ECLI:CZ:NSS:2010:7.AS.76.2009:59
sp. zn. 7 As 76/2009 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: R. S., zastoupený
JUDr. Ondřejem Veselým, advokátem se sídlem Hradební 134/II, Písek, proti žalovanému:
Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze
dne 23. 9. 2009, č. j. 10 Ca 84/2009 – 34,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 23. 9. 2009,
č. j. 10 Ca 84/2009 – 34 zamítl žalobu podanou žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti
rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 23. 6. 2009,
č. j. KUJCK 15910/2009 OREG/3, kterým bylo podle ust. §92 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“) jako nepřípustné zamítnuto odvolání
stěžovatele proti rozhodnutí Městského úřadu v Písku (dále jen „městský úřad“) ze dne
21. 4. 2009, č. j. výst/46504198/0/2009/Koš – 10/KOLS/Rozh, jímž městský úřad povolil
užívání stavby „Stavební úpravy domu č. p. 158, Š. ul., P.“. V odůvodnění rozsudku krajský soud
uvedl, že kolaudace staveb je upravena v ust. 76 a násl. zákona č. 50/1976 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, (dále jen „stavební zákon“), přičemž účastenství v řízení je vymezeno v ust.
§78 odst. 1 citovaného zákona, a s těžovatel nesplňuje žádný ze zákonných požadavků v tomto
ustanovení obsažených. Není vlastníkem stavby ani pozemku, na němž je stavba situována, a není
stavebníkem ani uživatelem stavby. Stavebníkem, vlastníkem i uživatelem stavby, jakož i
vlastníkem pozemku, je M. B. Účastenství v kolaudačním řízení proto bylo vymezeno v souladu
s označenou normou. Pokud se stěžovatel dovolával účastenství podle správního řádu, krajský
soud uvedl, že správní řád je obecným právním předpisem upravujícím postup správních orgánů
ve správním řízení. Podle ust. §1 odst. 2 správního řádu se správní řád nebo jeho jednotlivá
ustanovení použijí, nestanoví – li zvláštní zákon jiný postup. To se vztahuje i na předpis o
účastnících řízení. Jde tu o vztah lex specialis a lex generalis. Ust. §78 odst. 1 stavebního zákona
výslovně upravuje okruh účastníků kolaudačního řízení a tento se odlišuje od právní úpravy
obsažené v ust. §27 správního řádu. Proto nelze ve smyslu ust. §1 odst. 2 správního řádu, se
zřetelem k úpravě účastenství zvláštním právním předpisem, použít ust. §27 správního řádu.
Stěžovatel tedy účastníkem kolaudačního řízení nebyl, a ani být nemohl. K žalobnímu bodu
dovolávajícímu se ust. §27 odst. 2 správního řádu krajský soud zopakoval, že účastenství
v kolaudačním řízení je upraveno odchylně, a nelze proto aplikovat ust. §27 odst. 2 správního
řádu. Stěžovatel je vlastníkem hotelu situovaného na protilehlé straně ulice, ve které se nachází
kolaudovaná stavba. V souvislosti s přezkoumáním kolaudačního rozhodnutí nepřísluší soudu
hodnotit, zda stěžovatel byl či měl být, se zřetelem k jeho výhradám ohledně parkování,
účastníkem stavebního řízení. Ze spisu, který vedl městský úřad o kolaudačním řízení, neplyne, že
stavební úřad zrušil vydaným rozhodnutím či jiným opatřením v průběhu kolaudačního řízení
parkovací místa, která měl stěžovatel zřízena. Užívají-li hosté ubytovacího zařízení stavebníka
parkovací místo zřízené pro stěžovatele, pak to neznamená, že je tu důvod nekolaudovat stavbu
odpovídající požadavkům stavebního práva, ale v případě nesprávného parkování se jedná o
přestupek na úseku dopravy. Dále krajský soud uvedl, že výčet účastníků kolaudačního řízení není
sporný, jestliže zákon jednoznačně určuje, kdo jako účastník řízení přichází v úvahu. Účastníkem
řízení není vlastník nemovitostí na protilehlé straně ulice, ve které se nachází kolaudovaná stavba.
Proto stěžovatel nebyl účastníkem řízení, a proto tu nebylo místo pro vydání usnesení o
účastenství.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost z důvodu uvedeného v ust. §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s., ve které zpochybnil závěr krajského soudu, že výčet účastníků
kolaudačního řízení obsažený v ust. §78 odst. 1 stavebního zákona je výčtem uzavřeným. Jedná
se pouze o výčet ve smyslu ust. §27 odst. 3 správního řádu. Výkladem celého ust. §27 správního
řádu pak stěžovatel dospěl k závěru, že postavení účastníků nemají pouze osoby uvedené
v odst. 3 citovaného ustanovení, ale vedle nich také osoby uvedené v odst. 1 a 2 citovaného
ustanovení. V této souvislosti stěžovatel poukázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
č. j. 2 As 8/2009 - 39 (správně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2008,
č. j. 2 As 8/2008 - 39; pozn. NSS), z něhož vyplývá, že pokud je okruh účastníků stavebního
řízení sporný, což je předmětný případ, je nutné ve věci vydat usnesení, kterým je přiznáno,
nebo naopak zamítnuto postavení účastníka řízení. Ze shora uvedených důvodů stěžovatel navrhl
zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení.
Krajský úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti setrval na svém stanovisku uvedeném
ve vyjádření k žalobě. Stěžovateli nesvědčí ani jedna z podmínek účastenství uvedených
v ust. §78 odst. 1 stavebního zákona. Okruh účastníků kolaudačního řízení citované ustanovení
vymezuje komplexně a taxativně a subsidiární použití obecné úpravy účastenství podle ust. §27
správního řádu je tedy v kolaudačním řízení vyloučeno. Stěžovatel rovněž nemůže své postavení
účastníka řízení opírat o ust. §27 odst. 2 správního řádu. Krajský úřad dále vyjádřil souhlas
jednak se závěrem krajského soudu, že podle ust. §1 odst. 2 správního řádu je vyloučena aplikace
ustanovení správního řádu o účastnících řízení, jestliže je účastenství v kolaudačním řízení
upraveno speciální právní normou, a jednak se závěrem, že výčet účastníků není sporný, určuje-li
zákon jednoznačně, kdo jako účastník řízení přichází v úvahu. Krajský soud tedy posoudil právní
otázku správně a napadený rozsudek je v souladu se zákonem. Proto krajský úřad navrhl
zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3
s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom
sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
V dané věci je sporné, zda stěžovatel byl či nebyl účastníkem řízení o povolení užívání
stavby „Stavební úpravy domu č. p. 158, Š., P.“. V této souvislosti Nejvyšší správní soud nejprve
považuje za nutné zdůraznit, že to, zda určitý subjekt byl účastníkem správního řízení, je třeba
posuzovat materiálně, a nikoli podle toho, s kým ve skutečnosti správní orgán jednal (viz
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 - 65, publikovaný pod
č. 162/2004 Sb. NSS).
Ze správního spisu vyplývá, že se stěžovatel v průběhu kolaudačního řízení domáhal
přiznání postavení účastníka řízení. Městský úřad na jeho výzvy a podání reagoval opakovaným
sdělením důvodů, pro které jej nepovažuje za účastníka kolaudačního řízení a proč o jeho
neúčastenství nerozhodne usnesením podle ust. §28 odst. 1 správního řádu. Odvolání, kterým
stěžovatel napadl kolaudační rozhodnutí, pak krajský úřad zamítl jako nepřípustné podle ust. §92
odst. 1 správního řádu, a to v podstatě z toho důvodu, že stěžovatel nemohl podat opravný
prostředek, neboť jako vlastník sousední nemovitosti nepatří do okruhu účastníků kolaudačního
řízení, který je taxativně vymezen v ust. §78 stavebního zákona.
Podle ust. §78 odst. 1 stavebního zákona jsou účastníky kolaudačního řízení stavebník,
vlastník stavby, uživatel (provozovatel), je-li v době zahájení řízení znám, a vlastník pozemku,
na kterém je kolaudovaná stavba umístěna, pokud jeho vlastnické právo může být kolaudačním
rozhodnutím přímo dotčeno.
Citované ustanovení stanoví okruh účastníků kolaudačního řízení taxativně, přičemž
stěžovatele jako vlastníka nemovitosti na protilehlé straně komunikace přiléhající ke kolaudované
stavbě není možné zařadit do žádné z výše uvedené kategorie účastníků, a stěžovatel v tomto
směru ani nic konkrétního netvrdí. Užší vymezení účastníků kolaudačního řízení, oproti řízení
stavebnímu, je odůvodněno jeho účelem, kterým je posouzení, zda určitá stavba byla postavena
skutečně v souladu se stavebním povolením a projektovou dokumentací ověřenou v řízení
o povolení stavby. V kolaudačním řízení je tedy akcentována úloha stavebního úřadu jako orgánu
dohledu nad tím, zda byla stavba provedena v souladu se stavebním povolením, a potlačena jeho
úloha zprostředkovatele vypořádání různých zájmů v území a různých zájmů účastníků řízení
odlišných od stavebníka (srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2009,
č. j. 6 As 49/2008 - 96, www.nssoud.cz). Vlastníci sousedních či blízkých nemovitostí nemohou
být účastníky kolaudačního řízení, přičemž své námitky mohli uplatnit v přecházejícím stavebním
řízení. Možností, která zakládá účast i pro ostatní stavbou dotčené osoby neuvedené v §78
odst. 1 stavebního zákona, je uplatnění ust. §78 odst. 2 citovaného zákona. Podmínkou však je,
že stavební úřad sloučí s kolaudačním řízením řízení o změně dokumentace ověřené ve stavebním
řízení, k čemuž v dané věci nedošlo. Právní úprava okruhu účastníků kolaudačního řízení je tedy
speciální ve vztahu k obecné úpravě účastenství obsažené ve správním řádu. Proto
se pro stanovení okruhu účastníků kolaudačního řízení ust. §27 správního řádu nepoužije,
a to ani z části. Tato stížní námitka je proto nedůvodná.
Stěžovatel dále s poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2008,
č. j. 2 As 8/2008 - 39 namítal, že je-li okruh účastníků řízení sporný, je nutné ve věci vydat
usnesení podle ust. §28 odst. 1 správního řádu.
Podle ust. §28 odst. 1 správního řádu bude za účastníka v pochybnostech považován
i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak. O tom, zda osoba je či není
účastníkem, vydá správní orgán usnesení, jež se oznamuje pouze tomu, o jehož účasti v řízení
bylo rozhodováno, a ostatní účastníci se o něm vyrozumí.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud uvádí, že otázkou, zda bylo v daném případě
povinností městského úřadu vydat usnesení podle ust. §28 odst. 1 správního řádu, se již zabýval
krajský soud v řízení o žalobě podané stěžovatelem na ochranu proti nečinnosti, přičemž dospěl
k závěru, že městský úřad nečinný nebyl, a žalobu proto rozsudkem ze dne 16. 9. 2009,
č. j. 10 Ca 78/2009 – 27 zamítl. Kasační stížnost podaná proti tomuto rozsudku byla následně
Nejvyšším správním soudem zamítnuta rozsudkem ze dne 31. 3. 2010, č. j. 7 Ans 4/2009 - 54.
Pokud jde o obsah této stížní námitky, je interpretace ust. §28 odst. 1 věta druhá
správního řádu, jak ji podává stěžovatel v kasační stížnosti, nesprávná. Usnesení podle citovaného
ustanovení o tom, zda subjekt tvrdící své účastenství je či není účastníkem řízení, není třeba
vydávat vždy, když se určitý subjekt domáhá postavení účastníka řízení, ale pouze v případech,
kdy existují pochybnosti o správném vymezení okruhu účastníků řízení (§28 odst. 1 věta první
správního řádu). V dané věci pak vzhledem k taxativnímu výčtu účastníků kolaudačního řízení
(§78 stavebního zákona) a s ohledem na to, že stěžovatel v průběhu kolaudačního řízení
nekonkretizoval, na základě jakého právního důvodu dovozuje své postavení účastníka řízení
ve smyslu ust. §78 stavebního zákona, takové pochybnosti správním orgánům nevznikly. Rovněž
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2008, č. j. 2 As 8/2008 - 39 (dostupný na
www.nssoud.cz), na který stěžovatel v této souvislosti poukázal, závěr o správnosti postupu
správních orgánů podporuje. V citovaném rozsudku totiž Nejvyšší správní soud mimo jiné uvedl,
že „dostatečným projevem pochybností nemůže být bez dalšího jen podnět či výzva osoby, která se za účastníka
řízení z určitých důvodů považuje a žádá aby s ní správní orgán tomu odpovídajícím způsobem jednal. Pochybnosti
především nemohou být dány tam, kde je otázka účastenství určité osoby řešena expressis verbis přímo v zákonném
ustanovení a není proto třeba provádět jakékoli právní hodnocení věci nad rámec prosté aplikace normy. V případě
opačném a dále vždy, kdy je pro vyhodnocení předmětné otázky nutno provést jakékoli skutkové šetření, jde již
o odstraňování nejistoty pokud jde o okruh účastníků řízení a nutně zde tedy v tomto směru existují pochybnosti.“
Závěr krajského soudu, že o účastenství stěžovatele nebylo v kolaudačním řízení třeba
rozhodovat, a proto v dané věci neexistovala překážka bránící vydání kolaudačního rozhodnutí,
byl tedy správný, a tato stížní námitka je nedůvodná.
Ze všech důvodů výše uvedených není napadený rozsudek nezákonný, a proto Nejvyšší
správní soud podle ust. §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. kasační stížnost zamítl. Ve věci rozhodl
v souladu s ust. §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje o kasační stížnosti zpravidla
bez jednání, neboť neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého, nestanoví - li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který
ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů nepřiznal,
protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a krajskému úřadu žádné náklady s tímto řízením
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. března 2010
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu