ECLI:CZ:NSS:2010:8.AO.1.2010:89
sp. zn. 8 Ao 1/2010 - 89
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Jana Passera a Mgr. Davida Hipšra v právní věci navrhovatelky: Ing. J. P.,
zastoupené JUDr. Jaroslavem Trunečkem, advokátem se sídlem v Dobříši, Pleskotova 1698,
adresa pro doručování: Fűgnerovo nám. 1808/3, Praha 2, proti odpůrci: obec Nalžovice, se
sídlem Chlum 21, 262 93 Nalžovice, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, změně č. 1
územního plánu obce Nalžovice schválené dne 11. 2. 2010 zastupitelstvem obce Nalžovice,
takto:
I. Opatření obecné povahy – změna č. 1 územního plánu obce Nalžovice - schválené
zastupitelstvem obce Nalžovice dne 11. 2. 2010, se zrušuje dnem právní moci
tohoto rozsudku v části týkající se nově vymezených zastavitelných ploch: lokalita č. 3
(OV3-NP) – plocha pro bydlení a lokalita č. 4 (OV8) – plocha pro bydlení.
II. Ve zbytku se návrh Ing. J. P. zamítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.1
1. Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 22. 3. 2010 se navrhovatelka
domáhala zrušení opatření obecné povahy – změny č. 1 územního plánu obce Nalžovice,
kterou zastupitelstvo obce Nalžovice schválilo dne 11. 2. 2010 (účinnosti nabylo
5. 3. 2010).
I.2
(K aktivní legitimaci navrhovatelky)
2. Navrhovatelka vlastní nemovitosti zapsané na LV č. 256, 367, 92 a 738 u Katastrálního
úřadu pro Středočeský kraj, katastrální pracoviště Příbram pro obec Nalžovice a katastrální
území Nalžovické Podhájí: budovu čp. 17 na pozemku parc. č. st. 23 včetně tohoto
pozemku, pozemky parc. č. 338, 339, 340/2, 340/3, 341, 344, 345/2, dále pozemky
zapsané ve zjednodušené evidenci pod parc. č. 366/2, 370/3, a je spoluvlastnicí pozemků
č. 293, 363 a 1268.
3. Proti změně územního plánu č. 1 aktivně vystupovala již v řízení před správním orgánem:
16. 2. 2009 podala „připomínku k návrhu zadání změny č. 1“, 11. 1. 2010 Městskému úřadu
Sedlčany, odboru výstavby a územního plánování (dále „pořizovatel“) dodala „námitky
k návrhu změny č. 1“. O jejich obsahu bude podrobně pojednáno dále.
4. Již na tomto místě lze předeslat, že navrhovatelka tvrdila, že její dům čp. 17 a k němu
přilehlé pozemky využívané jako zahrada jsou „v bezprostřední blízkosti navrhované rozvojové
lokality OV3-NP a v bezprostřední pohledové a hlukové vzdálenosti OV8“. Uvedla, že se obává
dotčení svých vlastnických práv k uvedeným nemovitostem hlukem, prachem, vibracemi,
výfukovými plyny, zvýšením dopravy, dále poklesu podzemní vody v její studni.
Podle navrhovatelky nebylo v nových lokalitách řešeno centrální vytápění, takže by zřejmě
bylo užíváno lokálních topidel, přičemž kouř z nich by se držel v údolí a tím by se výrazně
zhoršilo životní prostředí. Navrhovatelka také namítala snížení hodnoty svých nemovitostí
v důsledku změny výhledových podmínek a zásahu do jejího soukromí výstavbou nových
domů „vč. vedení napětí a pouličního osvětlení“.
5. Svou aktivní legitimaci k podání návrhu k soudu navrhovatelka dále opřela o právní závěry
usnesení zdejšího soudu z 30. 11. 2006, čj. 2 Ao 2/2006 - 62, a rozsudek z 13. 8. 2009,
čj. 9 Ao 1/2009 - 36. Poukázala tu na to, že „je osobou dotčenou opatřením obecné povahy,
neboť v dané lokalitě vlastní výše uvedené nemovitosti a rovněž v předchozím územně plánovacím řízení
vystupovala aktivně, uplatňovala v jeho rámci svoje podněty, námitky a připomínky a po celou jeho dobu
tvrdila dotčení na svých právech, což také blíže specifikovala. Povaha napadeného opatření pak ve spojení
s právní pozicí navrhovatelky tedy skýtá dostatek důvodů k závěru, že k dotčení její právní sféry podobným
opatřením skutečně mohlo dojít“.
6. Tvrdí tedy, že napadeným opatřením obecné povahy (resp. jeho částí vymezující nové
lokality OV3 a OV8) může být dotčena na svém vlastnickém právu k nemovitostem
nacházejícím se v k. území Nalžovické Podhájí, a to hlukem, prachem, vibracemi,
výfukovými plyny, zvýšením dopravy, dále v případě výstavby hrozícím poklesem
podzemní vody v její studni, zhoršením životního prostředí, zhoršením výhledových
podmínek a snížení hodnoty jejích nemovitostí.
I.3
(Důvody návrhu, návrhové body)
7. V návrhu uvedla, že zastupitelstvo obce Nalžovice schválilo na svém zasedání konaném
11. 2. 2010 změnu územního plánu obce Nalžovice; závazná část tohoto (původního)
územního plánu byla vydána opatřením obecné povahy schváleným zastupitelstvem
11. 12. 2007. Oproti původnímu územnímu plánu byly změnou č. 1 vymezeny čtyři nové
lokality pro výstavbu: lokalita č. 1 (bez bližšího označení), lokalita č. 2 (VN1 – plocha
výroby nerušící, obchodu a služeb), lokalita č. 3 (OV3-NP plocha pro bydlení kat. území
Nalžovické Podhájí) a lokalita č. 4 (OV8 -plocha pro bydlení, nacházející se vedle lokality
OV7 v kat. území Nalžovice, již dříve vymezené stávajícím a nyní platným územním
plánem).
8. Pořizovatel změny se dle navrhovatelky sice v opatření obecné povahy vyjádřil k jejím
námitkám, ale vyhodnotil je jako neopodstatněné. Podle navrhovatelky se s námitkami
směřujícími k ochraně jejího vlastnického práva vyrovnal pouze obecně, s námitkami
podstatnějšími, které se týkaly veřejného zájmu, tj. ohledně rozporu změny a způsobu
jejího pořízení s cíli územního plánování a platnými právními předpisy se z větší části
nezabýval vůbec. Navíc dle navrhovatelky zcela pominul námitky týkající se lokality OV8.
9. V úvodu k samotným návrhovým bodům navrhovatelka polemizovala s odůvodněním
návrhu změny v bodech A a E, neboť podle ní odporují skutečnému stavu, pokud
je zde uvedeno, že změnou územního plánu nedošlo ke změně zastavěného území obce
a že koncepce uspořádání krajiny vydaná územním plánem (z roku 2007) se změnou
nemění. Navrhovatelka k tomu uvedla, že lokalita č. 4 (OV8) je v současné době
nezastavěné území severozápadně od okraje zastavěného území obce Nalžovice.
Také lokalita č. 3 (OV3-NP) je nezastavěná a nachází se západně od okraje zastavěného
území části obce Nalžovické Podhájí; změnou byla na tomto území vymezena rozvojová
lokalita pro výstavbu rodinných domů. V součtu tedy došlo ke zvětšení zastavitelné plochy
o více než 4 hektary (OV8 o 3,96 ha, OV3-NP o 0,18 ha), což má mimo jiné důsledky
i pro koncepci uspořádání krajiny.
10. K tomu soud již na tomto místě podotýká, že nejde o samostatný návrhový bod
a že se navrhovatelka ve své argumentaci dopustila několika nepřesností. Především se tím
dotýká návrhu změny, nikoliv samotného opatření obecné povahy schváleného
zastupitelstvem obce Nalžovice, a navíc zaměňuje některé pojmy. Jak například sama
připustila, v bodu C návrhu změny je uvedeno, že „vymezením nových rozvojových lokalit dochází
ke zvětšení zastavitelného území obce“. Navrhovatelka tedy zaměnila pojem „zastavěné území“,
kterým se dle §2 odst. 1 písm. d) rozumí „území vymezené územním plánem nebo postupem
podle tohoto zákona; nemá-li obec takto vymezené zastavěné území, je zastavěným územím zastavěná část
obce vymezená k 1. září 1966 a vyznačená v mapách evidence nemovitostí (dále jen "intravilán")“,
jež se změnou skutečně nezměnilo, a „zastavitelnou plochou“, která je definována
pod písmenem j) téhož ustanovení („plocha vymezená k zastavění v územním plánu
nebo v zásadách územního rozvoje“). To však jen na okraj, neboť předmětem tohoto přezkumu
je až konečné opatření obecné povahy, proti němuž směřovaly níže uvedené námitky:
I.3.A
(nezákonnost vymezení dalších zastavitelných ploch)
11. Hlavním argumentem navrhovatelky byl rozpor změny s hmotným právem a nedostatečný
způsob vypořádání této námitky. Podle §55 odst. 3 stavebního zákona „lze další zastavitelné
plochy vymezit pouze na základě prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby
vymezení nových zastavitelných ploch“. Navrhovatelka namítla, že změna umožní výstavbu
dalších 26 rodinných domů, přestože zdaleka nejsou využity rozvojové lokality vymezené
stávajícím územním plánem, celkem čítající 141 rodinných domů, z nichž dle navrhovatelce
dostupných informací byly realizovány pouze dva.
12. Navrhovatelka zdůraznila, že obec Nalžovice včetně přilehlých osad čítá 550 stálých
obyvatel, z nichž 45 jsou klienti Ústavu sociální péče; kapacita potenciální zástavby
vymezená územním plánem z roku 2007, z níž zbývá k realizaci 139 rodinných domů,
je tedy dle navrhovatelky zcela postačující, ba spíše nadměrná, neboť při jejím využití může
dojít až ke zdvojnásobení počtu obyvatel obce. Její další zvyšování změnou je tedy
dle navrhovatelky v rozporu s výše citovaným §55 odst. 3 stavebního zákona.
13. V této souvislosti navrhovatelka poukázala na rozhodnutí zdejšího soudu ze dne
13. 8. 2009, čj. 9 Ao 1/2009 - 36, v němž soud vyslovil, že prokázání nemožnosti využít
již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch
(ve smyslu §55 odst. 3 stavebního zákona) je základní zákonnou podmínkou pro vymezení
dalších zastavitelných ploch, která musí být součástí odůvodnění změny územního plánu.
Tomuto požadavku však dle navrhovatelky odpůrce nedostál. Naopak v odůvodnění
územního plánu z roku 2007 je ohledně požadavků na zařazení dalších pozemků
do zastavitelného území uvedeno, že jsou neodůvodněné vzhledem k dostatečné kapacitě
pro rozvoj obce; v mezidobí pak k žádné faktické změně této kapacity nedošlo.
I.3.B
(neposouzení vlivů na životní prostředí)
14. Druhou námitkou poukázala na rozpor napadeného opatření s požadavkem stanoveným
v §19 odst. 1 písm. c) stavebního zákona [resp. čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice č. 2001/42
ES, či přílohy II. bodu 10b) směrnice 85/337 EHS], tj. neprovedení posouzení vlivu
na životní prostředí. Odpůrce se dle navrhovatelky přiměřeně nezabýval vlivem nových
rozvojových lokalit na životní prostředí, přestože je zřejmé, že se počet obyvatel může
výrazně zvýšit, což by mělo dopad na životní prostředí vlivem produkce odpadních vod,
emisí z lokálního vytápění, nároky na veřejnou infrastrukturu, automobilovou dopravu.
Dopady na životní prostředí měly být proto dle navrhovatelky zjišťovány bez ohledu na to,
zda Krajský úřad Středočeského kraje toto posouzení vyžadoval či nikoliv. Ani s touto
námitkou se v opatření obecné povahy odpůrce dostatečně nevypořádal.
II.
(Stanovisko odpůrce)
15. Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu uvedl, že postupoval zákonným způsobem, mimo jiné
se i dostatečně vypořádal s námitkami navrhovatelky, a to i přes pochybnosti o tom,
zda je navrhovatelka vlastníkem „dotčených pozemků“. Pozemky navrhovatelky nejsou
v důsledku změny zatěžovány „nad obvyklou míru“.
16. K množství zastavitelných ploch odpůrce uvedl, že je jeho povinností počítat i s určitými
rezervami; zastavitelné plochy vymezené územním plánem z roku 2007 jsou v současné
době vlastnicky nedosažitelné a tedy de facto nezastavitelné, protože jejich vlastníci
své zastavitelné pozemky nechtějí prodat. Zdůraznil zájem na dalším rozvoji obce
a přinejmenším udržení počtu obyvatel a to, že ke změně přistoupil na základě žádosti
občanů, jejichž rodinní příslušníci projevili zájem o stavbu rodinných domů v obci na svých
vlastních pozemcích, podle původního územního plánu nezastavitelných (jak vyplynulo
ze správního spisu, jednalo se o pozemky parc. č. 343 v kat. území Nalžovické Podhájí,
parc. č. 1014 a 1015 v kat. území Nalžovice).
17. Snahu navrhovatelky zajistit zrušení změny hodnotil odpůrce jako výraz osobních sporů
s vlastníky sousední nemovitosti, nikoliv zájem na územním plánování v obci. Kromě
navrhovatelky a jejího manžela nikdo z obyvatel obce proti změně nebrojil. V těsné
blízkosti nemovitostí navrhovatelky se nachází lokalita OV3, v níž má být postaven jeden
rodinný dům, a to zcela mimo výhled navrhovatelky. Druhá lokalita OV8 je pak
od nemovitostí navrhovatelky vzdálena přibližně jeden kilometr.
18. Návrh na zrušení opatření obecné povahy z uvedených důvodů považuje odpůrce
za nedůvodný a navrhl, aby byl zamítnut.
III.
(obsah správního spisu)
19. Ze správního spisu soudu vyplynulo:
20. Dne 11. 12. 2007 schválilo zastupitelstvo obce Nalžovice usnesením č. 10/2007 územní
plán obce Nalžovice, který nabyl účinnosti 27. 12. 2007. Územním plánem bylo vymezeno
dvanáct rozvojových lokalit, z toho sedm ploch pro bydlení o celkové rozloze 18,06 ha
v Nalžovicích, dvě o rozloze 3,08 ha v Nalžovickém Podhájí a jedna o rozloze 1,30 ha
v Nové Vsi.
21. Mimo jiné z územního plánu vyplynuly pro nyní souzenou věc tyto relevantní skutečnosti:
ke konceptu územního plánu uplatnil D. M. námitku, jíž se domáhal zařazení pozemků
parc. č. 448/2, 336 a 343 v katastrálním území Nalžovické Podhájí do zastavitelného území
pro výstavbu rodinného domu; této námitce nebylo vyhověno s odůvodněním, že „tyto
pozemky leží v blízkosti rozvojových lokalit (OV1-NP a OV2-NP), které jsou dostatečně rozlehlé z
hlediska dalšího rozvoje obce a zatím není žádoucí je dále rozšiřovat“. V rámci připomínek veřejnosti
uplatněných ke konceptu územního plánu vyjádřili nesouhlas s námitkou D. M. F. Š., J. J.,
MS Luhy Nalžovice a dále i navrhovatelka a její manžel.
22. Ze správního spisu vyplývá, že zastupitelstvo obce projednalo a vyjádřilo krátce
poté souhlas s několika žádostmi o změnu územního plánu, tj. o zařazení jednotlivých
pozemků do plochy bydlení (28. 2. 2008: část pozemku parc. č. 343 v kat. území
Nalžovické Podhájí, část pozemku parc. č. 1014 v kat. území Nalžovice; 28. 8. 2008:
parc. č. 1015 v kat. území Nalžovice), a do plochy výroby nerušící, obchodu a služeb
(28. 2. 2008: parc. č. 592 v kat. území Nalžovice).
23. Dne 2. 10. 2008 zastupitelstvo schválilo rozhodnutí o pořízení změny územního plánu.
24. Pořizovatel zpracoval návrh zadání změny a veřejnou vyhláškou ze dne 14. 1. 2009 oznámil
možnost veřejného nahlížení u pořizovatele a na obecním úřadě v Nalžovicích,
vč. možnosti uplatňovat připomínky ve lhůtě 30 dnů od vyvěšení oznámení.
25. K návrhu zadání změny vydal (vedle dalších orgánů) své stanovisko i Krajský úřad
Středočeského kraje. V rámci koordinovaného stanoviska několika odborů krajského úřadu
ze dne 29. 1. 2009, čj. 007943/2009/KUSK-OŽP/Mer, uvedl odbor životního prostředí
a zemědělství, oddělení posuzování vlivů na životní prostředí, že nepožaduje zpracování
vyhodnocení vlivů zadání změny na životní prostředí. Nutno již zde zdůraznit,
že se tak stalo bez jakéhokoli dalšího odůvodnění.
26. K návrhu zadání změny vznesla navrhovatelka připomínku (doručena pořizovateli
16. 2. 2009). Namítla, že se jeví nevěrohodné odůvodnění zadání změny, pakliže
je v bodu 1 uvedeno, že důvodem pro schválení pořízení změny byly podněty a záměry,
které se objevily v průběhu schvalování územního plánu obce v letech 2006 a 2007,
a to vzhledem k tomu, že tento územní plán je ze září 2007. Dále namítla, že nejsou
k dispozici k nahlédnutí „průzkumy a rozbory“ zmiňované v bodu 3 zadání změny.
Konečně se navrhovatelka dovolávala rozporu s §55 odst. 3 stavebního zákona u vymezení
lokalit č. 3 (OV3) a 4 (OV8), neboť nebylo využito zastavitelné území s kapacitou
141 rodinných domů vymezené územním plánem z roku 2007.
27. Pořizovatel změny zpracoval v březnu 2009 návrh pokynů pro zpracování návrhu změny
(pro Ing. arch. I. P.), které byly schváleny zastupitelstvem obce usnesením č. 3/2009 ze dne
1. 4. 2009. V části „odůvodnění změny územního plánu“ je obsaženo „vyhodnocení, jak byla
zohledněna připomínka“ navrhovatelky; v něm je uvedeno: „první koncept územního plánu obce
Nalžovice byl vypracován v roce 1998 a až v roce 2006 byl vypracován druhý koncept, který vycházel z
projednaných a schválených Územních a hospodářských zásad pro zpracování územního plánu sídelního
útvaru obce Nalžovice z roku 1997. Při schvalování územního plánu v letech 2006 a 2007 vznikly
požadavky, které již nešly zařadit do původního územního plánu, a tak zastupitelstvo obce rozhodlo dne
2. 10. 2008 o pořízení změny č. 1“. K lokalitě č. 3 (OV3) bylo uvedeno: „Vlastník pozemku
požádal o změnu územního plánu, jelikož předmětná lokalita nebyla zahrnuta do původního územního
plánu. Jedná se o lokalitu, kde chce postavit jeden rodinný dům o zastavěné ploše 150 m
2
přízemí s
podkrovím. Žadatel si zajistil kladná vyjádření od Městského úřadu Sedlčany, odboru výstavby a
územního plánování a odboru životního prostředí a poté požádal obec Nalžovice o změnu územního plánu.
Úřad územního plánování neshledal důvody k vyřazení lokality vzhledem k její jednoznačnosti ze změny
územního plánu za opodstatněné. K této navržené rozvojové lokalitě nebylo uplatněno žádné negativní
stanovisko dotčeného orgánu nebo organizace“. K lokalitě č. 4 (OV8) je uvedeno, že jedná se o
zcela logické dotvoření celistvosti rozvojové lokality OV7, v území této navrhované lokality
se nenachází žádné limity území, které by mohly negativně ovlivňovat budoucí výstavbu
rodinných domů. K namítanému porušení §55 odst. 3 stavebního zákona pořizovatel
argumentoval tím, že „platný územní plán obce nabyl účinnosti 27. 12. 2007, tzn. že od tohoto data
uplynula příliš krátká doba na to, aby vyhotovení posouzení využitelnosti pozemků vymezených v
původním územním plánu mělo směrodatný charakter a smysl“.
28. Návrh změny zpracoval pro pořizovatele Ing. arch. I. P. v červnu 2009.
29. Společné jednání o návrhu změny proběhlo 3. 9. 2009. Téhož dne bylo rovněž pořizovateli
doručeno koordinované stanovisko Krajského úřadu Středočeského kraje
(čj. 130230/2009/KUSK-OŽP/Mer) k návrhu změny (z 28. 8. 2009), v němž mimo jiné
odbor životního prostředí a zemědělství sdělil, že „z hlediska zákonů č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny, č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a č. 86/2002 Sb.,
o ochraně ovzduší, nemá k návrhu územního plánu připomínky“. Znovu lze připomenout, že chybí
odůvodnění; navíc nesprávná textace („návrhu územního plánu“ namísto „změny
územního plánu“).
30. Dne 26. 11. 2009 obdržel pořizovatel od Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru
životního prostředí a zemědělství, „sdělení k veřejnému projednání návrhu změny
konanému 12. 1. 2010“: „k veřejnému projednání sdělujeme, že v plném rozsahu platí naše
koordinované stanovisko vydané k návrhu změny dne 28. 8. 2009 pod čj. (…)“.
31. Stanovisko k návrhu změny předal (12. 11. 2009) pořizovateli také odbor regionálního
rozvoje Krajského úřadu Středočeského kraje. V něm mimo jiné uvedl: „bylo zjištěno, že návrh
(změny č. 1) je v souladu s politikou územního rozvoje a s územním plánem velkého územního celku
okresu Příbram. Sousední obce k návrhu (změny č. 1) neuplatnily žádné připomínky. V zadání (změny
č. 1) nebylo vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj požadováno. Stanovisko Komise nebylo požadováno,
jelikož návrh (změny č. 1) nebude mít negativní vlivy na lokality s prioritními typy stanovišť
ani s prioritními druhy. Rada obcí, která by byla oprávněna vydat vyjádření k tomuto návrhu (změny
č. 1), není v předmětném území zřízena.“. Krajský úřad uvedl, že posoudil návrh změny,
neshledal žádné rozpory a je možné jej projednat podle §52 až 54 stavebního zákona.
32. Dne 12. 1. 2010 proběhlo u odpůrce veřejné projednání návrhu změny; proti návrhu změny
byla uplatněna písemná námitka navrhovatelky a připomínky Občanského sdružení
za krajinu Nalžovicka, zastoupeného Ing. J. P., a dále F. Š. a P. R. Námitky navrhovatelky a
připomínky občanského sdružení jsou totožné: opět je zde namítán rozpor s §55 odst. 3
stavebního zákona, dále vnitřní rozpory návrhu změny v otázce změn zastavěného území
obce a konečně neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí; podle posledně uvedené
námitky představovala změna „koncepci“ ve smyslu směrnice č. 85/337/EHS a č. 2001/42
ES, u níž musí proběhnout vždy celé posouzení vlivů na životní prostředí. Navrhovatelka
vedle toho dále namítla, že není odůvodněna potřeba nových ploch pro výstavbu, přičemž
zároveň došlo ke změně názoru na zařazení některých pozemků do zastavitelného území,
ačkoliv v řízení o územním plánu v roce 2007 bylo takové zařazení odmítnuto (parc. č. 343
v kat. území Nalžovické Podhájí, parc. č. 1015, 1016, 1013 a 1014 v kat. území Nalžovice).
Z návrhu změny konečně také dle navrhovatelky nevyplývá zcela přesně, které území má
být zahrnuto do rozvojové lokality (parc. č. 268/1).
33. Dne 11. 2. 2010 schválilo zastupitelstvo obce Nalžovice vydání změny územního plánu
obce Nalžovice. Nově byly vymezeny zastavitelné plochy: lokalita č. 1 – oprava
kresličské chyby územního plánu obce; lokalita č. 2 (VN1) – „plocha výroby nerušící, obchodu
a služeb“ – změna funkčního využití pozemku parc. č. 592 v kat. území Nalžovice o rozloze
0,23 ha ze stávajícího funkčního využití „louky, pastviny, orná půda“ tak, aby bylo možno
rozšířit areál výroby nerušící, obchodu a služeb, tj. areál bývalého lihovaru; lokalita č. 3
(OV3-NP) – „plocha pro bydlení“ - změna funkčního využití pozemku parc. č. 268/1 (PK
343) v kat. území Nalžovické Podhájí o rozloze 0,18 ha ze stávajícího funkčního využití
„louky, pastviny, orná půda“ tak, aby bylo možno postavit jeden rodinný dům; lokalita č. 4
(OV8) – „plocha pro bydlení“ - změna funkčního využití pozemků parc. č. 1014 a 1015
v kat. území Nalžovice o celkové ploše 3,96 ha ze stávajícího funkčního využití „louky,
pastviny, orná půda“ (v něm by dle návrhu změny mohlo být postaveno až 25 rodinných
domů).
34. V odůvodnění opatření obecné povahy bylo zahrnuto rovněž rozhodnutí o námitkách:
žádné z nich nebylo vyhověno.
35. Nejprve se odpůrce vyjádřil k obavám navrhovatelky, že bude dotčena na svém vlastnickém
právu hlukem, prachem, vibracemi, výfukovými plyny, zvýšením dopravy a možným
poklesem podzemí vody v její studni tím, že v rozvojových lokalitách OV3 a OV8
není řešeno centrální vytápění, takže by se kouř z nově postavených domů držel v údolí
a výrazně by zhoršil životní prostředí, kromě toho by nově postavené domy a pouliční
osvětlení zcela změnilo výhledové podmínky navrhovatelky; došlo by tak k zásahu do jejího
soukromí i do hodnoty její nemovitosti. Odpůrce uvedl, že dotčené správní orgány
neuplatnily v těchto otázkách záporná stanoviska a je také nepravděpodobné,
že by výstavba jednoho rodinného domu plánovaného v lokalitě s navrhovatelkou
sousedící (OV3) narušila životní prostředí a krajinný ráz tohoto území.
36. Odpůrce také neshledal žádný vnitřní rozpor změny.
37. K namítanému neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí odpůrce konstatoval,
že orgán příslušný dle §10i odst. 3 a přílohy č. 8 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování
vlivů na životní prostředí (dále „zákon o posuzování vlivů“), tj. Krajský úřad Středočeského
kraje, odbor životního prostředí a zemědělství, oddělení posuzování vlivů na životní
prostředí, vyhodnotil, že takové posuzování nebude požadovat.
38. Rovněž odpůrce neshledal důvodnou námitku porušení §55 odst. 3 stavebního zákona.
Svůj závěr odůvodnil
takto:podle §55 odst. 1 stavebního zákona předkládá pořizovatel
územního plánu zprávu o uplatňování územního plánu pravidelně nejméně jednou
za 4 roky. V této zprávě mohou být mimo jiné zahrnuty pokyny pro zpracování změny
územního plánu, a pokud zahrnují návrh nových zastavitelných ploch, musí obsahovat
prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a potřebu nových
zastavitelných ploch. Územní plán Nalžovic byl vydán v roce 2007, tudíž je zřejmé,
že zpráva o jeho uplatňování bude zastupitelstvu obce předložena až v roce 2011.
39. Dále odpůrce poukázal na to, že k pořízení změny a vymezení jejího rozsahu přistoupilo
zastupitelstvo obce na základě několika žádostí o změnu územního plánu. Dvě z těchto
žádostí se týkaly pozemků parc. č. 1014 a 1015 v kat. území Nalžovice (OV8); pro logické
doplnění tvaru a rozlohy této lokality k nim byly přiřazeny dále pozemky parc. č. 1013,
1017 a 1018. Odpůrce zdůraznil, že lokalita OV8 navazuje na lokalitu vymezenou
původním územním plánem jako OV7 a obě představují stěžejní základ budoucího rozvoje
obce Nalžovice (tj. severním směrem od obce). Ostatní plochy rozvojových lokalit
vymezené změnou jsou dle vyjádření odpůrce svou rozlohou nevýznamné.
40. K další námitce odpůrce uvedl, že lokalita OV3-NP se sice nachází na pozemku
parc. č. KN 268/1 v kat. území Nalžovické Podhájí, který má rozlohu 454332 m
2
, zmíněná
lokalita se však nachází v severní části tohoto pozemku, a to celých 60 metrů od hranice
pozemků parc. č. 343 (o rozloze 6262 m
2
, z něhož 1800 m
2
spadá do rozvojové lokality)
a parc. č. 293 (jehož spoluvlastníkem je i navrhovatelka). Nesouhlas navrhovatelky
se zařazením lokality OV3-NP do změny nebyl dle odpůrce relevantně zdůvodněn.
41. Konečně k námitce ohledně zařazení pozemků parc. č. 1015 a 1016 odpůrce uvedl,
že pořizovací proces územního plánu probíhal od roku 1997 do 2007, tj. ve značně
dlouhém časovém úseku, v němž došlo k několika podstatným změnám právní úpravy
územního plánování. Proces pořizování územního plánu převzal Městský úřad Sedlčany,
odbor výstavby a územního plánování v souladu se stavebním zákonem (č. 183/2006 Sb.)
od 1. 1. 2007, tedy ve fázi dokončeného projednání konceptu; s uplatněnými námitkami
ke konceptu se musel vypořádat bez dokonalé znalosti předcházejícího řízení. Vzhledem
k neúměrně dlouhé době procesu pořizování územního plánu již nebylo v této fázi žádoucí
zařadit do něj další zastavitelné plochy. Mezi obcí Nalžovice a Městským úřadem Sedlčany
bylo dohodnuto, že bude zpracována změna územního plánu, která by mohla zahrnout
některé námitky ke konceptu územního plánu; proto došlo k zařazení shora uvedených
pozemků do změny.
42. V další části opatření obecné povahy se pořizovatel vyjádřil také k „připomínce“
navrhovatelky podané 16. 2. 2009 k návrhu zadání změny. Také zde uvedl, že vzhledem
ke změnám právní úpravy (přijetí stavebního zákona z roku 2006 a prováděcích předpisů)
se pořizovatelem územního plánu stal Městský úřad Sedlčany a že požadavky,
které od občanů vzešly v letech 2006 a 2007, již nebylo možno do územního plánu zařadit,
což bylo důvodem jeho pozdější změny (tj. změny č. 1). Průzkumy a rozbory, jež podle
navrhovatelky nebyly přístupny k nahlédnutí jsou, dle vyjádření odpůrce, součástí
dokumentace „územně analytické podklady“ vypracované koncem roku 2008;
„do této dokumentace lze nahlížet a tvoří dostatečný podklad pro tvorbu změny č. 1, nahrazující v plném
rozsahu provedení „průzkumů a rozborů“ dle dnes již neplatného zákona č. 50/1976 Sb.“
K namítanému porušení §55 odst. 3 stavebního zákona se vyjádřil v duchu výše uvedeném.
IV.
(postup soudu a průběh jednání)
43. Ve věci proběhlo dne 15. 4. 2010 ústní jednání, k němuž se žádný z řádně předvolaných
účastníků nedostavil. Soud provedl dokazování obsahem správního spisu. Rozsudek ve věci
byl vyhlášen při odročeném jednání dne 21. 4. 2010.
V.
(zkoumání podmínek řízení a vypořádání námitek)
44. Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou v projednávané věci splněny
podmínky řízení. Těmi jsou spolu s dalšími podmínkami vyplývajícími z §101a s. ř. s.
existence předmětu řízení - opatření obecné povahy, aktivní legitimace navrhovatele
a formulace závěrečného návrhu.
45. Nebylo zpochybněno, že napadený správní akt opatřením obecné povahy je, a to nejen
svými materiálními znaky §171 a násl. správního řádu), ale je tak ostatně i označen a i další
formální znaky naplňuje.
46. Aktivně legitimován k podání návrhu dle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. je ten, kdo tvrdí,
že byl na svých právech zkrácen opatřením obecné povahy. Navrhovatelka tvrdí, že byla
změnou zkrácena na svém vlastnickém právu. Soud vyšel ze své dosavadní judikatury,
především z rozsudku rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 - 120,
publikovaného jako č. 1910/2009 Sb. NSS. Rozšířený senát v něm vyslovil, že odmítnout
návrh pro jeho nepřípustnost ve smyslu §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. lze v případě, „bude-li
již z obsahu samotných tvrzení navrhovatele (doplněných případně postupem podle §37 odst. 5 věty první
s. ř. s.) patrné, že i kdyby byla pravdivá, nemůže být navrhovatel (zejména pro povahu věci nebo jinou zcela
zjevnou skutečnost) ve své právní sféře opatřením obecné povahy dotčen. Splnění podmínek aktivní procesní
legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení
jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy“. Splnění podmínek aktivní procesní
legitimace bude dáno vždy s ohledem na okolnosti konkrétního případu, tj. v závislosti
na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné aktuálně posuzovaným
opatřením obecné povahy. Územním plánem mohou být dotčeny podle tohoto rozhodnutí
tři kategorie osob: především se jedná o osobu, která má přímý a nezprostředkovaný vztah
k nějaké části území, které je (územním plánem) regulováno, tedy vlastník (spoluvlastník)
pozemku nebo jiné nemovité věci (případně jiných majetkových hodnot majících povahu
obdobnou nemovitým věcem – tedy bytů a nebytových prostor) a oprávněný z věcného
práva k takovýmto věcem (majetkovým hodnotám), nikoli však nájemce; v některých
případech může být aktivně legitimován i navrhovatel, který, ačkoliv sám není vlastníkem
nemovitosti nebo oprávněným z věcného práva k cizí nemovitosti na území regulovaném
územním plánem, tvrdí, že jeho vlastnické nebo jiné věcné právo k nemovitosti nacházející
se mimo regulované území by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování
na území regulovaném územním plánem tento plán připouští (typicky vlastník sousedního
pozemku, u něhož se mohou významně projevit vlivy činnosti z regulovaného
území - exhalace, hluk, zápach apod. – nebo které povedou k významnému snížení
hodnoty jeho majetku; pro úplnost je třeba zmínit i třetí kategorii vymezenou
článkem 9 odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy jako osoby z řad tzv. „dotčené veřejnosti“.
Přípustný je i návrh, ve kterém navrhovatel namítá porušení procedurálních pravidel,
které mohlo vést k nezákonnosti opatření obecné povahy, a které zároveň mohlo způsobit,
že se tato nezákonnost dotkla právní sféry navrhovatele. K odmítnutí návrhu by tedy vedlo,
pokud by z něj bylo zřejmé, že namítaná procesní pochybení by a priori vylučovala možnost
dotčení právní sféry navrhovatele.
47. V nyní posuzovaném případě navrhovatelka tvrdila (a výpisy z katastru nemovitostí
prokázala), že je vlastníkem (spoluvlastníkem) nemovitostí, které s některými pozemky
zahrnutými do změny sousedí.
48. Je vhodné připomenout, že soud v citovaném rozsudku sice uvedl jako typický příklad
vlastníky sousedních pozemků, nikoli však jako případ jediný možný. Dotčeni ve svých
právech mohou být i další osoby oprávněné z věcného práva (nejen vlastníci), přičemž
především nelze jednoznačně (paušálně) stanovit okruh „kam až“ možnost dotčení sahá.
V této souvislosti lze poukázat na jistou paralelu s výkladem „sousedních“ pozemků,
k níž se vyjádřil Ústavní soud v nálezu Pl. 19/99 z 22. 3. 2000, ve kterém vyjádřil
(byť v souvislosti s §34 stavebního zákona) klíčovou myšlenku, že při interpretaci pojmu
„sousedních pozemků“ nelze zvažovat toliko společnou hranici pozemků, ale veškeré
okolnosti konkrétně posuzovaného případu. Ústavní soud zde naznačil nutnost
extenzivního výkladu pojmu „sousedních pozemků“, byť i v jiné souvislosti.
49. Tento princip musí být zachován i nyní: nelze v absolutních vzdálenostech vytyčit
„maximální okruh“ nemovitostí, resp. práv k nim, které by mohly být dotčeny v souvislosti
se změnami v území zahrnutém do územního plánu (či jeho změny). Také v této souvislosti
je nutno zvažovat každý individuální případ v jeho specifických podmínkách.
50. Nutno si uvědomit, že územní plány jsou vydávány pro velmi různorodá území a podle
toho také je třeba zvažovat konkrétní okolnosti. Nelze naprosto srovnávat územní plán
velké sídelní aglomerace (např. město Praha) a obcí velikosti Nalžovic. Značné rozdíly
vyplývají také z krajinného rázu: odlišná je situace v kopcovitém terénu (jako
v posuzovaném případě) a v krajině spíše ploché. Spolu např. se zalidněností (zastavěností)
konkrétního území, charakterem zemědělským či průmyslovým apod. jsou uvedené
příklady toliko náhodným výčtem mnoha faktorů, které konkrétní případ mohou vždy
ovlivňovat. Znovu je tedy nutno zdůraznit potřebu individuálního přístupu ke zkoumání
možného dotčení práv jednotlivých subjektů v jednotlivých případech.
51. V posuzované věci se jedná o změnu územního plánu v typické středočeské obci
venkovského typu, v území nepříliš zalidněném, pro které jsou typické malé obce zpravidla
o několika desítkách domů, malé osady soustřeďující obvykle jen několik obytných domů,
a samoty. Namítá-li v této situaci navrhovatelka, že její vlastnická práva k nemovitostem
mohou být dotčena provedením zástavby v nově vymezeném zastavitelném území,
které se nachází buď v bezprostředním sousedství její samoty (OV3), či v samotné obci
Nalžovice (OV8), která je od nemovitostí navrhovatelky vzdálena vzdušnou čarou cca 1 km
a nachází se na dohled pod kopcem, nelze mít za to, že tvrzené dotčení jejích práv není
nemožné. Právě s ohledem na konkrétní podmínky daného území nelze takové dotčení
předem vyloučit. Zda k němu skutečně může dojít, bude předmětem dalšího zkoumání.
52. Konečně také navrhovatelka splnila zákonný požadavek na přípustnou formulaci žalobního
návrhu: žádala o zrušení opatření obecné povahy – změny č. 1, a to dnem vyhlášení
rozsudku.
53. Poté, co soud dospěl k závěru, že jsou splněny podmínky řízení, přistoupil k posouzení
jednotlivých námitek:
Ad 1.3.A
54. Navrhovatelka vytýkala odpůrci, že nerespektoval §55 odst. 3 stavebního zákona,
podle něhož lze vymezit další zastavitelné plochy pouze na základě prokázání nemožnosti
využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch.
S obdobnými, námitkami (připomínkami) podanými v rámci řízení o změně nejen
navrhovatelkou, ale i dalšími osobami, se odpůrce vypořádal jednotným způsobem.
Především se odvolal na skutečnost, že mu do schválení změny pořizovatel územního
plánu nepředložil zprávu o uplatňování územního plánu, jejíž součástí by v případě
navrhované změny územního plánu bylo mimo jiné i prokázání nemožnosti využít
již vymezené zastavitelné plochy a potřeba vymezení nových zastavitelných ploch;
vzhledem k tomu, že územní plán byl vydán v roce 2007, bude příslušná zpráva zpracována
a předložena v průběhu roku 2011. Jinou skutečnost z uvedeného odpůrce nevyvodil.
Těžiště argumentace odpůrce pro vytyčení nových zastavitelných ploch spočívalo v tom,
že se tak stalo na základě žádostí vlastníků pozemků, jichž se tato změna přímo týkala
(parc. č. 1014 a 1015 v kat. území Nalžovice, PK 343 v kat. území Nalžovické Podhájí)
a zařazením dalších pozemků do lokality OV8 (parc. č. 1013, 1017 a 1018 v kat. území
Nalžovice) s ohledem na logické doplnění rozlohy a tvaru této lokality. Odpůrce výslovně
uvedl, že důvodem změny byly žádosti vlastníků o zařazení konkrétních pozemků
do zastavitelné plochy, přičemž tyto jejich požadavky byly vzhledem k délce nutného řízení
zamítnuty v rámci procesu tvorby původního územního plánu. Odpůrce opakovaně
poukazoval na to, že o pořízení a schválení změny územního plánu rozhoduje
zastupitelstvo obce v samostatné působnosti.
55. Smyslem a cílem územního plánování je komplexní řešení funkčního využití území
a vytváření předpokladů k zabezpečení trvalého souladu všech přírodních, civilizačních
a kulturních hodnot území, zejména se zřetelem na péči o životní prostředí a ochranu
jeho hlavních složek. Územní plán je přijímán k zajištění veřejného zájmu, obecného dobra.
Tyto hodnoty musí být nejen pojmenovány a specifikovány, ale také věrohodně doloženy.
Zajisté takovým veřejným zájmem může být potřeba zajistit dostatečné množství
stavebních pozemků pro individuální bytovou výstavbu občanů obce i pro občanskou
vybavenost, místní výrobu atp., tím spíše při současném negativním trendu vylidňování
vesnice a odchodu pracovně aktivního obyvatelstva do měst; takový trend představuje
v průmyslových zemích značně tíživý problém. Chvályhodná snaha obecních samospráv
malých sídelních celků o přiměřenou stabilizaci především mladé generace v místě
je nesporně pozitivní jev.
56. Není také sporu o tom, že územní plán – přijímaný jak řečeno v zájmu obecném,
veřejném - přináší ve své konkrétní podobě některým osobám prospěch (obvykle
především majetkový), pro jiné představuje v různých materiálních i nemateriálních
formách újmu. Tento fakt je bezpochyby skutečností, ke které musí zpracovatel územního
plánu, i ten, kdo jej schvaluje, přihlížet a očekávané klady a zápory územního plánu musí
vyvažovat tak, aby při zachování sledovaného veřejného zájmu nedocházelo
k individuálním výhodám a újmám nepřiměřeným. Neznamená to ale, že územní plán bude
zpracováván nikoli pro dosažení dobra obecného, ale individuálního.
57. Proto také nelze mít za to, že na schválení konkrétní úpravy územního plánu existuje
individuální subjektivní právo. Zájem soukromý tak ustupuje zájmu veřejnému (typicky
např. požadavkům na dopravní obslužnost lokality, budování dostatečně kapacitní
infrastruktury, hospodaření s vodou nebo odpady, památková ochrana, ochrana přírody,
ochrana vod, ovzduší atd.).
58. Proto nepostačí argument odpůrce o žádostech vlastníků jednotlivých pozemků
ke zdůvodnění rozšíření zastavitelné plochy. Územní plán neslouží k prosazování zájmů
nebo řešení střetů zájmů konkrétních subjektů ať již na výstavbě rodinných domů, objektů
pro výrobu či jiných. I kdyby byli vlastníci pozemků v daném území ve shodě, nemůže
to ještě samo o sobě znamenat soulad s dalšími zájmy, např. na ochraně životního
prostředí, kulturních hodnot, historických památek atd. Jakkoli je správná argumentace
předestřená odpůrcem, že je v zájmu obce, aby se zde usazovali mladí lidé,
kteří pochopitelně chtějí někde bydlet, není možné takový požadavek považovat za jediný
a bezrozporný obecný zájem pro další vývoj území.
59. Tím nemá být řečeno, že zájmy jednotlivých občanů mají být zcela opomenuty. Každá obec
jednak tvoří územní celek, který je vymezen hranicí území obce, jednak je veřejnoprávní
korporací, která má vlastní majetek, vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese
odpovědnost z těchto vztahů vyplývající (§1 a 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích). Území
plán obce schvaluje zastupitelstvo této obce, a to v samostatné působnosti, jak správně
uváděl odpůrce. Musí při tom však respektovat §2 odst. 2 zákona o obcích v celém
jeho rozsahu: „obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění
svých úkolů chrání též veřejný zájem“ a respektovat také cíle územního plánování. Zájmy
občanů, resp. vlastníků pozemků v obci, nejsou nadřazeny zájmu veřejnému.
60. Žádosti vlastníků pozemků, na které odpůrce poukazoval, tedy samy o sobě nejsou
důvodem rozšíření zastavitelné plochy obce bez zřetele na zastavitelné plochy stávající.
To, zda byly tyto žádosti podány již v řízení o územním plánu, přičemž do něj, jak tvrdí
odpůrce, nebyly zahrnuty pouze s ohledem na neúměrně dlouhou dobu, po kterou bylo
o územním plánu jednáno, nemůže být v žádném směru bráno v potaz ve prospěch změny.
Soud nemá důvod zabývat se touto otázkou věcně, musí ale poukázat na rozpor tohoto
tvrzení s tím, co bylo výslovně uvedeno v územním plánu v rámci vypořádání námitek:
ohledně pozemků parc. č. 343 v kat. území Nalžovické Podhájí a parc. č. 1013, 1014, 1015,
1016 a jiných je nevyhovění námitkám zdůvodněno naopak tím, že tyto pozemky leží
v blízkosti rozvojové lokality (OV1-NP a OV2-NP či OV7), která je dostatečně rozlehlá
z hlediska dalšího rozvoje obce a zatím není žádoucí ji dále rozšiřovat. Výklad odpůrce,
že slovo „zatím“ znamenalo to, že bylo již záhodno vydat územní plán, který obec
do té doby postrádala, nebo že pořizovatel dokumentace vzhledem ke změně zákonné
úpravy neměl dostatek času seznámit se s veškerými okolnostmi, není podpořen obsahem
správních spisů.
61. Především ale nelze přijmout argumentaci, že pro výstavbu rodinných domů nelze využít
pozemků zahrnutých do zastavitelné plochy proto, že je jejich majitelé nechtějí prodat
osobám, které mají zájem stavět. „Nemožnost využít již vymezené zastavitelné plochy“,
která je jako zákonná podmínka pro vymezení nových zastavitelných ploch stanovena
v §55 odst. 3 stavebního zákona, není nemožností právní, ale faktickou. O nemožnost
tu půjde v situaci, kdy zastavění ploch brání objektivní (typicky stavebně technické)
důvody, nikoli to, že vlastník zastavitelného pozemku jej zastavět ani prodat nechce
(případně že zájemce nechce či nemůže kupní cenu akceptovat).
62. Kromě toho je tvrzení odpůrce nepřezkoumatelné a není podpořeno obsahem správního
spisu; nikterak z něho není patrná iniciativa případných zájemců o koupi zastavitelných
pozemků a odmítnutí jejich vlastníků tyto pozemky prodat. Proto má soud takový
argument v prvé řadě za nepodložený.
63. Jak ze shora uvedeného vyplývá, odpůrce nepředestřel žádné relevantní argumenty ohledně
faktické nemožnosti využít zastavitelné plochy vytyčené územním plánem z roku 2007.
Odůvodnění:
změny tak zcela postrádá objektivní průkaz toho, že je tu nemožnost
ve smyslu §55 odst. 3 stavebního zákona a tedy i potřeba vymezovat další zastavitelné
plochy. Úvahy předestřené v části odůvodnění týkající se námitek nelze považovat
za splnění požadavku citovaného ustanovení, ani za řádné vypořádání námitek.
Přitom - jak uvedeno - prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy
a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch ve smyslu ustanovení §55 odst. 3
stavebního zákona je základní zákonnou podmínkou pro vymezení dalších zastavitelných
ploch. Tento předpoklad musí být v souladu s ustanovením §53 odst. 5 písm. a)
stavebního zákona, ve spojení s ustanovením §53 odst. 4 písm. c) stavebního zákona,
a ustanovením §53 odst. 5 písm. d) téhož zákona povinnou součástí odůvodnění změny
územního plánu (§13 odst. 1, ve spojení s Přílohou č. 7 bod II. odst. 1, vyhlášky
č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci
a způsobu evidence územně plánovací činnosti, ve znění pozdějších přepisů).
64. Odůvodnění rozhodnutí o této námitce, tak i samotné odůvodnění opatření obecné povahy
má tedy zásadní deficity. Je proto v této části nepřezkoumatelné.
Ad 1.3.B
65. Ve druhé námitce navrhovatelka přednesla, že nebyl posouzen vliv změny na životní
prostředí. Podle jejího názoru mělo být posouzení podle zákona č. 100/2001 Sb.,
o posuzování vlivů na životní prostředí, provedeno i přesto, že krajský úřad ve svém
stanovisku dle §10i citovaného zákona uvedl, že takové posouzení nepožaduje.
Navrhovatelka zdůraznila zvětšení zastavitelné plochy, možnou výstavbu 26 rodinných
domů a tedy i zvýšení počtu obyvatel obce Nalžovice (ve spojení s původním územním
plánem) až o několik stovek osob a s tím související vzrůst nároků na veřejnou
infrastrukturu, vliv na životní prostředí daný produkcí odpadních vod, emisí z lokálního
vytápění i automobilové dopravy. Poukázala na nedostatky chybějící kanalizace, vodovodu
a veřejného osvětlení ve stávající zástavbě, chybějící plynofikaci, neřešení požadavků
na automobilovou dopravu atd. To vše dle navrhovatelky představuje podstatný dopad
na životní prostředí, jež měl být zjišťován bez ohledu na skutečnost, zda krajský úřad
toto posouzení vyžadoval či nikoliv.
66. Shodnou námitku předestřela navrhovatelka již k návrhu změny (11. 1. 2010), v níž uvedla,
že změna představuje „koncepci“ ve smyslu směrnice č. 85/337/EHS a směrnice
č. 2001/42 ES, a musí proto proběhnout vždy řádné posouzení vlivů na životní prostředí.
I zde zdůrazňovala, že v důsledku změny č. 1 může dojít k výstavbě 26 rodinných domů
a tím - ve vztahu k dosavadnímu počtu obyvatel obce - k jeho významnému zvýšení.
Upozornila v této souvislosti, že změna nijak neřeší veřejnou infrastrukturu ani technické
vybavení obce.
67. Nejvyšší správní soud z předložené dokumentace odpůrce k této námitce zjistil,
že v roce 2009 byl předložen Krajskému úřadu Středočeského kraje, odboru životního
prostředí a zemědělství návrh zadání změny. Tento odbor 29. 1. 2009 vydal stanovisko,
v němž konstatoval, že jakožto „orgán posuzování vlivů záměrů na životní prostředí podle §10i
odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb., na základě předloženého návrhu zadání územního plánu Nalžovice
a kritérií uvedených v příloze č. 8 citovaného zákona, nepožaduje zpracování vyhodnocení vlivů zadání
z hlediska vlivů na životní prostředí“. K tomuto závěru ale nejsou připojeny žádné důvody.
68. Soud nepředjímá a ani nemůže předjímat otázku, zda napadené opatření obecné povahy
je skutečně koncepcí, která podléhá posuzování vlivů na životní prostředí, jak tvrdila
navrhovatelka. Z ničeho ale ipso facto neplyne, že by posouzení vlivů ve smyslu §10i zákona
č. 100/2001 Sb. podléhat nemohla. Podstatné je, že navrhovatelka v rámci námitek
uplatněných proti návrhu změny č. 1 uplatnila řadu logických argumentů svědčících
pro toto tvrzení. Odpůrce se s navrhovatelkou uplatněnými skutečnostmi ale nevypořádal
a spokojil se pouze s odkazem na stanovisko krajského úřadu, které tyto námitky
ale nevypořádalo. Bylo ostatně přinejmenším namístě, aby si odpůrce k uplatněné námitce
vyžádal vyjádření krajského úřadu. Ze zápisu z veřejného projednání návrhu změny
z 12. 1. 2010 vyplývá, že se krajský úřad k posuzované námitce nevyjádřil, jak vyžaduje
§52 odst. 3 věta druhá stavebního zákona a ze spisu neplyne, že by si odpůrce vyjádření
či stanovisko krajského úřadu k námitce navrhovatelky opatřoval jinak.
69. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 2/2008 - 62 uvedl, že stanoviska
dotčených orgánů jsou závazným podkladem pro územní plán, jejich přezkum však
není možný postupem předvídaným pro odvolací řízení v §149 správního řádu (2004).
Před rozhodnutím o námitkách směřujících proti stanovisku dotčeného orgánu
(což je případ navrhovatelky) je proto třeba dát dotčeným orgánům možnost
se k uplatněným námitkám vyjádřit. Stanovisko dotčeného orgánu ke vzneseným námitkám
pak musí být uvedeno odpůrcem v odůvodnění rozhodnutí o námitce. To se nestalo.
Opatření obecné povahy musí v souladu s §173 odst. 1 správního řádu obsahovat
odůvodnění. Specifický obsah tohoto odůvodnění je blíže určován především ustanoveními
správního řádu a stavebního zákona. Podle §172 odst. 5 správního řádu je součástí
odůvodnění opatření obecné povahy rovněž rozhodnutí o námitkách, které musí obsahovat
vlastní odůvodnění. Vzhledem ke skutečnosti, že podle §174 odst. 1 správního řádu platí
pro řízení podle části šesté obdobně ustanovení části první a přiměřeně ustanovení části
druhé citovaného zákona, je nezbytné přiměřeně vycházet též z §68 správního řádu
a zejména jeho odstavce 3. V odůvodnění opatření obecné povahy, jakož i ve vlastním
odůvodnění rozhodnutí o námitkách tak nemohou zejména chybět podstatné obsahové
náležitosti odůvodnění běžného správního rozhodnutí. I v odůvodněních opatření obecné
povahy je tak nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy,
kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů.
70. Jak je z výše uvedeného patrno, v nyní projednávané věci koncipovala navrhovatelka
svou námitku dostatečně určitě a uvedla v ní logické důvody (tj. podstatné rozšíření
zastavitelného území obce, s tím související vyšší počet obyvatel atd.), a vysvětlila,
proč se domnívá, že posouzení vlivů na životní prostředí mělo být provedeno. Odpůrce
se však nemohl s takovou námitkou vypořádat pouhým odkazem na stanovisko krajského
úřadu, neboť samotná existence tohoto stanoviska na navrhovatelčinu námitku odpověď
nikterak nedává. Za situace, kdy z předmětného stanoviska krajského úřadu není patrné
vypořádání s kritérii obsaženými v Příloze č. 8 zákona o posuzování vlivů, není ani možné
přezkoumat, jak odpůrce po věcné stránce námitku vypořádal. Aby vyhověl základním
požadavkům na odůvodnění opatření obecné povahy v části rozhodnutí o této námitce,
měl srozumitelně odůvodnit, zda změna č. 1 koncepcí podléhající posuzování vlivů
je nebo není.
71. V odůvodnění rozhodnutí o námitce tedy chybí způsobilé rozhodovací důvody.
Rozhodnutí o námitce je proto nepřezkoumatelné.
VI.
(závěr a náklady řízení)
72. V rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005 - 98, definoval Nejvyšší správní soud
algoritmus soudního přezkumu opatření obecné povahy spočívající v pěti krocích: za prvé
přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé přezkum
otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem
vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí přezkum otázky, zda opatření obecné
povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté přezkum obsahu opatření
obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem
(materiální kritérium); za páté přezkum obsahu vydaného opatření obecné povahy
z hlediska jeho proporcionality.
73. V nyní posuzované věci soud dospěl k závěru, že napadené opatření obecné povahy bylo
vydáno v rámci pravomoci i působnosti odpůrce, avšak vzhledem k nedostatkům
při zjišťování potřeby posouzení vlivu na životní prostředí a dále nevypořádání
se s námitkami, nelze dospět ke kladnému hodnocení postupu při jeho vydání; také
při přezkumu v rámci čtvrtého kroku dospěl soud k negativním zjištěním, jelikož shledal
závažné porušení §55 odst. 3 stavebního zákona. S ohledem na tyto vady již nebylo možno
postoupit i ke kroku pátému, v jehož rámci by hodnotil kritéria vhodnosti, potřebnosti,
minimalizace zásahů a proporcionality v užším slova smyslu (tj. zda je následek napadeného
opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli.
74. Nejvyšší správní soud považuje s ohledem na všechny výše uvedené závěry za prokázané,
že napadené opatření obecné povahy bylo vydáno v rozporu se zákonem a vzhledem
k závažnosti a charakteru těchto vad je nutno je zrušit v rozsahu vymezeném ve výroku
tohoto rozsudku, tedy v částech, proti kterým směřovaly námitky navrhovatelky vznesené
jak v řízení správním, tak v návrhu podaném k soudu.
75. Vzhledem k uvedeným vadám nelze spolehlivě dospět k závěru o důvodnosti tvrzení
navrhovatelky ohledně možného dotčení na jejím vlastnickém právu. Totožné námitky
vznášené již v řízení předcházejícím řízení soudnímu totiž odpůrce nevyvrátil a ani soudu
nepředložil důkazní prostředky či argumenty tyto námitky cele vyvracející. V nastalé
nepřezkoumatelnosti části odůvodnění opatření obecné povahy (tedy jak uvedeno:
co do prokázání nemožnosti využít stávající zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových
zastavitelných ploch, tak co do posouzení vlivu na životní prostředí) není úkolem soudu
(jemuž přísluší pouze přezkum zákonnosti vydaného opatření obecné povahy),
aby nahrazoval skutková zjištění a právní závěry, které měl předsevzít správní orgán,
zasahoval do jeho působnosti a nahrazoval ji.
76. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §101d odst. 5 s. ř. s., dle kterého
nemá žádný z účastníků řízení právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 21. dubna 2010
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu