ECLI:CZ:NSS:2010:7.AS.76.2010:91
sp. zn. 7 As 76/2010 - 91
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní žalobce: Ing. M. K., zastoupen
JUDr. Martinem Köhlerem, advokátem se sídlem Tř. 1. máje 535/50, Liberec III – Jeřáb,
proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, za účasti
osob zúčastněných na řízení: 1) M. J., 2) R. J., 3) B. S., 4) P. Š., 5) J. J., 6) L. J, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka Liberec ze
dne 30. 6. 2010, č. j. 59 Ca 70/2009 - 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 30. 6. 2010, č. j. 59 Ca 70/2009 – 38,
zamítl žalobu podanou žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Krajského úřadu
Libereckého kraje, odbor územního a stavebního řízení (dále jen „krajský úřad“) ze dne
14. 7. 2009, č. j. OUPSŘ 147/2009-rozh, kterým byl částečně změněn výrok rozhodnutí
Magistrátu města Liberec (dále jen „stavební úřad“) ze dne 23. 2. 2009,
č. j. SUUR/7120/05339/07-Ře, kterým byla zamítnuta žádost stěžovatele o vydání územního
rozhodnutí o umístění stavby bytového domu v ulici Alšova, Liberec, na pozemku p. č. 6034 v k.
ú. Liberec a pozemku p. č. 583/1 a 583/3 v k. ú. Starý Harcov tak, že byl do výroku vložen text
„v souladu s ust. §39 zák. č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu ve znění
platném ke dni 31. 12. 2006“ a v ostatních částech bylo rozhodnutí stavebního úřadu potvrzeno.
V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že podstatou projednávané věci je posouzení,
zda předmětná stavba byla navržena v souladu s platným územním plánem. Správní orgány
v souladu s ust. §190 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů, v řízení
zahájeném dne 13. 3. 2006, které nebylo pravomocně skončeno před účinností cit ovaného
zákona (tj. před 1. 1. 2007), pokračovaly podle dosavadních právních předpisů, tedy podle zákona
č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „stavební zákon“). Z ust. §37 odst. 1,2
stavebního zákona jednoznačné vyplývá povinnost stavebního úřadu v územním řízení posoudit
podaný návrh na vydání územního rozhodnutí také z hlediska souladu návrhu s územním
plánem. Stavební úřad, stejně jako krajský úřad v napadeném rozhodnutí, dospěl k závěru,
že navrhovaná stavba není v souladu s územním plánem města Liberec. Krajský soud se s tímto
názorem správních orgánů ztotožňuje. Pozemek, na kterém měla být stavba viladomu
realizována, je zařazen do stabilizovaných ploch bydlení čistého. V těchto plochách jsou podle
regulativů funkčního a prostorového uspořádání území (příloha D obecně závazné vyhlášky
Statutárního města Liberec č. 2/2002, kap. 3. 3. 4., tabulka č. 3. 3./4) přípustné rodinné domy.
Dále jsou v těchto plochách podmíněně přípustné viladomy, jimiž se pro účely územního plánu
města Liberec rozumí „víceúčelový dům s výškou do 3. NP s využitelným podkrovím a poměrem stran
maximálně 1 ku 1,2. Architektonickým pojetím odpovídá rodinné vile. Za nadzem ní podlaží se považuje i
podlaží překryté střechou mansardového typu.“ Navrhovaná stavba schváleným regulativům
neodpovídá. Její půdorysné rozměry jsou podle předložené dokumentace 28,90 x 18,00 m, takže
není splněn poměr stran viladomu 1 : 1,2 podle regulativů územního plánu. Stavební úřad
i krajský úřad ve svých rozhodnutích uvedly, že smyslem definice viladomu v regulativech je
požadavek, aby se půdorys stavby viladomu co nejvíce blížil tv aru čtverce, který je pro danou
oblast města Liberce tradiční. Toto odůvodnění je podle krajského soudu v kontextu
s charakterem vilové zástavby ve městě Liberec, vyznačující se typickými reprezentativními vilami
německých průmyslníků s čtvercovým půdorysem, logické. Vedle samotného poměru
půdorysných stran bylo nutné v případě umístění podmíněně přípustné stavby zohlednit
charakteristiky dané funkční plochy, tedy určení převážně pro rodinné bydlení. Pojmem „rodinné
bydlení“ se krajský úřad v napadeném rozhodnutí podrobně zabýval a krajskému soudu
nepřísluší, aby jeho úvahu v tomto směru nahradil a vlastní úvahou vymezil obsah neurčitého
právního pojmu, protože o takový pojem v projednávaném případě jde. Krajský soud pouze
přezkoumává, zda použití tohoto pojmu bylo v souladu se zákonem. V daném případě krajský
soud rozpor se zákonem neshledal. Pokud krajský úřad dospěl k závěru, že navrhovaná stavba,
vzhledem k počtu 8 bytů v jedné stavbě, který nemá žádná dalš í stavba v dané funkční ploše
a který se vymyká obecné představě o rodinném bydlení (obecně ustálená praxe hovoří v případě
rodinného domu o maximálním počtu 3 bytů), nebude mít kvality rodinného bydlení, nelze této
hodnotící úvaze z hlediska zákonnosti nic vytknout. Námitku stěžovatele, že v rámci bydlení
čistého je přípustná také výstavba hotelů, penzionů a hostelů d o 40-ti lůžek, což umísťovanou
stavbu z širšího hlediska nevylučuje, nepovažuje krajský soud za důvodnou, neboť
v posuzovaném případě není sporu o tom, že napadené rozhodnutí se týká stavby bytového
domu s 8 byty určenými pro soukromé bydlení. Stěžovatel poprvé v žalobě namítal, že regulativy
funkčního uspořádání s ohledem na dobu svého schválení neměly podle tehdy platné legislativy
obsahovat prostorové regulativy. Krajský soud se v této otázce ztotožňuje s názorem krajského
úřadu, který koresponduje i s názorem Nejvyššího správního soudu formulovaným v rozsudku
ze dne 2. 4. 2008, č. j. 7 As 57/2007 – 98, dostupném na www.nssoud.cz, ve kterém Nejvyšší
správní soud uvedl, že „(ú)kolem územního plánování je řešit funkční využití území, stanovit zásady jeho
organizace a věcně a časově koordinovat výstavbu a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území (§1 odst. 1 zákona č.
50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů /dále jen „stavební zákon“/). Jeho posláním je tudíž zabývat se
organizací území z hlediska všech jeho funkčních složek v jejich vzájemných vztazích. Jsou -li tedy takto stavebním
zákonem stanoveny cíle a úkoly územního plánování, nelze zúčastněným orgánům odpírat ani oprávnění regulovat
funkční a prostorové uspořádání území (§2 odst. 2 písm. b) stavebního zákona) územními plány. Územně
plánovací dokumentace je zároveň výrazem snahy o sladění zájmů veřejných se zájmy partikulárními a jejím cílem
je účelné uspořádání území, uchování všech jeho hodnot a stanovení pravidel pro jeho rozvoj. Tvorba územního
plánu tak není ani právní otázkou, neboť k jeho vyřešení je třeba znalostí technicko odborného rázu; proto
případnou neúčelnost či nevhodnost územního plánu nelze ani podřazovat pod odpovědnost právní, neboť jde o
odpovědnost politickou.“ Podstatné je, že za situace, kdy je územní plán města Liberec platný
a závazný, jsou orgány státní správy povinny se těmito regulativy řídit a jejich splnění
od stavebníků vyžadovat. Soulad stavby s územně plánovací dokumentací je rozhodující
skutečností pro umísťování a prostorové uspořádání všech staveb obecně, samozřejmě
při vědomí toho, že názor jednotlivců, a to i z řad odborné veřejnosti, na tyto otázky může být
v konkrétních věcech různý. Z tohoto pohledu je také třeba hodnotit expertní stanoviska, která
byla během správního řízení vypracována, a to jak stanovisko Sdružení architektů urbanistů
Liberec — Saul, tak stanovisko Ing. arch. H. D . Argumentuje-li stěžovatel souladem navrhované
stavby z hlediska vlivu na krajinný ráz a odkazuje na posouzení zpracované Doc. Ing. arch. I. V. ,
CSs., autorizovaným architektem ČKA, členem IFLA, krajský soud k tomu pouze konstatoval, že
rozhodnutí o nevydání územního rozhodnutí se neopíralo o tvrzení, že by navrhovaná stavba
představovala rušivý zásah do zákonných kritérií nebo do znaků jednotlivých charakteristik
krajinného rázu. Návrh na vydání rozhodnutí o umístění stavby byl zamítnut proto, že správní
orgány dospěly k jednoznačnému závěru, že navrhovaná stavba není v souladu s územním
plánem. Totéž platí, pokud jde o souhlasné stanovisko Magistrátu města Liberec, odboru
životního prostředí. Ke stanovisku Magistrátu města Liberec, odboru strategie a územní
koncepce ze dne 28. 11. 2005 krajský soud uvedl, že se jedná o neformální informaci. Posouzení
souladu umísťované stavby se schváleným územním plánem města Liberec přísluší posuzovat
ze zákona jedině stavebnímu úřadu v rámci jím vedeného územního řízení, a to na základě
vlastního posouzení.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost
z důvodu uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti namítal,
že krajský soud i krajský úřad pochybily, pokud odůvodnění svých rozhodnutí postavily mimo
jiné na regulativech funkčního uspořádání a nesouladu předmětných staveb s těmito regulativy,
neboť podle tehdy platné legislativy, což potvrdil také krajský soud, neměly tyto regulativy
obsahovat prostorové regulativy. Podle názoru stěžovatele je nepřípustné, aby krajský soud jeho
námitku, že v rámci bydlení čistého je přípustná také výstavba hotelů, penzionů a hostelů do 40-ti
lůžek, považoval za bezdůvodnou. Krajský soud měl hodnotit regulativ územního plánu
komplexně. Bylo by nelogické, kdyby byla na stejném území povolena výstavba hotelů, penzionů
a hostelů do 40-ti lůžek a na druhé straně by se do kritéria regulativu nevešla stavba o rozměrech
28,90 x 18,00 m určená k rodinnému bydlení. V části 3. 3. 4. přílohy D - Regulativy funkčního
uspořádání území - Závazné části Územního plánu města Liberec jsou jako podmíněně přípustné
stavby pro dané plochy bydlení čistého (BČ) uvedeny viladomy za podmínky výšky do tří podlaží.
Ačkoli je objekt pro účely územního řízení v souladu s obecně platnými předpisy definován jako
bytový dům, z hlediska souladu s územním plánem splňuje definici viladomu uvedenou v části 3.
2. 3. přílohy D - Regulativy funkčního uspořádání území - Závazné části Územního plánu města
Liberec. Požadavek na tři podlaží je splněn, protože podzemní podlaží objektu je dle obecně
platných předpisů podzemním podlažím a není zde prostor pro uplatňování subjektivních
představ nahrazujících nepřesně stanovené prostorové regulativy. Požadavek územního plánu na
poměr (půdorysných?) stran „maximálně 1 ku 1,2“ je stanoven nesmyslně pro veškeré plochy
bydlení čistého na území města Liberec, kde již historie prokázala žádoucí rozmanitost forem
zde typických viladomů, projevující se i v blízkosti dotčené plochy. Regulativ poměru stran
„maximálně 1 ku 1,2“ je podle stěžovatele definován matematicky neurčitě a lze k němu
přistoupit z několika hledisek: 1) je to méně než 1 (tedy např. 0,6) ku 1,2 (tedy např. 0,5), což
připouští daný obdélníkový půdorys; 2) je to méně než 1/1,2 (tedy méně než 0,83, např. 0,5), což
opět připouští daný obdelníkový půdorys; 3) byl-li regulativ chápán jako snaha o cca čtvercový
půdorys, tedy jako „1 ku maximálně 1,2“, případně „maximálně 1,2 ku 1“, měl tak být
do závazné části územního plánu uveden, i přesto by však umožňoval výklad např. „1 ku 0,5“
resp. „0,5 ku 1“, což opět připouští daný obdélníkový půdorys; 4) jediným možným řešením této
nesmyslné regulační snahy by bylo stanovení rozmezí, např. poměr půdorysných stran „od 1 ku 1
do 1 ku 1,2“ nebo „1 — 0,83“; 5) jednostranně ohraničený regulativ, např. „poměr půdorysných
stran „minimálně 2:1“, „minimálně „2“, „maximálně 1:2“, „maximálně 0,5“ lze použít tam, kde je
žádoucí převážně u venkovské zástavby dosáhnout obdélníkového půdorysu. Vzhledem k tomu,
že v daném území není schválena žádná podrobnější dokumentace - regulační plán, studie - nelze
zde uplatňovat prostorové požadavky nad rámec platného územního plánu a obecně závazných
předpisů, případně uplatňovat své vnitřní představy o uspořádání území, jako by byly legislativně
stanovené. Nelze zde ani uplatňovat požadavek na dodržení podmínek dřívějšího územního
rozhodnutí, které bylo vydáno pro jiné využití území - zde by to podle platného územního plánu
mohly být bez jakýchkoliv podmínek např. samostatné skleníky, kostely, kaple a modlitebny,
mateřské a základní školy, domy s pečovatelskou službou bez omez ení velikosti, tělocvičny,
sokolovny, kryté haly, hasičské zbrojnice a policejní stanice místního významu a podmíněně např.
i hotely, penziony a hostely do 40 -ti lůžek, domovy důchodců. Z hlediska části 3. 2. 2. přílohy D -
Regulativy funkčního uspořádání území - Závazné části Územního plánu města Liberec, odst. 3.
písm. b) objekt nevyvolává rizika ohrožení (znečištění nebo havárie) a neporušuje svým vnějším
působením charakter daného území. Naopak plní jeho nejzákladnější funkci - bydlení. Z hlediska
části 3. 2. 1. přílohy D - Regulativy funkčního uspořádání území - Závazné části Uzemního plánu
města Liberec, odst. 3. písm. a) umístění daného objektu do ploch stabilizovaných bydlení čistého
nezmění jejich dosavadní charakter. To, že v těchto plochách nejsou k činnostem záchovným,
údržbovým a obnovným přiřazeny i činnosti dostavbové, je formálním opomenutím platného
územního plánu, které je na území města Liberec řešeno běž ným povolováním nové výstavby
v těchto plochách. Záměrně mylným výkladem tohoto ustanovení se mnozí stavebníci snaží
zabránit nové výstavbě „znehodnocující“ jejich sousedství poté, co sami uspokojili své potřeby na
úkor volného prostředí v okolí svých sousedů. Tento výklad by však vedl k nenaplnění jedné
z hlavních zásad územního plánování, a to intenzifikace využití zastavěných ploch za účelem
ochrany půdního fondu a k podstatně vyšším nárokům na nové rozvojové plochy. Krajský soud
tedy podle stěžovatele vycházel z prostorových regulativů, ačkoli ty neměly oporu v tehdy platné
legislativě. Nesprávně posoudil rozhodnutí správních orgánů, které se neřídily zásadami
správního řízení. Dále se dostatečně nevypořádal v odůvodnění napadeného rozsudku se všemi
žalobními body a rozsudek tak není dostatečně přezkoumatelný. Na základě výše uvedeného
stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
Krajský úřad ve svém vyjádření ke kasační stížnosti pouze odkázal na své vyjádření podané
k žalobě.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v souladu s ust.
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel, přičemž neshledal
vady uvedené v odstavci 3 citovaného ustanovení, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval stížní námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku spočívající v tom, že se krajský soud nevypořádal se všemi žalobními námitkami. Podle
ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je rozsudek krajského s oudu nepřezkoumatelný
ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., pokud není z odůvodnění napadeného rozsudku
krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka
řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené , a to
zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby. Soud, který se
vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také
uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS a na www.nssoud.cz).
V dané věci stěžovatel uváděl v žalobě totožné námitky jako v kasační stížnosti a dále poukazoval
zejména na rozpor postupu krajského úřadu se zásadou předvídatelnosti rozhodnutí správního
orgánu a dále na odborné stanovisko sdružení architektů. Krajský soud pak v odůvodnění svého
rozsudku přezkoumatelným způsobem reagoval na žalobní námitky stěžovatele, když se zab ýval
jak praxí posuzování obdobných situací a možnou změnou této praxe, tak změnou názoru
správního orgánu I. stupně, kterou krajský soud označil za legitimní a logickou. Dále se zabýval
namítanými aspekty krajským úřadem konstatovaného rozporu navrhované stavby s územním
plánem, teologickým výkladem v územním plánu použitého vzorce půdorysných rozměrů stavby
„1 ku 1,2“ i námitkou možnosti výstavby hotelů apod. V odůvodnění svého rozsudku krajský
soud věnoval pozornost také obsahu platného a závazného územního plánu a stanoviskům
předloženým stěžovatelem a otázce, zda mohl územní plán podle legislativy platné v době jeho
schvalování obsahovat i regulativy prostorového uspořádání. V odůvodnění napadeného
rozsudku tak krajský soud tedy dostatečně reagoval na žalobní námitky. Nejvyšší správní soud
proto Stížní námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku Je tak podle názoru Nejvyššího
správní soudu nedůvodná.
Dále stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že územní plán podle „tehdy platné legislativy“
neměl obsahovat prostorové regulativy. Namítal tedy, že územního plán platný pro území města
Liberec, schválený ve formě obecně závazné vyhlášky č. 2/2002 dne 25. 6. 2002, obsahuje
prostorový regulativ vztahující se k umisťování staveb v území, pro jehož zařazení do územního
plánu nemělo město Liberec oprávnění vyplývající ze stavebního zákona. Nejvyšší správní soud
se s takovým výkladem stavebního zákona neztotožňuje.
Podle ust. §10 odst. 1 stavebního zákona (ve znění účinném v době schválení územního
plánu) územní plán obce stanoví urbanistickou koncepci, řeší přípustné, nepřípustné, případně
podmíněné funkční využití ploch, jejich uspořádání, určuje základní regulaci území a vymezuje
hranice zastavitelného území obce. V územním plánu obce se vyznačí hranice současně
zastavěného území obce. Podle ust. §11 odst. 1 citovaného zákona regulační plán stanoví využití
jednotlivých pozemků a určuje regulační prvky plošného a prostorového uspořádání. V případě,
že pro řešené území není schválen územní plán obc e, stanoví regulační plán hranice
zastavitelného území a vyznačí se hranice současně zastavěného území obce.
Problematikou práva obce řešit územním plánem urban istickou koncepci a přípustné
a nepřípustné využití ploch, jejich uspořádání, určit základní re gulaci území atd. se ve své
judikatuře opakovaně zabýval jak Nejvyšší správní soud, tak i např. Městský soud v Praze,
který v rozsudku ze dne 25. 11. 2005, č. j. 9 Ca 187/2004 - 56, zveřejněném pod č. 1029/2007 Sb.
NSS, uvedl, že „právě regulativy využití území jsou projevem a vyjádřením cílů a úkolů územního plánování v
dané lokalitě… vyhláška je nástrojem územně plánovací dokumentace provádějící limity využití území, tzv.
regulativa, která inkorporována do vyhlášky obce jsou právně závazná. Na tuto vyhlášku tedy nelze pohlížet
pouze jako na obecně závazný předpis, ale rovněž jako na nástroj provedení schválené územně plánovací
dokumentace směřující k určení konkrétního využití území.“ V rozsudku ze dne 28. 5. 2009,
č. j. 7 As 41/2008 - 201, dostupném na www.nssoud.cz, Nejvyšší správní soud zdůraznil,
že stanovit územní plán je výlučným právem obce . Právem obce je také rozhodnout, jaké
regulativy, limity, podoby daného území zvolí, zda využije i možnost stanovit podrobné regulativy
v regulačním plánu, či je stanoví pouze v územním plánu. Při tvorbě územního plánu jsou pak
jeho obsahové prvky definovány především zákonem stanoveným účelem územního plánu
(§10 odst. 1 stavebního zákona) a představou budoucího uspořádání (urbanistická koncepce)
obce, pro kterou se konkrétní obec v zákonem stanoveném procesu pořizování územně
plánovací dokumentace rozhodne. Pojem urbanistická koncepce použitý v ust. §10 odst. 1 stavebního zákona je pojem, který není ve stavebním zákoně definován . Jedná se o pojem nikoliv
právní, ale odborný z oboru architektury a stavebnictví. Jeho význam je nutno proto vykládat
i s ohledem na správní praxi obcí, které urbanistickou koncepci územním plánem stanovovaly,
tedy s ohledem na relevantní jazykový úzus ve skupině adresátů, které je úprava územního
plánování provedená stavebním zákonem určena. Z vyjádření krajského úřadu k žalobě
pak vyplývá, že územně plánovací praxe již od 90 -tých let regulaci prostorového uspořádání
(podlažnost, objemnost, poměr půdorysných stran, procento zastavění pozemku) do územních
plánů běžně vkládala a institut regulačního plánu byl využíván minimálně. Krajský úřad také
zdůraznil, že míra podrobnosti regulativů v územních plánech je otázka, jež je předmětem diskuse
odborné veřejnosti. Zaužívaný pojem urbanistická koncepce (a později přímo v ust. §43 odst. 1
zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů, takto definovaným v souladu se stávající
praxí) tak mohl obsahovat i prostorové uspořádání, pokud to bylo, s ohledem na další obsah
a zejména funkční regulativy stanovené územním plánem, logické a přiměřené sledovaným
limitům budoucího využití území.
Poukazoval-li stěžovatel také na to, že návrh stavby na bytový dům byl zamítnut, ačkoliv
územní plán umožňuje výstavbu hotelů, penzionů a hostelů do 40-ti lůžek, je nutno zdůraznit,
že návrh stěžovatelovy stavby přestavoval dům bytový, a nikoliv uvedené kategorie budov. Proto
musí návrh takového typu odpovídat regulativům k němu se vztahujícím. Územní plán
představuje závazný podklad pro vydání územního rozhodnutí, jímž se rozhoduje o umisťovaní
všech staveb v území, tedy i hotelů, hostelů či penzionů , a je tedy povinností stavebního úřadu
i v případě těchto typů staveb, s nimiž územní plán města Liberec v daném území počítá, povolit
jejich umístění jen za předpokladu, že budou navrženy v souladu s regulativy stanovenými
v platném územním plánu. V tomto smyslu je tedy povinen stavební úřad postupovat stejným
způsobem vůči návrhu jakékoliv stavby na daném území.
Stěžovatel dále namítal, že jeho stavba, označená jako bytový dům, odpovídá pojmu
viladům tak, jak byl vymezen v územním plánu. Pokud jde o právní úpravu, je třeba konstatovat,
že ust. §3 vyhlášky č. 137/1998 Sb. , o obecných technických požadavcích na výstavbu, ve znění
pozdějších předpisů, stanovilo pod písm. b), že bytový dům je stavba pro bydlení, ve které
převažuje funkce bydlení, a pod písm. c), že rodinný dům je stavba pro bydlení, která svým
stavebním uspořádáním odpovídá požadavkům na rodinné bydlení a v níž je více než polovina
podlahové plochy místností a prostorů určena k bydlení; rodinný dům může mít nejvýše tři
samostatné byty, nejvýše dvě nadzemní a jedno podzemní podlaží a podkroví. Vzhledem k tomu,
že v řízení ve věci stěžovatele je nutno postupovat podle předpisů platných ke dni 31. 12. 2006
(v souladu s ust. §190 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů), nelze
na věc aplikovat citované ustanovení, protože vyhláška č. 137/1998 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, byla zrušena vyhláškou č. 502/2006 Sb. s účinností dne 30. 12. 2006, a vyhláška
č. 501/2006 Sb., obsahující definici bytového domu a rodinného domu v ust. §2, nabyla
účinnosti dne 1. 1. 2007.
Pojem „viladům“ je další z neprávních pojmů (stejně jako „urbanistická koncepce“),
který se však nevyskytuje a ani nevyskytoval v příslušných vyhláškách týkajících se požadavků
na stavby. S tímto pojmem nepracuje ani příslušná technická norma ČSN 73 4301, která rozlišuje
mimo jiné bytový dům a rodinný domek . Nelze proto konstatovat zcela jednoznačně, že se jedná
o pojem ryze odborný. V současnosti se tento pojem používá zejména v rámci terminologie
developerských projektů bytových domů a pojem „viladům“ může mít také obecný význam
rodinného domu honosnějšího, reprezentativnějšího typu, než běžný rodinný dům. V případě
pojmu „viladům“ se tedy může jednat jak o bytový, tak o rodinný dům ve výše vymezeném
smyslu. V dané věci je však nutné obsah tohoto pojmu interpretovat ve významu, v jakém jej
definuje a používá územní plán města Liberec. V tomto územním plánu je vymezena plocha
bydlení čistého, kde má být umístěna i stavba navrhovaná stěžovatelem, jako území určené
pro bydlení převážně v rodinných domech. Určujícím typem zástavby jsou rodinné domy a vily,
případně viladomy s maximální výškou objektů tři podlaží včetně podkroví (část 3. 3. 4. přílohy
obecně závazné vyhlášky Statutárního města Liberec č. 2/2002). Pojem viladům je v územním
plánu přímo definován, a to tak, že se jím r ozumí vícebytový dům s výškou do tří nadzemních
podlaží s využitelným podkrovím a poměrem stran maximálně 1 ku 1,2. Architektonickým
pojetím odpovídá rodinné vile. Za nadzemní podlaží se považuje i podlaží překryté střechou
mansardového typu (část 3. 2. 3 přílohy obecně závazné vyhlášky Statutárního města Liberec
č. 2/2002). Urbanistická charakteristika sektoru SV zahrnuje stabilizované plochy i návrhové
plochy rodinných domků a bytové zástavby typu viladům (Část 4. 3. 2. přílohy obecně závazné
vyhlášky Statutárního města Liberec č. 2/2002).
V případě pojmu viladům použitého v územním plánu města Liberec se tedy jedná
o bytový dům odpovídající územním plánem daným regulativům (poměr stran, podlažnost), který
má architektonickým pojetím evokovat rodinný dům honosnějšího typu, a to zejména vzhledem
k charakteru zástavby města Liberce. Podle obsahu správního spisu má být stavba navržená
stěžovatelem umístěna v lokalitě SV – severovýchod, obsahuje osm bytových jednotek a její
půdorysné rozměry jsou 28,90 x 18,00 m.
Úvaha krajského úřadu, uvedená na str. 6 jeho rozhodnutí o odvolání, že v případě
viladomu se musí jednat o bydlení pouze rodinného typu a musí mít kvality rodinného domu , je
nesprávná. Interpretace provedená krajským úřadem představuje nepřípustně zužující výklad
pojmu viladům v neprospěch stěžovatele. Viladům ve smyslu územního plánu města Liberec
může být domem bytovým, dokonce v územním plánu je vymezen pojmem dům vícebytový,
což jej jednoznačně odlišuje od domu rodinného. Pouze architektonickým pojetím má odpovídat
rodinné vile, čemuž odpovídá i regulativ poměru stran a podlažnosti, případně za účelem
dosažení požadovaného vzhledu mohou být stanoveny další regulativy (tvar střechy apod.).
Rozhodně však územní plán nestanoví požadavek na počet bytů ve viladomě. Z odůvodnění
rozhodnutí o odvolání je však zřejmé, že se krajský úřad zabýval i tím, že v navrhované stavbě
bude osm bytových jednotek. Takový regulativ však, jak už bylo výše zdůrazněno, nelze
ve vztahu k viladomu ve smyslu územního plánu města Liberec dovodit a není ani nikde závazně
pro viladům stanoven, když tento pojem není právně definován a je používán v různých
významech. Nelze proto po stěžovateli požadovat splnění jiných než zákonných požadavků
a dále jednoznačně stanovených požadavků územního plánu. Město Liberec tím, že použilo
v územním plánu pojem „viladům“ včetně jeho definice, stanovilo takto limity, které musí
navrhované stavby splňovat. Stavební a krajský úřad nemůže územní plán interpretovat tak,
že viladům je vlastně pouze rodinný dům ve smyslu domu s maximálně třemi bytovými
jednotkami. Krajský soud proto pochybil, pokud úvahu krajského úřadu k pojmu „rodinné
bydlení“ ve vztahu k viladomu označil za zákonnou, neboť v odůvodnění svého rozhodnutí
krajský úřad vycházel z „ustálené praxe“ a „obecného přesvědčení o tom, jaké kvality má mít
stavba pro rodinné bydlení“, aniž by vzal v úvahu bydlení v domě bytovém, které územní plán
jednoznačně v dané lokalitě umožňuje. Toto pochybení krajského soudu však nemá za následek
nezákonnost jeho rozsudku.
Územní plán totiž zcela jednoznačně stanovil poměr stran viladomu ma ximálně 1 ku 1,2
a poměr stran navrhované stavby stěžovatele tomuto regulativu neodpovídá, což konstatoval
i krajský soud. Krajský úřad v této souvislosti uvedl, že rozměry stavby 18 m ku 28,9 m
představují (výsledkem dělení číslic) poměr stran 1 ku 1,6. J edná se tedy o odchylku
od stanoveného regulativu poměru stran a krajský úřad proto v tomto směru nepochybil, pokud
posoudil návrh stavby jako neodpovídající prostorovému regulativu územního plánu. Stavba
navrhovaná stěžovatelem tak v důsledku poměru stran obdélníku, který vytvářejí její vnější
obrysy, neodpovídá požadavkům územního plánu města Liberec. Námitka stěžovatele v tomto
smyslu proto není důvodná.
Stěžovatel v této souvislosti namítal nejasnost obsahu regulativu „maximálně 1 ku 1,2“
a předestírá pět možných typů výkladu. V rozsudcích ze dne 30. 11. 2006, č. j. 2 Ao 2/2006 – 62,
a ze dne 28. 5. 2009, č. j. 7 As 41/2008 - 201, dostupných na www.nssoud.cz, Nejvyšší správní
soud zdůraznil, že územní plán je nutno vykládat jako celek . Za použití jazykového,
systematického a teleologického výkladu územního plánu lze vysledovat smysl a účel právní
úpravy zvolené obcí a zjistit její obsah. Stěžovatelova interp retace pojmu „maximálně 1 ku 1,2“ je
interpretací čistě jazykovou, resp. matematickou. Z územního plánu města Liberec je zřejmé,
že stanovení prostorového regulativu „maximálně 1 ku 1,2“ sleduje zachování stávajícího
charakteru zástavby tvaru staveb spíše do čtverce , což odpovídá i požadavku architektonického
pojetí viladomu, jež má evokovat rodinný dům. Námitka nejasného a nesmyslného požadavku
regulativu „maximálně 1 ku 1,2“ tak není důvodná.
Další stížní námitky obsahují polemiku s urbanistickou koncepcí stanovenou v územním
plánu města Liberec a umisťováním poddimenzovaných rodinných domků v Alšově ulici
či vysokopodlažních panelových domů v Březové Aleji. Regulativy dané územními plány jistě
nemusí v praxi odpovídat aktuálním trendům bydlení v menších bytových domech, garsoniérách,
menších bytech apod. a např. i potřebě ochrany půdního fondu (mohou např. povolovat
na takové půdě stavby tzv. satelitů apod.), na což stěžovatel upozornil v kasační stížnosti a je také
možné, že na stavby umístěné v dané lokalitě, které splňují regulativy stanovené územním plánem
a jsou povolené stavebním úřadem, může mít odborná i laická veřejnost různící se názory . Není
ani vyloučeno, že navrhovaná stavba by mohla být i architektonicky zajímavým oživením dané
lokality a více odpovídá současným trendům v bydlení městského typu (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č . j. 7 As 17/2010 - 101, publ. pod. č. 2107/2010
Sb. NSS a na www.nssoud.cz). V projednávané věci je však podstatný obsah územního plánu,
který je pro orgán vydávající územní rozhodnutí zásadně závazný a jehož obsah je výrazem
autonomního politického rozhodnutí dané obce (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007-73, publ. pod č. 1462/2008 Sb. NSS a na www.nssoud.cz;
podobně také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2008, č. j. 7 As 57/2007 – 98,
www.nssoud.cz). Pokud město Liberec mimo ochrany půdního fondu stanovenými regulativy
zakotvenými v územním plánu zachovává prostřednictvím požadavků stanovených v tomto
plánu určitý urbanistický či architektonický charakter dané lokality jako lokality pro bydlení
v domech spíše čtvercového půdorysu (charakter vil německých průmyslníků) a stěžovatel
uvedeným požadavkům nevyhověl, nebylo v rozporu se zákonem, byla-li jeho žádost o umístnění
stavby zamítnuta. Nejvyššímu správnímu soudu zásadně nepřísluší z tohoto hlediska územní plán
hodnotit, vyjma případů, kdy by územní plán nepřípustnými způsoby či s nepřípustnou intenzitou
omezil vlastnická a některá jiná práva dotčených osob (viz k tomu zejm. body 47-52 usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, publ.
pod č. 1910/2009 Sb. NSS a na www.nssoud.cz). Takové vybočení z mezí ústavně přípustné
regulace územním plánem však stěžovatelem nebylo tvrzeno.
Proto z důvodů výše uvedených Nejvyšší správní soud kasační stížnost podle ust. §110
odst. 1 s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje
Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho
nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v řízení úspěch neměl, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení a krajskému úřadu žádné náklady s tímto řízením nevznikly.
Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť jim soudem
nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti s níž by jim náklady vznikly a ani právo na náhradu
nákladů řízení neuplatnily (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. prosince 2010
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu