ECLI:CZ:NSS:2010:7.AS.55.2010:67
sp. zn. 7 As 55/2010 - 67
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: JUDr. V. J.,
zastoupen JUDr. Vladimírem Jablonským, advokátem se sídlem 28. října 1001/3, Praha 1,
proti žalovanému: Národní bezpečnostní úřad, se sídlem Na Popelce 2/16, Praha 5, v řízení o
kasační stížnosti žalovaného úřadu proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 2. 2010,
č. j. 30 Ca 213/2007 – 43,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 23. 2. 2010, č. j. 30 Ca 213/2007 – 43, bylo
zrušeno rozhodnutí Kolegia na úseku ochrany utajovaných skutečností při Nejvyšším státním
zastupitelství v Brně ze dne 10. 10. 2005, č. j. KI 30/2005 – 10, a rozhodnutí ředitele Národního
bezpečnostního úřadu ze dne 20. 6. 2005, č. j. 1010/2005-NBÚ/07-SO, kterým byla zamítnuta
stížnost žalobce (dále jen „účastník řízení“) proti rozhodnutí Národního bezpečnostního úřadu
ze dne 31. 3. 2005, č. j. 14054/2005-NBÚ/PFO-P, kterým bylo rozhodnuto o nevydání
osvědčení účastníkovi řízení pro styk s utajovanými skutečnostmi pro stupeň uta jení „Přísně
tajné“. Krajský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že ani jeden z rozhodujících správních
orgánů neučinil v odůvodnění předmětných rozhodnutí chybu, pokud v nich neuvedl obsah
zprávy z šetření Bezpečnostní informační služby a Úřadu pro zahraniční styky a informace
a pouze na ně ve smyslu zákona č. 148/1998 Sb. , ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o ochraně utajovaných skutečností“) v odůvodnění správních rozhodnutí odkázal. Jednalo
se totiž o důvody nevydání osvědčení, které jsou utajovanými skutečnostmi, a pokud by byly
v odůvodnění správních rozhodnutí zpřístupněny, porušovaly by správní orgány zákon.
Ve správním řízení byl proveden ve smyslu ust. §30 citovaného zákona bezpečnostní pohovor,
neboť při provádění bezpečnostní prověrky u účastníka řízení byly zjištěny skutečnosti, které
by mohly být na překážku vydání osvědčení. Podle ust. §30 odst. 1, 5 a 6 zákona o ochraně
utajovaných skutečností měl účastník řízení při bezpečnostním pohovoru právo vyjádřit
se ke zjištěným skutečnostem, přičemž jeho předmětem nesměly být skutečnosti, které by mohly
ohrozit obranu nebo bezpečnost státu. Z obsahu protokolů nevyplývá, že by účastník řízení
měl možnost seznámit se s konkrétními zjištěnými sk utečnostmi, nikoliv pouze s jejich indiciemi,
ačkoliv tyto skutečnosti byly považovány v e správním řízení, vzhledem ke zjištění
bezpečnostního rizika, za relevantní. Uvedené právo mohlo být ve smyslu ust. §30 odst. 5 a 6
zákona o ochraně utajovaných skutečností účastníkovi řízení omezeno, ovšem v takovém případě
bylo třeba, aby se správní orgány v odůvodnění svých rozhodnutí s důvody omezení tohoto práva
řádně vyrovnaly, tedy uvedly, proč konkrétně nebyl účastník řízení při bezpečnostním pohovoru
seznámen s relevantními zjištěnými skutečnostmi tak, a by na ně mohl účinně reagovat
a navrhovat případné důkazní prostředky. Tím, že nedošlo k řádnému vyrovnání se s důvody
omezení práv účastníka řízení, bylo podstatně porušeno ustanovení o řízení před správním
orgánem (zásah do práva účastníka na spravedlivý proces), které mohlo mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodu uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. c) a d) s. ř. s. Stěžovatel namítal,
že účastník řízení proti rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu již podal žalobu
u Městského soudu v Praze, který ji dne 24. 4. 2008, rozsudkem č. j. 8 Ca 240/20 05 – 74, zamítl
a Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost účastníka řízení proti tomuto rozsudku
pro neodstranění vad usnesením ze dne 29. 1. 2009, č. j. 7 As 1/2009 – 101, odmítl. Stěžovatel
je proto přesvědčen, že v dané věci existovala překážka věci rozhodnuté a rozsudek krajského
soudu byl stižen procesní vadou. Podle stěžovatele v daném případě existuje totožnost účastníků
řízení i totožnost předmětu řízení, kterým je rozhodnutí o zamítnutí stížnosti. Toto roz hodnutí
bylo nejprve rozsudkem městského soudu potvrzeno, avšak napadeným rozsudkem krajského
soudu bylo posléze zrušeno. Přesto, že krajský soud tuto skutečnost v odůvodnění rozsudku
zmínil, žádným způsobem se s ní nevypořádal. Tím došlo k porušení zásady legitimního
očekávání, respektive k porušení principu právní jistoty. Stěžovatel odkázal na nález Ústavního
soudu ze dne 27. 3. 2003, sp. zn. IV. ÚS 690/01, podle kter ého „ke znakům právního státu
a mezi jeho základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní jistoty (čl. 1 odst. l Ústavy), jehož
nepominutelným komponentem je nejen předvídatelnost práva, nýbrž i legitimní předvídatelnost
postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky.“ V nálezu
ze dne 26. 11. 2002, sp. zn. II. ÚS 296/01, Ústavní soud uvedl, že „pokud městský soud rozhodl
ve svých dvou rozhodnutích v téže věci na základě totožných skutkových zjištění diametrálně
odlišným způsobem a svůj názorový posun přezkoumatelně neodůvodnil, je jeho rozhodnutí
napadené ústavní stížností v rozporu s ústavně chráněným principem právní jistoty a zasáhlo
do práva na spravedlivý proces garantovaného čl. 36 Listiny. “ Rozsudkem krajského soudu došlo
podle stěžovatele také k porušení zásady ochrany práv nabytých v dobré víře. Ústavní soud
v nálezu ze dne 9. 11. 2004, sp. zn. I ÚS 163/02, uvedl, že „jedním ze základních atributů
právního státu je důvěra jednotlivce v rozhodovací činnost orgánů státu, ať už jde o rozhodování
orgánů moci zákonodárné, výkonné či soudní. Snaha o nastolení stavu, kdy jednotlivec může
důvěřovat v akty státu a v jejich věcnou správno st, je základním předpokladem fungování
materiálního právního státu (…). Z ústavněprávních hledisek je proto stěží akceptovatelné,
pokud státní orgán při výkonu veřejné moci, tj. v postavení vrchnostensky nadřazeného subjektu,
autoritativně přezkoumá a osvědčí určité skutečnosti, čímž vyvolá v jednotlivci dobrou víru
ve správnost těchto skutečností a v samotný akt státu, aby násle dně jednotlivce sankcionoval
za to, že tyto skutečnosti mocensky aprobované státem v p ředchozím aktu jsou nesprávné
a jednání jednotlivce protizákonné. Takovým aktem totiž orgán státu narušuje princip důvěry
jednotlivce v rozhodovací činnost státu a v akty státu. “ Stěžovatel si je vědom toho, že tyto nálezy
Ústavního soudu se týkají ústavně zaručených práv fyzických, p opřípadě právnických, osob,
ale domnívá se, že závěry Ústavního soudu je možno vztáhnout i na něj, respektive na soudní
řízení, ve kterých jsou přezkoumávána jeho rozhodnutí a v nichž má postavení jedné
z procesních stran. Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3
s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v kasační stížnosti, a přitom
sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud se předně zabýval námitkou stěžovatele, že krajský soud, i přes
existenci překážky věci rozhodnuté, rozhodl ve věci.
Již v předchozím rozsudku ze dne 27. 6. 2007, č. j. 2 As 82/2006 – 82, se Nejvyšší
správní soud zabýval otázkou procesní souběžnosti prostředků k ochraně práv prověřovaných
osob. V něm uvedl, že Kolegium na úseku ochrany utajovaných skutečností při Nejvyšším
státním zastupitelství v Brně bylo zřízeno ke dni 12. 7. 2002 zákonem č. 310/2002 Sb.,
jímž byl novelizován zákon č. 283/1993 Sb. o státním zastupitelství, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o státním zastupitelství“). Do zákona o státním zastupitelství bylo
vloženo ust. §7a, podle něhož se při Nejvyšším státním zastupitelství zřizuje Kolegium na úseku
ochrany utajovaných skutečností. (dále jen „Kolegium“), které plní úkoly stanovené zvláštním
zákonem. Toto ustanovení odkazovalo na citovaným zákonem rovněž novelizovaný zákon
o ochraně utajovaných skutečností, do něhož byla vložena ust. §§77a až 77k. Podle ust. §77a
zákona o ochraně utajovaných skutečností bylo Kolegium oprávněno přezkoumávat rozhodnutí
ředitele Národního bezpečnostního úřadu, jimiž byla zamítnuta stížnost proti rozhodnutí
Národního bezpečnostního úřadu o nevydání osvědčení a proti rozhodnutí o nevydání
potvrzení. Ust. §77k odst. 6 citovaného zákona vyloučilo soudní přezkum rozhodnutí Kolegia.
Toto ustanovení bylo zrušeno nálezem Ústavním soudem ze dne 26. 4. 2005,
sp. zn. Pl. ÚS 11/04 (publikováno pod č. 220/2005 Sb. a č. 89, sv. 37 Sb. ÚS) pro rozpor
s ústavním pořádkem. Ust. §73 odst. 2 zákona o ochraně utajovaných skutečností stanovilo,
že rozhodnutí, opatření a jiné úkony podle tohoto zákona nepodléhají soudnímu přezkumu,
s výjimkou rozhodnutí o pokutách. Rovněž toto ustanovení bylo zrušeno ke dni 30. 6. 2002
nálezem Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 (publikováno
pod č. 322/2001 Sb. a č. 113, sv. 23 Sb. ÚS), v důsledku čehož nastala situace, že od 1. 7. 2002
bylo možné brojit proti rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu ve dvou liniích,
a to jednak na základě žaloby ke správnímu soudu a dále na základě opravného prostředku
podaného ke Kolegiu. Nejvyšší správní soud už ve svém předcházejícím rozsudku uvedl, že si je
vědom toho, že po určité období existoval z věcného hlediska nekoncepční paralelní přezkum
rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu jak příslušným správním soudem,
tak i Kolegiem, ale tato skutečnost nemůže znamenat vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí
Kolegia, a to ani za situace, kdy již bylo Kolegium zrušeno. Výluka ze soudního přezkumu
by totiž nebyla vůbec přípustná, neboť Kolegium rozhodovalo o otázkách týkajících
se základních práv podle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod, což takovou výluku
a priori vylučuje (viz čl. 36 odst. 2 věta druhá Listiny) . Nad rámec toho nutno poznamenat,
že uvedená výluka ani není zákonně zakotvena (viz čl. 36 odst. 2 věta první Listiny).
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že procesní postup krajského soudu nebyl
zatížen procesní vadou, neboť vydání rozhodnutí nebránila překážka věci rozhodnuté. Paralelní
přezkum rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu je dán přímo zákonem o ochraně
utajovaných skutečností. Zároveň nelze odhlédnout od skutečnosti, že v řízení před krajským
soudem se jednalo částečně o jiný předmět řízení, kterým bylo přezkoumání rozhodnutí Kolegia.
Rozhodnutí Kolegia bylo fakticky vydáno ve třetí instanci, a tudíž bylo vydáno v jiném řízení
než druhoinstanční rozhodnutí vydané ředitelem Národního bezpečnostního úřadu. Takto vedle
sebe postavená rozhodnutí správních orgánů jsoucích ve vzájemném instančním vztahu
nemohou být navzájem pojímána jako předměty řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu, u nichž by vůbec připadala v úvahu litispendence či res iudicata, neboť nejsou,
a nemohou být, nikdy totožné z hlediska svých předmětů, jde-li u jednoho rozhodnutí o výsledek
přezkumu rozhodnutí druhého. Pokud krajský soud zrušil i rozhodnutí ředitele Národního
bezpečnostního úřadu, postupoval v souladu s ust. §78 odst. 3 s. ř. s., neboť zrušil i rozhodnutí
správního orgánu nižšího stupně, které mu předcházelo. Nejvyšší správní soud neshledal
rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů, protože se při svém
rozhodování řídil závazným právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
v rozsudku ze dne 27. 6. 2007, č. j. 2 As 82/2006 - 82, podle kterého přezkoumání rozhodnutí
Kolegia nebrání litispendence (překážka věci zahájené), neboť nekoncepční paralelní přezkum
rozhodnutí Kolegia nemůže znamenat vyloučení soudního přezkumu. Krajský soud se proto
nemusel vypořádávat s tím, že městský soud žalobu proti rozhodnutí ředitele Národního
bezpečnostního úřadu zamítl, neboť již ve výše uvedeném rozsudku Nejvyššího správního soudu
bylo judikováno, že v řízení před městským soudem šlo o jiný předmět řízení. Námitka
stěžovatele proto není důvodná.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se stěžovatelem v tom, že k e znakům právního státu,
a mezi jeho základní hodnoty, patří princip právní jistoty, jehož komponenty jsou i zásada
legitimního očekávání, předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci a ochrana práv nabytých
v dobré víře. Rozsudkem krajského soudu však nedošlo k porušení těchto zásad. Mezi
rozsudkem krajského soudu a městského soudu totiž byl podstatný rozdíl v tom, že městský soud
se ve svém rozsudku nezabýval otázkou porušení ustanovení před správním orgánem v rámci
bezpečnostního pohovoru. Přitom právě porušení ust. §30 odst. 1 zákona o ochraně utajovaných
skutečností, tedy práva účastníka řízení vyjádřit se při bezpečnostním pohovoru ke zjištěným
skutečnostem, s omezením ve smyslu odst. 5 a 6 citovaného ustanovení, bylo důvodem, pro který
krajský soud zrušil rozhodnutí Kolegia i rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu.
To, že se výše uvedené soudy zabývaly různými okruhy otázek, bylo dáno dispoziční zásadou,
podle které soud přezkoumává napadené výroky správního rozhodnutí v mezích žalobních bodů
(§75 odst. 2 s. ř. s.). Pokud účastník řízení v žalobě podané u krajského soudu uvedl více
žalobních bodů než v žalobě podané u městského soudu, byl krajský soud povinen se se všemi,
i těmi, které u městského soudu uplatněny nebyly, řádně zabývat. Účastníkovi řízení byla totiž
dána možnost paralelního přezkumu rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu,
a je tak zcela irelevantní, že některé žalobní body neuplatnil v žalobě podané u městského soudu,
resp. neuplatnil je v zákonem stanovené lhůtě. Nejvyšší správní soud poukazuje na rozsudek
ze dne 26. 8. 2009, č. j. 1 As 39/2009 – 88, dostupný na www.nssoud.cz, v němž se zabýval
principem předvídatelnosti soudních rozhodnutí. V tomto rozsudku byl vysloven názor, že soud
se může odchýlit od právního hodnocení jiného obdobného případu téhož žalobce. Podmínkou
takového odchýlení je, že ve svém pozdějším rozhodnutí transparentně a podrobně vysvětlí
důvody, které ho k tomu vedly. V daném případě bylo důvodem, který vedl krajský soud
k odlišnému výroku, že s ohledem na námitky účastníka řízení shledal, že stěžovatel provedl
bezpečnostní pohovor v rozporu s ust. §30 zákona o ochraně utajovaných skutečností. Krajský
soud tak v napadeném rozsudku transparentně uvedl všechny své úvahy, které ho vedly k jeho
vydání. V rozsudku jsou popsány žalobní body, jimiž se krajský soud zabýval a je z něho patrné,
že s ohledem na zásadu přezkumu v mezích žalobních bodů a principiální vyloučení přezkumu
námitek uplatněných po zákonem stanovené lhůtě přezkoumával, v souladu se zákonem,
i ty žalobní námitky, kterými se naopak městský soud ve své m rozsudku, rovněž v souladu
se zákonem, meritorně nezabýval. V dané věci tak vůbec nejde o situaci, kdy by dva soudy
hodnotily totožné skutkové či právní otázky rozdílně. Rozdíly ve výsledku obou řízení vyplynuly
z rozdílné procesní aktivity žalobce a z toho, že mu byla v důsledku existence paralelního
přezkumu dána možnost nechat soudem přezkoumávat tytéž otázky ve dvou navzájem
nezávislých soudních řízeních.
Nejvyšší správní soud závěrem dodává, že stěžovatel jako správní orgán se nemůže
dovolávat ochrany práv nabytých v dobré víře, pokud v řízení, které vedl, byla porušena
ustanovení o řízení a procesní postup správního orgánu byl předmětem přezkumu pouze v řízení
před krajským soudem. Skutečnost, že v předchozím soudním řízení nebyly předmětné procesní
vady namítány a nebyly součástí přezkumu, nemůže znamenat, že správnímu orgánu vznikla
právem chráněná dobrá víra ve správnost jeho postupu, která by byla nadřazena zásadě
zákonnosti a zásadě ochrany procesních práv, z nichž vyplývá, že správní orgán je povinen
postupovat v souladu se zákony a chránit procesní práva účastníků řízení.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správ ní soud k závěru, že kasační stížnost
je nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř . s.). Ve věci rozhodl v souladu
s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla
bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Nejvyšší správní soud též posuzoval nezbytnost rozhodnutí o žádosti stěžovatele
o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti a dospěl k závěru, že o ní není třeba rozhodovat
v důsledku toho, že o kasační stížnosti rozhodl takřka neprodleně po jejím podání. Již v rozsudku
ze dne 17. 3. 2006, č. j. 8 Azs 137/2005 – 79, dostupný na www.nssoud.cz, Nejvyšší správní soud
uvedl, že „Při rozhodnutí o kasační stížnosti je pak rozhodnutí o odkladném účinku nadbytečné,
neboť obecně může přiznání odkladného účinku kasační stížnosti přinést ochranu jen do doby
rozhodnutí o této stížnosti.“
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá právo
na náhradu nákladů. Účastník řízení měl v řízení před Nejvyšším správním soudem plný úspěch,
ale žádné náklady mu v souvislosti s řízením o kasační stížnosti nevznikly. Soud mu proto právo
na náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. srpna 2010
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu