ECLI:CZ:NSS:2010:5.AS.56.2009:63
sp. zn. 5 As 56/2009 - 63
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
Ph.D. a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobce:
P. P., zastoupený JUDr. Vojtěchem Krupkou, advokátem se sídlem Lučanská 5, Jablonec nad
Nisou, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka
v Liberci ze dne 22. 6. 2009, č. j. 59 Ca 7/2009 - 28,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 22. 6. 2009,
č. j. 59 Ca 7/2009 - 28, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 26. 6. 2007, č. j. Stav.4487/07/Br-588/179, vydal Městský úřad
Železný Brod na žádost stavebníka, města Železný Brod, stavební povolení na stavbu „zpevněná
plocha za č. p. 18 v Železném Brodě (parkoviště, chodníky, zeleň, veřejné osvětlení, oplocení) Železný Brod,
náměstí 3. května“ na pozemcích p. č. 74, 75, 78 v k. ú. Železný Brod. Předmětem stavebního
povolení je stavba parkoviště o celkové kapacitě 29 parkovacích stání, jehož součástí je chodník
spojující parkoviště s náměstím 3. května, oplocení, zeleň a veřejné osvětlení.
Žalobce, který je vlastníkem sousedního pozemku p. č. 77 a na něm stojící budovy
č. p. 180, napadl stavební povolení odvoláním. Rozhodnutím ze dne 15. 10. 2007,
č. j. OÚPSŘ 202/2007-rozh., žalovaný odvolání zamítl a stavební povolení potvrdil. Žalobce
následně napadl rozhodnutí žalovaného žalobou podanou dne 14. 11. 2007 u Krajského soudu
v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci, který uvedené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudku krajský soud mj. konstatoval, že souhlasná
stanoviska dotčených správních orgánů, tj. Krajské hygienické stanice Libereckého kraje,
Hasičského záchranného sboru Libereckého kraje, územního odboru Jablonec nad Nisou
a Městského úřadu Železný Brod postrádají dostatečné odůvodnění. Zejména pokud jde
o souhlasné stanovisko krajské hygienické stanice ze dne 11. 4. 2006, č. j. 904/36/05/217.6,
krajský soud zdůraznil, že obsahuje pouze obecné konstatování, že stavba v podstatných bodech
vyhovuje požadavkům předpisů v oblasti ochrany veřejného zdraví. Krajský soud považoval
takový závěr za nepřezkoumatelný. Žalovaný měl podle krajského soudu reagovat na žalobcovy
námitky směřující proti tomuto závaznému stanovisku a vyžádat si jeho doplnění. Krajský soud
proto uložil žalovanému, aby v dalším řízení doplnil podklady pro rozhodnutí o nové stanovisko
orgánu ochrany veřejného zdraví. Vázán tímto právním názorem krajského soudu žalovaný
doplnil podklady pro rozhodnutí o odvolání žalobce a následně rozhodnutím ze dne 13. 11. 2008,
č. j. OÚPSŘ 204/2008-330-rozh., odvolání znovu zamítl a stavební povolení potvrdil.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou podanou dne 22. 1. 2009 u krajského
soudu, jenž ji rozsudkem ze dne 22. 6. 2009, č. j. 59 Ca 7/2009 - 28, zamítl. V odůvodnění
rozsudku krajský soud uvedl, že se nemohl podle §114 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“) zabývat žalobními námitkami,
které směřovaly proti umístění stavby a územnímu řízení. Pokud jde o žalobní námitky týkající
se stanovisek orgánů ochrany veřejného zdraví ke stavbě parkoviště, poukázal krajský soud na to,
že si žalovaný po zrušení původního rozhodnutí ze dne 15. 10. 2007 vyžádal od Ministerstva
zdravotnictví potvrzení nebo změnu souhlasného stanoviska krajské hygienické stanice.
Ministerstvo zdravotnictví potvrdilo závazné stanovisko krajské hygienické stanice stanoviskem
ze dne 30. 9. 2008, č. j. 35333/2008-OVZ-32.1.-26.9.08. K námitce žalobce, že Ministerstvo
zdravotnictví nepřihlédlo ke skutečnosti, že budova č. p. 180 je v katastru nemovitostí zapsána
jako rodinný dům a žalovaný ji užívá výlučně k bydlení, poukázal krajský soud na to, že podle
stavebního zákona má být stavba užívána zásadně k účelu, k němuž byla kolaudována.
Ministerstvo zdravotnictví nepochybilo, pokud při hodnocení zdravotních rizik spojených
se stavbou vycházelo z účelu, k němuž byla budova č. p. 180 kolaudována. K pochybení nedošlo
dle krajského soudu ani tím, že Ministerstvo zdravotnictví neprovedlo žalobcem požadované
měření emisí, neboť žádný právní přepis orgánům ochrany veřejného zdraví takovou povinnost
neukládá. Žalobní námitka, že parkoviště bude používáno i v nočních hodinách, není podle
krajského soudu ničím podložená a jedná se o pouhou spekulaci. Stavba je povolována jako
parkoviště pro zaměstnance městského úřadu, takže je předpoklad, že zaměstnanci budou
parkoviště využívat pouze po dobu pracovní doby. Parkoviště je navíc chráněno závorou, takže
část parkovacích míst bude přístupná jen zaměstnancům stavebníka. Pokud jde o žalobní námitku
týkající se kyslíkové stanice stojící v blízkosti vjezdu na parkoviště, uvedl krajský soud,
že stanovení ochranného pásma nebylo předmětem stavebního řízení. Projektová dokumentace
stavby třímetrové ochranné pásmo kyslíkové stanice respektuje a stavební úřad zabezpečil
ochranné pásmo stanovením podmínky provádět stavbu v souladu s projektovou dokumentací.
Důvodnou neshledal krajský soud ani žalobní námitku týkající se stanoviska Hasičského
záchranného sboru Libereckého kraje, územního odboru Jablonec nad Nisou, ze dne 4. 11. 2008,
č. j. HSLI-449/JN-PR-2008, který vyjádřil souhlas se schválenou projektovou dokumentací.
Podle žalobce se hasičský záchranný sbor nevyjádřil k vlivu stavby na kyslíkovou stanici
nacházející se na pozemku p. č. 75, k zúžení ochranného pásma kyslíkové stanice, přístupu
ke kyslíkové stanici v případě jejího požáru a možnému přenosu sálavého tepla z aut v případě
jejich požáru. Podle krajského soudu ze znění §46 odst. 2 vyhlášky Ministerstva vnitra
č. 246/2001 Sb., o stanovení podmínek požární bezpečnosti a výkonu státního požárního dozoru
(dále jen „vyhláška o požární prevenci“) vyplývá závěr, že pokud hasičský záchranný sbor
posoudí projektovou dokumentaci a ověří všechny skutečnosti, jak mu to ukládá zákon, a přitom
nezjistí z hlediska požární bezpečnosti stavby žádné nedostatky, vydá souhlasné stanovisko bez
podmínek a důvodů jeho vydání. Pokud hasičský záchranný sbor vydal ve věci souhlasné
stanovisko, znamená to, že žalobcem vznesené námitky posoudil, avšak neshledal ve stavební
dokumentaci žádné nedostatky.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, kterou opírá
o důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s., tj. nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení a vadu řízení spočívající
v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu
ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl soud, který ve věci rozhodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost
rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Stěžovatel v prvé řadě namítal, že krajský soud postupoval nesprávně, pokud se řadou
žalobních námitek nezabýval s poukazem na to, že nebyly uplatněny v řízení o umístění stavby.
Jednalo se konkrétně o posouzení žalobních námitek týkajících se neuveřejnění architektonické
a urbanistické podoby záměru v územním řízení, existence stěžovatelových přípojek dešťové
a splaškové kanalizace na pozemku určeném ke stavbě parkoviště a sporné hranice mezi
stěžovatelovým a stavebníkovým pozemkem. Stěžovatel poukázal na to, že předmětnému
stavebnímu řízení předcházelo sloučené stavební a územní řízení, které bylo zahájeno ještě
v době účinnosti zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, během něhož
uplatnil své námitky proti stavbě. Toto řízení bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 5. 1. 2007,
č. j. OUSPŘ 288/2006, zastaveno. Stavebník následně podal dne 24. 1. 2007 novou žádost
o vydání územního rozhodnutí, a to již za účinnosti nového stavebního zákona, podle něhož
se účastníkům územního řízení uvedeným v §85 odst. 2 stavebního zákona doručují písemnosti
formou veřejné vyhlášky, nikoliv jednotlivě. Tento postup žalovaného považuje stěžovatel
za účelový. V průběhu územního řízení byl stěžovatel těžce nemocen, v důsledku čehož nemohl
sledovat úřední desku a nedozvěděl se o zahájení územního řízení. K prokázání tvrzení předložil
lékařskou zprávu MUDr. M. R. ze dne 28. 2. 2007. Stěžovatel se domnívá, že by bylo v rozporu
s dobrými mravy nepřihlédnout ke shora uvedeným námitkám s odůvodněním, že nebyly
uplatněny v územním řízení.
Stěžovatel dále namítal, že došlo k porušení §87 odst. 2 stavebního zákona, neboť
v předmětném řízení nebyla zveřejněna architektonická a urbanistická podoba záměru a jeho
vlivu na okolní prostředí. Správní orgány dále pochybily tím, že nezohlednily existenci jeho
přípojky dešťové a splaškové kanalizace na pozemcích určených ke stavbě. Dále uváděl, že dosud
není dořešena otázka sporné hranice mezi pozemky stěžovatele a stavebníka. Stavební úřad tak
dle stěžovatele překročil své pravomoci, když nevyčkal rozhodnutí civilního soudu v dané věci.
Pokud jde o stanoviska orgánů ochrany veřejného zdraví k předmětné stavbě, namítal
stěžovatel, že hodnocení vlivu stavby na prostředí je nedostatečné a vychází z mylných informací.
Ministerstvo zdravotnictví nezohlednilo všechny skutečnosti rozhodné pro posouzení vlivů
stavby. Stěžovatel nesouhlasí s názorem krajského soudu, že je nezbytné při hodnocení stavby
vycházet z účelu, k němuž je dům určen podle kolaudačního rozhodnutí. Dále stěžovatel uváděl,
že v posuzované věci měla být vypracována hluková studie. Ministerstva zdravotnictví ve svém
stanovisku konstatovalo, že hlučnost stavby je přijatelná, tento závěr je však dle stěžovatele
nepřezkoumatelný, neboť není jasné, z jakých údajů Ministerstvo zdravotnictví vycházelo.
Schválená projektová dokumentace podle stěžovatele také nerespektuje normu TPG 402 01
a ČSN 07 8304.
Stěžovatel dále poukazoval na to, že souhlasné stanovisko hasičského záchranného sboru
kraje je nepřezkoumatelné. Výklad §46 vyhlášky o požární prevenci učiněný krajským soudem
je podle názoru stěžovatele nepřijatelně restriktivní. Dotčený orgán nemůže toliko konstatovat
souhlas se stavbou, aniž by alespoň odkázal na podklady, z nichž vycházel. Nejen nesouhlas,
ale i souhlas musí splňovat požadavek přezkoumatelnosti. Ze závazného stanoviska není zřejmé,
jak se dotčený orgán vypořádal s existencí kyslíkové stanice, zastaralé plynové přípojky. Není
jasné, zda byla při posuzování vlivu stavby zkoumána možnost přenosu sálavého tepla z aut
v případě požáru a existence únikové cesty. Podle projektu kyslíkové stanice mělo ochranné
pásmo činit minimálně 11 m, tato hranice byla však v projektové dokumentaci stavby parkoviště
bez odůvodnění zmenšena na 3 m. Ochranné pásmo je navíc označeno pouze vodorovným
značením na vozovce.
Stěžovatel také navrhl, aby byl kasační stížnosti přiznán odkladný účinek podle §107
s. ř. s. Nejvyšší správní soud ovšem tento návrh usnesením ze dne 16. 9. 2009, č. j. 5 As 56/2009
- 58, zamítl.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 27. 7. 2009 uvedl, že krajský soud
předmětnou věc posoudil správně, a navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta. Kasační body
směřující do umístění stavby nelze podle žalovaného úspěšně namítat až v řízení o kasační
stížnosti. Tvrzení o účelovém postupu stavebního úřadu považuje žalovaný za nepodloženou
spekulaci, a navíc tyto skutečnosti stěžovatel uplatnil až v rámci podané kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost je v dále uvedeném rozsahu důvodná.
V rámci první kasační námitky stěžovatel v podstatě namítá, že mu bylo postupem
stavebního úřadu v územním řízení upřeno právo uplatnit v průběhu územního řízení námitky
proti umístění stavby, neboť se v důsledku svého špatného zdravotního stavu nemohl seznámit
s oznámením o zahájení územního řízení, které bylo v souladu s §87 odst. 1 stavebního zákona
doručováno účastníkům řízení uvedeným v §85 odst. 2 stavebního zákona veřejnou vyhláškou.
Předmětnou námitku ovšem stěžovatel uplatnil až v kasační stížnosti a neuplatnil ji včas a řádně
v řízení před krajským soudem, ač tak učinit měl a mohl, tato kasační námitka je tedy dle §104
odst. 4 s. ř. s. nepřípustná.
Nad rámec uvedeného Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že předmětná kasační
námitka směřuje výlučně proti postupu stavebního úřadu v územním řízení a stěžovatel tak
v podstatě jejím prostřednictvím napadá rozhodnutí o umístění předmětné stavby. Takovou
námitku však mohl a měl uplatnit prostřednictvím odvolání a případně následně žaloby proti
územnímu rozhodnutí. V rámci soudního přezkoumání rozhodnutí o zamítnutí odvolání proti
stavebnímu povolení již tato námitka nemá místo, neboť předmětem nyní posuzované věci není
rozhodnutí o umístění stavby, ani územní řízení, jež mu předcházelo.
Zásada koncentrace, kterou je v souladu s §114 odst. 2 stavebního zákona ovládáno
stavební řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2008,
č. j. 1 Ao 4/2008 - 110, www.nssoud.cz), brání tomu, aby se stěžovatel ve stavebním řízení
dodatečně domáhal ochrany svých práv a oprávněných zájmů, jejichž ochrany se mohl a měl
domáhat již v rámci řízení územního. Nelze proto souhlasit s názorem stěžovatele,
že by nepřihlédnutí k námitkám, které měly být uplatněny v územním řízení, odporovalo zákonu
či dobrým mravům.
Stěžovatel dále namítá, že v předmětném řízení nebyla zveřejněna architektonická
a urbanistická podoba záměru a jeho vlivu na okolní prostředí. Podle §87 odst. 2 stavebního
zákona má žadatel o vydání územního rozhodnutí povinnost zajistit, aby informace o jeho
záměru a o tom, že podal žádost o vydání územního rozhodnutí, byla bezodkladně poté, co bylo
nařízeno veřejné ústní jednání, vyvěšena na místě určeném stavebním úřadem nebo na vhodném
veřejně přístupném místě u stavby nebo pozemku, na nichž se má záměr uskutečnit, a to do doby
veřejného ústního jednání. Součástí informace je podle citovaného ustanovení i grafické vyjádření
záměru, popřípadě jiný podklad, z něhož lze usuzovat na architektonickou a urbanistickou
podobu záměru a na jeho vliv na okolí. Ze znění citovaného ustanovení a z jeho systematického
zařazení v dílu 5, hlavě III, části třetí stavebního zákona plyne, že povinnost uveřejnění informací
o záměru se týká pouze postupu v územním řízení. Předmětná námitka se týká výhradně průběhu
územního řízení a lze tak souhlasit se závěrem krajského soudu, že stěžovatel nemohl tuto
námitku úspěšně uplatnit ve stavebním řízení, neboť podle §114 odst. 2 stavebního zákona
se ve stavebním řízení nepřihlíží k námitkám účastníků, které byly nebo mohly být uplatněny
při územním řízení. Uvedenou kasační námitku proto shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnou.
Pokud jde o námitku týkající se existence přípojky dešťové a splaškové kanalizace v místě
stavby, považuje Nejvyšší správní soud za klíčovou skutečnost, že stěžovatel své tvrzení
o existenci a umístění kanalizačních přípojek nedoložil, přestože k tomu byl přípisem stavebního
úřadu ze dne 5. 6. 2006, č. j. Stav.3205/06/Br-622, vyzván. Městský úřad Železný Brod, odbor
územního plánování a regionálního rozvoje přitom ve svém písemném stanovisku ze dne
31. 5. 2006, č. j. OÚP-RR/76/06/Mal, uvedl, že přípojka není doložena v dokumentaci
stavebního úřadu, její vybudování nebylo projednáno s městem Železný Brod jako vlastníkem
dotčeného pozemku a že v katastru nemovitostí není zapsáno věcné břemeno na umístění
kanalizační přípojky na pozemcích p. č. 74, 75, 78. Za této situace, kdy nebyla doložena existence
ani umístění předmětných přípojek, krajský soud správně poukázal na skutečnost, že stavební
úřad zajistil dostatečnou ochranu přípojek před poškozením v průběhu stavebních prací
stanovením podmínky č. 11 ve stavebním povolení. Podle této podmínky je povinností
stavebníka zajistit před zahájením stavebních prací vytýčení všech nadzemních a podzemních sítí,
aby nedošlo k jejich případnému poškození, a dodržovat podmínky jednotlivých správců sítí.
Obava stěžovatele, že nemá záruku dodržení tohoto postupu a že obrana proti případnému
nedodržení podmínky č. 11 je nejistá, se jeví Nejvyššímu správnímu soudu jako neopodstatněná.
Stavební úřad má dostatečné kontrolní (§133 a 134 stavebního zákona) i sankční pravomoci
[§178 odst. 3 písm. e) ve spojení s §179 písm. c) stavebního zákona a §180 odst. 3 písm. e)
ve spojení s §181 písm. c) stavebního zákona] k tomu, aby dodržení této podmínky stavebníkem
vynutil. Vedle toho se stěžovatel může domáhat ochrany před ohrožením či poškozením přípojek
také soukromoprávními prostředky.
Lze poukázat také na §23 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích
pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů, podle něhož je podél vodovodních řadů
a kanalizačních stok vymezeno ochranné pásmo, v němž lze stavební činnost provádět pouze
se souhlasem jejich vlastníka či provozovatele. Tato ochrana se ovšem nevztahuje na vodovodní
ani kanalizační přípojky. Případný nesouhlas stěžovatele s umístěním stavby by proto nemohl být
sám o sobě překážkou bránící provedení stavby parkoviště ani v případě, že by existence
předmětných přípojek byla prokázána. Předmětnou kasační námitku tedy Nejvyšší správní soud
shledal nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce týkající se sporné hranice mezi
stavebníkovým pozemkem p. č. 75 a stěžovatelovým pozemkem p. č. 77. Z obsahu kasační
stížnosti plyne, že stěžovatel zpochybňuje stavebníkovo vlastnické právo k části pozemku
p. č. 75, na němž stojí garáže, které jsou ve stěžovatelově vlastnictví. Nejvyšší správní soud
považuje v této souvislosti za klíčovou skutečnost, že z výpisu z katastru nemovitostí, listu
vlastnictví 10001 pro k. ú. Železný Brod, který stavebník předložil v souladu s §110 odst. 2
písm. a) stavebního zákona jako přílohu žádosti o vydání stavebního povolení, plyne,
že stavebník byl v předmětné době zapsán v katastru nemovitostí jako výlučný vlastník
předmětného pozemku p. č. 75. Stavebník tak doložil vlastnické právo k předmětnému pozemku,
na němž má být stavba umístěna. Stěžovatel, podle něhož je vlastnické právo k části
předmětného pozemku sporné, neuvedl, z jakého právního titulu své vlastnické právo k části
pozemku dovozuje, a nepředložil žádné doklady svědčící o tom, že vlastnické právo k části
pozemku nabyl. K prokázání svého tvrzení poukázal v žalobě pouze na rozsudek krajského
soudu ze dne 26. 6. 2008, č. j. 59 Ca 45/2007 - 32. Krajský soud k tomu v odůvodnění
napadeného rozsudku konstatoval, že není zřejmé, jak se uvedený rozsudek k dané námitce
vztahuje, neboť se týkal posouzení zákonnosti rozhodnutí stavebního úřadu ve věci odstranění
plotu a přemístění garáže, přičemž rozhodnutí správních orgánů obou stupňů byla krajským
soudem zrušena. Stěžovatel své tvrzení o vlastnictví předmětné části pozemku nikterak
nekonkretizoval a nepředložil žádné doklady, na nichž svůj nárok staví. Za dané situace proto
stavební úřad nepochybil, pokud při vydání stavebního povolení vyšel ze zápisu v katastru
nemovitostí, podle něhož byl výlučným vlastníkem pozemku p. č. 75 stavebník. Za těchto
okolností nelze souhlasit s názorem stěžovatele, že stavební úřad překročil meze své pravomoci,
když nevyčkal rozhodnutí soudu v občanském soudním řízení. Nejvyšší správní soud shledal
z uvedených důvodů kasační námitku týkající se sporné vlastnické hranice nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud přikročil dále k posouzení námitek, které směřují proti závazným
stanoviskům krajské hygienické stanice a hasičského záchranného sboru kraje. V této souvislosti
se musel v prvé řadě vypořádat s otázkou, zda není namístě řízení podle §48 odst. 2 písm. f)
s. ř. s. přerušit. Usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2010, č. j. 2 As 75/2009 -
101, www.nssoud.cz, byla totiž rozšířenému senátu podle §17 odst. 1 s. ř. s. postoupena věc
k posouzení otázky, zda lze závazná stanoviska podle §149 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád
(dále jen „správní řád“) samostatně přezkoumat v řízení podle §65 a násl. s. ř. s. Z uvedeného
usnesení plyne, že druhý senát dospěl v této otázce k jinému právnímu názoru, než jaký vyslovil
sedmý senát v rozsudku ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009 - 52, www.nssoud.cz. Rozšířený
senát v této věci dosud nerozhodl. Vzhledem k tomu, že i v posuzované věci stěžovatel učinil
předmětem soudního přezkoumání závazná stanoviska dotčených orgánů, musel se Nejvyšší
správní soud zabývat otázkou, zda nejsou dány důvody pro přerušení řízení do doby, než
rozšířený senát rozhodne v uvedené právní věci. Podle §48 odst. 2 písm. f) s. ř. s. předseda
senátu usnesením řízení přeruší, jestliže zjistí, že probíhá jiné řízení, jehož výsledek může mít vliv
na rozhodování soudu o věci samé nebo takové řízení sám vyvolá. Předpokladem pro přerušení
řízení je skutečnost, že řešení otázky předložené rozšířenému senátu by mohlo mít vliv
na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v posuzované věci. Tak tomu ovšem v posuzovaném
případě není.
V této souvislosti lze poukázat na vývoj, který zaznamenala judikatura Nejvyššího
správního soudu v otázce přezkoumatelnosti závazných stanovisek dotčených orgánů v řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. Nejvyšší správní soud
v usnesení ze dne 28. 4. 2004, č. j. 7 A 90/2001 - 98, publikovaném pod č. 837/2006 Sb. NSS
ještě za účinnosti správního řádu č. 71/1967 Sb. dospěl k závěru, že závazné stanovisko orgánu
státní památkové péče vydané podle §14 odst. 3 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči
není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. a nepodléhá tudíž samostatnému přezkoumání
ve správním soudnictví, lze ho však přezkoumat podle §75 odst. 2 s. ř. s. v rámci žaloby
směřující proti rozhodnutí, k jehož vydání závazné stanovisko sloužilo, tedy jakožto úkon
dotčeného orgánu, který byl závazným podkladem přezkoumávaného hlavního rozhodnutí.
Pokud jde ovšem o souhlasy a stanoviska orgánů ochrany přírody a krajiny podle zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, sjednotil do té doby nejednotnou judikaturu
Nejvyššího správního soudu jeho rozšířený senát, když v usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j.
8 As 47/2005 - 86, publikovaném pod č. 1764/2009 Sb. NSS, dospěl k závěru, že uvedené úkony
orgánů ochrany přírody a krajiny byly podle rozhodného právního stavu rozhodnutími ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. a tudíž je bylo možné napadnout samostatnou správní žalobou. Je ovšem třeba
poznamenat, že rozhodnutí rozšířeného senátu se vztahuje k právnímu stavu před nabytím
účinnosti nového správního řádu, který institut závazného stanoviska výslovně upravuje v §149,
a rovněž před novelizací zákona o ochraně přírody a krajiny, který s účinností od 1. 1. 2007
výslovně stanoví, že „souhlasy a stanoviska vydávané podle tohoto zákona jako podklad pro rozhodnutí podle
zvláštního právního předpisu nebo územní souhlas anebo ohlášení stavby jsou závazným stanoviskem podle
(nového) správního řádu a nejsou samostatným správním rozhodnutím“.
Z této změny právního stavu vycházela i následná judikatura Nejvyššího správního soudu
(viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2009, č. j. 2 As 34/2009 - 65,
a ze dne 17. 9. 2009, č. j. 5 As 63/2008 - 78, oba dostupné na www.nssoud.cz). Přesto dospěl
sedmý senát v již zmiňovaném rozsudku ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009 - 52, k závěru,
že bez ohledu na výslovnou úpravu závazných stanovisek v §149 nového správního řádu
je závazné stanovisko vydané podle §14 odst. 3 zákona č. 20/1987 Sb. samostatně
přezkoumatelným rozhodnutím správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. S tímto závěrem,
jak již bylo řečeno, nesouhlasí druhý senát, a předkládá věc rozšířenému senátu. Pokud
by se rozšířený senát ztotožnil s argumentací sedmého senátu a považoval by veškerá závazná
stanoviska správních orgánů ve smyslu §149 správního řádu za samostatně přezkoumatelná
správní rozhodnutí, proti nimž je nutno podat samostatnou správní žalobu, nebylo by již
do budoucna možné jejich následné přezkoumání na základě §75 odst. 2 s. ř. s., jehož
se stěžovatel domáhal i v dané věci, tedy přezkoumání v rámci žaloby směřující až proti
rozhodnutí správního orgánu, který vedl hlavní řízení.
Nejvyšší správní soud však již opakovaně vyslovil závěr, že do doby, než bude možné
vycházet z ustálené judikatury správních soudů k této otázce, nelze tímto způsobem zkrátit
účastníky správního řízení na jejich právu domáhat se soudního přezkoumání závazných
stanovisek dotčených orgánů (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 1. 2009, č. j. 2 As 41/2008 - 77, www.nssoud.cz nebo rozsudek ze dne 14. 5. 2009,
č. j. 1 As 20/2009 - 70, publikovaný pod č. 1877/2009 Sb. NSS). I kdyby rozšířený senát dospěl
ve shora uvedené věci sp. zn. 2 As 75/2009 k závěru, že i závazné stanovisko správního orgánu
vydané podle §149 správního řádu je materiálním rozhodnutím ve smyslu §65 a násl. s. ř. s.,
nebylo by možné odmítnout námitky stěžovatele s tím, že měly být uplatněny v samostatném
řízení o žalobě proti závaznému stanovisku. Vzhledem k tomu, že konfliktní judikatura týkající
se přezkoumání závazných stanovisek správními soudy nebyla dosud rozšířeným senátem
sjednocena a stěžovatel by se již nemohl domáhat samostatného přezkoumání závazných
stanovisek, bylo by stěžovateli upřeno právo domáhat se soudní ochrany v otázkách, jež jsou
závaznými stanovisky dotčených orgánů řešeny. Budoucí rozhodnutí rozšířeného senátu, ať již
bude jakékoli, tedy nemůže nic změnit na tom, že je třeba se zabývat uplatněnými námitkami
stěžovatele směřujícími proti závazným stanoviskům dotčených orgánů v dané věci. Nejvyšší
správní soud proto dospěl k závěru, že není dán důvod pro přerušení řízení.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval okruhem kasačních námitek směřujících proti
stanovisku Ministerstva zdravotnictví. Ministerstvo zdravotnictví potvrdilo závazné stanovisko
krajské hygienické stanice, v němž krajská hygienická stanice vyjádřila souhlas s návrhem
projektové dokumentace stavby. Nejvyšší správní soud v této souvislosti poukazuje na rozsudek
krajského soudu ze dne 26. 6. 2008, č. j. 59 Ca 153/2007 - 37, kterým bylo v nyní posuzované
věci zrušeno předchozí rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 10. 2007. Krajský soud v tomto
rozsudku konstatoval, že závazné stanovisko krajské hygienické stanice netvoří spolehlivý
podklad pro řádné a objektivní rozhodnutí o dané věci, neboť jeho odůvodnění je nedostačující
a jde o zcela obecnou informaci, podle níž stavba v podstatných bodech vyhovuje požadavkům
předpisů v oblasti ochrany veřejného zdraví. Pokud stěžovatel odvoláním napadl obsah
závazného stanoviska, měl na to žalovaný reagovat a požádat o doplnění závazného stanoviska
krajské hygienické stanice, což však neučinil. Žalovaný si v dalším řízení vyžádal podle §149
odst. 4 správního řádu od Ministerstva zdravotnictví potvrzení nebo změnu závazného
stanoviska krajské hygienické stanice. Ministerstvo zdravotnictví závazné stanovisko krajské
hygienické stanice potvrdilo a mj. uvedlo, že vzhledem k provedení a způsobu užívání stavby
nedojde k překročení hygienických limitů hluku v chráněném venkovním prostoru stavby.
Zdravotní riziko vyplývající z expozice hluku je přijatelné a není nutno vypracovat hlukovou
studii.
Stěžovatel v prvé řadě namítá, že v posuzované věci měla být provedena hluková studie.
V případě rizik ohrožujících zájmy veřejného zdraví přísluší vydání stanoviska k navrhované
stavbě orgánům ochrany veřejného zdraví podle §77 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně
veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného
zdraví“). Stanoviska orgánů ochrany veřejného zdraví mají dle §94 odst. 1 zákona o ochraně
veřejného zdraví charakter závazného stanoviska podle §149 správního řádu. Orgány ochrany
veřejného zdraví ověřují, zda navrhovanou stavbou nebudou ohroženy zájmy ochrany veřejného
zdraví. V oblasti ochrany před hlukem musí být posouzeno především to, zda v průběhu realizace
stavby a jejího užívání nebudou překročeny hygienické limity hluku stanovené nařízením vlády
č. 148/2006 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Stavební zákon,
zákon o ochraně veřejného zdraví ani prováděcí předpisy k těmto zákonům nicméně nestanoví
povinnost obstarat si k vydání každého závazného stanoviska hlukovou studii, jejíhož vyhotovení
se stěžovatel v daném případě domáhal. S ohledem na §3 správního řádu bude záviset
na konkrétních okolnostech posuzovaného případu, zda k vydání závazného stanoviska budou
dostačovat podklady předložené stavebním úřadem a účastníky řízení, nebo zda bude nezbytné
k vydání závazného stanoviska obstarat i další podklady. Orgán ochrany veřejného zdraví musí
v každém případě vážit, zda je nezbytné další podklady pořizovat. Pokud dospěje k závěru,
že to nutné není, přestože jejich pořízení účastník řízení požadoval, je jeho povinností svůj závěr
řádně odůvodnit. V daném případě dospěly orgány ochrany veřejného zdraví k závěru,
že zdravotní rizika spojená s hlukem jsou přijatelná. Podle stanoviska ministerstva nebylo
provedení hlukové studie vzhledem k počtu stání (29), navrženému provedení (nové materiály
povrchu, umístění nejfrekventovanějších stání nejdále od zástavby, výsadba zeleně) a způsobu
provozování (v denní dobu) nezbytné k posouzení zdravotních rizik spojených s předmětnou
stavbou. Nejvyšší správní soud shledal, že Ministerstvo zdravotnictví v tomto směru své závěry
jednoznačným a přezkoumatelným způsobem odůvodnilo. Zejména uvedlo, proč nepovažuje
provedení hlukové studie za nezbytné, jeho závěry jsou logicky zdůvodněny okolnostmi
posuzovaného případu, přičemž skutkový stav, z něhož Ministerstvo zdravotnictví vycházelo,
má oporu ve správním spise. Podle Nejvyššího správního soudu odpovídá postup orgánů
ochrany veřejného zdraví zákonným požadavkům na posuzování vlivů stavby z hlediska ochrany
veřejného zdraví. Nejvyšší správní soud shledal kasační námitku týkající se absence hlukové
studie nedůvodnou.
Stěžovatel dále namítá, že Ministerstvo zdravotnictví mělo při vydávání závazného
stanoviska vycházet z faktického způsobu užívání budovy a nikoliv z účelu, k němuž byla
kolaudována. Tento názor stěžovatele však není dle Nejvyššího správního soudu správný. Podle
§2 odst. 1 správního řádu je povinností správních orgánů postupovat v rámci své správní
činnosti v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami,
které jsou součástí právního řádu (zásada legality). S ohledem na to, že podle §126 odst. 1
stavebního zákona lze stavbu užívat jen k účelu vymezenému v kolaudačním rozhodnutí,
v ohlášení stavby, ve veřejnoprávní smlouvě, v certifikátu autorizovaného inspektora,
ve stavebním povolení, v oznámení o užívání stavby nebo v kolaudačním souhlasu, postupovalo
Ministerstvo zdravotnictví v souladu se zákonem, pokud v rámci posouzení stavby vycházelo
z účelu, k němuž byla předmětná budova kolaudována. Nelze souhlasit s názorem stěžovatele,
že Ministerstvo zdravotnictví mělo vycházet pouze z faktického způsobu užívání stavby. Nejvyšší
správní soud v této souvislosti navíc poukazuje na skutečnost, že stěžovatel uvedl, že užívá
k bydlení celé 1. patro a část přízemí budovy č. p. 180. Ministerstvo zdravotnictví v odůvodnění
předmětného stanoviska uvedlo, že budova byla kolaudována jako předávací stanice plynu
s bytovou jednotkou, to znamená, že i Ministerstvo zdravotnictví zohlednilo skutečnost,
že budova je stěžovatelem užívána jako bytová jednotka. V tomto ohledu tedy není stanovisko
Ministerstva zdravotnictví v rozporu s tvrzením stěžovatele.
Jako nedůvodnou pak Nejvyšší správní soud shledal kasační námitku, podle níž
je hodnocení vlivu stavby na prostředí nedostatečné a vychází z mylných informací. Toto
hodnocení provedlo Ministerstvo zdravotnictví při posouzení závazného stanoviska krajské
hygienické stanice v rámci odvolacího řízení podle §149 odst. 4 správního řádu. Dotčené orgány
zaujímají ve správním řízení specifické postavení, jejich úkolem je poskytování odborné pomoci
správnímu orgánu, který vede řízení, v otázkách, v nichž disponují dostatečnými znalostmi
a kompetencemi. Tato odborná pomoc má formu vydávání vyjádření, stanovisek, závazných
stanovisek atd., jimiž se dotčené orgány vyjadřují k odborným otázkám, které se týkají předmětu
správního řízení. V případě posouzení závazného stanoviska dotčeného orgánu v rámci
odvolacího řízení hraje obdobnou roli též nadřízený orgán dotčeného orgánu, u kterého
si odvolací orgán vyžádal potvrzení nebo změnu závazného stanoviska. Dotčené orgány mají
povinnost poskytnout správnímu orgánu, který vede řízení, všechny informace důležité
pro řízení, nebude-li tím porušena povinnost podle zvláštního zákona (§136 odst. 3 správního
řádu). Samozřejmě nelze po správních orgánech rozumně požadovat, aby do textu svých
stanovisek popisovaly posouzení všech v úvahu přicházejících aspektů, které by mohly vyvolat
zásah do některého ze zákonem chráněných zájmů. Pokud je však narušení určitých hodnot
účastníkem řízení namítáno, mají dotčené orgány, resp. jim nadřízené správní orgány povinnost
se těmito námitkami zabývat a vydat k nim odborné stanovisko, které se stane podkladem
pro rozhodnutí správního orgánu, který řízení vede.
Obsahem stanoviska Ministerstva zdravotnictví je především podrobný popis plánované
stavby parkoviště. Je z něj patrno, že se Ministerstvo zdravotnictví seznámilo s projektovou
dokumentací stavby a dalšími podklady pro vydání rozhodnutí. V odůvodnění stanoviska uvedlo
zejména ty skutečnosti, které jsou klíčové z hlediska zájmu na ochraně veřejného zdraví.
Ministerstvo zdravotnictví reagovalo především na námitku stěžovatele týkající se neprovedení
měření emisí a hluku. V odůvodnění stanoviska jsou tak uvedeny klíčové skutečnosti, které vedly
Ministerstvo zdravotnictví k potvrzení souhlasného stanoviska krajské hygienické stanice.
Skutečnost, že Ministerstvo zdravotnictví některé okolnosti v odůvodnění výslovně neuvedlo,
neznamená, že je při posuzování stavby nevzalo vůbec v úvahu nebo že vycházelo z mylných
informací. Z odůvodnění stanoviska je zřejmé, že se Ministerstvo zdravotnictví s projektovou
dokumentací a plánovanou podobou stavby seznámilo a pokud v odůvodnění stanoviska
neuvedlo výslovně též skutečnosti, na něž stěžovatel později v žalobě poukázal, nelze z tohoto
dovozovat jeho neznalost či pochybení.
Pokud jde o námitky týkající se vstupních dveří do domu stěžovatele, výsadby zeleně
a plechových garáží, poukazuje Nejvyšší správní soud na to, že stěžovatel neuplatnil tyto námitky
v odvolacím řízení, nýbrž až v žalobě. Nelze tak vyčítat Ministerstvu zdravotnictví, že se k těmto
námitkám výslovně nevyjádřilo. Pokud jde o námitku, že parkoviště bude používáno i mimo
běžnou pracovní dobu, poukazuje Nejvyšší správní soud na zjevnou nesprávnost, kterou krajský
soud uvedl v odůvodnění napadeného rozsudku. Krajský soud konstatoval, že až na tři stání
budou všechna parkovací stání dostupná jen s použitím čipové karty. Jak však zjistil Nejvyšší
správní soud z projektové dokumentace, vjezd bude omezen hydraulickou závorou pouze na část
parkoviště na pozemku p. č. 78, kde se nachází 17 parkovacích stání. Zbylý počet 12 míst bude
přístupný bez omezení. Nicméně ani tato nepřesnost nemá vliv na to, že krajský soud dospěl
ke správnému závěru o nedůvodnosti dané žalobní námitky. Jak vyplývá ze správního spisu,
plánované parkoviště se nachází v centru města Železný Brod, na pozemcích, které leží
za budovou Městského úřadu Železný Brod, a lze tak předpokládat, že bude využíváno zejména
zaměstnanci a návštěvníky Městského úřadu Železný Brod. I kdyby zde však veřejnost využívala
část parkoviště (12 stání) i po skončení běžné pracovní doby, neznamená to, že by v tomto místě
nutně došlo k nepřiměřenému zvýšení provozu či zvýšení hluku v nočních hodinách. Možná
přítomnost zaparkovaných vozidel sama o sobě neznamená, že by nějakým způsobem mohla být
dotčena práva a právem chráněné zájmy stěžovatele. Ze všech těchto důvodů Nejvyšší správní
soud shledal kasační námitky směřující proti stanoviskům orgánů ochrany veřejného zdraví
nedůvodnými.
Pokud jde o námitku týkající se závazného stanoviska hasičského záchranného sboru
kraje, ze správního spisu vyplývá, že hasičský záchranný sbor kraje vydal souhlasné stanovisko
s vydáním stavebního povolení dne 22. 5. 2006 a stavební úřad z něho ve svém rozhodnutí
vycházel. Poté, co bylo krajským soudem původní rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 10. 2007
zrušeno, byl správní spis doplněn o nové souhlasné stanovisko hasičského záchranného sboru
kraje ze dne 4. 11. 2008, č. j. HSLI-449/JN-PR-2008. Důvody vydání souhlasu dotčený správní
orgán neuvedl.
Stěžovatel brojí především proti tomu, jak krajský soud posoudil žalobní námitku týkající
se absence odůvodnění závazného stanoviska hasičského záchranného sboru kraje. Krajský soud
v této souvislosti dovodil, že podle §46 odst. 2 vyhlášky o požární prevenci je hasičský záchranný
sbor kraje ve stanovisku povinen stanovit podmínky či uvést důvody, pouze pokud předložené
podklady nebo dokumentace vykazují z hlediska požární bezpečnosti staveb nedostatky.
Skutečnost, že hasičský záchranný sbor kraje vydal v posuzované věci souhlasné stanovisko
bez uvedení podmínek a důvodů, podle krajského soudu znamená, že hasičský záchranný sbor
kraje projektovou dokumentaci ke stavbě posoudil ze všech hledisek podle §46 odst. 1 písm. a)
až i) vyhlášky o požární prevenci a z hlediska požární bezpečnosti posuzované stavby neshledal
žádné nedostatky.
Nejvyšší správní soud uvedený právní názor krajského soudu nesdílí. Stavební zákon stojí
na koncepci vzájemné součinnosti stavebních úřadů a dotčených orgánů státní správy v řízeních
podle stavebního zákona (§4 odst. 2 stavebního zákona). Vychází z teze, že stavební úřady mají
rozhodovat o věcech, které spadají do jejich působnosti a k jejichž posouzení mají dostatečnou
odbornou kompetenci. Naopak ve věcech, v nichž stavební úřad nedisponuje dostatečnými
odbornými znalostmi, jej doplňují dotčené správní orgány, do jejichž působnosti daná oblast
právní regulace spadá. V této souvislosti lze poukázat na rozsudek ze dne 17. 12. 2008,
č. j. 1 As 68/2008 - 126, publikovaný pod č. 1786/2009 Sb. NSS, v němž se Nejvyšší správní
soud zabýval vymezením vztahů mezi dotčenými správními orgány a stavebním úřadem
v územním řízení. Přestože v uvedené právní věci rozhodoval Nejvyšší správní soud ještě podle
zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, který byl nahrazen s účinností
od 1. 1. 2007 stavebním zákonem, lze závěry vyslovené v uvedeném rozsudku vztáhnout
i na nyní posuzovanou věc, neboť koncepce vzájemných vztahů mezi dotčenými a rozhodujícími
správními orgány řádu zůstala v zásadě nezměněna. Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku
konstatoval, že „[d]otčené orgány státní správy nejsou v pozici účastníků řízení, nýbrž zaujímají postavení sui
generis; podstatou tohoto postavení je odborná pomoc stavebnímu úřadu, který stavební řízení vede, a dále hájení
zájmů, které jsou svěřeny do jejich věcné působnosti. Zmíněná pomoc se projevuje ve formě vyjádření, stanovisek,
závazných stanovisek, rozhodnutí atd., jimiž se dotčené orgány státní správy vyjadřují k umístění stavby do území.
Stavební úřad je jejich stanovisky vázán (§126 stavebního zákona), neboť sám nedisponuje jednak působností,
jednak ani odbornou kompetencí v oblastech veřejné správy, které zastupují dotčené orgány státní správy. Stavební
úřad plní v tomto ohledu roli „koordinátora“ a jeho úlohou je zajistit soulad mezi jednotlivými stanovisky (§37
odst. 3 starého stavebního zákona)“. Obdobně i v rozsudku ze dne 30. 9. 2009, č. j. 4 As 25/2009 -
163, www.nssoud.cz, se vyslovil Nejvyšší správní soud k této otázce tak, že „v pravomoci stavebního
úřadu není přezkoumávat stanoviska (podkladové správní úkony) dotčených orgánů státní správy. Dotčené orgány
státní správy se v nich vyjadřují ke specializovaným otázkám, které si z důvodu nedostatku odbornosti nemůže
posoudit stavební úřad sám. Stavební úřad je jejich vyjádřeními vázán a do značné míry při jejich pořizování plní
roli koordinátora a jeho úlohou je zajistit mezi jednotlivými stanovisky soulad. (…) Finální závěr, zda
posuzovaná stavba je či není v souladu se všemi chráněnými zájmy, je plně v kompetenci stavebního úřadu“.
O případ, kdy stavební úřad plní roli „koordinátora“ stanovisek dotčených orgánů
se jedná i v posuzovaném případě. Hasičský záchranný sbor kraje vykonává podle §26 odst. 2
písm. b) zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o požární ochraně“) státní požární dozor a je dotčeným orgánem státní správy na úseku
požární ochrany. Podle §31 odst. 1 písm. b) ve spojení s §35 písm. b) zákona o požární ochraně
hasičský záchranný sbor kraje v rámci státního požárního dozoru posuzuje projektovou
dokumentaci staveb ke stavebnímu řízení, přičemž jeho stanoviska mají charakter závazného
stanoviska (§95 zákona o požární ochraně).
Podle §149 odst. 1 správního řádu je závazné stanovisko úkonem učiněným dotčeným
správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení
a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Je jedním z podkladů
pro vydání rozhodnutí, u kterého neplatí zásada volného hodnocení důkazů podle §50 odst. 4
správního řádu. Správní orgán, který vede řízení, je vydaným závazným stanoviskem dotčeného
orgánu při vydání vlastního rozhodnutí vázán a nemůže se od něj odchýlit, neboť by tak překročil
rozsah pravomocí, které mu zákon svěřuje. Činnost dotčeného správního orgánu nemůže správní
orgán, který vede řízení, nahrazovat. Nemůže o otázkách, které spadají do působnosti dotčeného
správního orgánu rozhodnout bez toho, aniž by si vyžádal závazné stanovisko, neboť k tomu
nemá zákonem dané zmocnění ani odborné znalosti. Pokud by o otázkách svěřených
do působnosti dotčeného správního orgánu rozhodl správní orgán, který vede řízení, jednalo
by se o nezákonné jednání ultra vires, neboť závazné stanovisko může podávat s ohledem
na zásadu legality pouze dotčený správní orgán (srov. např. Jemelka, L., Pondělíčková, K.,
Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář, 2. vydání. Praha: 2009, s. 506 a n.).
V případě odvolání proti správnímu rozhodnutí, které je podmíněno závazným
stanoviskem dotčeného orgánu, je postup přezkoumání závazného stanoviska upraven v §149
odst. 4 správního řádu. Podle tohoto ustanovení, „jestliže odvolání směřuje proti obsahu závazného
stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu
nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska“. Účelem je zajistit, aby odvolací
námitky, které směřují proti závaznému stanovisku dotčeného orgánu, podléhaly odbornému
posouzení ze strany orgánu nadřízeného dotčenému orgánu, který na rozdíl od odvolacího
orgánu disponuje odpovídajícími znalostmi. V těchto případech dochází k prolnutí dvou
principů, které nalezly své uplatnění ve správním řádu, a to 1) devolutivního účinku odvolání
a 2) vázanosti správního orgánu závazným stanoviskem dotčeného orgánu. Obdobně jako
správní orgán prvního stupně je vázán závazným stanoviskem dotčeného orgánu, je i odvolací
orgán vázán stanoviskem orgánu nadřízeného dotčenému orgánu a nemůže se od něj odchýlit.
To samozřejmě nemění nic na skutečnosti, že konečné rozhodnutí o odvolání náleží odvolacímu
orgánu a přezkumné stanovisko orgánu nadřízeného dotčenému orgánu je pouze podkladem
pro vydání rozhodnutí o odvolání.
Odvolací správní orgán je povinen si obstarat k posouzení odvolacích námitek, které
směřují proti závaznému stanovisku, podklady, které jsou dostatečným základem pro rozhodnutí
(§3 správního řádu). V případě odvolání směřujícího proti závaznému stanovisku, o něž opřel
své rozhodnutí správní orgán prvního stupně, stanoví §149 odst. 4 správního řádu povinnost
vyžádat si od orgánu nadřízeného dotčenému orgánu potvrzení nebo změnu zákonného
stanoviska. Předmětné námitky uplatněné stěžovatelem proti vydanému stavebnímu povolení
byly svojí povahou námitkami, které směřovaly proti obsahu závazného stanoviska Hasičského
záchranného sboru Libereckého kraje, územního odboru Jablonec nad Nisou ze dne 22. 5. 2006.
Stěžovatel v odvolání mj. namítal, že v posuzované věci nebyla řešena otázka požární
bezpečnosti, riziko přenosu požáru na bytovou zástavbu v případě požáru zaparkovaných
vozidel, dále poukázal na skutečnost, že u vjezdu na parkoviště se nachází kyslíková stanice
a plynový uzávěr, což v blízkosti zaparkovaných vozidel a kanalizace podle stěžovatele povede
ke zvýšení rizika vzniku požáru. Vzhledem k tomu, že námitky uplatněné v odvolání svou
povahou směřovaly proti závaznému stanovisku hasičského záchranného sboru kraje, měl
žalovaný postupovat podle §149 odst. 4 správního řádu a vyžádat si potvrzení nebo změnu
závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného hasičskému záchrannému sboru kraje,
což však neučinil. Namísto toho, jak sám žalovaný uvedl v odůvodnění svého rozhodnutí,
požádal hasičský záchranný sbor kraje o „ověření“ souhlasného stanoviska ze dne 22. 5. 2006.
Hasičský záchranný sbor kraje „potvrdil“ své původní stanovisko vydáním souhlasného
stanoviska ze dne 4. 11. 2008, které ovšem navíc postrádá jakékoliv odůvodnění a není z něj tedy
patrné, zda a jak se tento správní orgán vypořádal s uplatněnými námitkami. Žalovaný následně
v žalobou napadeném rozhodnutí shledal stěžovatelovy námitky nedůvodnými, aniž by přitom
disponoval přezkumným stanoviskem generálního ředitelství hasičského záchranného sboru.
S uvedeným postupem žalovaného nemůže Nejvyšší správní soud souhlasit. Pokud
si žalovaný nevyžádal od generálního ředitelství hasičského záchranného sboru potvrzení nebo
změnu závazného stanoviska, tedy v daném případě nezbytný a závazný podklad pro jeho
rozhodnutí, postupoval v rozporu s §149 odst. 4 správního řádu a zatížil tak odvolací řízení
vadou, jež mohla mít za následek jeho nezákonné rozhodnutí o věci samé.
V posuzované věci tedy neměl v rámci odvolacího řízení vydávat nové závazné
stanovisko hasičský záchranný sbor kraje, ale jeho původní stanovisko ze dne 22. 5. 2006 mělo
ve světle odvolacích námitek stěžovatele přezkoumat generálního ředitelství hasičského
záchranného sboru. Navíc vedle toho, že v odvolacím řízení již hasičský záchranný sbor kraje
nebyl funkčně příslušný k tomu, aby se k věci vyjadřoval, nelze souhlasit s krajským soudem
ani v tom ohledu, že by absence odůvodnění stanoviska hasičského záchranného sboru kraje
měla svědčit o tom, že tento správní orgán se s předmětnými námitkami stěžovatele vypořádal
a shledal je nedůvodnými. Nejvyšší správní soud již ve shora citovaném rozsudku ze dne
17. 12. 2008, č. j. 1 As 68/2008 - 126, vyslovil názor, že rozhodnutí o námitkách, které spadají
do věcné působnosti dotčeného orgánu, nelze opřít toliko o konstatování, že tento dotčený orgán
vydal souhlasné závazné stanovisko, aniž by dotčený orgán zároveň z odborného hlediska
posoudil námitky účastníka řízení.
Na uvedeném závěru nemůže nic změnit ani §46 odst. 2 vyhlášky o požární prevenci,
který stanoví, že „v případě, že předložené podklady nebo dokumentace vykazují z hlediska požární
bezpečnosti staveb nedostatky, orgán státního požárního dozoru podle závažnosti nedostatků uvede do souhlasného
stanoviska podmínky nebo vydá nesouhlasné stanovisko s uvedením důvodů, pro které bylo nesouhlasné stanovisko
vydáno“. Citované ustanovení nelze vykládat v tom smyslu, že v případě konkrétních námitek proti
požární bezpečnosti posuzované stavby je dotčený orgán při vydání souhlasného závazného
stanoviska oprávněn rezignovat na uvedení důvodů, proč uplatněným námitkám účastníka řízení
nepřisvědčil. Dotčený orgán je v takovém případě naopak povinen se zabývat uplatněnými
námitkami účastníka řízení, řádně se s nimi vypořádat a uvést důvody, které ho vedly k vydání
souhlasného stanoviska.
Ze všech těchto důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že se žalovaný v řízení
o odvolání proti stavebnímu povolení dopustil pochybení, když nepostupoval v souladu s §149
odst. 4 správního řádu, přičemž tato vada řízení mohla mít za následek nezákonnost jeho
rozhodnutí a krajský soud tedy měl pro tuto vadu, k níž se vztahovaly žalobní námitky
stěžovatele, rozhodnutí žalovaného zrušit. Nejvyšší správní soud tak shledal kasační námitku
týkající se závazného stanoviska hasičského záchranného sboru kraje důvodnou.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud doplňuje, že se s ohledem na uvedené nezabýval
dalšími kasačními námitkami, které zpochybňují věcnou správnost závazného stanoviska
hasičského záchranného sboru kraje (blízkost kyslíkové stanice a zastaralé plynové přípojky, šířka
ochranného pásma kyslíkové stanice a jeho značení, přenos tepla, stanovení únikové cesty,
nerespektování technických norem TPG 402 01 a ČSN 07 8304), neboť bude na generálním
ředitelství hasičského záchranného sboru, aby v dalším řízení tyto otázky posoudilo v rámci
postupu podle §149 odst. 4 správního řádu, tedy po té, co si od něj žalovaný vyžádá potvrzení
či změnu závazného stanoviska hasičského záchranného sboru kraje.
Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou a v souladu s §110 odst. 1
s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud
vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110
odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 23. září 2010
JUDr. Lenka Matyášová, Ph.D.
předsedkyně senátu