ECLI:CZ:NSS:2010:5.AZS.7.2010:131
sp. zn. 5 Azs 7/2010 - 131
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové, soudkyň JUDr. Lenky Matyášové, JUDr. Kateřiny Šimáčkové a soudců JUDr. Jakuba
Camrdy a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: M. N., proti žalovanému: Ministerstvo
vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, poštovní přihrádka 21/OAM, 170 34, Praha 7, o udělení
azylu v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 2.
11. 2009, č. j. 63 Az 32/2007 – 105,
takto:
I. Kasační stížnost se odmítá pro nepřijatelnost.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále „stěžovatel“) se kasační stížností domáhá, aby byl zrušen rozsudek
Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí
ze dne 26. 3. 2007, č. j. OAM-1-268/VL-10-12-2007 a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že kardinálním problémem je náhled soudu
na posuzování doplňkové ochrany dle ustanovení §14a zákona o azylu při zamítnutí žádosti
o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné dle ustanovení §16 odst. 2 téhož zákona.
Stěžovatel považuje tento požadavek soudu za odporující zákonu. Dle jeho názoru povinnost
zkoumat existenci možné hrozící újmy ukládá zákon o azylu správnímu orgánu pouze
při postupu dle ustanovení §16 odst. 1 písm. e) a f) zákona o azylu.
Správní orgán dospěl k závěru, že žadatelka podala žádost o udělení mezinárodní ochrany
pouze s cílem odvrátit hrozící vyhoštění, i když jí nic nebránilo v tom, aby tak učinila již dříve.
Žadatelka tudíž neunesla důkazní břemeno a neprokázala, že žádost nepodala pouze s cílem
vyhnout se správnímu vyhoštění.
Dále stěžovatel poukazuje na skutečnost, že definice obsažené v ustanovení §179 zákona
č. 326/199 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů, obsahuje stejnou definici doplňkové ochrany jako ustanovení §14a zákona
o azylu, a to včetně totožného popsání obsahu pojmu vážná újma. Z tohoto důvodu se otázkou
doplňkové ochrany nezabýval, neboť posuzování hrozící vážné újmy je součástí řízení
o správním vyhoštění a stěžovatel se k němu vyjádřil v závazném stanovisku, č. j. OAM-15-
781/VL-2007 ze dne 27. 2. 2007, kdy pečlivě prozkoumal tvrzení žadatelky.
Dále shledává stěžovatel nepřípustnou retroaktivitu v odkazu soudu na rozsudek NSS
ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 - 78, neboť správní rozhodnutí bylo vydáno již dne
26. 3. 2007, tedy poměrně dlouhý časový úsek před vydáním uvedeného rozsudku. Není tedy
možné požadovat po správním orgánu zohlednění rozhodnutí soudu, které v době rozhodování
správního orgánu ještě neexistuje (ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s.). Stejně tak musí stěžovatel
odmítnout pokyn soudu, aby znovu rozhodl o nároku, jelikož v případě mezinárodní ochrany
nelze hovořit o nároku (viz nález Ústavního soudu ze dne 30. 1. 2007, sp. zn. IV. ÚS 553/06).
Podmínky třístupňového testu stěžovatel dle svého názoru dodržel, i když mu rovněž rozsudek
NSS nemohl být znám, neboť byl vydán později.
Z výše uvedených důvodů shledává stěžovatel rozsudek krajského soudu ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nezákonným z důvodu spočívajícím v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, a proto navrhuje, aby Nejvyšší správní
soud uvedený rozsudek zrušil a věc vrátil soudu k dalšímu jednání.
Žalobkyně vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele nepodala.
Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (ustanovení §106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť
stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (ustanovení §102 s. ř. s.),
a jedná za něj osoba splňující podmínky zastoupení (ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační
stížnost je tedy přípustná.
Po konstatování přípustnosti kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud ve smyslu
ustanovení §104a s. ř. s. dále zabýval otázkou, zda kasační stížnost svým významem podstatně
přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Pokud by tomu tak nebylo, musela by být podle citovaného
ustanovení odmítnuta jako nepřijatelná. Zákonný pojem „přesah vlastních zájmů stěžovatele“,
který je podmínkou přijatelnosti kasační stížnosti, představuje neurčitý právní pojem,
jehož výklad provedl Nejvyšší správní soud již ve svém usnesení ze dne 26. 4. 2006,
č. j. 1 Azs 13/2006 - 39, publikovaném pod č. 933/2006 Sb. NSS, přístupno též
na www.nssoud.cz.
Nejvyšší správní soud neshledává v kasační stížnosti relevantní argumenty svědčící pro její
přijatelnost.
Stěžejním bodem kasační stížnosti je otázka posuzování doplňkové ochrany
dle ustanovení §14a zákona o azylu při zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany
jako zjevně nedůvodné dle ustanovení §16 odst. 2 zákona o azylu.
Nejvyšší správní soud poukazuje v této souvislosti např. na rozsudek zdejšího soudu
ze dne 25. 3. 2010, č. j. 5 Azs 4/2010 - 122 a dále na předchozí rozhodnutí rozšířeného senátu
ze dne 28. 1. 2008, č. j. 1 Azs 96/2006 - 80, v němž vyslovil závěr, že „ustanovení §28 zákona
o azylu, ve znění účinném do 31. 8. 2006, je nutno vyložit tak, že pojem „rozhodnutí o neudělení nebo odnětí
azylu“ zahrnuje také rozhodnutí o zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné (§16 zákona). V tomto případě byl
správní orgán povinen rozhodnout též o překážce vycestování“. Rozšířený senát v tomto rozhodnutí zvrátil
dosavadní judikaturu správních soudů, podle níž nebyl správní orgán při vydání rozhodnutí
o zamítnutí žádosti o azyl jako zjevně nedůvodné povinen rozhodnout výrokem o překážkách
vycestování. S ohledem na skutečnost, že institut překážek vycestování byl od 1. 9. 2006
ze zákona o azylu odstraněn a „nahrazen“ institutem doplňkové ochrany, je zřejmé,
že i po této novele by měla správnímu orgánu zůstat povinnost zabývat se dodržením zásady
non-refoulement ve smyslu čl. 33 Úmluvy o právním postavení uprchlíků, resp. doplňkovou
ochranou, v případech zjevně nedůvodných žádostí z hlediska udělení azylu. Zákon o azylu sice
již nepožaduje, aby bylo posouzení zásady non-refoulement transformováno do výroku
rozhodnutí o zamítnutí žádosti podle §16 odst. 2 zákona o azylu, zůstává povinností správního
orgánu vyrovnat se s otázkou možného udělení doplňkové ochrany v odůvodnění svého
rozhodnutí.
V zájmu zachování souladu s mezinárodně právními závazky České republiky byla
zahrnuta úprava překážek vycestování do zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky. Do ustanovení §179 cit. zákona byla transponována zásada „non-refoulement“
zakotvena v čl. 33 Ženevské úmluvy; uvedené ustanovení tak brání nucenému vycestování cizince
do země, která je pro něj určitým způsobem nebezpečná. Vycestování cizince není možné
v případě důvodné obavy, že pokud by byl cizinec vrácen do státu, jehož je státním občanem,
nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, do státu svého posledního trvalého bydliště,
by mu hrozilo skutečné nebezpečí vážné újmy a že nemůže nebo není ochoten z důvodu
takového nebezpečí využít ochrany státu, jehož je státním občanem, nebo svého posledního
trvalého bydliště. Za vážnou újmu se podle tohoto zákona považuje: a) uložení nebo vykonání
trestu smrti, b) mučení nebo nelidské či ponižující zacházení nebo trestání, c) vážné ohrožení
života nebo lidské důstojnosti z důvodu svévolného násilí v situacích mezinárodního
nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu, nebo d) pokud by vycestování cizince bylo v rozporu
s mezinárodními závazky České republiky.
Institut doplňkové ochrany byl do zákona o azylu doplněn za současného zrušení úpravy
tzv. překážek vycestování v §91 téhož zákona. Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 26. 7. 2007, č. j. 2 Azs 30/2007 - 69, www.nssoud.cz, dospěl k závěru, že „jakkoli nelze
shledat úplnou shodu mezi zněním bývalého §91 a nynějšího §14a zákona o azylu, tak v těch částech,
kde takovou shodu shledat lze, je možno i po účinnosti zákona č. 165/2006 Sb. aplikovat právní názory
vyslovené Nejvyšším správním soudem ve vztahu k onomu dříve účinnému §91 zákona o azylu“.
K podrobnějšímu obsahovému srovnání překážek vycestování a doplňkové ochrany (tedy
kde shodu shledat lze a kde nikoliv) Nejvyšší správní soud přistoupil poté ve svém rozsudku
ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 - 78 (www.nssoud.cz). V něm mimo jiné uvedl: „Podle
názoru Nejvyššího správního soudu však ani naplnění těchto tří podmínek nemůže správní orgán zbavit
povinnosti zabývat se tím, zda žadateli nehrozí při návratu do země původu závažná újma ve smyslu §14a
odst. 2 zákona o azylu. Jinými slovy i v případě zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu jako zjevně nedůvodné
podle §16 odst. 2 zákona o azylu je správní orgán povinen se v odůvodnění přesvědčivě vypořádat s otázkou
možného udělení doplňkové ochrany. Nepostačí totiž pouhé zdůvodnění toho, že byly splněny podmínky
§16 odst. 2 zákona o azylu – jestliže byla žádost o mezinárodní ochranu zamítnuta jako zjevně nedůvodná,
nedošlo ve smyslu §28 odst. 2 zákona o azylu k udělení ani jedné z forem mezinárodní ochrany.
Podle téhož ustanovení má v tomto případě správní orgán povinnost své rozhodnutí zdůvodnit ve vztahu k oběma
formám ochrany: zatímco však odůvodnění ve vztahu k neudělení azylu postrádá smysl tam, kde nejsou žádné
azylově relevantní důvody tvrzeny, s otázkou doplňkové ochrany má správní orgán povinnost se vypořádat vždy
a sám z úřední povinnosti zjistit (ze zpráv o zemi původu a jemu dostupných databází), zda skutečně žadateli
nehrozí závažná újma v případě návratu do země původu. Ze zásady non-refoulement totiž vyplývá primární
povinnost státu nevystavit žadatele reálné hrozbě závažné újmy, přičemž k této povinnosti se musí
vázat i povinnost státu zjistit si příslušné skutečnosti, které k aplikaci této zásady nutně vedou. K zajištění
zásady non-refoulement tedy musí správní orgán vyvinout přiměřenou aktivitu i z moci úřední. Rozsah vyhledávací
aktivity přitom bude dán povahou vážné újmy, jež by mohla žadateli o mezinárodní ochranu v případě navrácení
do země původu hrozit. Inspirovat se přitom lze již vícekrát zmiňovaným rozsudkem Soudního dvora Evropských
společenství ve věci Elgafaji, z nějž (a z povahy §14a odst. 2 zákona o azylu a čl. 15 kvalifikační směrnice)
vyplývá, že v případech hrozby uložení trestu smrti nebo popravy, nebo mučení, nelidského, ponižujícího zacházení
či trestání jde o specifickou újmu určitého druhu, jež bude vyplývat z tvrzení a konkrétní situace žadatele
o mezinárodní ochranu. V případě nerozlišujícího násilí během vnitrostátního nebo mezinárodního konfliktu
jde naopak o vážnou újmu obecnějšího charakteru, jež nevyžaduje předložení důkazů, že v ohrožení je konkrétně
žadatel sám, a jejíž existence může být v určitých případech považována na prokázanou. Nejvyšší správní soud
proto uzavírá, že v případě závažné újmy podle §14a odst. 2 písm. a) a b) zákona o azylu, je správní orgán
povinen se jí zabývat, je-li žadatelem o mezinárodní ochranu namítána, nebo vyjde-li najevo jinak v průběhu
řízení. Pokud žadatel v tomto ohledu nic netvrdí a v průběhu řízení se žádná informace o možné vážné újmě
neobjeví, nemusí její případnou existenci správní orgán sám vyhledávat, avšak musí v odůvodnění svého rozhodnutí
uvést, že hrozba vážné újmy nebyla v řízení tvrzena, ani nevyšla najevo. Vyšší nároky na odůvodnění rozhodnutí
správního orgánu je nicméně třeba klást v případě vážné újmy podle §14a odst. 2 písm. c) zákona o azylu,
neboť nerozlišující násilí během vnitrostátního nebo mezinárodního ozbrojeného konfliktu, zvláště dosahuje-li
vysoké intenzity (viz Elgafaji bod 43 druhá odrážka), je skutečností objektivní, jejíž zjištění nevyžaduje složité
zkoumání místní situace ve státě původu. Existenci či neexistenci nerozlišujícího násilí během vnitrostátního
či mezinárodního konfliktu je proto správní orgán povinen v odůvodnění svého rozhodnutí vždy uvést a podepřít
důkazy. Pokud jde o vážnou újmu podle §14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu, musí správní orgán vážit,
k porušení jakého mezinárodního závazku by mohlo dojít, a nelze tudíž apriorně vyloučit, že by tento závazek
mohl mít objektivní charakter jako v případě §14 odst. 2 písm. c) zákona o azylu. Obecně však bude správní
orgán při posuzování tohoto bodu vycházet z tvrzení žadatele a z řízení jako celku, a pokud porušení závazku
neshledá, uvede to v odůvodnění svého rozhodnutí“.
Podle ustanovení §28 odst. 2 zákona o azylu, neshledá-li ministerstvo důvody k udělení
ani jedné z forem mezinárodní ochrany, odůvodní své rozhodnutí ve vztahu k oběma formám
mezinárodní ochrany.
Z citovaného ustanovení v kontextu s relevantní judikaturou Nejvyššího správního soudu
nelze než dovodit, že v případě zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu jako zjevně nedůvodné
je žalovaný povinen se v odůvodnění přesvědčivě vypořádat s otázkou možného udělení
doplňkové ochrany, neboť byla-li žádost o mezinárodní ochranu zamítnuta jako zjevně
nedůvodná, nedošlo ve smyslu §28 odst. 2 zákona o azylu k udělení ani jedné z forem
mezinárodní ochrany.
K námitce stěžovatele, týkající se „judikatorního rozkolu“, zmíněném v usnesení NSS
ze dne 29. 9. 2009, č. j. 4 Azs 51/2009 - 65, Nejvyšší správní soud uvádí, že zmiňovaná věc
se týkala řešení jiné otázky, jak ostatně prokazuje citace odstavce z usnesení, kde byl tento
„rozkol“ zmíněn: „Zmíněný, dosud neodstraněný judikatorní rozkol v současné době brání tomu,
aby si Nejvyšší správní soud učinil úsudek o tom, zda je povinností soudů rozhodujících ve správním soudnictví
přihlédnout k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu ve vztahu k možnosti udělení doplňkové ochrany,
i když toto pochybení nebylo v žalobě či kasační stížnosti namítáno.“
Co se týká namítané duplicity ustanovení §14a zákona o azylu a ustanovení §179 zákona
č. 326/199 Sb., o pobytu cizinců, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o pobytu cizinců)
Nejvyšší správní soud sice shledává podobnost obou ustanovení, přesto skutečnost, že stěžovatel
o důvodech znemožňujících vycestování podával závazné stanovisko policii, nezbavuje
stěžovatele povinnosti uložené mu v ustanovení §28 odst. 2 zákona o azylu odůvodnit své
rozhodnutí k oběma formám mezinárodní ochrany, tedy i ohledně doplňkové ochrany
dle ustanovení §14a zákona o azylu. Nejvyšší správní soud dále upozorňuje, že není oprávněn
hodnotit případnou duplicitu zákonných ustanovení právních předpisů, navíc za situace, kdy tato
může být účelná v případě delšího časového úseku mezi posouzením doplňkové ochrany
a důvodů znemožňujících vycestování, když se obě posouzení vztahují k době rozhodnutí,
případně k době vydání závazného stanoviska Odboru azylové a migrační politiky Ministerstva
vnitra. To souvisí i s případným odchýlením se od závazného stanoviska správním orgánem,
které může být nezbytné při změně poměrů týkajících se nebezpečí hrozící vážné újmy.
S námitkou stěžovatele, že musí odmítnout pokyn soudu, aby znovu rozhodl o nároku,
jelikož v případě mezinárodní ochrany nelze hovořit o nároku, Nejvyšší správní soud souhlasí,
nicméně z obsahu rozsudku je zřejmé, co má být obsahem stěžovatelova nového rozhodnutí;
krajský soud shledal rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelné, a to z důvodu, že se žalovaný
nezabýval i jinými skutečnostmi (otázkou doplňkové ochrany); krajský soud však in concreto
nezavázal stěžovatele tím, jak má v dané věci rozhodnout.
Stěžovatel dále namítal nepřípustnou retroaktivitu v odkazu na rozsudek Nejvyššího
správního soudu, když rozhodnutí stěžovatele bylo vydáno dlouhý časový úsek před vydáním
odkazovaného judikátu. Nejvyšší správní soud neshledává tuto námitku důvodnou; smysl citace
judikatury spočívá v argumentačním využití závěrů již vyřčených uznávanou autoritou soudního
typu a v možnosti z toho plynoucí, spočívající ve zkrácení vlastního odůvodnění, jedná se pouze
o interpretační vodítko, jakým způsobem má být a mělo být (tedy i před vydáním rozhodnutí)
dotčené ustanovení právního předpisu vykládáno.
Ustálená a vnitřně jednotná judikatura Nejvyššího správního soudu poskytuje
tedy dostatečnou odpověď na všechny námitky podané v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud
neshledal ani žádné další stěžovatelem uváděné důvody pro přijetí kasační stížnosti k věcnému
projednání. Za těchto okolností Nejvyšší správní soud konstatuje, že kasační stížnost svým
významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Shledal ji proto ve smyslu §104a
s. ř. s. nepřijatelnou a odmítl ji. Z důvodu nepřijatelnosti kasační stížnosti se Nejvyšší správní
soud její důvodností již nezabýval.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.,
podle něhož žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, jestliže byl návrh
odmítnut.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 29. dubna 2010
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu