ECLI:CZ:NSS:2010:6.AS.20.2009:255
sp. zn. 6 As 20/2009 - 255
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Bohuslava Hnízdila v právní věci žalobkyně:
FTV Prima, spol. s r. o., se sídlem Na Žertvách 24/132, Praha 8 - Libeň, proti žalované: Rada
pro rozhlasové a televizní vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, zastoupené
JUDr. Zdeňkem Hromádkou, advokátem, se sídlem Rašínova 522, Zlín, proti rozhodnutí
žalované ze dne 26. 8. 2008, č. j. vhu/5853/08, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 2. 2009, č. j. 9 Ca 389/2008 - 109,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 2. 2009, č. j. 9 Ca 389/2008 - 109,
se z r ušuj e a věc se tomuto soudu v rací k dalšímu řízení.
.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností napadá rozsudek
Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“) ze dne 11. 2. 2009, č. j. 9 Ca 389/2008 - 109,
kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalované ze dne 26. 8. 2008, č. j. vhu/5853/08.
Ve výroku I. tohoto rozhodnutí žalovaná spojila ke společnému řízení všechna správní řízení,
která se stěžovatelkou vedla pro naplnění totožné skutkové podstaty jiného správního deliktu
podle §60 odst. 1 písm. l) zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního
vysílání a o změně dalších zákonů (dále jen „zákon o vysílání“), ve spojení s §48 odst. 4 písm. a)
téhož zákona, jichž se měla stěžovatelka dopustit ve vymezeném období v pořadech ze série
VyVolení - Noví hrdinové. Výrokem II. pak žalovaná uložila stěžovatelce pokutu ve výši
2 500 000 Kč za správní delikt podle §60 odst. 1 písm. l) zákona o vysílání ve spojení s §48
odst. 4 písm. a) téhož zákona, kterého se stěžovatelka měla dopustit tím, že ve dnech 12. 8. 2007
- 30. 11. 2007 v celkem 77 případech „v pořadu VyVolení – Noví hrdinové vysílaném na programu Prima
televize [vždy uveden konkrétní den a čas vysílání – pozn. NSS] odvysílal[a] neoddělenou reklamu
poukazující slovním upozorněním moderátora na pořad o VyVolených na rozhlasovém programu
Frekvence 1 [nebo Evropa 2 – pozn. NSS: žalovaná v jednotlivých případech uvádí vysílání
vždy pouze na jednom z programů]“. Sdělení moderátora byla formulována v přímé řeči různými
slovy poukazující na konkrétní pořad vysílaný v určitý čas na jednom z uvedených rozhlasových
programů, jehož tématem byla série VyVolení, informace o soutěžících apod.
Ve výše označeném rozhodnutí žalovaná spojení správních řízení ke společnému řízení
odůvodnila s odkazem na §140 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní
řád“), tím, že předmětem všech spojených správních řízení jsou dílčí jednání téhož provozovatele
vysílání, jimiž dochází k porušení téhož ustanovení zákona o vysílání, dílčí skutky současně
naplňují skutkovou podstatu obdobným způsobem a jde tedy o jeden skutek. Žalovaná poukázala
také na to, že ke spojení dalších řízení (jak navrhovala stěžovatelka) nemohla přistoupit,
neboť ostatní správní řízení byla vedena pro porušení jiné zákonné povinnosti (zákaz skryté
reklamy), což tomuto spojení brání. V napadeném rozhodnutí žalovaná rovněž odmítla
stěžovatelkou vznesenou námitku prekluze s tím, že lhůta stanovená žalované pro zahájení
správního řízení podle ust. §61 odst. 1 zákona o vysílání nebyla překročena, protože dané
ustanovení se na posuzovanou věc nevztahuje, tato lhůta ani nepočala běžet, protože nenastala
skutečnost určující její počátek. Nesouhlasila s námitkou stěžovatelky, že vysílaná upozornění
na rozhlasové pořady mají povahu servisní informace ve smyslu §50 odst. 6 zákona o vysílání,
neboť toto zákonné ustanovení jen upravuje výjimky, které se do zákonem stanoveného
časového omezení pro vysílání reklamy nezapočítávají. Nestanoví však, že by odvysílaná
upozornění nebyla reklamou. Žalovaná také nepovažovala za relevantní poukaz stěžovatelky
na svůj odlišný postup v předchozích sériích pořadů VyVolení, protože v projednávané věci
posuzovala unikátní skutkový stav.
Dále žalovaná dospěla k závěru, že odvysílaná upozornění na pořady o VyVolených
na rozhlasových stanicích Frekvence 1 a Evropa 2 jsou reklamou ve smyslu její zákonné definice
stanovené v §2 odst. 1 písm. n) zákona o vysílání. Šlo o veřejná oznámení, protože se jednalo
o sdělení moderátorů zařazená do pořadů v rámci televizních pořadů určených divácké veřejnosti.
Žalovaná též z vyjádření stěžovatelky dovodila, že tato upozornění byla vysílána také za účelem
propagace vlastního vysílání stěžovatelky. Televizní vysílání jako takové pak žalovaná považovala
za službu ve smyslu zákonné definice pojmu reklama a zdůraznila, že sledovanost pořadu
má přímou vazbu na úspěšnost podnikatelské činnosti provozovatele vysílání. V této souvislosti
rovněž poukázala na tzv. „merchandising“, v jehož rámci stěžovatelka uvedla na trh řadu zboží
spojenou právě se sérií VyVolení - Noví hrdinové, který považovala za součást celého projektu
VyVolení - Noví hrdinové, k jehož propagaci zmiňované odkazy na rozhlasové pořady
nepochybně přispěly. Žalovaná v tomto směru uzavřela, že odkazy na rozhlasové pořady byly
veřejnými oznámeními určenými k podpoře odbytu (prodeje) služeb a výrobků ve smyslu definice
reklamy uvedené v §2 odst. 1 zákona o vysílání. Jednalo se tedy o reklamu, která však byla
vysílána bez jakéhokoliv oddělení od ostatních částí pořadu v rámci moderátorského vstupu,
čímž žalovaná porušila povinnost stanovenou v §48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání a dopustila
se tak správního deliktu podle §60 odst. 1 písm. l) téhož zákona, přestože byla v minulosti
na porušení povinnosti podle §48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání upozorněna upozorněním
ze dne 26. 10. 2004 (žalovaná nesprávně uvádí datum 10. 10. 2004 - pozn. soudu)
sp. zn. Rpo/99/04 - Rup.
Za spáchaný správní delikt žalovaná uložila stěžovatelce pokutu ve výši 2 500 000 Kč,
jejíž výši s odkazem na kritéria pro stanovení výše pokuty dle §61 odst. 2 a 3 zákona o vysílání
odůvodnila tím, že stěžovatelka provozuje celoplošnou komerční televizní stanici, dlouhodobě
druhou nejsledovanější a její postavení na mediálním trhu je tak relativně silné. Plnoformátový
program Prima televize se zaměřuje na poměrně širokou škálu diváků, proto žalovaná porušení
povinnosti stěžovatelky hodnotila přísněji z hlediska kritéria povahy vysílaného programu
než např. u programů tematických, které jsou zaměřeny úžeji. Při posouzení závažnosti vzala
žalovaná v úvahu také vysoký počet prezentací, jejich obsah a míru dotčení, jakož i druh zákonem
chráněného zájmu; zejména s ohledem na počet vysílání neoddělené reklamy považovala
závažnost porušení za vysokou. Dále žalovaná konstatovala, že povinnost stanovenou §48
odst. 4 písm. a) zákona o vysílání považuje za významnou, protože zajišťuje bezprostřední
orientaci diváka v obsahu televizního vysílání a k vysoké závažnosti přispěl též způsob porušení
zákona (upozornění v přímé řeči moderátora), protože neoddělená reklama byla zařazena přímo
do pořadu, kde divák očekává reklamu méně než mezi pořady v rámci programu. Současně
žalovaná dospěla k závěru, že se jednalo o úmyslné zařazení předmětných upozornění,
protože stěžovatelka nepochybně instruovala své moderátory k takovému postupu (postup
moderátorů byl „sladěný“, počet vysílaných upozornění byl vysoký a pravidelně se opakoval).
Pořady byly vysílány převážně v hlavním vysílacím čase, což přispělo k širšímu dopadu
na veřejnost a s ohledem na počet porušení byl rozsah závadného vysílání vysoký,
přičemž porušení pravidel pro vysílání reklamy představuje porušení významné povinnosti
vysílatele. Ke kritériu finančního prospěchu žalovaná nepřihlížela, protože neměla možnost
k této otázce zjistit podrobnější informace.
Proti rozhodnutí žalované podala stěžovatelka žalobu k městskému soudu, který ji zamítl.
Žalobní námitky stěžovatelky, které jsou převážně shodné s námitkami kasačními, neshledal
městský soud důvodné s tím, že popis sankcionovaného skutku v napadeném rozhodnutí
žalované byl dostatečně určitý a nezaměnitelný. Přesná citace znění slovních upozornění
moderátorů, kterou stěžovatelka postrádá ve výrokové části rozhodnutí, je z hlediska identifikace
skutku nadbytečná a pro daný účel postačuje konstatování obsahu těchto upozornění. Rovněž
nebylo povinností žalované uvádět ve výrokové části rozhodnutí důvody, pro které považuje
„jednotlivé prezentace“ (slovní upozornění moderátorů, které vyhodnotila jako neoddělenou
reklamu) za odporující zákonu. Žalovaná v napadeném rozhodnutí dostatečně určitým
a srozumitelným způsobem popsala, v čem spatřuje naplnění definičních znaků reklamy a rovněž
se při ukládání a stanovení výše pokuty zabývala kritérii §61 odst. 2, 3 zákona o vysílání
v dostatečném rozsahu a své závěry náležitě zdůvodnila.
K žalobním námitkám stěžovatelky dále městský soud konstatoval, že za jeden skutek
se považuje též pokračování v trestném činu (§89 odst. 3 zákona č. 140/1961 Sb., trestního
zákona) a v projednávané věci jednotlivé dílčí útoky, které byly vedeny jednotným záměrem
propagovat v průběhu vysílání celé série zmiňované rozhlasové pořady, naplňují vždy stejnou
skutkovou podstatu jiného správního deliktu podle §60 odst. 1 písm. l) zákona o vysílání
ve spojení s §48 odst. 4 písm. a) téhož zákona (jsou spojeny stejným způsobem provedení
a blízkou souvislostí časovou a v předmětu útoku). Jedná se tedy o pokračující jiný správní delikt,
který se zásadně liší od deliktních jednání, která byla sankcionována rozhodnutími žalované
vydanými pod sp. zn. 2008/1181/HRO/FTV a sp. zn. 2008/1208/vhu/FTV, těmito došlo
k naplnění odlišné skutkové podstaty jiného správního deliktu (rozdíl spočívá v samotné povaze
deliktních jednání – skrytá reklama a neoddělená reklama) a tato jednání netvořila jeden skutek
s jednáním sankcionovaným nyní napadeným rozhodnutím. Žalovaná tedy postupovala správně,
pokud v těchto věcech vedla samostatná řízení a v případě daného pokračujícího jiného
správního deliktu původně samostatná řízení spojila napadeným rozhodnutím ke společnému
řízení a za tento delikt, jehož se stěžovatelka dopustila jedním skutkem, jí uložila jednu sankci.
Městský soud nesouhlasil ani se žalobní námitkou stěžovatelky, že upozornění
na porušení zákona ze dne 26. 10. 2004, č. j. Rpo/99/04 - Rup, se týkalo „úplně jiného problému“,
neboť tímto rozhodnutím byla stěžovatelka upozorněna na porušení ust. §48 odst. 4 písm. a)
zákona o vysílání, kterého se dopustila tím, že odvysílala reklamu, která nebyla dostatečně
rozeznatelná a zřetelně zvukově, obrazově či zvukově obrazově oddělená od ostatních částí
programu. Stěžovatelce bylo současně uloženo, aby odstranila zjištěné nedostatky a zabezpečila,
aby nadále nedocházelo k porušování povinností stanovených ve výše uvedeném ustanovení.
Městský soud uzavřel, že podmínka předchozího upozornění podle §59 odst. 1, 3 zákona
o vysílání je splněna, jestliže provozovatel vysílání byl již dříve žalovanou upozorněn na porušení
téže povinnosti bez ohledu na to, kdy k porušení této povinnosti došlo (ani zda porušení věcně
souvisí).
Městský soud také neshledal důvodnou žalobní námitku uplynutí prekluzivní lhůty
pro zahájení správního řízení podle §61 odst. 1 věty druhé zákona o vysílání, protože tato lhůta
se vztahuje jen k případům, kdy si žalovaná záznam pořadu od provozovatele vysílání vyžádá.
Jestliže si jej v daném případě nevyžádala, nelze z toho dovozovat, že došlo k porušení práv
stěžovatelky, protože takovou povinnost žalované zákon neukládá. K tomu městský soud dodal,
že i kdyby se na danou věc v souladu s názorem žalobkyně lhůta pro zahájení správního řízení
zakotvená v §61 odst. 1 zákona o vysílání vztahovala, pak vzhledem k tomu, že protiprávní
jednání žalobkyně je pokračujícím jiným správním deliktem a tedy jediným skutkem, postačilo
by k závěru o zachování uvedené lhůty zjištění, že oznámení o zahájení řízení o uložení pokuty
pro kterýkoli z dílčích útoků tvořících jeden skutek bylo žalobkyni doručeno ve lhůtě tří měsíců
od data vysílání pořadu představujícího tento dílčí útok, v němž vytýkané upozornění moderátora
zaznělo. V posuzované věci je tedy rozhodující, že byla dodržena jednoroční subjektivní
a dvouletá objektivní lhůta pro uložení pokuty dle §61 odst. 1 věta první zákona o vysílání,
přičemž napadené rozhodnutí bylo žalobkyni doručeno dne 12. 9. 2008, tedy přesně rok poté,
co byl odvysílán první pořad ze série VyVolení – Noví Hrdinové s neoddělenou reklamou
poukazující slovním upozorněním moderátora na rozhlasový pořad jiného provozovatele vysílání
o VyVolených.
Dále se městský soud podrobně vypořádal i s dalšími žalobními námitkami s tím,
že jestliže žalovaná v minulosti obdobné jednání stěžovatelky nesankcionovala, nejde
o vytvořenou správní praxi, ale o to, že žalovaná uvedené jednání stěžovatelky v minulosti
neposuzovala. Navíc se účastník nemůže domáhat, aby správní orgán nadále dodržoval
svojí předchozí nezákonnou správní praxi. Poukaz stěžovatelky na podobnou praxi České
televize považoval městský soud za nekonkrétní tvrzení, které stěžovatelka ničím neprokázala
a její tvrzení, že pořad vysílaný dne 21. 10. 2007 neobsahuje zmínku o stanici Evropa 2, bylo
dokazováním vyvráceno. Městský soud se neztotožnil ani s námitkami stěžovatelky ve vztahu
k údajné neexistenci podkladů pro vydání napadeného rozhodnutí, kdy tuto skutečnost nelze
dovodit jen z toho, že stěžovatelce nebyl v konkrétní den zpřístupněn kompletní správní spis.
Naopak městský soud shledal, že skutkový stav, který správní orgán vzal za základ napadeného
rozhodnutí, má ve spisech dostatečnou oporu. Důvodnou neshledal městský soud také námitku,
že žalovaná stěžovatelku neinformovala o založení analýzy do spisu (potažmo nemožnost vyjádřit
se k podkladu pro rozhodnutí), protože tato informace vyplývá ze znění oznámení. Stěžovatelka
dále nijak neodůvodnila svou námitku, že předmětné pořady neoddělenou reklamu neobsahují,
nejde tedy o způsobilý žalobní bod.
Závěrem městský soud konstatoval, že součástí žaloby učinila žalobkyně také návrh
na upuštění od sankce či její snížení, který však neakceptoval, protože neshledal, že by pokuta
byla žalobkyni uložena ve zjevně nepřiměřené výši a žalobkyně ostatně ani netvrdí, v čem spatřuje
zjevnou nepřiměřenost jí uložené pokuty. Žalovaná pak v napadeném rozhodnutí řádně
zdůvodnila, proč žalobkyni ukládá pokutu v maximální možné výši, a s jejími úvahami stran výše
uložené pokuty se městský soud ztotožnil.
Rozsudek městského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností v plném rozsahu
a uplatňuje námitky, které podřazuje pod kasační důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a), b) a d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), a navrhuje rozsudek
městského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
Stěžovatelka především namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí žalované
a rozsudku městského soudu s poukazem na to, že ve výroku rozhodnutí žalované chybí faktický
údaj, který by vysvětlil, proč žalovaná jednotlivé prezentace považuje za odporující zákonu
a jaké okolnosti byly v daném ohledu v jednotlivých případech rozhodující. U deliktu, který měl
být spáchán verbálně, měla žalovaná zkoumat konkrétní formulaci, neboť právě na formulaci
záleží, zda a o jaký delikt se případně jedná. Z napadeného rozhodnutí se nedozvěděla,
zda pro ni platí absolutní zákaz informování o rozhlasových pořadech, popř. jen zákaz
některých formulací, kterých a proč. Informace o rozhlasových pořadech jiného provozovatele
jsou přitom obecně v praxi možné, proto je podstatné, aby bylo ze správního rozhodnutí zřejmé,
čím byly formulace stěžovatelky od přípustného standardu odlišné a proto zakázané. Skutková
a právní věta v napadeném rozhodnutí žalované jsou tedy nesrozumitelné a správní rozhodnutí
i rozsudek městského soudu jsou nepřezkoumatelné a nezákonné.
Stěžovatelka také namítla, že žalovaná se při stanovení výše pokuty nezabývala
všemi zákonnými kritérii, neboť o povaze programu napadené rozhodnutí fakticky mlčí,
jen konstatuje jeho plnoformátový charakter a nebere zřetel na odlišnost plnoformátových
programů typu České televize od komerčních stanic, kde je neoddělená reklama méně závažným
porušením než u vysílání veřejné služby. Městský soud pak tuto námitku odmítl, ale nepodal
uspokojivé vysvětlení.
Za vadu správního i soudního řízení dále stěžovatelka pokládá nevypořádání se s otázkou
jejího postavení jako provozovatele na mediálním trhu, kdy závěr o „relativní síle“ jejího postavení
na mediálním trhu nemá ve správním spise podklad.
Stěžovatelka namítla, že ani městský soud se nevypořádal s otázkou závažnosti věci,
která je dle jejího názoru v posuzované věci s ohledem na to, že jde o zábavní pořad v komerční
televizi z povahy věci nízká.
Stěžovatelka rovněž namítla, že není pravda, že by svůj návrh na upuštění od potrestání
či moderaci výše pokuty v žalobě neodůvodnila, protože tento návrh je v textu žaloby součástí
námitek, které se týkají kritérií pro určení výše uložené pokuty (zejména námitky závažnosti věci,
předchozí praxe správního orgánu a legitimního očekávání). Městský soud však
ve svém rozsudku nevysvětlil, proč dochází k závěru, že výše pokuty není zjevně nepřiměřená
a její návrh není důvodný.
Dále stěžovatelka nesouhlasila se závěry městského soudu o naplnění povinnosti
předchozího upozornění na porušení zákona v souladu s §59 odst. 1 zákona o vysílání s tím,
že podle jejího názoru má toto upozornění právní význam jen tehdy, jestliže je vázáno
na vymezení některé z mnoha možných variant porušení té které zákonné povinnosti.
Tento význam si upozornění drží pro obdobný, věcně související způsob porušení povinnosti
dle příslušné skutkové podstaty. Upozornění žalované na údajné porušení zákona vydané
pod sp. zn. Rpo/99/04 - Rup se však týká jiné problematiky, a to tzv. sponzorských vzkazů.
Z hlediska prevence při vysílání informací o jiných sdělovacích prostředcích má nulovou
hodnotu, z takového upozornění nelze vyvodit pro vysílání informací o jiných médiích žádné
pravidlo. Má za to, že věcná odlišnost problematiky sponzorských vzkazů od problematiky
informací o jiných médiích je natolik velká, že zákon upravuje tyto otázky v jiných
svých ustanoveních, přičemž městský soud při hodnocení otázky, zda byly naplněny podmínky
podle §59 zákona o vysílání nesprávně nepovažoval za rozhodné, že pokud předtím vůbec
k nějakému porušení zákona došlo, nejednalo se o porušení §48 odst. 4 písm. a) zákona
o vysílání, ale o porušení §53 odst. 5 zákona o vysílání. Stěžovatelka je pak přesvědčena,
že nedošlo ani k předchozímu porušení zákona spojenému s upozorněním a pokud městský soud
nepokládal za důležité, že se předchozí upozornění na porušení zákona týkalo jiného typu
případů, měl k její námitce alespoň zkoumat, zda k porušení zákona skutkovým dějem,
který je uveden v předchozím upozornění, vůbec mohlo dojít. V této souvislosti upozornila
také na to, že mezi vydáním upozornění a nyní posuzovaným skutkem chybí časová souvislost,
kdy doba, která dělí obě jednání (17. 5. 2004 a 12. 9. 2007) je delší než prekluzivní lhůty
stanovené v §61 zákona o vysílání.
Stěžovatelka také vznesla námitku prekluze, kterou odůvodnila tím, že ust. §61 odst. 1
zákona o vysílání je třeba vykládat v souvislosti se zásadou rovnosti a neexistuje důvod
pro odlišný postup vůči provozovatelům, kteří byli požádáni o záznam, a vůči provozovatelům,
jejichž vysílání je monitorováno. Má za to, že nelze připustit výklad, na jehož základě by žalovaná
svou nečinností (nepožádáním o záznam) mohla způsobit zásadní zpřísnění podmínek „trestní“
odpovědnosti provozovatele (tříměsíční lhůta by vlastně nezačala nikdy běžet). Oznámení
o zahájení správního řízení byla stěžovatelce doručena s několika výjimkami po uplynutí
tříměsíční lhůty od doby, kdy žalovaná záznam z vysílání nahrála, což je rozhodující pro běh
tříměsíční prekluzivní lhůty k zahájení správního řízení. Stěžovatelka nesouhlasí s názorem
městského soudu, že stačí, že oznámení o zahájení řízení o uložení pokuty pro kterýkoli z dílčích
útoků, které tvoří jeden skutek, bylo stěžovatelce doručeno ve lhůtě tří měsíců od data vysílání
pořadu představujícího tento dílčí útok. Namítla, že tříměsíční prekluzivní lhůta se pro každý
pořad zvlášť počítá od okamžiku dispozice se záznamem jednotlivého pořadu, nikoli
od ukončení skutku. Nebylo by v souladu se smyslem prekluze, kdyby v důsledku zahájení
správního řízení o předchozím jednání bylo možné sankcionovat následné jednání, které by jinak
již nebylo trestné.
Stěžovatelka rovněž v kasační stížnosti namítla, že nesdílí názor městského soudu,
že se v případě napadeného rozhodnutí žalované jedná o pokračující správní delikt a v případě
ostatních prezentací (značky Peugeot a Šíp) jde o jiné správní delikty (skrytou reklamu),
o nichž nebylo třeba vést společné řízení. Uvedla, že není dán důvod, aby žalovaná posuzovala
skrytou a neoddělenou reklamu zvlášť (skrytá reklama je vždy neoddělená) samostatně,
jejich zákazem je chráněn také týž objekt (tj. zájem na tom, aby televizní divák rozeznal,
co je reklamou a co není) s tím, že odlišná právní kvalifikace věci v rámci téhož deliktu dle §60
odst. 1 písm. l) není zákonným důvodem, pro který lze obejít zákonnou hranici výše pokuty.
Má za to, že při ukládání sankce za všechna tato jednání bylo třeba uložit úhrnný trest a aplikovat
absorpční zásadu, neboť se v případě jednotlivých pořadů jednalo o jediný skutek (jednočinný
souběh) a v případě všech dotčených pořadů o souběh vícečinný.
V neposlední řadě stěžovatelka také namítla rozpor napadeného rozhodnutí žalované
se zásadou legitimního očekávání a dále, že žalovaná jí neumožnila seznámit se s podklady
rozhodnutí (zejména s analýzou č. OT/602/08 z 13. 8. 2008) a vyjádřit se k nim, městský soud
pak neprovedl jí navrhované důkazy (zejména tiskovou zprávu z 15. zasedání žalované,
které se konalo ve dnech 26. 8. 2008 – 27. 8. 2008, důkazy k otázce prekluze a dispozice
se záznamy a k otázce existence správního spisu).
Žalovaná navrhla zamítnutí kasační stížnosti s tím, že městský soud správně vyhodnotil
jednotlivé důkazy a vyvodil z nich správné právní závěry. Uvedla, že popis skutku ve výroku
napadeného rozhodnutí je jednoznačný a vystihuje skutečnou podstatu deliktního jednání
stěžovatelky. Povinnost předchozího upozornění na porušení zákona podle §59 odst. 1 zákona
o vysílání byla splněna, když stěžovatelka byla upozorněna na porušení zákonné povinnosti
uvedené v §48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání; tato povinnost se v minulosti nijak nezměnila,
je tedy zachována věcná souvislost mezi upozorněním a nyní posuzovaným rozhodnutím
žalované, přičemž zákon nestanoví žádnou „dobu platnosti“ předchozího upozornění. Výklad
ust. §61 odst. 1 zákona o vysílání, který byl proveden stěžovatelkou v kasační stížnosti,
nepovažuje za přiléhavý. Toto ustanovení nemůže zakládat nerovnost mezi provozovateli
vysílání, neboť časovým limitem pro správní trestání je primárně lhůta pro uložení pokuty,
která je pro všechny provozovatele stejná. V případech, kdy si žalovaná nevyžádá záznam pořadu
od provozovatele vysílání, není možné určit počátek běhu tříměsíční lhůty pro zahájení správního
řízení. Dále se žalovaná rovněž vyjádřila k ostatním kasačním námitkám stěžovatelky.
V replice k vyjádření žalované ze dne 23. 6. 2010 dále vznesla stěžovatelka pochybnost,
zda plná moc ze dne 7. 1. 2009 byla k zastupování žalované JUDr. Zdeňku Hromádkovi,
advokátovi, udělena platně, neboť byla udělena žalovanou Radou pro rozhlasové a televizní
vysílání zastoupenou vedoucím Úřadu žalované Ing. P. B. Dle názoru stěžovatelky je tato plná
moc neplatná a je na zvážení Nejvyššího správního soudu, zda jednání před městským soudem
nebylo zmatečné.
Dále svou kasační stížnost doplnila tím, že rozsudek městského soudu je nesrozumitelný,
protože na jedné straně městský soud vychází z toho, že se jednalo o oznámení „vysílané za účelem
vlastní propagace provozovatele vysílání“ a tudíž nebylo nutné zkoumat znak skutkové podstaty „vysílané
za úplatu nebo jinou protihodnotu“, ale na straně druhé městský soud staví svůj závěr
o její odpovědnosti na tom, že šlo o „rozhlasový pořad vysílaný provozovatelem rozhlasového vysílání
odlišným od stěžovatelky.“ Dále blíže rozvedla své kasační námitky, které se týkaly materiální a časové
souvislosti mezi předchozím upozorněním a sankcionovaným skutkem, nahlížení do spisu,
dokumentu – analýza č. OT/602/08 a možnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí.
K tomu se žalovaná dále vyjádřila s odkazem na jednací a organizační řád žalované tak,
že má za to, že její zástupce JUDr. Zdeněk Hromádka byl v řízení před městským soudem řádně
zmocněn a rovněž plná moc byla podepsána k tomu oprávněnou osobou, což platí také o řízení
před Nejvyšším správním soudem. Z opatrnosti a pro zajištění právní jistoty však žalovaná
potvrdila existenci tohoto zmocnění listinou, kterou přiložila ke svému vyjádření. Dále
se žalovaná podrobněji vyjádřila k tomu, že rozsudek městského soudu považuje přes námitky
stěžovatelky za srozumitelný a přezkoumatelný. Stěžovatelka rovněž poukázala na to,
že je v projednávané věci dána věcná souvislost mezi porušením povinností v tomto případě
a předchozím upozornění na porušení zákona, což plyne z toho, že stěžovatelce bylo dáno
upozornění na porušení stále stejně formulované povinnosti zakotvené v §48 odst. 4 písm. a)
zákona o vysílání, ale stěžovatelka se přesto opětovně dopustila porušení téhož ustanovení
zákona o vysílání obdobným způsobem, byť v jiném druhu pořadu. K oběma porušení došlo
obdobným způsobem, na čemž nic nemění odlišnost pořadu či vlastního obsahu neoddělené
reklamy. Stěžovatelka je rovněž přesvědčena o tom, že mezi předchozím upozorněním
na porušení zákona a porušením zákona v této věci je také dána odpovídající časová souvislost,
a to mimo jiné i s ohledem na dlouhodobost provozování činnosti stěžovatelky
jako provozovatele vysílání. Dále se stěžovatelka blíže vyjádřila k otázce nahlížení do spisu
stěžovatelkou, jakož i k tomu, že dokument č. OT/602/08 není analýzou, jak se domnívá
stěžovatelka, jde ve skutečnosti jen o interní podkladový materiál.
Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí. Konstatoval, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti,
neboť byla účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí městského soudu vzešlo (§102
s. ř. s.). Za stěžovatelku též v řízení o kasační stížnosti jedná její zaměstnanec, který má
vysokoškolské právnické vzdělání, splňuje tedy podmínku povinného zastoupení advokátem
ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda žalovaná byla v řízení
před městským soudem zastoupena na základě plné moci ze dne 7. 1. 2009 a zda je platně
zastoupena také v řízení o kasační stížnosti na základě plné moci ze dne 8. 6. 2009, které obě
udělila žalovaná zastoupená vedoucím Úřadu žalované Ing. P. B. advokátovi JUDr. Zdeňku
Hromádkovi.
Při posouzení této námitky vycházel Nejvyšší správní soud z §9 odst. 2 zákona o vysílání,
podle kterého jedná jménem žalované její předseda, seznámil se též s jednacím řádem žalované,
podpisovým řádem Úřadu žalované a organizačním řádem Úřadu žalované, které tvoří součást
soudního spisu; přitom vzal v úvahu konstantní judikaturu zdejšího soudu,z níž vyplývá,
že „vzhledem ke zvláštnímu postavení a povinnostem advokáta, jež vyplývají ze zákona č. 85/1996 Sb.,
o advokacii, mohou státní orgány, jež vedou řízení o právech a povinnostech osob, oprávněně předpokládat,
že jedná-li advokát za určitou osobu, je třeba mít v pochybnostech za to, že za ni jedná v rámci zmocnění,
jež mu tato osoba udělila, nevyjde-li najevo opak“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 12. 2006, č. j. 2 As 28/2006 - 49, publikovaný pod č. 1131/2007 Sb. NSS). Městský soud
tedy nepochybil, pokud postupoval v souladu s touto judikaturou Nejvyššího správního soudu.
Nadto žalovaný jednoznačně vyřešil stížnostní námitku absence platného zmocnění
advokáta tím, že dne 6. 8. 2010 doručil zdejšímu soudu listinu potvrzující existenci zmocnění
zástupce žalované v řízení před městským soudem i Nejvyšším správním soudem podepsanou
předsedkyní žalované dne 29. 7. 2010. Vzhledem k citované judikatuře Nejvyššího správního
soudu i k judikatuře Nejvyššího soudu ČR (usnesení ze dne 24. 10. 1996, sp. zn. 2 Cdon 1007/96,
nebo usnesení ze dne 6. 11. 2009, sp. zn. 23 Cdo 3294/2009, dostupné na www.nsoud.cz)
proto nelze usoudit na zmatečnost řízení před městským soudem pro nedostatek průkazu
zastoupení a tuto námitku stěžovatele je tedy možno shledat jako nedůvodnou.
¨ Nejvyšší správní soud dále přezkoumal kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, zkoumal též, zda rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
V logice stížních bodů pak Nejvyšší správní soud nejprve zaujal stanovisko ke kasační
námitce stěžovatelky, která se dotýkala nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí žalované
a rozsudku městského soudu.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí žalovaná dostatečně
přezkoumatelným způsobem odůvodnila, neboť z jejího rozhodnutí je seznatelné, proč žalovaná
považovala námitky stěžovatelky za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzala
za podklad svého rozhodnutí, proč považovala skutečnosti předestírané stěžovatelkou
za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní
normy rozhodla a jakými úvahami se řídila při hodnocení důkazů.
To platí rovněž o odůvodnění ukládané pokuty, kterou žalovaná stanovila na základě
správního uvážení v zákonem stanovených limitech. Tyto limity jsou obsaženy v §61 odst. 2 a 3
zákona o vysílání. Z těch je patrno, že správní uvážení správního orgánu ohledně pokuty se má
opírat o kritéria vedoucí ke zjištění míry škodlivosti jednání pachatele porušujícího zákonnou
povinnost v konkrétním případě.
Jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu, nebylo nutné, aby se žalovaná
ve svém rozhodnutí obsáhle vypořádala se všemi kritérii uvedenými v §61 odst. 2 a 3 zákona
o vysílání, neboť všechna kritéria nemusí být pro posuzovanou věc důležitá a vypovídající.
Co však žalovaná při vypořádávání se s nimi musí uvést, je, které kritérium považuje
pro posouzení věci za klíčové a v čem jeho relevanci pro stanovení výše pokuty v konkrétním
případě spatřuje (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008,
č. j. 4 As 34/2007 - 129, a rozsudek ze dne 23. 4. 2009, č. j. 4 As 60/2008 - 100, oba dostupné
na www.nssoud.cz). Tyto skutečnosti žalovaná ve svém rozhodnutí uvedla, přičemž se zabývala
všemi kritérii, které ustanovení §61 odst. 2 a 3 zákona o vysílání stanoví. Z rozhodnutí žalované
je tak patrné, ze kterých konkrétních skutečností při stanovení výše pokuty vycházela, své závěry
řádně odůvodnila, kdy také zvážila povahu závadného jednání, jeho případnou nebezpečnost
a míru veřejného zájmu na tom, aby k takovému jednání nedocházelo.
V této souvislosti neobstojí ani kasační námitka stěžovatelky, že žalovaná při stanovení
výše pokuty nebrala v úvahu povahu jejího programu a jen konstatovala jeho plnoformátový
charakter, přičemž nevzala v úvahu odlišnost plnoformátových programů typu ČT 2
od komerčních stanic, kde má být neoddělená reklama méně závažným porušením než u vysílání
veřejné služby s tím, že k této námitce nepodal dostačující vysvětlení ani městský soud.
K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že zákon o vysílání nijak explicitně kritéria pro uložení
pokuty stanovená v §61 odst. 2 a 3 tohoto zákona nedefinuje. Při posuzování jejich obsahu
je tedy třeba vycházet z významu konkrétního kritéria daného obecným českým jazykem
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 7. 2008, č. j. 4 As 38/2007 - 122,
dostupný na www.nssoud.cz) a jeho systematického začlenění v rámci §61 zákona o vysílání.
Kritéria stanovená v druhém odstavci tohoto ustanovení se přitom vztahují k subjektu
provozovatele vysílání a jím vysílanému programu. Nejvyšší správní soud souhlasí
se stěžovatelkou, že v rámci kritéria „povaha programu“ lze hodnotit povahu typického obsahu
vysílání na dané stanici, nejde však o jediné kritérium, či primární kritérium, na které je třeba
se zaměřit. Právě posouzení toho, zda se jedná o program plnoformátový či komerční může být
dalším aspektem, kterým se žalovaná může při posuzování povahy programu zabývat.
Ve vztahu k posouzení kritéria „postavení provozovatele vysílání na mediálním trhu se zřetelem
k jeho odpovědnosti vůči divácké veřejnosti“ Nejvyšší správní soud již dříve judikoval, že „jedním z kritérií
pro ukládání pokuty podle §61 odst. 2 zákona č. 231/2001 Sb. je postavení provozovatele vysílání
na mediálním trhu; o tomto postavení nepochybně vypovídá nejen velikost provozovatele z hlediska pokrytí
obyvatelstva, ale i sledovanost jeho vysílání“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 8. 2007,
č. j. 1 As 10/2007 - 123, dostupný na www.nssoud.cz). Zpravidla se proto bude lišit například
odpovědnost provozovatele regionálního vysílání ve srovnání s provozovatelem celoplošného
vysílání, což platí také o sledovanosti vysílání. Při hodnocení odpovědnosti provozovatele vysílání
může být bráno v potaz rovněž to, zda jde o subjekt veřejnoprávní nebo komerční,
nejde však rozhodně o jediné kritérium pro posouzení odpovědnosti provozovatele vůči divácké
veřejnosti. Komerční postavení provozovatele vysílání však nemůže zbavovat stěžovatelku
odpovědnosti za správní delikt.
Nejvyšší správní soud tedy s přihlédnutím k výše uvedenému konstatuje, že žalovaná
se v napadeném rozhodnutí s povahou programu stěžovatelky i daných pořadů,
jakož i s postavením stěžovatelky na mediálním trhu přezkoumatelným způsobem vypořádala.
Městský soud v této souvislosti správně poukázal na to, že žalovaná zhodnotila program
stěžovatelky jako plnoformátový, který je zaměřen na celou škálu diváků a z toho,
jakož i ze skutečnosti, že stěžovatelka provozuje jednu ze dvou celoplošných komerčních
televizních stanic v České republice, dovodila relativně silné postavení stěžovatelky.
Rovněž městský soud se s touto žalobní námitkou řádně vypořádal a podal v tomto směru zcela
uspokojivé vysvětlení, kdy odmítl argument stěžovatelky, že závažnost posuzovaného jednání je
u provozovatele komerční televizní stanice nižší než u provozovatele vysílání veřejné služby,
a poukázal na to, že povinnost uloženou v ust. §48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání jsou
povinni respektovat všichni provozovatelé televizního vysílání.
Nejvyšší správní soud tak nemůže než uzavřít, že vzhledem k shora uvedenému shledal
také část napadeného rozhodnutí žalované zabývající se uložením pokuty jako celek
přezkoumatelnou, neboť je z ní patrné, jakou úvahou byla žalovaná při svém rozhodování
o pokutě vedena a jak ke konečné výši pokuty dospěla.
Není důvodná ani kasační námitka, v níž stěžovatelka poukazuje na nepřezkoumatelnost
rozhodnutí městského soudu ve vztahu k jejímu návrhu na upuštění od potrestání či moderaci
výše pokuty s tím, že tento svůj návrh řádně zdůvodnila. Z obsahu žaloby je totiž zřejmé,
že tento návrh učinila stěžovatelka v části, v níž namítá, že žalovaná nepostupovala
při rozhodování o výši sankce v souladu se zákonem stanovenými kritérii a nezkoumala
(popř. nedostatečně zkoumala) jejich naplnění či jejich míru. V této žalobní námitce
tedy stěžovatelka zpochybňovala samotnou přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí žalované
a teprve pro případ, že by se soud s její argumentací neztotožnil, navrhla, aby ve smyslu §78 odst. 2 s. ř. s.
od trestu upustil nebo jej snížil. Tím však logicky tuto předchozí argumentaci vyloučila jako důvod
postupu dle §78 odst. 2 s. ř. s., blíže tento svůj návrh konkrétně neodůvodnila a není povinností
městského soudu v žalobě vyhledávat a posuzovat, které části žaloby představují odůvodnění
žalobních námitek a které „pouze“ odůvodňují návrh podle §78 odst. 2 s. ř. s. Je obecně věcí
žalobce, aby v souladu s dispoziční zásadou svůj návrh podle §78 odst. 2 s. ř. s. také řádně
zdůvodnil. Za dané situace, kdy stěžovatelka tento svůj návrh blíže neodůvodnila, neměl městský
soud ani možnost vypořádat se blíže v tomto směru s její argumentací a svůj závěr tedy mohl
zdůvodnit jen tím, že neshledal, že by pokuta byla stěžovatelce uložena v nepřiměřené výši
s odkazem na to, že se ztotožnil se závěry žalované v napadeném rozhodnutí.
Ke kasačním námitkám stěžovatelky proti napadenému rozhodnutí žalované a městského
soudu mířícím k důvodům podle §103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s. tedy Nejvyšší správní soud
uzavírá, že nejen napadené rozhodnutí žalované je přezkoumatelné, ale přezkoumatelný
je také rozsudek městského soudu, který se v něm podrobně vypořádal se všemi žalobními
námitkami a je z něj zřejmé, na podkladě jakých skutečností městský soud rozhodoval,
jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů a podle kterých právních norem rozhodoval.
To platí rovněž o námitce nepřezkoumatelnosti uvedené v replice stěžovatelky ze dne 23. 6. 2010,
kdy ze znění a kontextu rozsudku městského soudu je sice zřejmé, že městský soud dospěl
k závěru, že rozhlasové pořady o VyVolených, jichž se týkala slovní upozornění moderátora,
nebyly pořady stěžovatelky, ale od ní odlišného provozovatele rozhlasového vysílání a nešlo
ani o pořady společné, avšak městský soud zaujal také závěr, že smyslem vysílání
těchto rozhlasových pořadů bylo přitáhnout pozornost posluchačů k danému televiznímu
projektu. Z tohoto tedy městský soud dovodil, že předmětná oznámení o těchto rozhlasových
pořadech byla současně vysílaná za účelem vlastní propagace stěžovatelky. Tyto úvahy městského
soudu hodnotí Nejvyšší správní soud po formální stránce, aniž by však z níže uvedených důvodů
hodnotil jejich věcnou správnost, jako konzistentní a stěžovatelkou vytýkaný rozpor
v odůvodnění rozsudku městského soudu neshledal.
Nejvyšší správní soud dále nesdílí názor stěžovatelky, že popis skutku obsažený ve výroku
napadeného rozhodnutí žalované nebyl dostatečným způsobem popsán. Nejvyšší správní soud
uvádí, že náležitosti výroku správního rozhodnutí jsou upraveny v §68 odst. 2 správního řádu,
podle kterého se ve výrokové části uvede řešení otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení,
podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků podle §27 odst. 1. Účastníci, kteří jsou fyzickými osobami,
se označují údaji umožňujícími jejich identifikaci (§18 odst. 2); účastníci, kteří jsou právnickými osobami,
se označují názvem a sídlem. Ve výrokové části se uvede lhůta ke splnění ukládané povinnosti, popřípadě
též údaje potřebné k jejímu řádnému splnění a výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání (§85 odst. 2).
Výroková část rozhodnutí může obsahovat jeden nebo více výroků; výrok může obsahovat vedlejší ustanovení.
Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73 (dostupný na www.nssoud.cz), zdůraznil, že „výrok rozhodnutí
o jiném správním deliktu musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě
i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Neuvede-li správní orgán
takové náležitosti do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
Zjistí-li soud k námitce účastníka řízení existenci této vady, správní rozhodnutí z tohoto důvodu zruší.“ Dále
dodal, že „..… řádně formulovaný výrok, v něm na prvním místě konkrétní popis skutku, je nezastupitelnou
částí rozhodnutí; toliko z něj lze zjistit, zda a jaká povinnost byla porušena a jaké opatření či sankce byla
uložena, pouze porovnáním výroku lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí
(a nikoliv odůvodnění) může být vynucen správní exekucí apod.“
Dále k této kasační námitce Nejvyšší správní soud shodně se svým rozsudkem
ze dne 22. 10. 2009, č. j. 3 As 15/2009 - 64 (dostupný na www.nssoud.cz), uvádí, že „Posouzení
stěžovatelčiny námitky, že správní delikt, za nějž jí byla uložena pokuta, nebyl ve výroku napadeného rozhodnutí
popsán nezaměnitelně s jiným deliktem, je závislé na výkladu pojmů „skutek“ a „popis skutku“, což jsou dvě
odlišné kategorie. Skutek je to, co se ve vnějším světě objektivně stalo, přičemž správní orgán vede správní řízení
právě ohledně samotného skutku. Naproti tomu popis skutku je jen slovní formou, jejímž prostřednictvím
se skutek odráží ve vyjadřovacích projevech lidské komunikace. Popisem skutku je tedy zapotřebí rozumět
jazykový popis těch jednání či skutkových okolností, které lze kvalifikovat (tj. podřadit) formálním znakům
správního deliktu uvedeným v zákoně. Popis skutku tak musí obsahovat ty skutkové okolnosti, které jsou právně
významné z hlediska naplnění jednotlivých znaků skutkové podstaty správního deliktu, který je předmětem řízení,
tj. za nějž byla žalobkyně v dané věci pokutována ...“ V nyní posuzované věci se jednalo o správní delikt
podle §60 odst. 1 písm. l) zákona o vysílání, který spočívá v nedodržení povinnosti stanovené
pro vysílání reklam, teleshoppingu a sponzorovaných pořadů, kdy podle §48 odst. 4 písm. a)
téhož zákona provozovatel vysílání je povinen zajistit, aby reklamy a teleshopping byly
rozeznatelné a u provozovatele rozhlasového vysílání zřetelně zvukově, u provozovatele
televizního vysílání zřetelně zvukově, obrazově či zvukově-obrazově oddělené od ostatních částí
programu.
Tato skutková podstata tedy obsahuje tyto formální zákonné znaky: 1) odvysílání reklamy
nebo teleshoppingu, 2) jejich nerozeznatelnost nebo zřetelně zvukově, obrazově, či obrazově-
zvukově neoddělenost od ostatních částí programu. Tyto formální znaky vyjadřují tzv. objektivní
stránku deliktu (jednání a jeho protiprávní následek), objektem tohoto jiného správního deliktu je
ochrana specifikovaných veřejných zájmů (zájmu na bezprostřední orientaci diváka v obsahu
televizního vysílání). Popis skutku musí obsahovat tyto zákonné znaky skutkové podstaty
správního deliktu uvedeného v citovaném ustanovení, a to natolik zřetelně a srozumitelně, aby
z tohoto popisu mohl nejen účastník řízení, ale i soud jednoznačně identifikovat, o jaký skutek se
jednalo. Účelem popisu skutku, který musí být obsažen ve výroku rozhodnutí o správním deliktu,
je tedy identifikace protiprávního jednání delikventa, které naplnilo skutkovou podstatu deliktu
vymezenou v zákoně (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2005, č. j. 2 As
44/2004 - 62, dostupný na www.nssoud.cz).
Podle výroku napadeného rozhodnutí žalované měla stěžovatelka spáchat správní delikt
podle 60 odst. 1 písm. l) zákona o vysílání porušením §48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání tím,
že v pořadu VyVolení – Noví hrdinové vysílaném na programu Prima televize v přesně
specifikovaných časech a dnech odvysílala neoddělenou reklamu poukazující slovním
upozorněním moderátora na pořad o VyVolených na rozhlasovém programu Frekvence 1,
dále stěžovatelka v pořadu VyVolení – Noví hrdinové vysílaném na programu Prima televize
v přesně specifikovaných časech a dnech odvysílala neoddělenou reklamu poukazující slovním
upozorněním moderátora na pořad o VyVolených na rozhlasovém programu Evropa 2.
Z výše uvedeného je tedy zřejmé, že popis skutku ve výroku napadeného rozhodnutí
žalované obsahuje skutkové okolnosti, které se vztahují ke všem zákonným znakům skutkové
podstaty jiného správního deliktu podle §60 odst. 1 písm. l) zákona o vysílání ve spojení s §48
odst. 4 písm. a) téhož zákona, ve výroku napadeného rozhodnutí žalované je popsáno místo i čas,
kdy byl skutek spáchán a v neposlední řadě také způsob, kterým k jeho spáchání došlo, a to tak,
že skutek nemůže být zaměněn s jiným. V rozhodnutí sankčního charakteru, kterými jsou
i rozhodnutí o jiných správních deliktech, je totiž nezbytné postavit najisto, za jaké konkrétní
jednání je subjekt postižen – to lze zaručit jen konkretizací údajů obsahujících popis skutku
uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba
k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, dostupný na www.nssoud.cz). Popis
skutku by tak měl alespoň v nejhrubších rysech obsahovat způsob jednání, kterým byl delikt
spáchán, což se v předmětném případě stalo. Nejvyšší správní soud se pak ztotožňuje
také se závěrem městského soudu, že povinností žalované nebylo uvádět ve výrokové části
napadeného rozhodnutí (skutkové a právní větě) důvody, pro které považuje jednotlivá slovní
upozornění moderátorů, které vyhodnotila jako neoddělenou reklamu, za odporující zákonu.
Jak správně městský soud s odkazem na ust. §68 odst. 2 a 3 správního řádu uvedl,
k tomuto účelu neslouží výroková část rozhodnutí správního orgánu, ale jeho odůvodnění,
v němž je správní orgán povinen vyložit důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady
pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních
předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků
a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda byl ve věci naplněn kasační důvod
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Tento důvod může být naplněn, pokud by krajský soud na věc
aplikoval nepřiléhavou právní normu, anebo by podal takový výklad právní normy,
jenž by Nejvyšší správní soud nemohl akceptovat. V této souvislosti je třeba zdůraznit,
že nesprávně může být posouzena právní otázka nejen z oblasti práva hmotného, ale i práva
procesního a že tedy kasačním důvodem může být stěžovatelkou tvrzené porušení právních
předpisů i procesního práva (srov. Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková, V., Šolín, M. Správní řád
soudní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, str.264). V posuzované věci jde
především o sporný náhled na posouzení splnění podmínky předchozího upozornění podle §59
odst. 1 zákona o vysílání a běh prekluzivních lhůt podle §61 zákona o vysílání.
Další kasační námitkou stěžovatelka totiž napadala postup žalované s tím,
že ji neupozornila před udělením pokuty na porušení zákona v souladu s ust. §59 odst. 1 zákona
o vysílání. Tuto kasační námitku shledal Nejvyšší správní soud důvodnou.
Smyslem ustanovení §59 zákona o vysílání podle Nejvyššího správního soudu je zajistit,
aby provozovatel nebyl potrestán za deliktní jednání, jehož si nebyl vědom. Obecně vzato
se tímto institutem realizuje preventivní funkce správního trestání. Zákonodárce dává prostor
k dobrovolné nápravě závadného jednání provozovatele vysílání. Zákon nijak blíže nespecifikuje
charakter „upozornění“ a ani nestanoví, do jaké míry musí být toto upozornění konkretizováno.
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že v takovém případě je třeba vnímat „upozornění“
v materiálním smyslu, tedy předáním informace o tom, že provozovatel porušuje povinnosti
stanovené zákonem a že mu hrozí sankce. Nelze přitom bez dalšího dovozovat,
že by takové upozornění musela žalovaná činit u každého jednotlivého skutku, kterým byla
porušena tatáž zákonná povinnost u téhož provozovatele. Ostatně i z předchozí judikatury
Nejvyššího správního soudu je zřejmé, že povinnost upozornění podle ust. §59 odst. 1 zákona
o vysílání se váže spíše k porušení zákonné povinnosti než ke konkrétnímu skutku. Nejvyšší
správní soud v minulosti také opakovaně zdůraznil, že žalovaná musí dbát na to, zda není vazba
mezi upozorněním a konkrétním postihovaným skutkem příliš „tenká“ či zda vůbec nechybí.
O posledně uvedený případ však v posuzované věci dle názoru Nejvyššího správního
soudu jde. Stěžovatelka totiž správně poukazuje na to, že upozornění žalované ze dne
26. 10. 2004 se sice týká porušení téže zákonné povinnosti podle §48 odst. 4 písm. a) zákona,
ale na základě zcela jiného skutkového stavu. V upozornění ze dne 26. 10. 2004 žalovaná
upozorňuje stěžovatelku „… na porušení ustanovení §48 odst. 4 písm. a) zákona č. 231/1001 Sb.,
kterého se dopustil tím, že dne 17. května 2004 v 19.15 hod. na programu PRIMA TV odvysílal reklamu
na URGO HI-TECH, která nebyla dostatečně rozeznatelná a zřetelně zvukově, obrazově či zvukově-obrazově
oddělená od ostatních částí programu.“ Z odůvodnění tohoto upozornění se pak podává, že žalovaná
na základě vlastní analýzy hodnotila označení sponzora výrobce URGO HI -TECH, odvysílané
stěžovatelkou 17. května 2004 v 19:15 hod. na programu PRIMA TV, a dospěla k závěru, že blíže
popsané označení sponzora vzhledem ke způsobu prezentace na obrazovce vykazovalo charakter
reklamního sloganu, resp. reklamy jako takové. Slovní spojení „URGO HI-TECH – hojivé
náplasti“ obsahuje kvalitativní prvek, který je typický pro reklamní slogany, tím se dostává
do kategorie reklamních spotů a lze jej kvalifikovat jako neoddělenou reklamu. Žalovaná
přitom konstatovala, že prezentace sponzorů vysílaných pořadů nemá mít charakter reklamních
sloganů a v případě, kdy má označení sponzora charakter reklamy, musí být také jako reklama
posuzováno a provozovatel vysílání musí také zajistit jeho dostatečnou rozeznatelnost
a oddělenost od ostatních částí programu.
Znaky skutkové podstaty jiného správního deliktu ve smyslu §60 odst. 1 písm. l) zákona
o vysílání ve spojení s §48 odst. 4 písm. a) téhož zákona je přitom možné naplnit různým
jednáním, což má význam právě z hlediska vydání upozornění podle §59 odst. 1 zákona
o vysílání a případným následným vydáním rozhodnutí o správním deliktu. Pro posouzení typové
podobnosti či shodnosti protiprávního jednání provozovatele televizního vysílání je rozhodující
nejen právní kvalifikace tohoto jednání (skutku), ale také způsob jeho provedení.
Nejvyšší správní soud má s ohledem na výše uvedené za to, že vazba mezi upozorněním
ze dne 26. 10. 2004 a nyní posuzovaným jednáním stěžovatelky postrádá zejména typovou
podobnost protiprávního jednání žalobkyně a předchozího vydaného upozornění. Upozornění
žalované ze dne 26. 10. 2004 se totiž dotýká typově jiného jednání stěžovatelky než v nyní
posuzované věci, týká se problematiky vysílání reklamních vzkazů (spotů) a konkrétně zejména
posouzení toho, zda v případě slovního spojení „URGO HI - TECH – hojivé náplasti“ šlo
o sponzorský vzkaz (spot) nebo se jednalo o reklamu neoddělenou od sponzorského vzkazu
(spotu), která představuje porušení §48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání. Problematikou
sponzorských vzkazů se přitom již podrobně zabýval Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku
ze dne 27. 6. 2007, č. j. 6 As 44/2006 - 76 [jednalo se o věc, v níž šlo také o porušení ust. §48
odst. 4 písm. a) zákona o vysílání], kdy dospěl k závěru, že „sponzorský vzkaz (spot), který bude
v souladu se zákonem o vysílání […] může ve svém důsledku obsahovat reklamní sdělení v širším slova smyslu,
tj. sdělení veřejně propagující obchodní firmu, výrobek, zboží či službu, a dále i slogan, tj. určité slovní spojení
charakterizující podnikatele či jeho výrobek, zboží nebo službu […] V této souvislosti Nejvyšší správní soud
zdůrazňuje, že základním účelem sponzorování je vytvoření dobrého jména, pověsti právnické či fyzické osoby
či jeho výrobků (tzv. goodwill). Tento účel proto musí sloužit jako odlišující kritérium pro reklamu
a sponzorování, protože tam, kde by sponzorský vzkaz vybízel ke koupi určitého výrobku podnikatele,
by se již nejednalo o sponzorský vzkaz, nýbrž o reklamu.“ Oproti tomu nyní posuzované jednání
stěžovatelky, v němž je sice v nyní napadeném rozhodnutí žalované spatřováno stejné porušení
povinností ve smyslu §48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání jako v upozornění ze dne
26. 10. 2004, se týká typově jiného jednání stěžovatelky, a to slovního upozornění moderátora
v pořadu VyVolení – Noví hrdinové vysílaném na programu Prima televize na pořad
o VyVolených na výše uvedených rozhlasových programech. Okruh hodnocených skutečností
je tedy v posuzované věci podstatně odlišný než v případě upozornění žalované ze dne
26. 10. 2004 a spočívá v objasnění zejména okruhu otázek, zda lze oznámení odvysílané
v televizním vysílání stěžovatelky o rozhlasovém pořadu jiného subjektu (komerční rozhlasové
stanice) o televizním pořadu stěžovatelky pokládat za vlastní propagaci stěžovatelky, popř. zda lze
oznámení odvysílané v televizním vysílání o pořadu jiného subjektu (komerční rozhlasové
stanice), které by mohlo zvýšit jeho poslechovost, a tím podporovat prodej reklamního času
tohoto subjektu, chápat jako propagaci poskytnutí služeb za úplatu a zda lze v případě kladné
odpovědi na předcházející otázku za televizní reklamu pokládat oznámení v televizním vysílání
v pořadu série VyVolení – Noví hrdinové o pořadu uvedených komerčních rozhlasových stanic,
ve kterém vystupují soutěžící pořadu série VyVolení – Noví hrdinové a který se tohoto
televizního pořadu obsahově týká, přičemž protihodnotou za odvysílání oznámení je sdílení
nákladů na reklamní kampaň pořadu série VyVolení – Noví hrdinové apod. Teprve následně
po zodpovězení uvedených otázek lze zhodnotit, zda se skutečně v daném případě jednalo
o neoddělenou reklamu.
Pro rozhodnutí v této věci je přitom bezpředmětné se blíže zabývat správností hodnocení
jednání stěžovatelky žalovanou v upozornění ze dne 26. 10. 2004, protože k závěru o nedodržení
typové podobnosti nyní posuzovaného jednání stěžovatelky s předchozím upozorněním žalované
(materiální souvislosti) postačuje vyhodnocení a následné srovnání tímto upozorněním
vytýkaného jednání stěžovatelky s jejím jednáním, v němž je nyní žalovanou spatřován předmětný
správní delikt a z téhož důvodu je irelevantní hodnocení souvislosti časové.
Ze všech výše uvedených důvodů tedy dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že napadené rozhodnutí žalované sice obsahuje odkaz na předchozí upozornění žalované ze dne
26. 10. 2004, sp. zn. Rpo/99/04/Rup, ale povinnost předchozího upozornění ve smyslu §59
odst. 1 zákona o vysílání nebyla splněna, protože toto upozornění žalované se dotýká typově
jiného jednání stěžovatelky (vysílání sponzorských spotů), než v nyní posuzované věci, tj. vysílání
slovního upozorněním moderátora na pořad o VyVolených na rozhlasovém programu Frekvence
1 nebo Evropa 2.
Dále považuje Nejvyšší správní soud za potřebné vyjádřit se alespoň obecně ke kasační
námitce stěžovatelky, která namítá, že žalovaná zahájila správní řízení po uplynutí zákonné
prekluzivní lhůty podle §61 odst. 1 věta druhá zákona o vysílání. Nejvyšší správní soud
se ztotožňuje s názorem žalované a městského soudu, že citované ustanovení se týká výlučně
případů, kdy si žalovaná záznam pořadu od provozovatele vysílání vyžádá podle §32 odst. 1
písm. l) zákona o vysílání a na nyní posuzovanou věc, kdy žalovaná prováděla monitoring vysílání
žalované v souladu s §5 písm. g) zákona o vysílání, proto nedopadá a výklad stěžovatelky tak jde
nad rámec ust. §61 odst. 1 věta druhá zákona o vysílání. Nejvyšší správní soud v této souvislosti
poukazuje na to, že pokud jde o aplikaci §61 odst. 1 zákona o vysílání, je třeba odlišit případy,
kdy je prvním úkonem žalované vůči provozovateli televizního vysílání vyžádání záznamu
pořadu, jež má být předmětem posouzení, a kdy je jím až oznámení o zahájení řízení společně
s usnesením o stanovení lhůty k vyjádření provozovatele vysílání. Druhý z uvedených případů
posuzuje judikatura způsobem, že se v tento den, tedy v den oznámení o zahájení řízení, žalovaná
nejpozději dozvěděla o odvysílání pořadu a na tento den tedy přisuzuje počátek běhu subjektivní
lhůty k uložení pokuty (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2005,
č. j. 4 As 27/2004 - 71, publikovaný pod č. 694/2005 Sb. NSS). To pak v důsledku znamená,
že v případech, kdy je prvním úkonem vůči provozovateli vysílání až samotné oznámení
o zahájení řízení, splývá okamžik zahájení řízení s okamžikem, kdy se žalovaná o odvysílání
pořadu dozvěděla; výklad, podle kterého by rovněž v tomto případě měla plynout tříměsíční lhůta
pro zahájení řízení, tedy nepřipadá v úvahu. Nejvyšší správní soud se tedy v této souvislosti
nemůže ztotožnit s námitkou stěžovatelky, že výklad běhu tříměsíční lhůty pro zahájení
správního řízení o uložení pokuty podle §61 odst. 1 zákona o vysílání zastávaný městským
soudem je v rozporu se zásadou rovnosti. V případě postupu podle §32 odst. 1 písm. l) zákona
o vysílání je totiž od provozovatele vysílání zákonem vyžadována aktivní součinnost
(tj. povinnost uchovávat záznamy všech odvysílaných pořadů nejméně po dobu 30 dnů ode dne
jejich vysílání a zejména je poskytnout žalované) a této jeho povinnosti z hlediska právní jistoty
provozovatele vysílání, který tuto součinnost v souladu se zákonem o vysílání splnil, odpovídá
také povinnost žalované k tomu, aby se v přiměřené době od doručení žalovanou vyžádaného
záznamu provozovatel vysílání také dozvěděl o tom, zda je s ním správní řízení o uložení pokuty
zahájeno či nikoliv. Dané ustanovení tedy z rozumných důvodů posiluje postavení provozovatele
televizního vysílání v případech, kdy sám na žádost žalované v souladu se zákonem poskytne
záznam odvysílaného pořadu a jde současně o typově odlišný případ, než když žalovaná sama
v souladu s §5 písm. g) zákona o vysílání monitoruje vysílaná provozovatele vysílání a sama
si pořizuje záznamy odvysílaných pořadů. Je přitom třeba zdůraznit, že zákon o vysílání nespojuje
běh tříměsíční prekluzivní lhůty k zahájení správního řízení o uložení pokuty dle §61 odst. 1
zákona o vysílání s dobou odvysílání daného pořadu, ale s okamžikem doručení záznamu pořadu
provozovatelem žalované, resp. s dnem oznámení o zahájení řízení. O porušení zásady rovnosti
a zákazu diskriminace nelze z hlediska daného ustanovení zákona o vysílání hovořit také
z toho důvodu, že práva a povinnosti provozovatelů vysílání jsou v něm upraveny totožně,
nedochází zde ke zvýhodnění jednoho provozovatele vůči ostatním a za této situace, kdy jsou
podmínky upraveny shodně pro všechny provozovatele vysílání, je porušení těchto zákazů
pojmově vyloučeno.
Nejvyšší správní soud dále dospěl k závěru, že zabývat se ostatními kasačními námitkami
je v této věci bezpředmětné [včetně v kasační stížnosti vytýkaných vad dle §103 odst. 1 písm. b)];
vzhledem k tomu, že ze strany žalované nebyla před vydáním napadeného rozhodnutí splněna
povinnost předchozího upozornění podle §59 odst. 1 zákona o vysílání, je třeba bez dalšího
rozsudek městského soudu zrušit a posouzení zbývajících kasačních námitek není
pro toto rozhodnutí relevantní. Nejvyšší správní soud proto tyto další kasační námitky blíže
nehodnotil, neboť jejich zhodnocení by mohlo být provedeno výhradně nad rámec důvodů
tohoto rozhodnutí v akademické rovině a tedy i bez toho, že by názory Nejvyššího správního
soudu k těmto námitkám sdělené byly pro městský soud závazné ve smyslu §110 s. ř. s. Je totiž
zcela zřejmé, že při absenci upozornění v intencích §59 s. ř. s. nemůže být vytýkané jednání
stěžovatelky sankcionováno.
Poněvadž Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, napadený rozsudek
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku je krajský soud vázán (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v Praze v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. září 2010
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu