ECLI:CZ:NSS:2010:3.ANS.9.2010:135
sp. zn. 3 Ans 9/2010 - 135
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce: T-Mobile Czech
Republic a.s., se sídlem Tomíčkova 2144/1, Praha 4, zastoupeného JUDr. Petrem Hromkem,
Ph.D., advokátem se sídlem Vinohradská 30, Praha 2, p roti žalovanému: Český
telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 58/219, Praha 9, o ochraně proti nečinnosti
předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu, o kasační stížnosti žalovaného proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 18. 1. 2010, č. j. 10 Ca 284/2009 – 74,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zapl atit žalobci na nákladech řízení částku 2880 Kč
na účet advokáta JUDr. Petra Hromka, Ph.D., a to do 3 dnů od právní moci rozsudku.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalovaný (dále též „stěžovatel“) v záhlaví uvedené
usnesení Městského soudu v Praze, jímž bylo z důvodu zpětvzetí žaloby zastaveno řízení,
ve kterém se žalobce domáhal ochrany proti nečinnosti předsedy Rady Českého
telekomunikačního úřadu v řízení o rozkladu žalobce ze dne 22. 4. 2009 proti rozhodnutí
Českého telekomunikačního úřadu ze dne 6. 4. 2009, č.j. 14 167/2009-634 III.vyř. ve věci sporu
o plnění povinnosti k peněžitému plnění za poskytnutou službu. Usnesením Městského soudu
v Praze bylo dále rozhodnuto o přiznání náhrady nákladů řízení žalobci a o vrácení soudního
poplatku.
Žalobce vzal svoji žalobu zpět podáním doručeným Městskému soudu v Praze
dne 5. 1. 2010. Zpětvzetí žaloby žalobce zdůvodnil pozdějším chováním žalovaného, tedy tím,
že v době po zahájení soudního řízení předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu vydal
rozhodnutí č.j. 43 133/2009-603 o rozkladu žalobce podaném proti rozhodnutí Českého
telekomunikačního úřadu ze dne 6. 4. 2009, č.j. 14 167/2009-634 III.vyř. Žalobce prohlásil,
že postupem žalovaného byl uspokojen. Zároveň uplatnil právo na náhradu nákladů právního
zastoupení s tím, že žaloba byla podána důvodně, jelikož žalovaný, resp. předseda Českého
telekomunikačního úřadu, byl v řízení o rozkladu dlouhodobě nečinný a požádal o vrácení
soudního poplatku.
Městský soud v Praze řízení zastavil podle ust. §47 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Ve vztahu k náhradě
nákladů řízení odkázal na ust. §60 odst. 3 s. ř. s. Jestliže v této souvislosti nastala mezi žalobcem
a žalovaným polemika o tom, zda žalobce využil nebo mohl využít postupu předvídaného
ustanovením §79 odst. 1 s. ř. s., tedy zda před podáním žaloby vyčerpal nebo mohl vyčerpat
prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně
proti nečinnosti správního orgánu, pak tuto otázku nepokládal soud za právně relevantní.
Za podstatnou pro přiznání náhrady nákladů považoval skutečnost, že došlo ke zpětvzetí žaloby
pro pozdější chování odpůrce (§60 odst. 3 s. ř. s.), nikoli t o, zda žaloba podaná proti nečinnosti
žalovaného byla věcně důvodná nebo projednatelná, tedy splňující všechny procesní podmínky
včetně podmínky vyčerpání prostředků proti nečinnosti žalovaného. V daném případě bylo
podle soudu rozhodující, že ke zpětvzetí žaloby došlo až po podání žaloby v důsledku
vydání očekávaného rozhodnutí žalovaného o rozkladu žalobce, aniž je pro věc významné,
zda rozhodnutí o rozkladu bylo vydáno s vědomím o podané žalobě nebo bez znalosti
této skutečnosti.
Podanou kasační stížností napadl stěžovatel usnesení Městského soudu v Praze z důvodů
podle ust. §103 odst. 1 písm. a), c) a e) s. ř. s. Namítl, že žalobce před podáním žaloby nevyčerpal
veškeré zákonné možnosti ke sjednání nápravy k zajištění ochrany před nečinností stanovené
v ust. §80 zákona č. 500/2004 Sb. správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, a nesplnil
tak podmínku pro podání žaloby podle ust. §79 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel má za to, že nadřízeným
orgánem předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu je Rada Českého telekomunikačního
úřadu, což vyplývá z ust. §178 odst. 1 věta druhá správního řádu a z ust. §107 odst. 8 písm. b)
bod 1 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. Pokud předseda Rady Českého
telekomunikačního úřadu rozhoduje jako správní orgán ve II. stupni, tedy o rozkladu
proti rozhodnutí vydanému v I. stupni Českým telekomunikačním úřadem, nelze vycházet
z textu §178 odst. 2 věta poslední správního řádu a dovozovat, že nadřízeným správním
orgánem je v tomto případě předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu „sám sobě“.
Podle ust. §107 odst. 8 písm. b) bod 1 zákona č. 127/2005 Sb. Rada Českého telekomunikačního
úřadu rozhoduje o opravných prostředcích proti rozhodnutím vydaným předsedou Rady
Českého telekomunikačního úřadu, tedy o opravných prostředcích vydaných předsedou Rady
Českého telekomunikačního úřadu v prvním i druhém stupni. Žalobce měl tedy nejprve podat
žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu
jeho nadřízenému orgánu, tj. Radě Českého telekomunikačního úřadu, a nikoli přímo uplatnit
žalobu na ochranu proti nečinnosti u Městského soudu v Praze.
Podle stěžovatele bylo řízení před soudem zmatečné pro nedostatek podmínek řízení,
neboť nebyla dána žalobní legitimace žalobce ve smyslu ust. §79 odst. 1 s. ř. s. Jedinou procesní
možností bylo vydání usnesení o odmítnutí návrhu podle ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. So ud
pochybil, jestliže se splněním podmínek řízení vůbec nezabýval. V této skutečnosti stěžovatel
spatřuje nezákonnost rozhodnutí o zastavení řízení. Stěžovatel zde poukázal na rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Ans 4/2007 – 53, ze dne 25. 7. 2007.
Soud se podle stěžovatele dále dopustil nezákonného postupu tím, že rozhodl
o nákladech řízení podle ust. §60 odst. 3 s. ř. s., aniž předem zkoumal, zda byly splněny
podmínky řízení. Stěžovatel namítl, že ze samotné skutečnosti, že ve správním řízení bylo
v době po podání žaloby vydáno rozhodnutí, nelze dovodit, že skutečně došlo k nečinnosti
správního orgánu, před níž se žalobce domáhal ochrany. Vydání rozhodnutí nebylo důsledkem
podané žaloby. Posouzení otázky, zda na straně stěžovatele došlo k nečinnosti za situace,
kdy je tato otázka sporná, přitom může být pouze předmětem meritorního rozhodnutí soudu.
Stěžovatel dále poukázal na systematiku zákona, kdy ustanovení o odmítnutí návrhu
podle ust. §46 s. ř. s. předchází ustanovení o zastavení řízení podle §47 s. ř. s. Zkoumání důvodů
pro odmítnutí návrhu tak logicky a systematicky předchází zkoumání důvodů pro zastavení řízení.
Soud však postupoval zcela opačně, tudíž nesprávně. Výklad zákona použitý soudem by mohl
navodit absurdní situaci, kdy náhrada nákladů soudního řízení by byla žalobci přiznána
pouze v důsledku toho, že obchází zákonem předvídaný postup a ignoruje prostředky ochrany
proti nečinnosti stanovené správním řádem. V důsledku skutečnosti, že správní orgán plní
svou povinnost a rozhoduje v předmětných správních řízení v nejkratší možné lhůtě, nedojde
podle výkladu přijatého soudem k odmítnutí návrhu podle uts. §46 s. ř. s., ale řízení je zastaveno
a žalobci je přiznána náhrada nákladů řízení podle §60 odst. 3 s. ř. s. Na základě uvedeného
stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze zrušil a návrh
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu odmítl s tím, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že podmínky pro zastavení řízení
podle §47 písm. a) s. ř. s. mají čistě procesní charakter a jejich splnění je vždy plně v dispozici
navrhovatele. Pouze na něm záleží, zda v rámci svého práva disponovat řízením nebo jeho
předmětem vezme svůj návrh zcela či zčásti zpět. Za takového stavu nenabízí soudní řád správní
jinou možnost, než rozhodnout o zastavení řízení.
Nevyčerpání prostředků určených k ochraně proti nečinnosti v rámci správního
řízení není podmínkou řízení, jejíž absence by bránila meritornímu projednání věci.
Žalobce zde odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2009, č. j. 4 Ans
12/2009 – 110. I kdyby tomu tak bylo, nebylo by rozhodnutí o odmítnutí žaloby možné,
jestliže soud v době doručení zpětvzetí žaloby takto dosud nerozhodl. Žalobce dále poukázal
na to, že v projednávané věci nebylo nadřízeného orgánu, vůči němuž by bylo možné prostředek
ochrany proti nečinnosti uplatnit. Skutkový stav soudu umožnil volbu mezi zastavením řízení
pro zpětvzetí žaloby či pro uspokojení žalobce, přičemž učiněná volba nemá vliv na posouzení
důvodnosti nároku žalobce na náhradu nákladů řízení vůči stěžovateli. Žalobce namítl,
že vzhledem k tomu, že výrok o nákladech řízení je závislý na výroku o zastavení řízení
a sám o sobě nemůže být ve smyslu ust. §104 odst. 2 s. ř. s. kasační stížností napaden, nemůže
být předmětem přezkumu kasačním soudem.
Žalobce dále uvedl, že z ákladním kritériem pro uplatnění ust. §60 odst. 3 věty druhé
s. ř. s. je skutečnost, zda byl stěžovatel v době podání žaloby v prodlení s vydáním rozhodnutí
o rozkladu. V takovém případě je na místě přiznat žalobci náhradu nákladů podle ust. §60 odst. 3
s. ř. s., přičemž je zcela bez významu, zda byla žaloba věcně důvodná či projednatelná,
tzn. splňující všechny procesní podmínky.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení Městského soud u
v Praze a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel předně nesouhlasil s postupem soudu, který podle ust. §47 písm. a) s. ř. s.
rozhodl o zastavení řízení na základě zpětvzetí žaloby. Podle stěžovatele měl soud žalobu
odmítnout jako nepřípustnou, neboť žalobce bezvýsledně nevyčerpal prostředky k ochraně
proti nečinnosti stanovené správním řádem.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že odmítnutí žaloby a zastavení řízení upravené
v soudním řádu správním jsou dva zcela odlišné právní instituty uplatňované za zcela odlišných
podmínek. Řízení podle části první, hlavy druhé, soudního řádu s právního je řízením návrhovým
a existence návrhu patří mezi základní podmínky řízení. Zatímco k odmítnutí návrhu soud
přistoupí v případě, kdy nejsou splněny další podmínky řízení či návrh nelze z jiných důvodů
projednat, v případě zpětvzetí žaloby zde již není žádný návrh, jehož přípustnost či
projednatelnost by mohl soud posoudit a který by mohl odmítnout. [Zákon zde činí pouze
jedinou výjimku pro případ, že návrh na zahájení řízení podalo více osob a zpětvzetí učinila
pouze jedna - §47 písm. a) in fine s. ř. s.; tato výjimka však na daný případ nedopadá, neboť
návrh na zahájení řízení podala pouze jedna osoba.] Doručením zpětvzetí návrhu soudu tedy
pomíjí existence této základní podmínky řízení a zpětné úvahy o tom, zda původně podaný návrh
byl nepřípustný, opožděný či podaný zjevně k tomu neoprávněnou osobou ztrácejí smysl.
Uvedený právní názor byl již Nejvyšším správním soudem v minulosti judikován, a to v rozsudku
ze dne 8. 2. 2007 č. j. 8 As 24/2005 – 69.
Toto je důsledkem dispoziční zásady, kdy navrhovatel může disponovat řízením
nebo jeho předmětem a může tak i vzít svůj návrh zcela nebo zčásti zpět, dokud o něm soud
nerozhodl (ust. §37 odst. 4 s. ř. s.). Pokud tak učiní, musí soud rozh odnout, že řízení zastavuje.
V tu chvíli již není rozhodné, zda se jednalo o návrh přípustný či nepřípustný. Opačný závěr,
který uplatňuje stěžovatel, že institut zastavení řízení se v soudním řízení správním uplatní pouze
v případě, že soud nezjistí překážku řízení nebo jiný důvod pro odmítnutí žaloby podle ust. §46
s. ř. s., by vedl k negaci dispoziční zásady, v souladu s níž je tento typ řízení koncipován.
Uspořádání zákona, tedy fakt, že ustanovení o odmítnutí žaloby předchází ustanovení o zastavení
řízení, není z hlediska uplatnění těchto institutů relevantní, podstatné je pouze to, že došlo
k naplnění podmínek jednoho z těchto ustanovení.
Na základě uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že Městský soud v Praze
postupoval v souladu se zákonem, jestliže řízení podle §47 písm. a) s. ř. s. zastavil. Projev vůle,
jímž došlo ke zpětvzetí žaloby, nevzbuzoval pochybnosti, přičemž žalobce vzal svoji žalobu zpět
do doby, než o ní bylo rozhodnuto. Za tohoto stavu soud nemohl v řízení jakkoli pokračovat.
Stěžovatel dále spatřoval nezákonnost usnesení Městského soudu v Praze v tom, že soud
žalobci přiznal právo na náhradu nákladů řízení, aniž př edtím zkoumal, zda byly splněny
podmínky řízení. Stěžovatel současně namítl, že ze samotné skutečnosti, že ve správním řízení
bylo v době po podání žaloby vydáno rozhodnutí, nelze dovodit, že skutečně došlo k nečinnosti
správního orgánu, před níž se žalobce domáhal ochrany.
Co se týče přípustnosti stížních námitek směřujících proti výroku o nákladech řízení,
Nejvyšší správní soud odkázal na usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 1. 6. 2010,
č. j. 7 Afs 1/2007 - 64, který zde dospěl k závěru, že ust. §104 odst. 2 s. ř. s. se vztahuje pouze
na kasační stížnost podanou výlučně proti výroku o nákladech řízení. V projednávané věci,
kdy stěžovatel napadl i výrok o zastavení řízení, tedy posouzení výroku o nákladech řízení
nic nebránilo.
Městský soud v Praze považoval pro přiznání náhrady nákladů žalobci za relevantní
pouze skutečnost, že došlo ke zpětvzetí žaloby pro pozdější chování odpůrce, tedy proto,
že žalovaný vydal rozhodnutí, kterého se žalobce domáhal. Za podstatné však již nepovažoval
to, zda žaloba podaná proti nečinnosti žalovaného byla projednatelná či věcně důvodná.
S tímto posouzením se Nejvyšší správní soud neztotožnil. Při posouzení nároku na náhradu
nákladů řízení podle ust. §60 odst. 3 s. ř. s. totiž není rozhodující pouze to, že správní orgán
učinil požadovaný úkon, nýbrž je nutné zabývat se i tím, zda by žaloba byla úspěšná, pokud
by správní orgán zůstal nečinný. Základní podmínkou úspěšnosti žaloby na nečinnost správního
orgánu podle ust. §79 s. ř. s. je, aby žalobce vyčerpal prostředky ochrany proti nečinnosti,
které mu poskytuje příslušný procesní předpis platný pro předmětné správní řízení (pokud takový
předpis tyto prostředky ochrany účastníkovi dává). V projednávané věci tak bylo třeba zabývat
se jednak otázkou, zda tato podmínka byla splněna, a dále tím, zda skutečně došlo k nezákonné
nečinnosti žalovaného, a žaloba by tak byla důvodná.
Při posouzení první otázky uvážil NSS
takto:Podle ust. §3 zákona č. 127/2005 Sb.,
o elektronických komunikacích, je Český telekomunikační úřad ústředním správním úřadem
pro výkon státní správy ve věcech stanovených tímto zákonem. Podle ust. §107 odst. 1 tohoto
zákona má Český telekomunikační úřad pětičlennou Radu Českého telekomunikačního úřadu,
jeden z členů Rady je jejím předsedou, kte rý řídí její činnost a současně jedná jménem Českého
telekomunikačního úřadu a stojí v jeho čele. Z uvedeného vyplývá, že předseda Rady Českého
telekomunikačního úřadu vystupuje jako vedoucí ústředního správního úřadu a žádný jiný orgán
úřadu mu již není nadřízen. Podle ust. §178 odst. 2 správního řádu se nadřízeným správním
orgánem vedoucího ústředního správního úřadu rozumí vedoucí ústředního správního úřadu.
Za nadřízený orgán předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu nelze považovat
ani Radu samotnou, jak stěžovatel dovozoval na základě ust. §178 odst. 1 správního řádu
ve spojitosti s ust. §107 odst. 8 písm. b) bod 1 zákona č. 127/2005 Sb. Citované ustanovení
zákona č. 127/2005 Sb., stejně jako ust. §123, je nutno považovat pouze za vymezení
kompetencí Rady a jejího předsedy, resp. vymezení jednotlivých instancí v řízeních podle zákona
č. 127/2005 Sb. Samotný fakt, že Rada Českého telekomunikačního úřadu rozhoduje
o opravných prostředcích proti rozhodnutím vydaným předsedou Rady, tedy neznamená,
že je jeho nadřízeným orgánem. Tento závěr nevyplývá ani z ust. §178 odst. 1 správního řádu ,
podle něhož je nadřízeným správním orgánem ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní
zákon; neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje
o odvolání, popřípadě vykonává dozor. Jak již bylo uvedeno výše, z ust. §107 odst. 1 zákona
č. 127/2005 Sb. totiž jednoznačně vyplývá, že první místo v hierarchii orgánů úřadu zastává
předseda Rady.
V projednávané věci se tak žalobce domáhal ukončení nečinnosti orgánu, nad nímž již
nestál nadřízený správní orgán, (resp. kde se podle ust. §178 odst. 2 správního řádu nadřízeným
správním orgánem vedoucího ústředního správního úřadu rozumí vedoucí ústředního správního
úřadu). V takovém případě lze opatření proti nečinnosti ze strany účastníka správního řízení
využít, nicméně jeho nevyužití nevyvolává závěr o nevyužití všech prostředků obrany podle §79
odst. 1 s. ř. s. I kdyby jej totiž účastník správního řízení využil a domáhal se toho, a by konkrétní
osoba sama sobě uložila povinnost a ve vztahu k sobě samotné její splnění snad kontrolovala,
a tím vyvolávala dojem, že „sama sebe uposlechla“, z povahy a logiky věci by se jednalo nejvýše
o formální naplnění litery zákona (srov. usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 1. 7. 2008,
č. j. 62 Ca 39/2008 - 102, publikováno pod č. 1760/2009 Sb . NSS). Na základě uvedeného
Nejvyšší správní soud považoval podmínku ust. §79 odst. 1 s. ř. s. spočívající ve vyčerpání
prostředků obrany proti nečinnosti za splněnou.
Při posouzení druhé otázky Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že žalobce
podal rozklad proti prvoinstančnímu rozhodnutí dne 22. 4. 2009, předseda Rady Českého
telekomunikačního úřadu však zůstal nečinný. Žaloba byla podána dne 4. 9. 2009, tedy za stavu
marného uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí stanovené v ust. §71 odst. 3 správního řádu .
Žalobce vzal žalobu zpět poté, co předseda Rady vydal dne 19. 10. 2009 rozhodnutí o rozkladu.
Za této situace Městský soud v Praze nepochybil, jestliže žalobci přiznal právo na náhradu
nákladů řízení, neboť lze přisvědčit důvodnosti podané žaloby, pokud by stěžovatel o rozkladu
žalobce nerozhodl. Současně je však nutno podotknout, že se Městský soud v Praze všemi
rozhodujícími skutečnostmi náležitě nezabýval, nic to však nemění na tom, že ve výsledku
rozhodl správně.
Na základě uvedeného Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl
(§110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud po dle ust. §60
odst. 1 s. ř. s., podle něhož účastník, měl- li ve věci úspěch, má proti druhému účastníkovi právo
na náhradu všech nákladů řízení, pokud je vynaložil důvodně. Stěžovatel v řízení o kasační
stížnosti úspěch neměl. Žalobce měl ve věci plný úspě ch, a proto mu Nejvyšší správní soud podle
ust. §60 odst. 1 s. ř. s. přiznal právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně
vynaložil vůči stěžovateli. Nejvyšší správní soud úspěšnému žalobci přiznal odměnu v souladu
s ust. §9 odst. 3 a §11 písm. d) vyhl. č. 177/1996 Sb., o odměnách a náhradách advokátů,
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), za jeden úkon právní služby a 2100 K č
(vyjádření ke kasační stížnosti), a dále náhradu hotových výdajů ve výši paušální částky 300 Kč
podle ust. §13 odst. 3 citované vyhlášky, celkem tedy 2400 Kč. Vzhledem k tomu, že se jedná
o zastoupení advokátem, který žalobce zastupoval již v řízení před Městským soudem v Praze,
Nejvyšší správní soud mu již odměnu za převzetí a přípravu zastoupení v téže věci podle ust. §11
písm. a) advokátního tarifu nepřiznal. Protože je advokát žalobce plátcem daně z přidané
hodnoty, zvyšuje se tato částka o částku odpovídající dani z přidané hodnoty, kterou je tato osoba
povinná z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (§35 odst. 7 s. ř. s.). Částka daně z přidané hodnoty činí 480 Kč.
Zástupci žalobce se tedy přiznává celková náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši
2880 Kč. Tuto částku je povinen stěžovatel zaplatit žalobci na účet advokáta JUDr. Petra
Hromka, Ph.D. do 3 dnů od právní moci rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. července 2010
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu