ECLI:CZ:NSS:2010:7.ANS.4.2009:54
sp. zn. 7 Ans 4/2009 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: R. S., zastoupen
JUDr. Ondřejem Veselým, advokátem se sídlem Hradební 134/II, Písek, proti žalovanému:
Městský úřad Písek, se sídlem Velké náměstí 114/3, Písek, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 16. 9. 2009, č. j. 10 Ca 78/2009
– 27,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 16. 9. 2009,
č. j. 10 Ca 78/2009 – 27, zamítl žalobu, kterou se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal,
aby Městskému úřadu Písek (dále jen „městský úřad“) byla uložena povinnost vydat ve věci
vedené u tohoto úřadu pod sp. zn. výst/135610374/0/2009/Koš-2/Vyj/Dopi, rozhodnutí
o tom, zda stěžovatel je či není účastníkem řízení. V odůvodnění rozsudku krajský soud citoval
ust. §79 s. ř. s. a uvedl, že z právní úpravy vyplývá, že nečinný je správní orgán tehdy, pokud
byl povinen vydat rozhodnutí či osvědčení a v dané věci nekonal, nebo jsou zjišťovány
neodůvodněné průtahy v řízení. Za řádnou činnost správního orgánu je třeba považovat
provádění procesních úkonů, které stanoví procesní norma, a to v přiměřené časové návaznosti.
V daném případě nebyl městský úřad nečinný, písemnou formou stěžovateli opakovaně sděloval,
že nesplňuje požadavek stanovený v ust. §78 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), aby mohl
být považován za účastníka kolaudačního řízení, neboť v citovaném ustanovení je taxativně
definován výčet účastníků řízení. Městský úřad neshledal podmínky stanovené v ust. §28 odst. 1
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
aby bylo třeba ve věci vydat správní rozhodnutí, a ke stejnému závěru dospěl i Krajský úřad
Jihočeského kraje, který rozhodl o námitkách stěžovatele proti postupu městského úřadu. Krajský
soud po posouzení žalobních námitek dospěl k závěru, že postup správních orgánů byl v souladu
se zákonem. Dále krajský soud uvedl, že okruh účastníků kolaudačního řízení je definován
v ust. §78 odst. 1 stavebního zákona, podle kterého bylo v dané věci postupováno. Tato právní
úprava představuje lex specialis k obecné úpravě charakteristiky účastníka řízení tak, jak je
stanoveno v ust. §27 správního řádu. V daném případě proto nelze ust. §27 správního řádu
použít, a to ani zčásti tak, jak bylo vysloveno v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 5. 2008, č. j. 2 As 8/2008 - 39. Správní řád lze použít za situace, kdy je mezi osobou
a správním orgánem spor o účastenství, pokud se osoba považuje za některého z účastníků
tak, jak jsou definováni v specielně upraveném ustanovení specielního zákona. Pokud
se stěžovatel za některého z účastníků ve smyslu ust. §78 odst. 1 stavebního zákona považoval,
pak měl uvést, za kterého a z jakých důvodů. V takovém případě, pokud by správní orgán názor
stěžovatele nesdílel, by vznikly pochybnosti tak, jak jsou definovány v ust. §28 odst. 1 správního
řádu. Za situace, kdy vzniknou pochybnosti, které se mohou týkat jak výkladu právních předpisů,
nebo i povahy a charakteristiky osob, u nichž je účastenství hodnoceno, musí být vydáno
rozhodnutí, ve kterém je zhodnocen požadavek této osoby na účastenství. Není–li potřeba
provádět právní hodnocení, ani žádné skutkové šetření a je–li okruh účastníků řízení
dán jednoznačně právní normou, pak se nelze přiklonit k tomu, že je nutné vydávat správní
rozhodnutí nebo usnesení ve smyslu ust. §28 odst. 1 správního řádu. Stěžovatel sice oznámil
správnímu orgánu, že se cítí být účastníkem kolaudačního řízení, neuvedl však žádný důvod,
pro který by mu postavení účastníka tohoto řízení příslušelo. Oznámení, které doručil správnímu
orgánu, obsahovalo pouze jeho pocit bez jakéhokoliv konkrétního zdůvodnění. Proto
postačovalo, tak jak učinil městský úřad, prosté posouzení postavení stěžovatele ve vztahu
ke specielní úpravě účastníků kolaudačního řízení bez jakékoliv nutnosti provádět právní
hodnocení. Dospěl-li městský úřad k závěru, že stěžovatel nesplňuje postavení v ust. §78 odst. 1
stavebního zákona definovaných účastníků řízení a tento závěr stěžovateli písemně sdělil, nelze
dovodit, že by nekonal a byl nečinný. Nebyl nečinný ani z toho důvodu, že nevydal správní
rozhodnutí o tom, zda stěžoval je podle ust. §28 odst. 1 správního řádu účastníkem řízení, neboť
neexistovaly pochybnosti, které by stěžovatel správnímu orgánu předestřel a se kterými by bylo
zapotřebí se vypořádat.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ve které zpochybnil závěr krajského soudu,
že výčet účastníků kolaudačního řízení obsažený v ust. §78 odst. 1 stavebního zákona je výčtem
uzavřeným. Jedná se pouze o výčet ve smyslu ust. §27 odst. 3 správního řádu. Výkladem celého
ust. §27 správního řádu pak stěžovatel dospěl k závěru, že postavení účastníků nemají pouze
osoby uvedené v odst. 3 citovaného ustanovení, ale vedle nich také osoby uvedené v ust. §27
odst. 1 a 2 správního řádu. V této souvislosti poukázal na rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu č. j. 2 As 8/2009 - 39 (správně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2008,
č. j. 2 As 8/2008 - 39; pozn. NSS), z něhož vyplývá, že pokud je okruh účastníků stavebního
řízení sporný, což je předmětný případ, je nutné ve věci vydat usnesení, kterým je přiznáno, nebo
naopak zamítnuto, postavení účastníka řízení. Dále stěžovatel vyjádřil nesouhlas se závěrem
krajského soudu, že měl již od samého počátku tvrdit důvody, proč se cítí být účastníkem řízení.
Podle stěžovatele je postačující, že tyto důvody uvedl v řízení před krajským soudem. Tyto
důvody pak považuje za dostačující proto, aby měl správní úřad povinnost vydat usnesení
ve smyslu ust. §28 správního řádu. Ze shora uvedených důvodů stěžovatel navrhl zrušení
napadeného rozsudku a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení.
Městský úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na své vyjádření k žalobě a dále
uvedl, že ani důvody nově uvedené v kasační stížnosti, nesplňují podmínky pro přiznání
postavení účastníka v předmětném kolaudačním řízení. Stěžovatel nepochopil své postavení
ve správním, resp. stavebním, řízení. Pokud včas neuplatnil své námitky v řízení o povolení
stavby, nelze v kolaudačním řízení nic proti pravomocnému rozhodnutí namítat. Kolaudační
řízení je řízením o tom, zda byla stavba provedena podle stavebního povolení, zda a jakým
způsobem a jaké podmínky stavebník správnímu orgánu v řízení předložil a splnil. Městský úřad
proto navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3
s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom
sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatel dne 8. 4. 2009 sdělil městskému úřadu, že se cítí
být „účastníkem kolaudačního řízení pí. B. v ulici F. Š. (hotel A.)“, a požádal, aby byl zahrnut do
okruhu účastníků uvedeného řízení. Na toto podání městský úřad reagoval sdělením ze dne
14. 4. 2009, ve kterém uvedl, že z ust. §78 odst. 1 stavebního zákona je zřejmé, že definice
účastníků kolaudačního řízení je taxativní a nepřipouští jako účastníka kolaudačního řízení jinou
osobu, než která bude odpovídat této zákonné definici. Stěžovatel jako vlastník blízké
nemovitosti přitom podle městského úřadu nesplňuje podmínky pro přiznání postavení účastníka
řízení. V podání ze dne 17. 4. 2009 označeným jako „výzva ke zjednání nápravy“ stěžovatel
uvedl, že městský úřad pochybil tím, že nevydal usnesení podle ust. §28 správního řádu, a dále
s poukazem na ust. §27 odst. 2 správního řádu namítal, že se jedná o rozhodnutí věcně
nesprávné. Na toto podání městský úřad reagoval sdělením dne 23. 4. 2009, v němž uvedl,
že ust. §78 stavebního zákona obsahuje taxativní výčet účastníků kolaudačního řízení a pokud
je vzhledem ke všem skutečnostem nepochybné, že určitá osoba, která o sobě tvrdí,
že je účastníkem správního řízení, jím není a být nemůže, je možné využít zjednodušeného
postupu, tj. nevydávat o této otázce usnesení, ale pouze toto této osobě sdělit. V dalším podání
ze dne 5. 5. 2009 stěžovatel namítal, že se městský úřad stále nevypořádal s ust. §28 správního
řádu, že nevydal rozhodnutí v předepsané formě a jedná se tedy o další nicotné rozhodnutí
a opakovaně požádal o vydání usnesení, jímž by mu bylo přiznáno postavení účastníka řízení
či bylo jiným způsobem rozhodnuto o jeho žádosti. V dalším sdělení ze dne 11. 5. 2009 městský
úřad setrval na důvodech uvedených v předchozích sděleních, poukázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 9. 12. 2004, č. j. 7 As 29/2003 – 78, a dále uvedl, že i v otázce vydání
či nevydání usnesení podle ust. §28 správního řádu bylo postupováno v souladu s výkladem
správního řádu.
Podle ust. §28 odst. 1 správního řádu bude za účastníka v pochybnostech považován
i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak. O tom, zda osoba je či není
účastníkem, vydá správní orgán usnesení, jež se oznamuje pouze tomu, o jehož účasti v řízení
bylo rozhodováno, a ostatní účastníci se o něm vyrozumí.
Podle ust. §79 odst. 1 s. ř. s. se ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní
předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního
orgánu, může žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí
ve věci samé nebo osvědčení (s výjimkou případů, kdy zákon s nečinností správního orgánu
spojuje právní fikci vydání rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek).
Ochrany ve správním soudnictví se nelze dovolávat proti jakékoliv absenci činnosti
správního orgánu, ale poskytnutí této ochrany je omezeno na případy, kdy má správní orgán
povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení. V posuzované věci je předmětem sporu,
zda byl městský úřad nečinný, pokud na základě podání a žádostí stěžovatele nevydal usnesení
podle ust. §28 odst. 1 věta druhá správního řádu a pouze stěžovateli opakovaně sděloval, proč
jej nepovažuje za účastníka kolaudačního řízení a proč o jeho neúčastenství nerozhodne
usnesením.
Interpretace ust. §28 odst. 1 věta druhá správního řádu, jak ji podává stěžovatel v kasační
stížnosti, že v případě, že je okruh účastníků řízení sporný, je nutné ve věci vydat usnesení podle
citovaného ustanovení, je podle Nejvyššího správního soudu nesprávná. Usnesení podle
citovaného ustanovení o tom, zda subjekt tvrdící své účastenství je či není účastníkem řízení, není
třeba vydávat vždy, když se určitý subjekt domáhá postavení účastníka řízení, ale pouze
v případech, kdy existují pochybnosti o správném vymezení okruhu účastníků řízení (§28 odst. 1
věta první správního řádu). V posuzované věci pak vzhledem k taxativnímu výčtu účastníků
kolaudačního řízení (§78 stavebního zákona) mohly městskému úřadu takové pochybnosti
vzniknout, pokud by stěžovatel ke svému tvrzení, že je účastníkem kolaudačního řízení, uvedl
i konkrétní důvody, resp. na základě jakého právního důvodu dovozuje své postavení účastníka
řízení ve smyslu ust. §78 stavebního zákona. To však v podáních adresovaných městskému úřadu
neučinil. Bylo proto zcela postačující, pokud městský úřad na taková podání stěžovatele reagoval
pouhými sděleními. Rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2008,
č. j. 2 As 8/2008 - 39 (dostupný na www.nssoud.cz), na který stěžovatel v této souvislosti
poukázal, závěr o správnosti postupu městského úřadu podporuje. V citovaném rozsudku totiž
Nejvyšší správní soud mimo jiné uvedl, že „dostatečným projevem pochybností nemůže být bez dalšího
jen podnět či výzva osoby, která se za účastníka řízení z určitých důvodů považuje a žádá aby s ní správní orgán
tomu odpovídajícím způsobem jednal. Pochybnosti především nemohou být dány tam, kde je otázka účastenství
určité osoby řešena expressis verbis přímo v zákonném ustanovení a není proto třeba provádět jakékoli právní
hodnocení věci nad rámec prosté aplikace normy. V případě opačném a dále vždy, kdy je pro vyhodnocení
předmětné otázky nutno provést jakékoli skutkové šetření, jde již o odstraňování nejistoty pokud jde o okruh
účastníků řízení a nutně zde tedy v tomto směru existují pochybnosti.“ Pokud tedy městský úřad v dané věci
nevydal usnesení podle ust. §28 odst. 1 správního řádu, postupoval v souladu se zákonem. Tato
stížní námitka je proto nedůvodná.
Stěžovatel rovněž namítal, že výčet účastníků kolaudačního řízení obsažený v ust. §78
odst. 1 stavebního zákona není uzavřený a že je pouze výčtem ve smyslu ust. §27 odst. 3
správního řádu.
Podle ust. §78 odst. 1 stavebního zákona jsou účastníky kolaudačního řízení stavebník,
vlastník stavby, uživatel (provozovatel), je-li v době zahájení řízení znám, a vlastník pozemku,
na kterém je kolaudovaná stavba umístěna, pokud jeho vlastnické právo může být kolaudačním
rozhodnutím přímo dotčeno.
Citované ustanovení podle Nejvyššího správního soudu stanoví okruh účastníků
kolaudačního řízení taxativně, přičemž stěžovatele jako vlastníka nemovitosti na protilehlé straně
komunikace přiléhající ke kolaudované stavbě není možné zařadit do žádné z výše uvedených
kategorií účastníků, a stěžovatel v tomto směru ani nic konkrétního netvrdí. Užší vymezení
účastníků kolaudačního řízení, oproti řízení stavebnímu, je odůvodněno jeho účelem, kterým
je posouzení, zda byla určitá stavba postavena skutečně v souladu se stavebním povolením
a projektovou dokumentací ověřenou v řízení o povolení stavby. V kolaudačním řízení je tedy
akcentována úloha stavebního úřadu jako orgánu dohledu nad tím, zda byla stavba provedena
v souladu se stavebním povolením, a potlačena jeho úloha zprostředkovatele vypořádání různých
zájmů v území a různých zájmů účastníků řízení odlišných od stavebníka (srovnej např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2009, č. j. 6 As 49/2008 - 96, www.nssoud.cz).
Vlastníci sousedních či blízkých nemovitostí nemohou být účastníky kolaudačního řízení, přičemž
své námitky mohli uplatnit v přecházejícím stavebním řízení. Možností, která zakládá účast
i pro ostatní stavbou dotčené osoby neuvedené v §78 odst. 1 stavebního zákona, je uplatnění
ust. §78 odst. 2 citovaného zákona. Podmínkou je však to, že stavební úřad sloučí s kolaudačním
řízením řízení o změně dokumentace ověřené ve stavebním řízení, k čemuž v posuzované věci
nedošlo. Úprava účastníků kolaudačního řízení je tedy speciální k obecné úpravě účastenství
obsažené ve správním řádu. Proto se pro stanovení okruhu účastníků kolaudačního řízení
ust. §27 správního řádu nepoužije, a to ani z části, na což ostatně poukázal i krajský soud
v napadeném rozsudku. Tato stížní námitka je proto nedůvodná.
Stěžovatel dále v obecné rovině vyjádřil nesouhlas se závěrem krajského soudu, že měl od
počátku tvrdit důvody svého účastenství. V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud
za postačující uvést, že konkretizoval–li stěžovatel důvody, proč se cítí být účastníkem řízení
až v řízení před krajským soudem, znemožnil tím de facto městskému úřadu se s těmito důvody
jakkoliv vypořádat. V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje na obecnou právní zásadu
„vigilantibus iura scripta sunt“ (bdělým náležejí práva), neboť bylo především na stěžovateli,
aby uvedl všechny relevantní skutečnosti již v podáních adresovaných městskému úřadu.
Ze všech důvodů výše uvedených není napadený rozsudek nezákonný, a proto Nejvyšší
správní soud podle ust. §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. kasační stížnost zamítl. Ve věci rozhodl
v souladu s ust. §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje o kasační stížnosti zpravidla
bez jednání, neboť neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který
ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů nepřiznal,
protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a městskému úřadu žádné náklady s tímto řízením
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. března 2010
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu