ECLI:CZ:NSS:2010:7.ANS.3.2010:138
sp. zn. 7 Ans 3/2010 - 138
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: Sokolovská
uhelná, právní nástupce, a. s., se sídlem Staré náměstí 69, Sokolov, zastoupena Mgr. Radkem
Pokorným, advokátem se sídlem Karolíny Světlé 301/8, Praha 1, proti žalovanému: Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 3. 11. 2009,
č. j. 62 Ca 12/2009 – 80,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 3. 11. 2009, č. j. 62 Ca 12/2009 – 80,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalovaný Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
domáhá u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek
Krajského soudu v Brně ze dne 3. 11. 2009, č. j. 62 Ca 12/2009 - 80, a věc vrácena tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Krajský soud v Brně (dále také „krajský soud“) napadeným rozsudkem ze dne 3. 11. 2009,
č. j. 62 Ca 12/2009 - 80, uložil žalovanému Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže povinnost
vydat konečné rozhodnutí ve věci vedené pod sp. zn. S 355/2007/KD, a to do 60 dnů od právní
moci tohoto rozsudku. Krajský soud při svém rozhodování vyšel z toho, že předmětné správní
řízení bylo zahájeno již dne 4. 12. 2007 a že v řízení u žalovaného dosud nebylo vydáno správní
rozhodnutí ve věci samé. Žalobkyně ve vztahu k žalovanému bezvýsledně vyčerpala i zákonné
prostředky k ochraně proti nečinnosti (závěry vyplývající z negativního stanoviska žalovaného
ze dne 23. 2. 2009 v návaznosti na jeho zamítavé usnesení ze dne 27. 4. 2009). Z ustanovení §25a
zákona o ochraně hospodářské soutěže vyplývá, že lhůty pro vydání správních rozhodnutí podle
ustanovení §71 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve zněn í pozdějších předpisů (dále
jen „správní řád“) nejsou v řízení před žalovaným subsidiárně použitelné. Na řízení před
žalovaným ale plně dopadá zásada rychlosti správního řízení (§6 odst. 1 správního řádu), podle
níž má správní orgán vyřídit věc bez zbytečných průtahů a ve lhůtě stanovené zákonem nebo
ve lhůtě přiměřené. Přiměřenost lhůty k vydání správního rozhodnutí nelze vyjádřit numericky,
neboť je objektivně podmíněna charakterem projednávané věci a musí proto být zkoumána
v širších souvislostech. V projednávaném případě bylo nezbytně nutné vzít v úvahu nejen značný
časový odstup od zahájení předmětného správního řízení, ale i množství podkladů, které za dobu
trvání tohoto řízení již žalovaný shromáždil. Žalovaný jako ochránce hospodářské soutěže
měl shromážděné podklady objektivně vyhodnotit a uvést jaký skutkový stav věci zjistil,
jak jej posoudil a z jakých skutkových a právních důvodů vycházel. Žalovaný správní orgán
uvedeným povinnostem nedostál a ke dni vydání soudního rozhodnutí byl ve správním řízení
fakticky nečinný. Krajský soud proto nesdílí přesvědčení, že žalovaný ve správním řízení
postupuje v souladu se zásadou zákonnosti, rychlosti a hospodárnosti řízení. Žalobu proto
shledal důvodnou a v souladu s ustanovením §81 odst. 2 s. ř. s. uložil žalovanému, aby ve lhůtě
do 60 dnů od právní moci rozsudku vydal konečné rozhodnutí ve věci vedené pod
sp. zn. S 355/2007/KD. Při stanovení délky této lhůty pak přihlédl ke konkrétním okolnostem
projednávané věci, kdy na straně jedné jde o řízení skutkové a právně komplikovanější a na straně
druhé žalovaný za dobu trvání správního řízení již mohl shromáždit dostatek relevantních
podkladů pro své rozhodnutí.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalovaný jako stěžovatel (dále
jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou výslovně opřel o ustanovení §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatel především namítl, že krajský soud nesprávně posoudil otázku jeho nečinnosti
ve správním řízení vedeném s žalobkyní Sokolovská uhelná, právní nástupce, a. s. Správní orgán
byl v předmětném řízení aktivní a postupoval systematicky s cílem vydat na základě kvalitně
zjištěného skutkového stavu co nejdříve konečné meritorní rozhodnutí. O tom ostatně svědčí
jednotlivé úkony správního řízení, jejichž sled a obsah předkládá. Nelze tedy mluvit o nečinnosti
správního orgánu v řízení, během něhož nedocházelo k neodůvodněným průtahům, když délka
řízení odpovídala složitosti prováděných důkazů a celkové komplikovanosti případu. Krajský
soud však přes tyto skutečnosti v rozporu se zákonem konstatoval v napadeném rozsudku
nečinnost správního orgánu slovy, že má „za prokázané, že žalovaný je ke dni vydání soudního
rozhodnutí ve správním řízení fakticky nečinný“. Rozsudek krajského soudu je ale v tomto směru
nepřezkoumatelný, protože správní soud neprokázal naplnění všech zákonných podmínek
k tomu, aby mohl vydat rozhodnutí obsahující závěr o nečinnosti správního orgánu. Správní soud
se zejména nevypořádal se sdělením výhrad ze dne 24. 7. 2009, v nichž správní orgán popsal
své námitky proti jednání žalobkyně, ze kterých je patrné, že se věcí řádně zabýval a že vedení
správního řízení bylo odůvodněné. Krajskému soudu je třeba vytknout též nepřezkoumatelné
stanovení lhůty 60 dnů pro vydání konečného rozhodnutí, jejíž délku nijak podrobně
neodůvodnil. Správní soud se v napadeném rozsudku nevyjádřil k tomu, jakým způsobem
přihlédl ke „konkrétním okolnostem projednávané věci“ a jak při stanovování lhůty
60 dnů zohlednil specifika projednávaného případu. Krajský soud přitom nevzal v úvahu,
že správní řízení bylo vedeno pro porušení komunitárního práva a při ukládání lhůty pro vydání
rozhodnutí nevzal v potaz povinnost správního orgánu vyplývající z čl. 11 odst. 4 Nařízení Rady
(ES) č. 1/2003 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v čl. 81 a 82 Smlouvy,
podle kterého je správní orgán povinen informovat Evropskou Komisi o tom, jaké rozhodnutí
hodlá přijmout. Z tohoto konstatování vyplývá, že lhůta 60 dnů pro vydání rozhodnutí nemůže
být přiměřená, protože minimálně 30 dnů v rámci této doby se bude věcí zabývat Evropská
Komise. Z tohoto pohledu se správní soud stanovením lhůty nezabýval a ani neodůvodnil, proč
by lhůta pro posouzení věci Evropskou Komisí neměla být zohledněna. Toto pochybení
krajského soudu je o to závažnější, že i ustálená judikatura Nej vyššího správního soudu (rozsudek
ze dne 16. 9. 2009, sp. zn. 1 Ans 2/2009) konstatuje, že „přiměřenost lhůty musí být v řízení před
Úřadem posuzována individuálně případ od případu tak, aby byla zohledněna náročnost
a složitost každého případu, zejména jeho věcná stránka a rozsah úvah, které musí Úřad učinit
před vydáním rozhodnutí“. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže je tedy povinen vydat
rozhodnutí ve lhůtě přiměřené, jejíž délku nelze jednoznačně určit, nýbrž je třeba ji posuzovat
v každém případě zvlášť. Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek krajského soudu, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalobkyně Sokolovská uhelná, právní nástupce, a. s. považuje kasační stížnost
za neopodstatněnou a rozsudek krajského soudu za správný. Správním orgánem uváděný průběh
řízení jednoznačně prokazuje, že tento orgán nepostupoval v souladu se zásadou rychlosti
a hospodárnosti řízení, z něhož je zjevné, že mezi jednotlivými úkony byly ničím neodůvodněné
prodlevy a správní řízení bylo neúměrně protahováno zejména v důsledku opakovaných žádostí
správního orgánu o poskytnutí informací a podkladů. Správním orgánem uváděné úkony, které
byly provedeny a jejich charakter nijak neodůvodňují skutečnost, že ke dni vydání napadeného
rozsudku krajského soudu trvalo správní řízení již téměř dva roky. Žaloba na ochranu proti
nečinnosti byla podána již 20. 2. 2009 a správní orgán byl nečinný již před samotným vydáním
sdělení výhrad. Vydání výhrad není rozhodnutím ve správním řízení a nejs ou s ním spojeny
účinky vydání rozhodnutí. Sdělení výhrad je proto naprosto irelevantní pro skutkový stav věci.
Požadavek na rozhodnutí věci v přiměřené lhůtě, resp. bez zbytečných průtahů je jedním
ze základních principů právního státu. Pokud tedy správní orgán v důsledku neodůvodněných
průtahů nevydal rozhodnutí v přiměřené lhůtě, porušil nejen zákon, ale i principy právního státu.
Žalobkyně z uvedených důvodů navrhuje, aby Nejvyšší správní soud podanou kasační stížnost
zamítl jako nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost je opod statněná.
Jedním z logických atributů požadavků na rozhodování orgánů veřejné moci v právním
státě je rozhodování v přiměřeném čase, respektive rozhodování bez zbytečných průtahů.
Kodifikaci tohoto obecného principu právního státu ostatně obsahuje nejenom současně platný
správní řád (§6 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád), ale též správní řády předchozí ( srov.
např. §3 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení); uvedené ostatně plyne ze samotného
ústavně zakotveného principu právního státu. Nad rámec charakteru rozhodování v přiměřené
lhůtě coby obecného principu právního lze poukázat i na ustanovení §177 nyní platného
správního řádu, který základní zásady správního řízení, mezi něž patří též výše citované
vyřizování věcí bez zbytečných průtahů, výslovně vztahuje na veškeré počínání veřejné správy.
Smyslem žaloby proti nečinnosti správního orgánu podle ustanovení §79 s. ř. s. je pak
posoudit, zda je správní orgán nečinný, a pro tento případ mu nařídit vydání rozhodnutí
či osvědčení. Soudní řízení v tomto případě končí vydáním rozsudku, jímž se správnímu orgánu
nařizuje vydat rozhodnutí či osvědčení ve stanovené lhůtě. Smy sl řízení je však dosažen
až po jeho ukončení, tj. samotným faktickým vydáním rozhodnutí či osvědčení. Soudní řízení
má samozřejmě svůj význam pouze tehdy, pokud nečinnost správního orgánu trvá. Pomine-li
nečinnost v průběhu soudního řízení, soud žalobu zamítne podle §81 odst. 3 s. ř. s., neboť
vychází ze skutkového stavu, který zde je v den rozhodnutí soudu .
Podle ustanovení §6 odst. 1 správního řádu vyřizuje správní orgán věci bez zbytečných
průtahů. Nečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené,
není-li zákonná lhůta stanovena, použije se ke zjednání nápravy ustanovení o ochraně před
nečinností (§80). Z ustanovení §71 odst. 3 správního řádu pak plyne, že pokud nelze rozhodnutí
vydat bezodkladně, je správní orgán povinen vydat rozhodnutí nejpozději do 30 dnů od zahájení
řízení, k nimž se připočítává doba a) až 30 dnů, jestliže je zapotřebí nařídit ústní jednání nebo
místní šetření, je-li třeba někoho předvolat, někoho nechat předvést nebo doručovat veřejnou
vyhláškou osobám, jimž se prokazatelně nedaří doručovat, nebo jde-li o zvlášť složitý případ,
b) nutná k provedení dožádání podle §13 odst. 3, ke zpracování znaleckého posudku nebo
k doručení písemnosti do ciziny.
Z ustanovení §25a zákona o ochraně hospodářské soutěže pak mj. plyne, že není-li tímto
zákonem stanoveno jinak, postupuje se v řízení u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže podle
správního řádu, s výjimkou ustanovení o lhůtách pro vydání rozhodnutí.
Smyslem ustanovení §25a zákona o ochraně hospodářské soutěže je neaplikovat v řízení
před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže lhůty, které se aplikují obecně na správní řízení
(§71 správního řádu), z důvodu složitějšího věcného posuzování, rozsahu prováděných důkazů
nebo náročnějších ekonomických a právních rozborů. Tato skutečnost však neznamená, že by se
žalovaný nemohl dostat do prodlení s vydáním rozhodnutí ve věci samé, neboť také v řízení před
Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže se uplatní zásada rychlosti a hospodárnosti řízení
zakotvená v ustanovení §6 odst. 1 správního řádu. Nelze totiž opomenout fakt, že výkon veřejné
správy musí být v souladu s principy dobré správy, kam mj. patří i rych lé a efektivní rozhodování
správních orgánů. Není-li Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže zákonem stanovena
maximální lhůta pro rozhodování, musí rozhodovat ve lhůtě přiměřené a bez zbytečných průtahů
(srov. §6 odst. 1 správního řádu).
Nejvyšší správní soud při vlastním rozhodování vychází ze závěrů učiněných rozšířeným
senátem v usnesení ze dne 15. 8. 2006, č. j. 8 Ans 1/2006 – 135, dostupné na www.nssoud.cz,
v nichž vyslovil, že „předmětem řízení o kasační stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu
o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je rozhodnutí krajského soudu, nikoliv nečinnost správního
orgánu (která byla předmětem řízení před krajským soudem). Tento závěr vyplývá z povahy kasační stížnosti jako
nástroje přezkumu pravomocných rozhodnutí krajských soudů a je podpořen mimo jiné rozsahem stížních bodů,
které může správní orgán v takovém řízení uplatnit; (…) věcnému projednání kasační stížnosti správního orgánu
nebrání skutečnost, že tento orgán poté co podal kasační stížnost proti rozhodnutí soudu, které mu ukládá vydat
rozhodnutí, takové rozhodnutí vydal.“.
Nejvyšší správní soud se v projednávané věci zabýval zásadní stížní námitkou,
že napadený rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný ve vztahu k závěru o nečinnosti
správního orgánu a ve vztahu ke lhůtě stanovené pro vydání rozhodnutí ve věci.
Kasační soud při přezkoumávání námitky nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996,
sp. zn. III. ÚS 84/94, uveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního
soudu, nález Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, uveřejněný pod č. 85 ve
svazku č. 8 Sbírky nálezů a u snesení Ústavního soudu), podle níž jedním z principů, které
představují součást práva na řádný a spravedlivý proces, jakož i poj em právního státu (čl. 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při ro zhodování,
je i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle ustanovení
§54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění rozhodnutí proto musí vyplývat vztah mezi skutkovými
zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na st raně
druhé. Ústavní soud v nálezu ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06 (dostupný
na www.nalus.usoud.cz) též vyslovil, že odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího
a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým způsobem postupoval soud
při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným na obsah
odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka
řízení, který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena. Tento soud v nálezu
ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, také konstatoval, že : „Soudy jsou povinny své rozhodnutí
řádně odůvodnit; jsou povinny též vysvětlit, proč se určitou námitkou účastníka říz ení nezabývaly (např. proto,
že nebyla uplatněna v zákonem stanovené lhůtě). Pokud tak nepostupují, porušují právo na spravedlivý proces
garantované čl. 36 odst. 1 Listiny“.
Kasační soud při přezkoumávání uvedené námitky nepřezkoumatelnosti vyšel i z ustálené
judikatury Nejvyššího správního soudu, zejména z rozsudku ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, který byl uveřejněn pod č. 134/2004 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, v němž bylo vysloveno, že: „Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena
na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí
se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady
lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nez jišťované, případně zjištěné
v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny“.
Nejvyšší správní soud má za to, že napadený rozsudek krajského soudu, resp. jeho
odůvodnění neodpovídá požadavkům vyplývajících z citovaných rozhodnutí Ústavního soudu
a Nejvyššího správního soudu.
Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku konstatuje, že předmětné správní
řízení bylo zahájeno již dne 4. 12. 2007, že žalobce bezvýsledně vyčerpal zákonné prostředky
k ochraně proti nečinnosti, které mu dává správní řád, že přiměřenost lhůty k vydání rozhodnutí
nelze vyjádřit numericky, neboť je objektivně podmíněna charakterem projednávané věci,
že v daném případě je nezbytně nutné vzít v úvahu nejen značný časový odstup od zahájení
správního řízení a množství podkladů, které za dobu trvání tohoto řízení stěžovatel shromáždil
a že se zřetelem k této argumentaci má za prokázanou faktickou nečinnost stěžovatele
ve správním řízení ke dni vydání soudního rozhodnutí.
Tento závěr krajského soudu o nečinnosti stěžovatele jako správního orgánu
je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Posuzování délky řízení a její nepřiměřenosti je otázkou relativní, při níž je třeba zkoumat
vztah délky řízení k dalším atributům řízení, jako jsou složit ost jeho předmětu, požadavky
na provádění dokazování v průběhu řízení, jednání a procesní aktivity účastníků řízení aj. Závěr
o tom, zda doba, po niž trvalo konkrétní řízení, je ještě přiměřená či nikoliv, lze formulovat vždy
s ohledem na zohlednění těchto faktorů, jimiž bylo řízení bezprostředně ovlivněno. Přiměřenost
lhůty musí být v řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže posuzována individuálně
případ od případu tak, aby byla zohledněna náročnost a složitost každého případu, zejména jeho
věcná stránka a rozsah úvah, které musí tento Úřad učinit před vydáním rozhodnutí. Naopak
nelze přihlížet k materiální stránce a podmínkám fungování posuzujícího orgánu, jako jsou např.
lidské zdroje, vnitřní organizace či pracovní vytíženost (srov. i nález Ústavního soudu ze dne
31. 3. 2005, sp. zn. I. ÚS 554/04).
Krajský soud projednávaný případ neposuzoval z uvedených hledisek. Především vůbec
neuvedl výčet provedených úkonů správního řízení a nevyhodnotil tyto úkony z hlediska jejich
předmětu, požadavků na provádění dokazování v průběhu řízení, obsahu, náročnosti, složitosti.
Z tohoto důvodu nemohl dostát ani výše uvedeným požadavkům, kladeným na posouzení
přiměřenosti lhůty. Krajský soud proto nemohl ani objektivně uvést, v čem spatřuje průtahy
v řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže, a jaký je vztah mezi skutkovými
zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé.
Obdobně je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů i závěr krajského soudu stran
stanovení délky lhůty k vydání rozhodnutí. Konstatování krajského soudu, že při stanovení délky
této lhůty přihlédl ke konkrétním okolnostem projednávané věci, kdy na straně jedné jde o řízení
skutkové a právně komplikovanější a na straně druhé , že žalovaný za dobu trvání správního řízení
již mohl shromáždit dostatek relevantních podkladů pro své rozhodnutí, rovněž brání v důsledku
své obecnosti a nekonkrétnosti věcnému přezkoumání uvedené stížní námitky. Zcela neurčité
odůvodnění lhůty k vydání rozhodnutí znemožňuje seznat, jaká konkrétní skutková a právní
kriteria považoval krajský soud za rozhodná pro stanovení uvedené lhůty.
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů (§103 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.) zrušil podle
ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. kasační stížností napa dený rozsudek krajského soudu, a věc vrátil
tomuto soudu k dalšímu řízení.
V tomto řízení bude na krajském soudu, aby se znovu zabýval všemi námitkami,
přezkoumatelným způsobem se vypořádal s argumentací účastníků řízení a řádně odůvodnil svůj
názor, který zaujme k jejich argumentaci. Teprve poté vydá rozhodnutí, které bude způsobilé
k případnému věcnému kasačnímu přezkoumání a bude odpovídat zákonu.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl v souladu s ustanovením §109 odst. 1 s. ř. s., podle
něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal
důvody pro jeho nařízení.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 2, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. března 2010
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu