postup pro zadávání veřejných zakázek předpokládaný
v ustanoveních citovaného zákona.
Rozhodnutím ze dne 10. 12. 2007, č. j. R180/2007/02-23014/2007/310-Hr,
potvrdil žalovaný rozhodnutí Úřadu a rozklad stěžovatele zamítl. S rozhodnutím Úřadu
se v plné míře ztotožnil.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel žalobu, ve které navrhl, aby soud
napadené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V žalobě
stěžovatel podrobně argumentoval, z jakých důvodů nenaplňuje definici veřejného
zadavatele.
Krajský soud žalobu zamítl. Ve svém odůvodnění se zabýval jedinou spornou
otázkou, tj. zda je stěžovatel veřejným zadavatelem a zda tedy má povinnost postupovat
podle ZVZ. Dospěl k názoru, že stěžovatel naplňuje veškeré podmínky pro veřejného
zadavatele, žalovaný tak aplikoval správný právní předpis a věc posoudil zcela v souladu
se zákonem. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel kasační stížnost.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel namítá, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku týkající
se předchozího řízení a podává kasační stížnost z důvodů obsažených v §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.; konkrétně vyjádřeno se jedná o nesprávné posouzení právní otázky
definice zadavatele podle ZVZ, které mělo podle stěžovatele negativní vliv na výsledek
daného správního řízení.
Stěžovatel tvrdí, že vzhledem k tomu, že svou činnost vykonává ryze za účelem
dosažení zisku, veškerá jeho činnost má povahu obchodní, není financován státem,
jeho vztah ke zdravotním pojišťovnám je v celém rozsahu obchodního charakteru,
za porušení svých obchodních závazků odpovídá celým svým majetkem a stát nad
stěžovatelem nevykonává kontrolu, ani ho nikterak nepodporuje v jeho podnikatelské
činnosti, nenaplňuje podmínky definice veřejného zadavatele podle ZVZ. V důsledku
toho má za to, že neměl povinnost podle citovaného zákona vůbec postupovat.
Krajský soud se ztotožnil s tvrzením žalovaného, přičemž v napadeném rozsudku
uvedl, že podle ZVZ stěžovatel naplňuje podmínky definice veřejného zadavatele.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu s ohledem
na právní úpravu ZVZ a judikaturu Evropského soudního dvora, přičemž dospěl
k závěru, že s některými aspekty odůvodnění napadeného rozsudku se nelze ztotožnit.
Toto stanovisko zdejší soud zdůvodňuje následovně.
Podle ZVZ a jeho ustanovení §2 upravujícího definici veřejného zadavatele
je zřejmé, že zadavatelem veřejné zakázky se pro účely tohoto zákona považuje veřejný,
dotovaný a sektorový zadavatel, přičemž veřejným zadavatelem je Česká republika, státní
příspěvková organizace, územní samosprávný celek nebo příspěvková organizace, u níž
funkci zřizovatele vykonává územní samosprávný celek nebo jiná právnická osoba, pokud
byla založena či zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, které nemají
průmyslovou nebo obchodní povahu, a zároveň je financována převážně státem či jiným
veřejným zadavatelem nebo je státem či jiným veřejným zadavatelem ovládána nebo stát
či jiný veřejný zadavatel jmenuje či volí více než polovinu členů v jejím statutárním,
správním, dozorčím či kontrolním orgánu.
Nejvyšší správní soud má za to, že není pochyb o tom, že stěžovatel,
jako právnická osoba, potřeby ve veřejném zájmu uspokojoval, a to jak v době zřízení,
tak v době předmětné, což pramení především z toho, že vedle jiných služeb poskytoval
také služby v oboru lázeňství. S námitkou stěžovatele, že neuspokojoval potřeby
ve veřejném zájmu, se tedy zdejší soud neztotožňuje. Veřejný zájem je nutno chápat jako
takový zájem, který by bylo možno označit za obecný zájem či obecně prospěšný zájem
(k tomu srovnej nález Ústavního soudu ze dne 28. 3. 1996, sp. zn. I. ÚS 198/95). Zdraví
patří k prioritním hodnotám nejen jednotlivce, ale i rodiny a celé společnosti, je základním
předpokladem jejich sociální a ekonomické úspěšnosti a podmínkou jejich kvality života.
Je tedy zřejmé, že zdraví je zájmem obecně prospěšným. Účelem lázeňství je zlepšování
zdravotního stavu lidí, přičemž není pochyb o tom, že naplňování takového účelu
je uspokojováním potřeb ve veřejném zájmu. Přestože Nejvyšší správní soud dospěl
k tomuto závěru na základě odlišné argumentace než krajský soud v napadeném
rozsudku, nemění to nic na tom, že ve výsledku se oba soudy shodly, že poskytováním
služeb v oboru lázeňství jsou uspokojovány potřeby ve veřejném zájmu. Otázkou však
zůstává, zda tyto potřeby mají či nemají obchodní nebo průmyslovou povahu.
Krajský soud vycházeje z judikatury Evropského soudního dvora dospěl k závěru,
že klíčovými právními a skutkovými okolnostmi, jejichž zohlednění je nutné k posouzení
povahy potřeb uspokojovaných stěžovatelem a podle nichž lze dospět k závěru,
že se v případě potřeb uspokojovaných stěžovatelem jedná o potřeby, které nemají
průmyslovou nebo obchodní povahu, jsou okolnosti zřízení stěžovatele (státem), výkon
kontroly nad jeho činností (státem), použití prostředků z veřejného zdravotního pojištění
na úhradu části jeho činností a nikoli primárně ekonomický cíl stěžovatelovy činnosti (cíl
je podle krajského soudu reprezentativní v kombinaci se zájmem státu o zajištění kontroly
nad činností, jež pro stát či pro některý z jeho regionů může být považována
za příznačnou).
Nejvyšší správní soud neshledal, že by v důsledku uvedených relevantních
skutečností mohl být učiněn tak jednoznačný závěr, že se v daném případě jedná
o potřeby nemající průmyslový nebo obchodní charakter.
Je sice pravdou, že stěžovatel byl zřízen státem, což vyplývá ze zápisu
v obchodním rejstříku, kde je uvedeno, že dne 1. 3. 1999 založil Fond národního majetku
ČR (dále jen „FNM“) jako jediný zakladatel na základě notářského zápisu sepsaného
dne 24. 3. 1999 akciovou společnost THERMAL-F, a.s., bez výzvy k upsání akcií.
Po zrušení FNM byl všechen jeho majetek převeden na Českou republiku a jediným
akcionářem stěžovatele se tak stalo Ministerstvo financí ČR. Nejvyšší správní soud
vycházeje ze správního a soudního spisu však neshledal, že by stát v době předmětné,
přestože byl stoprocentním akcionářem, jakýmkoliv způsobem do činnosti stěžovatele
aktivně zasahoval či ho finančně podporoval. Podle judikatury Evropského soudního
dvora je mezi relevantními okolnostmi pro posouzení povahy subjektu ve smyslu definice
veřejného zadavatele skutečně uváděna okolnost zřízení subjektu, jak ji uvádí i krajský
soud, nicméně je zároveň považováno za nutné posoudit i okolnosti, za nichž je činnost
subjektu vykonávána v předmětné době (k tomu srovnej rozsudky Soudního dvora ES
ze dne 10. dubna 2008, Ing. Aigner, C-393/06, Sb. rozh. s. I-2339, ze dne 22. května 2003,
Korhonen a další, C-18/01, Recueil, s. I-5321, či ze dne 27. února 2003, ve věci Adolf Truley
GmbH, C-373/00, Recueil, s. I-01931). Zdejší soud nezastává názor, že by se pouze
na základě toho, že stát je zřizovatelem a jediným akcionářem stěžovatele, mohlo dospět
k závěru, že potřeby, které stěžovatel uspokojuje, mají povahu jinou než obchodní
či průmyslovou. Pouhá skutečnost, že stoprocentním akcionářem stěžovatele je stát,
který je ze zákona veřejným zadavatelem podle §2 odst. 2 písm. a) ZVZ, neznamená,
že by měl být považován za veřejného zadavatele také. Tento závěr lze dovodit
také z rozsudku Soudního dvora ES ze dne 15. 1. 1998 ve věci Mannesmann Anlagenbau
a další, C – 44/96, Recueil, s. I-00073, ve kterém je uvedeno, že za veřejnoprávní subjekt
či veřejného zadavatele nemůže být nějaká společnost označena pouze proto, že jejím
většinovým vlastníkem je veřejný zadavatel, nebo že na tuto společnost byly převedeny
prostředky, které veřejný zadavatel získal činností vykonávanou za účelem uspokojování
potřeb veřejného zájmu, které nemají průmyslovou či obchodní povahu (překlad
Nejvyššího správního soudu). Zdejší soud má za to, že je třeba v souvislosti k okolnostem
zřízení důkladně zkoumat a vzájemně porovnat podmínky, za nichž je činnost
konkrétního subjektu vykonávána v předmětné době. Především je nutno zjistit,
zda si stát vyhradil kontrolu podnikatelské činnosti subjektu, je-li patrný zájem státu
na jeho rozvoji spočívající například ve státních dotacích stěžovatele, zda se stát aktivně
podílí na podnikatelské činnosti subjektu atd.
Podle krajského soudu si stát kontrolu nad činností stěžovatele vyhradil.
To zdůvodňuje za prvé tím, že stát je jediným akcionářem, za druhé tím, že stěžovatel
působí v rámci trhu s výraznými státními ingerencemi. Podle Nejvyššího správního soudu
však v daném případě stát vykonával kontrolu pouze v rámci práv akcionáře, nikoli
z pozice vrchnostenského subjektu, který by aktivně do činnosti stěžovatele zasahoval
či jej finančně podporoval, nebo si ponechával nad uspokojováním potřeb v oblasti
lázeňství ze své vrchnostenské pozice zásadní vliv. Nejvyšší správní soud si není
ani vědom, že by trh, na kterém stěžovatel působí, tedy hospodářský trh s lázeňskými
službami, byl trhem s výraznými ingerencemi státu, jak tvrdí krajský soud. Zdejší soud
proto považuje za nutné znovu přezkoumat a zdůvodnit, jakým způsobem stát
do předmětného trhu zasahuje, v čem konkrétně krajský soud výrazné ingerence státu
spatřuje a jaký mají tyto ingerence vliv na posouzení povahy potřeb ve smyslu
neprůmyslové či neobchodní povahy, a to s ohledem na další relevantní právní a skutkové
okolnosti. Podle Nejvyššího správního soudu je třeba při těchto úvahách odlišit ingerence
státu ve smyslu konkrétním (zasahování do podnikatelské činnosti konkrétního subjektu)
a ingerence ve smyslu obecném (obecná kontrola státu ve veřejném zájmu nad činností
všech zdravotnických zařízení za účelem zaručení určité kvality jimi poskytovaných
služeb, spočívající v kontrole nad dodržováním zákonem stanovených podmínek
pro provoz zdravotnických zařízení a výkonem zdravotnických služeb).
Zdejší soud nepovažuje za přesvědčivou ani argumentaci krajského soudu,
že skutečnost, že část činnosti stěžovatele je hrazena z veřejného zdravotního pojištění,
podporuje závěr, že potřeby uspokojované stěžovatelem mají jinou než průmyslovou
nebo obchodní povahu. Nejvyšší správní soud vychází z toho, že platby za úhradu
zdravotní péče v rozsahu poskytovaném na základě všeobecného zdravotního pojištění
podle smluv uzavřených se zdravotnickými zařízeními jsou výdaji zdravotní pojišťovny
a její příjmy zahrnují zejména platby pojistného od pojištěnců, zaměstnavatelů a státu.
Úhrada poskytnuté zdravotní péče v systému zdravotního pojištění je založena
na vzájemném plnění – poskytování zdravotní péče pojištěncům zdravotní pojišťovny
zdravotnickým zařízením oproti úhradě nákladů s tím spojených zdravotní pojišťovnou.
Samotná skutečnost, že na základě smluv uzavřených dle zákona o veřejném zdravotním
pojištění se převážně realizuje poskytování a úhrada zdravotní péče, a že jejich
prostřednictvím tak dochází k uspokojování veřejných potřeb, neznamená, že vztahy
těmito smlouvami založené mají veřejnoprávní charakter. Žádná ze smluvních stran totiž
nemá vrchnostenské postavení a jen samotná skutečnost, že předmětem těchto smluv
jsou statky, na jejichž zachování a rozvíjení má stát natolik intenzivní zájem, že nařizuje
a určuje jejich přerozdělování a které jsou hrazeny z veřejných rozpočtů, neposouvají tyto
smlouvy do roviny veřejného práva, jak by tomu bylo u smluv veřejnoprávních.
Na základě toho se zdejší soud ztotožňuje s názorem stěžovatele, že jeho vztahy
se zdravotními pojišťovnami jsou obchodního charakteru, což zdejší soud považuje
za skutečnost, která nepochybně nepodporuje povahu uspokojovaných potřeb nemajících
průmyslovou nebo obchodní povahu. Na daném nic nemění ani to, že je to stát,
kdo rozhoduje o určení toho, které služby budou z veřejného zdravotního pojištění
hrazeny, neboť toto určení se shodně dotýká všech subjektů provozujících zdravotnické
služby, které jsou oprávněny na základě smluv se zdravotními pojišťovnami domáhat
se úhrady poskytnutých služeb z veřejného zdravotního pojištění.
Nejvyšší správní soud dále dodává, že je nutno při zvažování povahy potřeb brát
zřetel na to, že stěžovatel je nestátním zdravotnickým zařízením - právnickou osobou,
která jedná samostatně, jako každá jiná obchodní společnost, a ze správního či soudního
spisu není patrno, jak již bylo mnohokrát podotknuto, že by stát do činnosti stěžovatele
jakkoli zasahoval či stěžovatele finančně podporoval. Navzdory tomu, že je stát
stoprocentním akcionářem stěžovatele, nemá stěžovatel statut státního zdravotnického
zařízení, o jehož statutu veřejného zadavatele by nebylo pochyb. Dle §11 odst. 1 zákona
č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, zdravotní péči
poskytují zdravotnická zařízení státu, obcí, fyzických a právnických osob. Z §2 odst. 1
zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 160/1992 Sb.“), vyplývá, že nestátním
zdravotnickým zařízením se rozumí jiné zdravotnické zařízení, než zdravotnické zařízení
státu. Stěžovatel je právnickou osobou zapsanou v obchodním rejstříku, poskytující
zdravotní péči. Z daného tedy skutečně jednoznačně vyplývá, že stěžovatel je nestátním
zdravotnickým zařízením, a jako takový je subjektem hospodářské soutěže, v rámci níž
„soutěží“ o své klienty s ostatními zdravotnickými zařízeními nabízejícími stejné
či zaměnitelné služby. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že stěžovatel není subjektem
s výhradním oprávněním k výkonu předmětných zdravotnických služeb, které jsou
hrazeny z veřejného zdravotního pojištění. Všechny fyzické a právnické osoby mají
možnost v souladu se shora uvedeným zákonem č. 160/1992 Sb. získat oprávnění
k provozování nestátního zdravotnického zařízení za splnění obecných podmínek
registrace vymezených v §9 citovaného zákona, které se vztahují k osobě provozovatele,
a to jak z hlediska způsobilosti k právním úkonům, bezúhonnosti, tak i odborné
a zdravotní způsobilosti odpovídající druhu a rozsahu zdravotní péče poskytované
příslušným zařízením podle zákona č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání
odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání
lékaře, zubního lékaře a farmaceuta. Podle §17 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném
zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění
pozdějších předpisů, mají nestátní zdravotnická zařízení možnost za zákonem
stanovených podmínek uzavřít smlouvy se zdravotními pojišťovnami. S ohledem
na právě předestřené zdejší soud opakuje, že není pochyb o tom, že stěžovatel
je subjektem působícím v hospodářské soutěži, přestože na zcela specifickém relevantním
trhu, kterým je trh s lázeňskými službami. Není ani pochyb o tom, že na tomto
specifickém trhu působí za stejných podmínek jako ostatní subjekty, které poskytují stejné
či zaměnitelné služby, a které mají stejnou možnost jako on uzavírat s pojišťovnami
smlouvy na úhradu poskytovaných zdravotnických služeb pro jejich klienty z veřejného
zdravotního pojištění.
Podle judikatury Evropského soudního dvora skutečnost, že subjekt provozuje
svoji činnost v rámci hospodářské soutěže, sama o sobě nemůže vést k závěru, že daný
subjekt naplňuje potřeby ve veřejném zájmu, které mají průmyslovou nebo obchodní
povahu (k tomu srovnej rozsudek ze dne 27. 2. 2003 ve věci Adolf Truley GmbH, C -
373/00, Recueil, s. I-01931), neboť i přesto, že určitý subjekt působí v hospodářské
soutěži, je financován a kontrolován státem, územními orgány nebo jinými
veřejnoprávními subjekty, může se v rámci svého výběru rozhodovat podle jiných než
ekonomických kritérií (k tomu srovnej rozsudek ze dne 10. 11. 1998 ve věci BFI Holding,
C – 360/96, Recueil, s. I-06821). Nicméně okolnost, že subjekt působí v hospodářské
soutěži, je významným indikátorem toho, že by se o potřeby mající průmyslovou nebo
obchodní povahu jednat mohlo (k tomu srovnej rozsudek ze dne 22. 5. 2003 ve věci
Korhonen a další, C – 18/01, Recueil, s. I-5321 a rozsudek ze dne 10. 11. 1998 ve věci BFI
Holding, C – 360/96, Recueil, s. I-06821), což je nutno při úvahách o povaze
uspokojovaných potřeb jako relevantní skutečnost zohlednit.
Nejvyšší správní soud ve světle výše uvedeného konstatuje, že v případě zjištění,
že subjekt vykonává svou činnost v hospodářské soutěži, je nutno zvážit všechny další
relevantní právní a skutkové okolnosti, které hypotézu potřeb majících obchodní
či průmyslovou povahu potvrdí, či vyvrátí. V souvislosti s tím je nutno především
posoudit, za jakým primárním účelem je činnost subjektu vykonávána a podle jakých
kritérií se při své činnosti rozhoduje. Jednalo-li by se o účel dosažení zisku a kritéria
ekonomická, má zdejší soud za to, že je jen velmi málo pravděpodobné, aby potřeby,
jež uspokojuje, měly jinou než průmyslovou či obchodní povahu. Okolnost toho,
že subjekt svou činnost provozuje výlučně za účelem zisku, je skutečností, jež je nutno
při úvaze o jeho charakteru v souvislosti se statutem veřejného zadavatele vždy zohlednit,
což lze vyvodit z rozsudku Soudního dvora ES ze dne 11. 6. 2009 ve věci
Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopedie Schuhtechnik proti AOK Rheinland/Hamburg,
C - 300/07 (dosud neuvedena strana ve Sbírce rozhodnutí), ve kterém je uvedeno,
že „dotčené veřejné zdravotní pojišťovny jsou totiž právnickými osobami veřejného práva, jsou vytvořeny
zákonem výslovně k plnění potřeb souvisejících s veřejným zdravím, což jsou potřeby obecného zájmu,
a tyto potřeby mají jinou povahu než průmyslovou nebo obchodní, jelikož služby jsou takovými
pokladnami poskytovány s neziskovým cílem“. Z daného a contrario vyplývá, že poskytování
služeb s cílem dosažení zisku v posuzování povahy uspokojovaných potřeb zaujímá velmi
důležitou roli.
Podle krajského soudu stěžovatel vykonává svou činnost za nikoli primárně
ekonomickým cílem. Primárním účelem činnosti stěžovatele je podle něj cíl
reprezentativní v kombinaci se zájmem státu o zajištění kontroly nad činností, jež
je pro stát či pro některý z jeho regionů považována za příznačnou. Ze soudního
a správního spisu není však patrno, že by stát považoval stěžovatelovu činnost za natolik
významnou, že by se na jeho činnosti v tomto smyslu aktivně podílel, aby mohl být
takový závěr učiněn. Proto zdejší soud považuje za nezbytné znovu přezkoumat, za jakým
primárním účelem stěžovatel svou činnost poskytuje. Navíc Nejvyšší správní soud
upozorňuje v souvislosti s tvrzením, že primárním účelem činnosti stěžovatele
je „reprezentace státu či regionu“, že je třeba zohlednit z obchodního rejstříku patrný
záměr FNM v roce 1993 prodat předmětný subjekt soukromé společnosti JASMÍN, s.r.o.
Je totiž otázkou, zda v případě primárního reprezentativního cíle činnosti stěžovatele
by se stát takový subjekt prodat vůbec kdy snažil. Pokud se jedná o zájem státu
na zajištění kontroly nad činností stěžovatele, k danému se zdejší soud vyjádřil již výše.
S ohledem na předestřené Nejvyšší správní soud rozhodl, že je nutno, aby krajský
soud znovu přezkoumal povahu předmětných potřeb. V souladu s judikaturou
Evropského soudního dvora je třeba při zvažování toho, zda dotčený subjekt veřejným
zadavatelem je, či nikoli, zohlednit veškeré relevantní právní a skutkové okolnosti,
přičemž má zdejší soud za to, že následně je nutno provést poměrný test významu
jednotlivých skutečností s ohledem na konkrétní dotčený subjekt a okolnosti, za nichž
svou činnost vykonává. Přesto, že krajský soud v daném případě respektoval tento
„návod“ vycházející z judikatury Evropského soudního dvora, zdejší soud dospěl
k závěru, že jeho posouzení předmětné právní otázky nebylo na základě výše uvedeného
ve všech ohledech správné, ani dostatečné.
Při svém dalším posuzování je třeba, aby krajský soud zohlednil výše uvedené
úvahy Nejvyššího správního soudu v souladu s §110 odst. 3 s. ř. s. Především zdejší soud
zdůrazňuje, že je nutno, aby krajský soud znovu posoudil skutečnost, za jakým účelem
stěžovatel primárně svou činnost v předmětné době provozoval a tuto skutečnost
zohlednil ve vztahu s okolností, že stěžovatel je subjektem hospodářské soutěže. V tomto
ohledu pak považuje zdejší soud v souladu s rozsudkem Soudního dvora ES ze dne
22. května 2003, Korhonen a další, C - 18/01, Recueil, s. I-5321, za nutné zohlednit i to, zda
stěžovatel nese ztráty vzešlé ze své činnosti, či nikoli. Nejvyšší správní soud má v souladu
s citovaným rozsudkem Evropského soudního dvora za to, že kdyby krajský soud
v dalším řízení zjistil, že stěžovatel provozuje svoji činnost primárně za účelem dosažení
zisku, jak tvrdí stěžovatel, a že nese ztráty vzešlé ze své činnosti, tyto skutečnosti,
v souvislosti s působením stěžovatele v rámci hospodářské soutěže za stejných podmínek
jako ostatní subjekty soutěžící v rámci stejného relevantního trhu, by byly natolik
příznačné pro povahu uspokojování potřeb, které mají průmyslovou nebo obchodní
povahu, že by bylo jen velmi málo pravděpodobné, že by tyto potřeby byly takového
charakteru, jak stanoví §2 odst. 2 písm. d) ZVZ.
S ohledem na závěry výše předestřené Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 1 s. ř. s., dle kterého
o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
V novém řízení krajský soud v souladu s §110 odst. 2 s. ř. s. rozhodne rovněž
o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. září 2009
JUDr. Radan Malík
předseda senátu