ECLI:CZ:NSS:2010:5.AS.55.2009:82
sp. zn. 5 As 55/2009 - 82
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobkyně: H. Š., zastoupená JUDr. Ing. Miroslavem Silovským, advokátem se sídlem Karlova 5,
Plzeň, proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 26.
5. 2009, č. j. 17 Ca 67/2008 - 46,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 5. 2009, č. j. 17 Ca 67/2008 - 46,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 18. 7. 2008, č. j. 4556/OD/08, uznal Městský úřad Rokycany
žalobkyni vinnou spácháním přestupků proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních
komunikacích podle §22 odst. 1 písm. d) a l) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“), kterých se dopustila tím, že dne 3. 5. 2008
kolem 22.55 hod. řídila osobní vozidlo po pozemní komunikaci ve směru jízdy od obce Hůrka
na obec Dobřív, na výzvu policisty nepředložila při kontrole řidičský průkaz a odmítla
se podrobit lékařskému vyšetření ke zjištění, zda nebyla ovlivněna alkoholem, čímž porušila §6
odst. 9 a §5 odst. 1 písm. f) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích
a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o silničním provozu“). Městský úřad žalobkyni uložil pokutu ve výši 25 000 Kč
a zákaz řízení motorových vozidel na dobu 1 roku, jakož i povinnost nahradit náklady spojené
s projednáním přestupku ve výši 1 000 Kč.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí městského úřadu odvolání, které žalovaný
rozhodnutím ze dne 19. 9. 2008, č. j. DSH/11533/08, zamítl a potvrdil rozhodnutí městského
úřadu.
Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou podanou dne 4. 11. 2008 u Krajského
soudu v Plzni. Namítala zejména, že skutkový stav, který vzal žalovaný za základ svého
rozhodnutí, je v rozporu se správními spisy, nemá v nich oporu a že žalobkyně byla v důsledku
procesních pochybení zkrácena na svých právech. Krajský soud rozsudkem ze dne 26. 5. 2009,
č. j. 17 Ca 67/2008 - 46, zrušil rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí městského úřadu a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. V odůvodnění svého rozhodnutí krajský soud odkázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008, č. j. 2 As 9/2008 - 77, publikovaný
pod č. 1684/2008 Sb. NSS. Uvedl, že v posuzovaném případě je nutno přihlédnout
ke skutečnosti, že po podání žaloby došlo ke změnám hmotně-právních ustanovení zákona
č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky,
alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů (dále jen „zákon
o ochraně před návykovými látkami“), jenž upravuje podmínky, za nichž vzniká povinnost
podrobit se orientačnímu a lékařskému vyšetření pro zjištění obsahu alkoholu. Ustanovení §16
odst. 2 zákona o ochraně před návykovými látkami, ve znění účinném od 1. 1. 2009, stanoví,
že spočívá-li orientační vyšetření zjišťující obsah alkoholu v dechové zkoušce provedené
analyzátorem alkoholu v dechu, splňujícím podmínky stanovené zvláštním právním předpisem,
odborné lékařské vyšetření se neprovede. Podle krajského soudu je z tohoto ustanovení zřejmé,
že nelze provádět lékařské vyšetření v případech, kdy se řidič podrobí dechové zkoušce. Její
výsledek musí dostačovat pro případné zjištění obsahu alkoholu. Jednání spočívající v tom,
že řidič vozidla odmítne lékařské vyšetření, avšak podrobí se dechové zkoušce, tak přestalo být
protiprávní a trestné. Tato změna je natolik zásadní, že skutkový stav tohoto případu již nelze
podřadit pod skutkovou podstatu přestupku podle §22 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích,
na jehož základě byla žalobkyni uložena sankce. S ohledem na shora uvedený rozsudek
Nejvyššího správního soudu krajský soud k této skutečnosti přihlédl i bez žalobních námitek,
neboť opomenutím této změny by mohlo dojít k porušení principu možného retroaktivního
působení zákona ve prospěch pachatele.
Žalovaný (stěžovatel) brojí proti rozsudku krajského soudu kasační stížností, kterou opírá
o důvody podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení.
Stěžovatel namítá, že na rozdíl od shora uvedeného rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 13. 6. 2008, č. j. 2 As 9/2008 - 77, v němž se jednalo o situaci, kdy z přestupkového
zákona byla vypuštěna skutková podstata přestupku, v nyní posuzované věci nebyla předmětem
legislativních změn skutková podstata přestupku podle §22 odst. 1 písm. d) zákona
o přestupcích, jehož spácháním byla žalobkyně uznána vinnou. Ustanovení §22 odst. 1 písm. d)
zákona o přestupcích odkazuje na §5 odst. 1 písm. f) zákona o silničním provozu, který ukládá
řidiči povinnost podrobit se na výzvu vyšetření ke zjištění, zda není ovlivněn alkoholem. Toto
ustanovení bylo s účinností od 1. 1. 2009 novelizováno, ovšem touto změnou došlo pouze
k rozšíření okruhu osob oprávněných vyzvat řidiče k vyšetření. Ustanovení §5 odst. 1 písm. f)
zákona o silničním provozu dále odkazuje na §16 zákona o ochraně před návykovými látkami,
který upravuje vyšetření přítomnosti alkoholu nebo jiné návykové látky. Stěžovatel zdůrazňuje,
že k relevantní legislativní změně došlo pouze u posledně uvedeného ustanovení. Touto změnou
došlo k posílení důkazní hodnoty provedené dechové zkoušky, a to za podmínky použití
schváleného a kalibrovaného dechového analyzátoru. Pokud jsou splněny podmínky zajištění
řádného důkazu pro případné správní či trestní řízení, neprovede se lékařské vyšetření. Pokud
však i po provedení dechové zkoušky jsou pochybnosti o tom, zda hodnota naměřená dechovým
analyzátorem odpovídá skutečnosti, nic nevylučuje, aby byla posuzovaná osoba vyzvána
k provedení odborného lékařského vyšetření. S účinností od 1. 1. 2009 totiž nedošlo ke změně
§5 odst. 1 písm. f) zákona o silničním provozu, podle něhož je řidič povinen se podrobit
na výzvu policisty vyšetření ke zjištění, zda není ovlivněn alkoholem. To znamená,
že i od 1. 1. 2009 je řidič povinen podrobit se po provedení dechové zkoušky i lékařskému
vyšetření a odmítnutí podrobit se vyšetření lze hodnotit jako protiprávní. Z tohoto důvodu měl
krajský soud rozhodovat podle právní úpravy účinné v době spáchání přestupku a rozhodování
správních orgánů. V posuzovaném případě byla orientační dechovou zkouškou žalobkyni
naměřena hodnota 0,98 promile alkoholu. V takovém případě je poměrně velká
pravděpodobnost, že se řidič nachází ve stavu vylučujícím způsobilost a tuto skutečnost lze
prokázat pouze lékařským vyšetřením, nikoliv orientační dechovou zkouškou. Soud dle názoru
stěžovatele aplikoval zákon mechanicky a vůbec se nezabýval otázkou smyslu relevantních
ustanovení zákona o přestupcích a zákona o silničním provozu.
Druhou kasační námitkou brojí stěžovatel proti druhému výroku napadeného rozsudku,
v němž krajský soud uložil stěžovateli povinnost nahradit žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Podle názoru stěžovatele je nespravedlivé po něm požadovat náhradu nákladů řízení, neboť
nebylo vysloveno pochybení správních orgánů. Stěžovatel ve správním řízení ukončeném
vydáním rozhodnutí o odvolání ze dne 19. 9. 2008 nemohl zohlednit změnu právní úpravy
účinnou od 1. 1. 2009. Žalobkyně navíc tuto skutečnost v žalobě ani nenamítala a lze tak
pochybovat o účelnosti jí vynaložených nákladů.
Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti mj. uvedla, že skutkový stav, z něhož
stěžovatel vycházel, je v rozporu se spisy, nemá v nich oporu a že žalobkyně byla procesním
pochybením správních orgánů zkrácena na svých právech. Důvody obsažené v kasační stížnosti
jsou dle žalobkyně účelové a zastírají pravý stav věci, naopak krajský soud jednoznačně a logicky
zdůvodnil své stanovisko vycházející z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008,
č. j. 2 As 9/2008 - 77, a proto žalobkyně navrhla kasační stížnost zamítnout. K uplatněným
kasačním námitkám, jimiž stěžovatel brojí proti důvodům zrušení svého rozhodnutí, se však
žalobkyně věcně nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a jedná za něj pověřený
zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání, které je vyžadováno pro výkon
advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
Stěžejní námitka stěžovatele směřuje proti postupu krajského soudu, který v posuzované
věci aplikoval princip retroaktivity ve prospěch pachatele s odkazem na závěry, k nimž dospěl
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 6. 2008, č. j. 2 As 9/2008 - 77, publikovaném
pod č. 1684/2008 Sb.NSS. Nejvyšší správní soud se tedy nejprve zabýval právní otázkou, zda
v důsledku předmětné změny §16 odst. 2 zákona o ochraně před návykovými látkami účinné
od 1. 1. 2009, došlo k zániku trestnosti jednání řidiče spočívajícího v odmítnutí podrobit
se na výzvu policisty odbornému lékařskému vyšetření.
V této souvislosti poukazuje Nejvyšší správní soud na svůj rozsudek ze dne 16. 12. 2009,
č. j. 6 As 40/2009 - 125, publikovaný pod. č. 2027/2010 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní soud
vyslovil závěr, že odpovědnost účastníka provozu na pozemních komunikacích za přestupek
podle §22 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích (odmítnutí osoby přes výzvu podle zvláštního
právního předpisu podrobit se vyšetření, zda při řízení vozidla nebo jízdě na zvířeti nebyla
ovlivněna alkoholem či jinou návykovou látkou), nebyla nijak dotčena novelizací §16 odst. 2
zákona ochraně před návykovými látkami provedenou zákonem č. 274/2008 Sb., tedy změnou
podmínek, za nichž policista či jiná oprávněná osoba vyzve řidiče k podrobení se odbornému
lékařskému vyšetření ke zjištění, zda řidič byl či nebyl ovlivněn alkoholem.
Z odůvodnění uvedeného rozsudku, jenž se týkal obdobného případu jako v nyní
posuzované věci, lze citovat následující závěry:
„[16] Co se týká samotné aplikace principu retroaktivity ve prospěch pachatele na případ stěžovatele,
konstatuje Nejvyšší správní soud, že žalobci byla uložena sankce podle §22 odst. 1 písm. d) zákona
o přestupcích za porušení §5 odst. 1 písm. f) zákona o silniční dopravě ve spojení s §16 odst. 2 zákona
č. 379/2005 Sb. Nejvyšší správní soud poukazuje na skutečnost, že pouze posledně uvedené ustanovení bylo
v nyní posuzovaném případě předmětem relevantní novelizace. Toto ustanovení však podle Nejvyššího správního
soudu nestanoví účastníkům dopravního provozu, či jiným osobám, které se případně mají podrobit zkoušce
na obsah alkoholu v krvi, povinnost se jí skutečně zúčastnit. Tato povinnost je zakotvena v §5 odst. 1 písm. f)
zákona o silničním provozu: „Řidič je povinen podrobit se na výzvu policisty (…) vyšetření podle zvláštního
právního předpisu“, a následek nesplnění této povinnosti pak v §22 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích.
Ustanovení §16 odst. 2 zákona č. 379/2005 Sb. stanoví pouze modality zjišťování, zda je určitá osoba
ovlivněna alkoholem, a určuje, za jakých podmínek se ten který způsob zjišťování použije. Novelizací tohoto
ustanovení tedy nedošlo k ničemu jinému než ke změně okolností, za jakých policista či jiná k tomu oprávněná
osoba realizuje výzvu k podrobení se vyšetření. Povinnost podrobit se takové výzvě je však nadále v nezměněné
podobě zakotvena v §5 odst. 1 písm. f) zákona o silničním provozu a ten, kdo se přes takovou výzvu odmítne
vyšetření podrobit, se nadále dopouští přestupku podle §22 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích. Toto
ustanovení nijak nerozlišuje mezi účastníky dopravního provozu, kteří byli vyzváni za podmínek §16 odst. 2
zákona č. 379/2005 Sb. před novelizací, a těmi, kteří jsou vyzváni za podmínek, kdy se odborné lékařské
vyšetření provádí až subsidiárně, pokud zjištění dosažená prostřednictvím orientační dechové zkoušky nejsou
spolehlivá. Protiprávní jednání těchto osob spočívající v odmítnutí podrobit se danému vyšetření je tedy ustanovením
§22 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích kladeno na roveň. Skutečnost, že podle nové právní úpravy
je v určitých případech dostačující provedení pouhé orientační dechové zkoušky, neznamená, že by jednání pachatele
spočívající v odmítnutí podrobit se přes výzvu odbornému lékařskému vyšetření nebylo protiprávní. Lze tedy
přisvědčit námitce stěžovatele, že nedošlo ke změně či vypuštění skutkové podstaty přestupku, za jejíž naplnění byl
žalobce sankcionován, a řidič je tak i po 1. 1. 2009, tj. po novelizaci ustanovení §16 odst. 2 zákona
č. 379/2005 Sb. provedené zákonem č. 274/2008 Sb., povinen podrobit se odbornému lékařskému vyšetření,
je-li k tomu vyzván.
[17] V této souvislosti je rovněž třeba zmínit, že odkaz na zákon č. 379/2005 Sb. je v §5 odst. 1
písm. f) zákona o silničním provozu učiněn formou poznámky pod čarou, která není normativní či závaznou
součástí pravidla chování. K tomu Nejvyšší správní soud odkazuje na několik rozhodnutí Ústavního soudu ČR,
která poukazují na to, že „česká praxe používání poznámek pod čarou je ve světě zcela ojedinělá (viz Filip, J.
Poznámky pod čarou jako problém legislativy a judikatury. Právní zpravodaj - Časopis pro právo a podnikání,
říjen 1999, s. 7 - 8), a navíc často v rozporu s požadavky na formulaci právních předpisů v podmínkách právního
státu. Vzniknou-li proto v důsledku použití této svérázné legislativní techniky výkladové problémy, je nutno
je řešit tak, že rozhodující je vlastní pravidlo chování, nikoli to, co je stanoveno v poznámce pod čarou.“ (nález
Ústavního soudu ČR ze dne 30. 11. 1999, sp. zn. II. ÚS 485/98, č. 173/1999 Sb. ÚS, dále obdobně
např. nálezy ze dne 2. 2. 2000, sp. zn. I. ÚS 22/99, č. 14/2000 Sb. ÚS, a ze dne 22. 10. 1996, sp. zn.
III. ÚS 277/96, č. 109/1996 Sb. ÚS).
[18] Neméně důležité je v této souvislosti zaměřit se na samotný účel novelizace ustanovení §16 odst. 2
zákona č. 379/2005 Sb. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 274/2008 Sb. uvádí, že zjednodušení
současného duplicitního systému orientačního a lékařského vyšetřování povinných osob je jednou z možností jak
přispět k odbřemenění Policie České republiky od tzv. nepolicejních činností. Účelem shora nastíněné změny právní
úpravy tedy bylo umožnit Policii České republiky lépe alokovat své zdroje a zajistit tak uspokojivější realizaci
jejího poslání, tj. zachování vnitřního pořádku a bezpečnosti (Poslanecká sněmovna, tisk č. 440/0, 5. volební
období, dostupné na www.psp.cz). Z důvodové zprávy naopak nijak nevyplývá, že by účelem novelizace bylo
omezení právní odpovědnosti účastníka dopravního provozu, který se po provedené orientační dechové zkoušce
přes výzvu policisty či jiné k tomu oprávněné osoby odmítne podrobit odbornému lékařskému vyšetření. Naproti
tomu v případě věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 2 As 9/2008, kde se jednalo o novelizaci
ustanovení §22 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích, bylo účelem této novelizace právě zbavení účastníka
dopravního provozu odpovědnosti v případě, kdy způsobí zranění sám sobě. Aplikace principu retroaktivity tedy
v tomto případě byla nevyhnutelná, neboť „je zcela logické, že pokud určité jednání budoucí zákonná úprava
‚dekriminalizuje‘, tzn. již nadále ho nepovažuje za společensky škodlivé či nebezpečné, není dán žádný rozumný
důvod, aby v dobíhajících řízeních ještě trestáno bylo“ (citace z rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j.
2 As 9/2008 - 77). V nyní posuzovaném případě se však jednání žalobce vzhledem k účelu provedené novelizace
a k nezměněnému znění ustanovení §22 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích za společensky škodlivé považuje
i nadále a není tedy důvod postupovat jako ve věci vedené pod sp. zn. 2 As 9/2008. Podpůrnou argumentaci
v tomto smyslu lze ostatně nalézt i v úpravě obsažené v zákoně č. 141/1961 Sb., trestního řádu. Ten ve svém
ustanovení §226 písm. e) stanoví, že soud zprostí obžalovaného obžaloby, jestliže „trestnost činu zanikla“.“
Ve shodě s citovaným rozsudkem Nejvyšší správní soud konstatuje, že ani po změně §16
odst. 2 zákona o ochraně před návykovými látkami zákonem č. 274/2008 Sb., tedy změnou
podmínek, za nichž policista či jiná oprávněná osoba může vyzvat řidiče k podrobení
se odbornému lékařskému vyšetření ke zjištění, zda řidič byl či nebyl ovlivněn alkoholem, nedošlo
k zániku trestnosti jednání řidiče spočívajícího v odmítnutí podrobit se na výzvu policisty
odbornému lékařskému vyšetření. Lze tak přisvědčit kasační námitce stěžovatele, že krajský soud
předmětnou právní otázku posoudil nesprávně.
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů shledal, že předmětná kasační námitka
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem je důvodná.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud přisvědčil první kasační námitce stěžovatele,
musí zrušit vedle hlavního výroku rozsudku krajského soudu také na něm závislý výrok, jímž byla
stěžovateli uložena povinnost nahradit žalobkyni náklady řízení před krajským soudem. Druhou
kasační námitkou, kterou stěžovatel brojil proti výroku rozsudku krajského soudu o náhradě
nákladů řízení, se proto Nejvyšší správní soud již nezabýval.
Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou
a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. V něm bude Krajský soud v Plzni vázán právním názorem Nejvyššího
správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Plzni v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 24. srpna 2010
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu