ECLI:CZ:NSS:2010:1.AO.4.2010:154
sp. zn. 1 Ao 4/2010 - 154
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci navrhovatele Mgr. P. Š.,
CSc., zastoupeného JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem se sídlem Za Zelenou liškou 967,
Praha 4, proti odpůrci: Městská část Praha 4, se sídlem Táborská 350, Praha 4, o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy - usnesení Zastupitelstva Městské části Praha 4
ze dne 4. 6. 2010, č. 23 Z-4/2010, ke stanovení počtu členů Zastupitelstva městské části
Praha 4 na volební období 2010-2014 a k vytvoření 5 devítimandátových volebních obvodů
pro volby do Zastupitelstva městské části Praha 4 v roce 2010,
takto:
I. Návrh se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Podstata návrhu
[1] Návrhem ze dne 9. 8. 2010, doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 10. 8. 2010
v elektronické formě a potvrzeným dne 11. 8. 2010 písemným podáním shodného obsahu,
se navrhovatel domáhá zrušení opatření obecné povahy - usnesení Zastupitelstva Městské části
Praha 4 ze dne 4. 6. 2010, č. 23 Z-4/2010, ke stanovení počtu členů Zastupitelstva MČ Praha 4
na volební období 2010-2014 a k vytvoření 5 devítimandátových volebních obvodů pro volby
do Zastupitelstva MČ Praha 4 v roce 2010.
[2] Navrhovatel ve svém návrhu poukázal na ustanovení §27 odst. 3 zákona č. 491/2001 Sb.,
o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o volbách
do zastupitelstev obcí“), podle nějž „Seznam vytvořených volebních obvodů, jejich popis, počty členů
zastupitelstva obce, kteří mají být v jednotlivých volebních obvodech voleni, a potřebný počet podpisů
pro nezávislého kandidáta a sdružení nezávislých kandidátů zveřejní starosta do 2 dnů po vytvoření volebních
obvodů na úřední desce, popřípadě i způsobem v místě obvyklým.“ Dne 4. 6. 2010 byl pátek, takže usnesení
mělo být zveřejněno v pondělí 7. 6. 2010 - to se však dle navrhovatele nestalo. Usnesení,
či jeho podstatný obsah, nebylo řádně vyvěšeno ten den, ani v následujících dnech.
Nepublikované usnesení, jež nebylo řádně a bez vad zveřejněno, tedy doručeno všem v úvahu
přicházejícím subjektům, kteří mají být řádně, předepsaným způsobem a včas uvědoměni
o rozhodných skutečnostech, považuje navrhovatel za vadné ze zákona. K uvedeným skutkovým
tvrzením navrhl provést následující důkazy: výpis z webové verze úřední desky MČ Praha 4
(položky ze 7. 6. 2010), případně výslech navrhovatele a dalších osob sledujících úřední desku
MČ Praha 4.
[3] Navrhovatel dále poukázal na to, že z judikatury Nejvyššího správního soudu plyne,
že předmětné usnesení je materiálně opatřením obecné povahy a je tak soudně přezkoumatelné.
Aktivní legitimace k podání návrhu svědčí občanům odpůrce, jako oprávněným voličům
do zastupitelstva i jako kandidátům do něj, přičemž navrhovatel je takovou oprávněnou osobou.
Včasné nedoručení opatření považuje navrhovatel za jeho závažnou vadu, pro kterou je nutno
jej zrušit.
II.
Vyjádření odpůrce
[4] Odpůrce se k návrhu vyjádřil dne 20. 8. 2010 (zdejšímu soudu doručeno dne 23. 8. 2010).
V tomto vyjádření předně namítl, že napadené opatření obecné povahy nevydala městská část,
ale její orgán, zastupitelstvo, v dané věci působící jako správní orgán. Odpůrcem by tak mělo být
zastupitelstvo. Jde-li navrhovateli o nečinnost správního orgánu, pak ovšem zastupitelstvo není
správním orgánem, který má povinnost zveřejnit příslušné údaje podle §27 odst. 3 zákona
o volbách do zastupitelstev obcí - tím je starosta jakožto volební orgán. Odpůrce zároveň
zpochybnil aktivní procesní legitimaci navrhovatele. Ten je, jakožto člen zastupitelstva MČ Praha
4 přítomný na zasedání zastupitelstva, které jím napadené opatření obecné povahy schválilo,
v odlišné situaci od ostatních adresátů tohoto opatření, kteří by se o skutečnostech vyplývajících
z usnesení bývali mohli dozvědět pouze díky zveřejnění podle §27 odst. 3 citovaného zákona.
Navrhovatel tvrdí, že byl nezákonným postupem (nikoli však opatřením obecné povahy) výrazně
zkrácen na svých právech. Podle odpůrce by však tvrzené nezveřejnění usnesení nemohlo
zasáhnout do navrhovatelova aktivního, ani pasivního volebního práva. Jestliže byl přítomen
jeho schválení, pak by mu jeho nezveřejnění nebránilo dostavit se v den konání voleb do volební
místnosti a hlasovat, případně být kandidátem volební strany.
[5] Odpůrce dále namítl, že tvrzení navrhovatele o nezveřejnění usnesení vycházejí
z chybného vyhledávání na elektronické úřední desce. V MČ Praha 4 jsou všechna usnesení rady
a zastupitelstva en bloc zveřejňovány na úřední desce, aby se předešlo situaci, kdy by byla
opomenuta povinnost zveřejnit na úřední desce určitou skutečnost z rozhodnutí zastupitelstva
či rady. Přitom co je zveřejněno v elektronické verzi úřední desky, je zveřejněno i na fyzické
úřední desce, dle §26 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“).
Pokud si navrhovatel spustil na webové adrese úřední desky odpůrce odkaz „Spustit aplikaci
Úřední deska“, spustil v elektronické verzi úřední desky tu část, kde jsou zveřejňovány písemnosti
odborů a písemnosti soudů a exekutorů, jejichž zveřejnění na úřední desce ukládá zákon. Přehlédl
však, že elektronická verze úřední desky obsahuje i část, kde jsou zveřejněna usnesení
zastupitelstva. Předmětné usnesení tak bylo zveřejněno jak v elektronické verzi úřední desky,
tak na fyzické úřední desce dne 7. 6. 2010, což odpůrce dokládal jednak snímkem monitoru
svého zaměstnance (webmastera) M. Š., zobrazujícím náhled do aplikace, kterou je ovládána
tvorba webových stránek odpůrce, jednak kopií usnesení zastupitelstva s vyznačeným datem
vyvěšení na úřední desce.
[6] Odpůrce dále uvedl, že napadené usnesení zastupitelstva není obecně závaznou
vyhláškou, tudíž podmínkou jeho platnosti není včasné zveřejnění, jak dovozuje navrhovatel.
Proces tvorby vůle zastupitelstva není dovršen zveřejněním usnesení, ale jeho přijetím
hlasováním, dle §62 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (dále jen „zákon o hlavním
městě Praze“). Nadto dle §27 odst. 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí nejde o zveřejnění
usnesení jako takového, ale údajů v něm uvedených starostou. To, že odpůrce zvolil formu
přímého zveřejnění usnesení, ještě neznamená, že takto provedené zveřejnění je součástí procesu
vydání opatření obecné povahy. Pokud by mělo být zveřejnění skutečností vyplývajících
z rozhodnutí zastupitelstva starostou na úřední desce součástí procesního postupu vydání
opatření obecné povahy, mohl by tak např. starosta nejprve jako člen zastupitelstva hlasující proti
vytvoření volebních obvodů následně zvrátit rozhodnutí zastupitelstva tím, že by na úřední desce
úmyslně nezveřejnil či zveřejnil po lhůtě skutečnosti vyplývající z rozhodnutí zastupitelstva.
Pokud by opatření obecné povahy z tohoto důvodu nebylo vydáno, pak jím nemohlo být
zasaženo do ničích práv a nelze jej ani napadat. Dodržení procesního postupu při vydávání
opatření obecné povahy nemůže být poměřováno následným jednáním jiného orgánu městské
části (starosty), který není tvůrcem zveřejňovaných skutečností a který pouze plní úkoly
volebního orgánu. Navrhovateli přitom nejde o přezkum obsahu opatření obecné povahy
s hmotným právem, ale o přezkum formální, avšak opřený o skutečnost, která není součástí
procesního postupu správního orgánu při jeho vydávání. Navrhovatel tak vlastně napadá
neprovedení organizačního opatření (neprovedení úkolu volebního orgánu),
přičemž jeho přezkum nemůže mít následky pro usnesení zastupitelstva. Nemá logiku zrušení
podkladu pro zveřejnění, tedy usnesení zastupitelstva. Má-li být zásahem do práv nezveřejnění,
potom má náprava spočívat ve zveřejnění. Z obsahu návrhu vyplývá, že je tvrzena nečinnost
správního orgánu, čemuž by ale odpovídala žaloba proti nečinnosti správního orgánu (starosty).
Odpůrce v této souvislosti argumentuje rovněž „analogií“ - stejně tak by podle něj nebyl
nezákonný rozsudek soudu jenom proto, že soudní kancelář ještě neodeslala písemné vyhotovení
rozsudku. Lhůta 2 dnů ke zveřejnění uvedená v §27 odst. 3 zákona o volbách do zastupitelstev
obcí je tak dle odpůrce pouze lhůtou pořádkovou. Od tohoto zveřejnění se žádné další postupy
volebních orgánů neodvíjejí, rozhodné jsou dle zákona lhůty počítané ode dne konání voleb zpět.
Povinnost informovat voliče o vytvořených volebních obvodech je pak stanovena
v §29 cit. zákona. Podle odpůrce je navíc nemyslitelné, aby se procesní postup pro tvorbu
opatření obecné povahy větvil za použití neurčitého právního pojmu tak, že lze vedle zveřejnění
na úřední desce využít eventualitu zveřejnění způsobem v místě obvyklým.
[7] Pro případ, že by součástí procesního postupu vydání předmětného opatření obecné
povahy mělo být i zveřejnění příslušných údajů starostou na úřední desce ve stanovené lhůtě,
poukázal odpůrce na judikaturu Ústavního soudu v oblasti přezkumu voleb. Konkrétně
na závěry, podle nichž ne každé vyslovení neplatnosti musí mít za následek opakování voleb
(nález ze dne 10. 1. 2007, sp. zn. III. ÚS 885/06; všechna zde uváděná rozhodnutí Ústavního
soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), dále že je nutno vážit intenzitu porušení zákona
a zkoumat, do jaké míry mělo nebo mohlo mít porušení zákona vliv na výsledek hlasování
(nález ze dne 12. 12. 2006, sp. zn. I. ÚS 768/06), a na závěry vyslovené v nálezu
ze dne 29. 1. 2007, sp. zn. IV. ÚS 787/06, podle nichž je volební soudnictví založeno
na předpokladu objektivní příčinné souvislosti mezi volební vadou a složením zastupitelského
sboru nebo alespoň možné příčinné souvislosti, přičemž možnou příčinnou souvislost je třeba
vykládat nikoli jako pouhou abstraktní možnost, ale je třeba ji v řízení řádně prokázat.
Obdobnými úvahami by dle odpůrce měl být veden i Nejvyšší správní soud v rámci apriorního
přezkumu volebního procesu.
[8] Odpůrce vyjádřil souhlas s rozhodováním bez jednání.
III.
K přípustnosti návrhu a k procesní legitimaci účastníků řízení
[9] Podle §101a zákona č. 150/2001 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) „[n]ávrh
na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech
opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.“ Navrhovatel napadá usnesení,
kterým Zastupitelstvo MČ Praha 4 stanovilo počet členů tohoto zastupitelstva na volební období
2010-2014 a rozhodlo o vytvoření volebních obvodů pro obecní volby v Praze 4 v roce 2010.
Jak již Nejvyšší správní soud judikoval v obdobné věci (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 9. 8. 2010, č. j. 4 Ao 4/2010 - 195, body 48-70; všechna zde uváděná rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), takové usnesení představuje
opatření obecné povahy ve smyslu citovaného ustanovení soudního řádu správního.
[10] Odpůrce ve svém vyjádření ze dne 20. 8. 2010 namítl, že navrhovatel de facto nenapadá
předmětné usnesení, ale pouze to, že nebylo vyvěšeno na úřední desku odpůrce. Navrhovatel
tak měl spíše podat žalobu proti nečinnosti správního orgánu, jenž je povinen usnesení zveřejnit,
tedy proti nečinnosti starosty obce (blíže viz bod [6] výše). Nejvyšší správní soud
se však s touto námitkou neztotožnil, naopak dospěl k závěru, že návrhem na zrušení opatření
obecné povahy lze napadat rozdělení obce do více volebních obvodů, byť navrhovatel namítá
pouze pochybení při jeho vyvěšení na úřední desku.
[11] Uvedená námitka úzce souvisí s otázkou aktivní a pasivní procesní legitimace účastníků
řízení (k relevantním námitkám odpůrce viz bod [4] výše). Podle §101a odst. 1 s. ř. s. je návrh
na zrušení opatření obecné povahy „oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením
obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.“ Nejvyšší správní soud vymezil zásady posuzování
aktivní procesní legitimace v usnesení svého rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120 (publikováno pod č. 1910/2009 Sb. NSS), podle nějž „aktivní procesní
legitimace návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je (vedle splnění dalších podmínek, zejména
toho, aby návrh měl obecné náležitosti předepsané zákonem) závislá na splnění zvláštních procesních podmínek
tohoto návrhu definovaných zejména v §101a odst. 1 s. ř. s. (…) Přípustný je tedy ten návrh, který tvrdí
zkrácení navrhovatele na jeho právech příslušným opatřením obecné povahy. Navrhovatel tedy musí v první řadě
tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Nestačí
tedy, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné,
aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry. (...) Splnění podmínek aktivní procesní
legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní
sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze
a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem
na jeho zrušení.“ (body [31] až [34] usnesení). Nutno dodat, že není úkolem Nejvyššího správního
soudu v souvislosti s posuzováním aktivní procesní legitimace navrhovatele současně zkoumat
důvodnost nároku, ergo jeho aktivní legitimaci hmotnou.
[12] Navrhovatel ve svém návrhu tvrdil zkrácení na svém aktivním a pasivním volebním
právu. Není přitom podstatné, že brojí pouze proti porušení procedury vydání daného opatření
obecné povahy. Jak dovodil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve výše citovaném
usnesení č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, ten, kdo je aktivně legitimován k návrhu podle §101a
a násl. s. ř. s., může tvrdit i porušení svých procesních práv v rámci procedury vydání opatření
obecné povahy, je-li představitelné, že toto porušení mohlo mít za následek dotčení
těch jeho hmotných práv, od nichž se odvíjí aktivní legitimace (body [40] a [41] usnesení).
S navrhovatelem lze souhlasit, že i pochybení při vyvěšení posuzovaného opatření obecné
povahy na úřední desku může potenciálně zasáhnout do právní sféry oprávněných voličů
do zastupitelstva odpůrce, stejně jako subjektů, které do něj hodlají kandidovat. Navrhovatel
přitom takovou oprávněnou osobou je. Nic na tom nemění ani skutečnost, že je členem
zastupitelstva, které předmětné opatření obecné povahy přijalo. Byť by i byl o jeho obsahu
z pozice člena zastupitelstva informován, tak v situaci, kdy by byly dány důvodné pochybnosti
o řádnosti jeho vyvěšení, by byla ohrožena právní jistota navrhovatele ohledně toho, zda dané
opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Tj. zda se má v nadcházejících volbách
do zastupitelstva odpůrce volit v jednom či více volebních obvodech. Navrhovateli
tedy v posuzované věci aktivní procesní legitimace bezpochyby svědčí.
[13] Také ve vztahu k otázce pasivní procesní legitimace dospěl Nejvyšší správní soud
k závěru, že označení Městské části Praha 4 za odpůrce, které zvolil navrhovatel ve svém návrhu,
je na místě. Podle §101a odst. 4 s. ř. s. je v řízení o zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho části odpůrcem „ten, kdo vydal opatření obecné povahy, jehož zrušení nebo zrušení jeho části
je navrhováno.“ Jak však dovodil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve usnesení
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, „odpůrcem v řízení o zrušení územního plánu jako opatření obecné povahy je obec,
jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo, nikoli toto zastupitelstvo samotné.“ Argumentoval přitom zejména
tím, že „existence občany obce přímo voleného zastupitelstva je jedním z nejvýraznějších projevů práva
na samosprávu. Nositelem tohoto práva však není zastupitelstvo, nýbrž územní samosprávná jednotka
(veřejnoprávní korporace, tj. právnická osoba), jejímž orgánem zastupitelstvo je a jež svým zastupitelstvem
v zákonem stanovených případech rozhoduje (vydává akty s právními důsledky). Situace je zde analogická
např. se situací (soukromoprávních) akciových společností – představenstvo akciové společnosti je orgánem
této společnosti, ono v zákonem vymezeném rozsahu rozhoduje (činí úkony s právními důsledky),
avšak jeho jednání je přičitatelné společnosti a tuto společnost zavazuje.“ (body [43] až [46] usnesení).
Uvedené závěry rozšířeného senátu zdejšího soudu lze přiměřeně vztáhnout i na nyní
projednávanou věc. Odpůrcem v řízení o zrušení rozdělení obce na více volebních obvodů
a stanovení počtu členů zastupitelstva na určité volební období tak je obec, respektive v daném
případě městská část, nikoliv zastupitelstvo. Obdobně ostatně postupoval Nejvyšší správní soud
také ve věci návrhu na zrušení členění hlavního města Prahy na volební obvody pro obecní volby
konané v roce 2010, kdy považoval za nesporné, že odpůrcem je Hlavní město Praha (rozsudek
ze dne 9. 8. 2010, č. j. 4 Ao 4/2010 - 195, bod 73).
IV.
Průběh jednání
[14] Nejvyšší správní soud nařídil za účelem odstranění rozporů ve skutkových tvrzních
účastníků řízení jednání na 8. 9. 2010. Navrhovatel ani jeho zástupce se na jednání nedostavili,
za odpůrce se dostavil zástupce Mgr. O. O., zaměstnanec oddělení právních služeb a tvorby
vnitřních předpisů MČ Praha 4. K návrhu odpůrce Nejvyšší správní soud předvolal k jednání
jakožto svědky čtyři jeho zaměstnance, a to M. V., Ing. T. S., M. Š. a Ing. M. S. Posledně
jmenovaná se z jednání omluvila z důvodu nemoci, odpůrce však předložil její písemné
prohlášení opatřené úředně ověřeným podpisem.
[15] Zástupce odpůrce při přednesení v zásadě setrval na argumentaci obsažené
ve svém vyjádření ze dne 20. 8. 2010. K namítané absenci aktivní procesní legitimace
navrhovatele pouze dodal, že navrhovatel v nadcházejících volbách do zastupitelstva MČ Praha 4
kandiduje za Stranu zelených, která neměla žádný problém se sestavením kandidátek pro patřičné
volební obvody. Dále uvedl, že petit návrhu není v souladu s tvrzeními navrhovatele. Petit zní
na zrušení celého předmětného usnesení zastupitelstva, které přitom obsahuje dva body - v bodě
prvním stanovuje celkový počet zastupitelů na příští volební období podle zákona o hlavním
městě Praze, až v dalším bodě stanovuje rozdělení území městské části na více volebních obvodů.
V případě, že bude shledán návrh navrhovatele důvodným, nemělo by být zrušeno celé usnesení,
ale pouze jeho část, a to část týkající se rozdělení na volební obvody.
[16] Svědkyně V., vedoucí organizačního oddělení odboru kanceláře starosty, uvedla, že její
oddělení zajišťuje vyvěšení usnesení přijatých radou a zastupitelstvem jak na elektronickou, tak na
fyzickou úřední desku. Zasedání zastupitelstva dne 4. 6. 2010 skončilo až večer,
a tak v pondělí 7. 6. 2010 byla zde přijatá usnesení vytisknuta, dána k podpisu předkladatelům
a starostovi a jejich kopie předány odboru hospodářské správy, jehož referent je vyvěsil
na fyzickou úřední desku. Kolegyně svědkyně z jí vedeného oddělení vložily tato usnesení
do elektronické úřední desky, respektive do její části označené „Usnesení zastupitelstva“. Nejvyšší
správní soud následně provedl důkaz vyhledáním a zobrazením na plátno v jednací síni části
elektronické úřední desky označené „Usnesení zastupitelstva“, obsahující předmětné usnesení.
[17] Nejvyšší správní soud dále provedl důkaz přečtením listiny - prohlášení Ing. M. S.,
vedoucí odboru hospodářské správy. Ta v něm uvedla, že napadené usnesení bylo vyvěšeno na
fyzickou úřední desku dne 7. 6. 2010, svěšeno bylo dne 3. 9. 2010. V části úřední desky označené
„Volby“ a sloužící pro potřeby registračního úřadu, je uvedené usnesení, včetně jeho příloh, stále
vyvěšeno.
[18] Svědek S., vedoucí odboru správních agend plnícího funkci registračního úřadu, uvedl, že
kopie posuzovaného usnesení byla vyvěšena také v části fyzické úřední desky spravované jeho
odborem. Odbor hospodářské správy jím vyvěšovaná usnesení po určité době svěšuje, zatímco
odbor správních agend nechává na úřední desce všechny relevantní materiály až do doby konání
voleb. Na „svou“ část fyzické úřední desky vyvěsil odbor správních agend předmětné usnesení
dne 14. 6. 2010, na elektronickou úřední desku o něco později. Nejvyšší správní soud na tomto
místě provedl důkaz vyhledáním a zobrazením na plátno v jednací síni části elektronické úřední
desky označené „aplikace Úřední deska“. Zde bylo patrno, že materiály souhrnně nazvané „Volby
do Zastupitelstva městské části Praha 4 konané ve dnech 15. a 16. října 2010“, obsahující
posuzované usnesení, byly v dané části elektronické úřední desky vyvěšeny dne 23. 7. 2010.
Nejvyšší správní soud zároveň provedl důkaz přečtením usnesení vyvěšeného na výše zmíněnou
část fyzické úřední desku, obsahujícím razítko „Vyvěšeno 14. 6. 2010“, podepsané zaměstnankyní
odboru správních agend paní M.
[19] Svědek Š., referent odboru kanceláře starosty, který má na starosti správu internetových
stránek MČ Praha 4, uvedl, že elektronická úřední deska odpůrce je rozdělena na dvě části, a to
na část, do níž jsou vkládána usnesení rady a zastupitelstva, a na část, do níž jsou vkládány další
materiály (pronájmy bytů, nebytových prostor, stavební povolení atd.). Dále uvedl, že datum
vložení usnesení do systému lze ověřit nahlédnutím do administrativní části systému, což také
v případě napadeného usnesení učinil. Touto cestou zjistil, že do systému bylo usnesení vloženo
dne 7. 6. 2010 v 15:06 hodin, což doložil snímkem monitoru svého počítače zobrazujícím náhled
do dané aplikace.
[20] Zástupce odpůrce v závěrečné řeči zdůraznil, že považuje za prokázané, že požadavkům
na informovanost adresátů napadeného usnesení bylo učiněno zadost. Pro případ, že by soud
dospěl k závěru, že je způsobilý i k preventivnímu přezkumu volebního procesu, poukázal
na judikaturu týkající se následného přezkumu voleb, podle níž ne každá vada volebního procesu
způsobuje neplatnost voleb. Upozornil také na to, že zákon o volbách do zastupitelstev obcí
nepočítá s možností, že by soud nyní označil akt, kterým došlo k rozdělení území obce na více
volebních obvodů, za neplatný. Není tak zřejmé, jak by měly dotyčné orgány v takovém případě
dále postupovat, neboť lhůty pro registraci kandidátních listin již uplynuly a nelze v nich činit
žádné změny. Posuzovaný návrh by tedy měl být zamítnut.
V.
Posouzení důvodnosti návrhu
[21] Návrh není důvodný.
[22] Poté, co dospěl k závěru, že napadené usnesení je opatřením obecné povahy, že je dána
procesní legitimace účastníků řízení a po provedení nezbytného dokazování, zaměřil Nejvyšší
správní soud svou pozornost na posouzení důvodnosti návrhu. Při přezkumu opatření obecné
povahy postupuje Nejvyšší správní soud v souladu s ustálenou judikaturou (viz rozsudek
ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, č. 740/2006 Sb. NSS) podle pětistupňového
„algoritmu“. Nejprve zkoumá, zda správní orgán měl pravomoc vydat opatření obecné povahy.
Pak posuzuje, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem
vymezené působnosti (jednání ultra vires). Dále se zabývá tím, zda opatření obecné povahy bylo
vydáno zákonem stanoveným postupem. Ve čtvrtém kroku posuzuje obsah opatření obecné
povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium). V posledním kroku algoritmu
zkoumá obsah vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium
přiměřenosti právní regulace).
[23] K tomuto algoritmu Nejvyšší správní soud dále poznamenává, že sice není v řízení
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy vázán důvody návrhu, to však neznamená,
že „[s]oudní přezkum opatření obecné povahy není v širším rámci determinován obsahem návrhu. Každý soudní
spor – a jím je i řízení podle §101a a násl. s. ř. s. – je obsahově determinován aktivitou účastníků
a z ní vyplývající aktivitou soudu. Soud může nad rámec vymezený účastníky vyvinout aktivitu, která se mu jeví
rozumná a vhodná k dosažení cíle řízení (posouzení zákonnosti opatření obecné povahy a procedury vedoucí
k jeho vydání), avšak není myslitelné, aby toto posouzení provedl ze všech představitelných hledisek,
neboť ta se mimo jiné odvíjejí i od skutkových okolností tvrzených či zjišťovaných a právních úvah prováděných
na základě toho, co programem sporu učinili účastníci“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Tento názor
aproboval také Ústavní soud, který v nálezu ze dne 21. 1. 2010, sp. zn. III. ÚS 456/09, uvedl,
že „[n]avzdory ‚nevázanosti právními důvody‘ nelze pominout, že přirozeným prvkem řízení podle §101a
a násl. s. ř. s. - vzhledem ku celkové konstrukci jeho úpravy, reflektující typovou skutkovou základnu návrhu
a přítomnost logicky silného individuálního (soukromého) zájmu navrhovatele - je procesní aktivita primárně
samotného navrhovatele, které odpovídá, že i jemu je namístě přiměřeně připínat soudnímu řízení tradiční
povinnost tvrzení, případně i důkazní. Navrhovatelovým tvrzením o porušení jeho konkrétního práva a o (...)
relevantních skutkových okolnostech se tak zásadně vymezuje předmět řízení, a nelze naopak na soud klást
požadavek vlastního (dalšího, jen jím iniciovaného) úsilí ku zjištění (vyhledání, resp. vyšetření), zda jsou zde práva
jiná, jež mohou být opatřením obecné povahy dotčena, a na jakém skutkovém základě tak tomu může být“.
[24] Poukázat lze rovněž na skutečnost, že také Ústavní soud v řízení o zrušení zákonů
a jiných právních předpisů, které vykazuje jistou podobu s řízením o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy, se (dle své konstantní judikatury) na jednu stranu necítí být omezen
pouze důvody protiústavnosti obsaženými v návrhu, zároveň však vychází z požadavku
nezbytnosti nést ze strany navrhovatele břemeno tvrzení (viz např. nález pléna Ústavního soudu
ze dne 18. 8. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 7/03; Filip, J. - Holländer, P. - Šimíček, V. 2007. Zákon
o Ústavním soudu. Komentář. Praha: C. H. Beck, str. 434).
[25] V případě prvních dvou kroků algoritmu navrhovatel nevznesl žádné výhrady. Nejvyšší
správní soud nemá pochybnosti o tom, že Zastupitelstvo Městské části Praha 4 postupovalo
při vydání napadeného usnesení v mezích své pravomoci, vymezené mu ustanovením §27
zákona o volbách do zastupitelstev obcí, a bylo proto oprávněno přezkoumávané opatření
obecné povahy vydat. Na tomto závěru nic nemění skutečnost, že podle §27 odst. 2 cit. zákona
v „hlavním městě Praze a v územně členěných statutárních městech může být městská část nebo městský obvod
součástí pouze jednoho volebního obvodu.“ Dané ustanovení je nutno vyložit tak, že v případě,
kdy rozhoduje zastupitelstvo hlavního města Prahy o rozdělení území Prahy na více volebních
obvodů, musí respektovat její územní členění na městské části tak, aby každá z nich byla součástí
pouze jednoho volebního obvodu (totéž platí přiměřeně pro rozhodování zastupitelstva
statutárního města). Pravomoc zastupitelstva městské části či obvodu rozhodnout o rozdělení
dané části či obvodu na více volebních obvodů pro účely voleb do zastupitelstva této části
(obvodu) tím není nijak dotčena. Možnost rozdělení městské části či obvodu na více volebních
obvodů ve svém §9 výslovně zakotvoval zákon č. 152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev
v obcích a o změně a doplnění některých dalších zákonů. Zákon o volbách do zastupitelstev obcí,
který úpravu obsaženou v zákoně č. 152/1994 Sb. nahradil, sice takto explicitní úpravu
neobsahuje (dle jeho §27 odst. 1 „Zastupitelstvo obce může nejpozději 85 dnů přede dnem konání voleb
vytvořit více volebních obvodů“), avšak pojem zastupitelstvo obce je v něm používán jako obecný
pojem, zahrnující rovněž zastupitelstva městských částí či obvodů. Pro závěr, že by zákonodárce
zamýšlel dikcí §27 odst. 2 cit. zákona vyjmout z pravomoci stanovené v §27 odst. 1
téhož zákona zastupitelstva městských částí a obvodů, nelze nalézt ani žádný racionální důvod.
Rovněž otázku, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze
zákonem vymezené působnosti, je třeba zodpovědět tak, že nikoliv. Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že zastupitelstvo prostřednictvím zde přezkoumávaného opatření obecné povahy,
vydaného v rámci jeho samostatné působnosti (§33 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním
městě Praze ve spojení s §71a zákona o volbách do zastupitelstev obcí a contrario), upravilo
v souladu s ustanovením §27 zákona o volbách do zastupitelstev obcí okruh vztahů,
k jejichž úpravě je zákonem zmocněno, a nepřekročilo meze své působnosti věcné (členění území
obce na volební obvody), působnosti osobní (osoby s aktivním a pasivním volebním právem
do zastupitelstva, volební strany a příp. další dotčené subjekty), působnosti prostorové (území
městské části Praha 4) ani působnosti časové (volební období, na něž bylo zastupitelstvo
zvoleno).
[26] Navrhovatel se ve svém návrhu omezil na námitku, že předmětné usnesení nebylo řádně
(respektive vůbec) zveřejněno - tedy vyvěšeno na úřední desce. K tomu Nejvyšší správní soud
uvádí, že s ohledem na provedené důkazy považuje za nesporné, že napadené usnesení bylo
zveřejněno, a to již dne 7. 6. 2010 jak na fyzické, tak elektronické úřední desce. Zatímco odpůrce
svá skutková tvrzení přesvědčivě doložil svědeckými výpověďmi svých zaměstnanců, náhledy
do elektronické úřední desky a do administrativní části systému, přes nějž je spravována, a dále
ukázkou kopií usnesení vyvěšených na fyzické úřední desce s daty vyvěšení, navrhovatel nebyl
schopen svá tvrzení doložit jinak, než vytištěným náhledem do části elektronické úřední desky
označené „aplikace Úřední deska“. Navrhovatel tak ve svých tvrzeních zřejmě vycházel z toho,
že ve dnech bezprostředně následujících schválení usnesení zastupitelstvem (k čemuž došlo
v pátek 4. 6. 2010) nenalezl toto usnesení v uvedené části elektronické úřední desky.
Z toho dovozoval, že došlo k porušení ustanovení §27 odst. 3 zákona o volbách
do zastupitelstev obcí, podle nějž „seznam vytvořených volebních obvodů, jejich popis, počty členů
zastupitelstva obce, kteří mají být v jednotlivých volebních obvodech voleni, a potřebný počet podpisů
pro nezávislého kandidáta a sdružení nezávislých kandidátů zveřejní starosta do 2 dnů po vytvoření volebních
obvodů na úřední desce, popřípadě i způsobem v místě obvyklým.“ Jak však Nejvyšší správní soud zjistil,
elektronická úřední deska odpůrce, nacházející se na internetových stránkách
http://www.praha4.cz/Uredni-deska, je rozdělena do více částí. Zatímco do části označené
„aplikace Úřední deska“ bylo dané usnesení vloženo až dne 23. 7. 2010, do části „Usnesení
zastupitelstva“ již dne 7. 6. 2010. Téhož dne bylo usnesení vyvěšeno také na fyzickou úřední
desku. Jak připustil i zástupce odpůrce během jednání, takové rozdělení úřední desky může
působit mírně nepřehledně, Nejvyšší správní soud však neshledal, že by tato skutečnost sama
o sobě znamenala, že usnesení vyvěšené pouze v některé z těchto částí není řádně vyvěšeno.
Nejvyšší správní soud zároveň považuje za nutné zdůraznit, že se nikterak nevyjadřuje k tomu,
jaké důsledky by plynuly z eventuálního zmeškání lhůty ke zveřejnění uvedené v §27 zákona
o volbách do zastupitelstev obcí.
[27] Lze tak uzavřít, že Nejvyšší správní soud považuje za prokázané, že napadené usnesení
bylo řádně zveřejněno. Navrhovatel nevznesl žádné další výhrady vůči předmětnému usnesení
a ani zdejší soud neshledal žádné pochybení, které by zakládalo důvod k jeho zrušení (k vymezení
předmětu řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy obsahem návrhu viz body [23]
a [24] výše). Nejvyšší správní soud tedy shledal návrh nedůvodným a podle §101d odst. 2 s. ř. s.
jej zamítl.
VI.
Náhrada nákladů řízení
[28] O nákladech řízení rozhodl soud podle §101d odst. 5 s. ř. s., podle něhož
v tomto zvláštním druhu řízení nemá žádný z účastníků řízení na náhradu nákladů právo.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. září 2010
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu