ECLI:CZ:NSS:2009:2.AO.2.2008:62
sp. zn. 2 Ao 2/2008 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci navrhovatelů:
a) RNDr. V. H., b) J. L., c) Ing. L. R., proti odpůrci: Zastupitelstvo města Rokytnice nad
Jizerou, se sídlem Rokytnice nad Jizerou, Horní Rokytnice 197, zastoupeného JUDr. Zdeňkem
Kramperou, advokátem se sídlem Praha 5, Kořenského 15, v řízení o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy – územního plánu Města Rokytnice nad Jizerou schváleného usnesením odpůrce
ze dne 24. 9. 2008, č. j. 411/08 a vydaného dne 8. 10. 2008,
takto:
I. Opatření obecné povahy – územní plán Města Rokytnice nad Jizerou schválený
usnesením zastupitelstva města dne 24. 9. 2008 a vydaný dne 8. 10. 2008
se zrušuje v části týkající se pozemku p. č. 2091/2 v k. ú. Horní
Rokytnice dnem právní moci tohoto rozsudku.
II. Ve vztahu k části územního plánu týkající se pozemků p. č. 1 089/2 a 1090/1
v k. ú. Dolní Rokytnice se návrh odmítá .
III. Ve zbytku se návrh zamítá .
IV. Navrhovatelům se vrací částka 1000 Kč ze zaplaceného soudního poplatku;
tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
V. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Navrhovatelé se domáhají zrušení opatření obecné povahy - územního plánu města
Rokytnice nad Jizerou schváleného usnesením Zastupitelstva města Rokytnice nad Jizerou
(dále jen „odpůrce“) dne 24. 9. 2008 a vydaného na základě tohoto usnesení dne 8. 10. 2008.
I.
Námitky navrhovatelů proti územnímu plán
V návrhu navrhovatelé uvádějí, že jsou spoluvlastníky pozemku parc. č. 2091/2
v k. ú. Horní Rokytnice nad Jizerou, u něhož došlo územním plánem ke změně funkčního využití
ze zastavitelné plochy na plochu nezastavitelnou (lokalita 524 územního plánu). V řízení o vydání
územního plánu podali dne 18. 3. 2008 námitku, v níž se změnou zařazení pozemku nesouhlasili.
Námitku doplnili o procesní stanovisko, v němž navrhli odpůrci způsob, jakým by měla být
námitka přezkoumána. V případě, že by tak odpůrce neučinil, uplatnili zároveň podnět
k provedení přezkumného řízení „do stanoviska dotčených správních orgánů“. Ze sdělení
odpůrce ze dne 28. 7. 2008, č. j. 373/08/02-60.2 vyplynulo, že jejich námitku přehodnotil
na připomínku, doplnění námitky (připomínky) neakceptoval, neboť bylo podáno po lhůtě
a návrhu na přezkumné řízení nemohl vyhovět, neboť v řízení o územním plánu se nevydávají
pravomocná rozhodnutí, přičemž podle §94 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“), se přezkoumávají jen pravomocná rozhodnutí.
Navrhovatelé se domnívají, že byli tímto postupem zkráceni na svých právech.
Navrhovatelé jsou názoru, že byli oprávněni podat námitky podle §52 odst. 2 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů,
(dále též „stavební zákon“ nebo „nový stavební zákon“), neboť byli jako spoluvlastníci pozemku
přímo dotčeni návrhem zastavitelných ploch. Přímým dotčením je totiž třeba rozumět jakoukoli
přímou změnu ve funkčním využití pozemku v přímé souvislosti s návrhem vymezení
zastavitelné plochy. Nelze souhlasit s názorem odpůrce, podle něhož mohou námitky podat
pouze vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně
prospěšných opatření a zastavitelných ploch a zástupce veřejnosti. Přímou dotčenost je třeba
vykládat extenzivně a nikoli restriktivně. Odpůrce tak o námitce navrhovatelů nerozhodl
v souladu se zákonem. Upozornění, které podali navrhovatelé po lhůtě, pak nelze považovat
za doplnění námitky. Tímto upozorněním pouze odpůrci sdělili, vůči čemu a kterým správním
orgánům námitka obsahově směřuje. I kdyby to neučinili, je z obsahu námitky zřejmé,
že nesouhlasí s vymezením zastavitelných ploch, které byly v jejich případě vymezeny výlučně
v důsledku stanovisek dotčených správních orgánů. Odpůrce také upřel navrhovatelům
provedení přezkumného řízení do stanovisek dotčených správních orgánů, které možné
je, a to podle §158 (§177 odst. 2), §156 odst. 2, §174 odst. 1 a §149 odst. 1, 5 správního řádu,
s ohledem na výslovné znění §4 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. Navrhovatelé k tomu také
uvádí, že vzhledem k neexistenci právního nároku na přezkoumání stanoviska dotčeného
správního orgánu, se tímto bodem zabývat nebudou.
Je-li opatření obecné povahy podmíněno stanovisky dotčených správních orgánů, je podle
navrhovatelů na místě přiměřeně použít také ustanovení upravující rozhodnutí podmíněná
závaznými stanovisky a přezkum těchto stanovisek [§4 odst. 2 písm. a) a b) stavebního zákona
a §149 odst. 1 správního řádu]. Úmyslem zákonodárce bylo upravit povahu stanovisek
a závazných stanovisek stejným způsobem, pouze s odchylkou podmíněného aktu. I §172 odst. 2
správního řádu hovoří o dotčených správních orgánech a podle §136 odst. 1 písm. b) tohoto
zákona lze dovodit, že dotčeným správním orgánem je i orgán vydávající vyjádření (stanovisko)
jakožto podmiňující správní úkon. Navrhovatelé tak mají za to, že námitka měla být předložena
dotčeným správním orgánům, jejichž stanoviska napadá, k vyjádření, případně ke zrušení
stanoviska procesem autoremedury. Pokud by k tomu nedošlo, měl by dotčený správní orgán
předložit stanovisko nadřízenému správnímu orgánu podle §149 odst. 4 správního řádu. Lhůta
pro přezkoumání stanoviska je podle navrhovatelů subsidiárně upravena §156 odst. 2 tohoto
zákona a trvá po dobu účinků stanoviska. O námitce tak měl odpůrce rozhodnout podle
§172 odst. 5 správního řádu. Pokud by o ní nemohl rozhodnout z důvodu nedostatku
kompetence, měl ji postoupit příslušnému dotčenému správnímu orgánu, který stanovisko vydal,
k vyjádření. Podle navrhovatelů není možné o námitce rozhodnout s poukazem na to, že odpůrce
byl vázán stanoviskem dotčeného správního orgánu. Tím by totiž došlo k výraznému zúžení
možnosti podávat námitky. I v zájmu řádného odůvodnění rozhodnutí o námitkách (§68 odst. 3
správního řádu) je třeba, aby byly námitky předloženy dotčenému správnímu orgánu.
Navrhovatelé dále poukazují na to, že stanoviska jsou vyjádřením veřejného zájmu
v území a jsou zásahem státní moci do práva na samosprávu a do právní sféry fyzických
a právnických osob. Řešení rozporů podle §136 odst. 6 správního řádu v daném případě
nepřipadá v úvahu, neboť zájmy obce a vlastníků jsou při pořizování územního plánu různé
(nemusí být vždy v rozporu, ale mnohdy jsou, stejně jako v tomto případě, indiferentní).
Principem je, že řešení námitek směřujících do požadavků odpůrce má přezkoumat odpůrce,
zatímco námitky proti stanoviskům dotčených orgánů je třeba předložit těmto orgánům. Odpůrce
totiž nemůže rozhodnout věcně o námitce, která nespadá do jeho kompetence. Zmíněný
§136 odst. 6 správního řádu také nelze užít v případě, kdy je stanoviskem dotčeno právo
na územní samosprávu, které je vždy obsahem návrhu územního plánu (bez ohledu na to, že jeho
pořizování je výkonem přenesené působnosti). Argument odpůrce o poměřování jeho veřejného
zájmu a veřejného zájmu obsaženého ve stanoviscích, není na místě, neboť odpůrce není
oprávněn tato stanoviska po věcné stránce přezkoumávat. Odpůrce je může pouze rozporovat,
a to z hlediska obecních zájmů a nikoli zájmů jednotlivců. Navrhovatelé nesouhlasí ani s tvrzením
odpůrce, že účel právního předpisu byl naplněn. Jeho účelem je totiž upravit postup při vydávání
opatření obecné povahy. V rámci tohoto postupu pak musí být umožněno vyjádřit se k věcem,
které se přímo týkají právního postavení dotčených osob. Tvorba územního plánu by tak měla
být založena na kooperaci pořizovatele a vlastníků dotčených pozemků, jejichž námitky by měly
být buď zohledněny, nebo přezkoumány. Navrhovatelé byli v daném případě přímo dotčeni
na svých právech, přičemž toto dotčení nebylo řádně projednáno. Nebyli totiž účastníky řízení
o vydání stanoviska dotčených správních orgánů (ta jim byla pouze předložena) a jejich námitka
byla vyřízena právě s odkazem na toto stanovisko, aniž by byla předložena dotčeným správním
orgánům k vyjádření, popř. k přezkoumání jimi učiněných závěrů. Odpůrce tak nejen,
že vyhodnotil námitku navrhovatelů jako připomínku, ale navíc jim odepřel věcné přezkoumání
stanovisek dotčených správních orgánů, která byla napadána z hlediska zákonnosti i věcné
správnosti. Takový postup je pak v rozporu s ústavním právem zakotvenou možností obrany
proti nezákonnému zásahu státní moci.
Navrhovatelé se také domnívají, že v průběhu řízení o vydání územního plánu došlo ještě
k dalším procesním pochybením. V zadání i konceptu územního plánu byl pozemek navrhovatelů
určen k zastavění. Ke změně funkčního využití pozemku došlo až na základě požadavků
dotčených správních orgánů v době od pořízení konceptu do pořízení návrhu. Po fázi pořizování
konceptu územního plánu (ještě podle zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu, ve znění pozdějších předpisů – dále jen „starý stavební zákon“) bylo vydáno souborné
stanovisko dotčených orgánů státní správy, které bylo schváleno zastupitelstvem 13. 12. 2006.
Navrhovatelé nemohli podat námitku v průběhu pořizování konceptu územního plánu,
neboť pozemek v něm byl vymezen jako zastavitelná plocha. Fází pořizování územního plánu
se rozumí schválení konceptu. Změna konceptu na základě námitek nebo připomínek veřejnosti
nebo požadavků dotčených správních orgánů spadá do fáze návrhu územního plánu. K této fázi
se pak mohou dotčení vlastníci pozemků vyjádřit, formou námitek nebo připomínek, pokud byla
do územního plánu včleněna stanoviska. Fáze pořizování územního plánu je ukončena jeho
vydáním formou opatření obecné povahy. Za samostatnou fázi nelze požadovat stanoviska
dotčených orgánů, která dosud nebyla veřejně projednána (veřejné projednání je nezbytnou
součástí každé fáze pořizování – zadání, koncept i návrh).
Stanovisko dotčeného správního orgánu je tak přezkoumatelné k námitce vlastníků
pozemků přímo dotčených tímto stanoviskem. Algoritmus přezkumu opatření obecné povahy
je třeba co do pravomoci a působnosti vztáhnout i na dotčené správní orgány. V opačném
případě by byla stanoviska dotčených správních orgánů vyňata ze soudního přezkumu opatření
obecné povahy. Předmětem přezkumu tedy nemůže být pouze vybočení či nevybočení odpůrce
z mezí daných jemu zákonem, nýbrž je třeba tyto meze vztáhnout i na dotčené orgány,
jejichž stanoviska jsou do územního plánu zahrnuta a výlučně v důsledku nich byl návrh
na územní plán upraven.
Navrhovatelům je v současné době známo, že změna funkčního využití pozemku byla
způsobena zejména stanovisky dotčeného správního orgánu na úseku ochrany přírody a krajiny
a dotčeného správního orgánu na úseku ochrany zemědělského půdního fondu, nicméně
nevylučují existenci dalších stanovisek dotčených správních orgánů, v jejichž důsledku byl
upraven návrh územního plánu tak, že se jich tato úprava přímo dotýká.
Pokud jde o zmíněné stanovisko orgánu zemědělského půdního fondu, uvedený orgán
v něm uvádí, že „z důvodu umístění, rozlohy a rozporu s §4 zákona, nesouhlasí s rozvojem obce v lokalitách
č. 524“ (jde o lokalitu, kde je situován předmětný pozemek).
Navrhovatelé poukazují na dikci §18 odst. 4, §19 odst. 1 písm. e), o), §55 odst. 3
stavebního zákona, §4 písm. a) bod 4, §9 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně
zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o ochraně
zemědělského půdního fondu“) a rovněž na znění §2 odst. 3, 4 správního řádu.
Z předestřeného vyplývá, že je v působnosti odpůrce, aby stanovil funkční využití
pozemků na svém území. Orgán ochrany zemědělského půdního fondu je limitován pouze
uplatňováním veřejného zájmu v území, a to v mantinelech zákona o ochraně zemědělského
půdního fondu. Odpůrce stanovil funkční využití pozemku jako zastavitelnou plochu,
neboť s ohledem na charakter okolní zástavby a s ohledem na to, že pozemek leží v intravilánu
a i podle původního územního plánu byl určen k zastavění, dospěl k závěru, že pozemek
lze zastavět. Nicméně v důsledku stanoviska orgánu zemědělského půdního fondu musel být
návrh územního plánu, pokud jde o pozemek, změněn. Vzhledem k tomu, že tímto nejsou
dotčeny zájmy odpůrce, nebyl důvod tento požadavek napadnout prostřednictvím řešení rozporů
– tato skutečnost ovšem nemůže být důvodem pro to, aby stanoviska orgánů ochrany
zemědělského půdního fondu nemohla být přezkoumána, neboť jsou jimi přímo dotčena práva
navrhovatelů.
Orgán ochrany zemědělského půdního fondu je limitován svým vyjádřením
k předchozímu územnímu plánu – v souladu s kontinuitou veřejné správy nelze bez důvodů
hodných zvláštního zřetele měnit funkční využití území. Nový územní plán reaguje na veřejné
zájmy v území a na změny priorit, neznamená to ovšem, že je přijímán zcela atrahovaně
od předchozího územního plánu (který jako by nebyl). Pokud došlo ke změně okolností, je třeba
takovou změnu náležitým způsobem odůvodnit. Novým a odlišným stanoviskem došlo
k porušení zásady předvídatelnosti činnosti orgánů veřejné moci. Ostatně jistou míru kontinuity
dovodil i Nejvyšší správní soud, když konstatoval, že měnit funkční využití pozemku lze pouze
v odůvodněných případech opodstatněných veřejným zájmem, kdy nutnost regulace území jiným
způsobem převažuje nad jeho současným využitím – veřejný zájem na vymezení nově
zastavitelných ploch a změna jiných pozemků ze zastavitelných na nezastavitelné bezesporu tuto
podmínku nenaplňuje. Některé pozemky byly naopak nově vymezeny jako zastavitelné území,
aniž bylo v předchozím územním plánu takto stanoveno jejich funkční využití. To navrhovatelé
považují za zneužití diskrece ze strany odpůrce a za porušení principu kontinuity,
a to bez zřetelného odůvodnění.
Odpůrce tak upřednostnil zájmy jednotlivců nad účelem územního plánování
(tedy komplexní a systematickou regulaci území pro rozvoj obce) a zájmem veřejným.
Tím je nastolen i rozpor se zásadou stavebního zákona spočívající v řešení území jako celku
či ploch, nikoliv jednotlivých pozemků.
Pokud by odpůrce vycházel pouze z nezákonného stanoviska dotčeného správního
orgánu požadujícího snížení zastavitelnosti území, pak neměl nikde nově vymezovat zastavitelná
území. Nově lze zastavitelné území vymezit pouze po prokázání toho, že není možné využít
již vymezené zastavitelné plochy. Nesprávný tak je postup odpůrce, pokud nejprve zmenší
vymezení zastavitelného území z důvodu požadavků dotčených správních orgánů a následně
vymezí zastavitelné území jinde. Je zneužitím pravomoci, pokud se při vymezení nově
zastavitelného území, které sousedí s pozemkem navrhovatelů, zároveň odejme funkční využití
tohoto pozemku.
Orgán ochrany zemědělského půdního fondu je dále limitován při zásazích do požadavků
odpůrce tím, že jde o pozemek v intravilánu. Neexistuje-li zde takový veřejný zájem, který velmi
podstatně převyšuje zájem na zastavění území, pak nemůže orgán ochrany zemědělského
půdního fondu svým stanoviskem vyjádřit, že pozemek v souvisle zastavěném území se funkčně
vymezuje jako nezastavitelná plocha. Obdobné platí o stavebních prolukách a při vymezování
zastavitelného území navazujícího na území již zastavěné. Z hlediska zásad urbanismu je nanejvýš
nevhodné, aby se zástavba prolínala s pozemky tvořícími zemědělský půdní fond a byla
tak vylučována souvislá zástavba v území (s výjimkou parkových zelení apod.).
Orgán ochrany zemědělského půdního fondu překročil svoji pravomoc, jestliže
konstatoval, že území (pozemek) bude sloužit jako územní rezerva. Z žádného právního předpisu
nevyplývá, že by k tomuto byl orgán ochrany zemědělského půdního fondu oprávněn – jde
o absolutní nedostatek pravomoci a působnosti na straně orgánu ochrany zemědělského půdního
fondu. Územní rezervy vymezuje pouze odpůrce (popř. VÚSC) nebo dotčené správní orgány,
které chrání veřejné zájmy v území, jež vyžadují územní rezervu – pouze však ve vztahu
k zájmům, které hájí (např. vymezení dobývacího prostoru). Nicméně i s ohledem na presumpci
správnosti a zákonnosti postupů orgánů veřejné moci je nutno konstatovat zákonnost
a správnost tohoto požadavku – nicotnost by musela být vyslovena podle správního řádu,
eventuálně by musela být alespoň zmíněna v odůvodnění opatření obecné povahy,
kterým se vydává územní plán, včetně toho, že se k tomuto požadavku z důvodu překročení
pravomocí nepřihlíží. Vzhledem k tomu, že nezákonnost byla napadena námitkou navrhovatelů,
avšak nebylo umožněno jakékoliv přezkoumání této námitky, nemohlo být stanovisko zákonem
předvídaným způsobem zrušeno nebo změněno.
Dále navrhovatelé uvádějí, že stanoví-li zákon o ochraně zemědělského půdního fondu,
že orgány zemědělského půdního fondu nevydávají závazná stanoviska pro odnětí pozemku
ze zemědělského půdního fondu v intravilánu pro dané účely, je téměř z povahy věci vyloučeno,
aby orgán ochrany zemědělského půdního fondu nevyloučil pozemek v intravilánu nebo proluce
ze zemědělského půdního fondu (děje se tak již stanoviskem k návrhu územního plánu). I kdyby
byly splněny podmínky zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, s odkazem na princip
minimalizace zásahů orgánů veřejné moci (princip proporcionality), ať již do práv dotčených
osob nabytých v dobré víře nebo do jejich oprávněných zájmů (nabytí práva zastavět pozemek
lze hodnotit přinejmenším jako oprávněný zájem), měl orgán ochrany zemědělského půdního
fondu stanovit ve svém stanovisku takové podmínky, jimiž by vymezil způsoby využití pozemku
(např. požadavek na maximální zastavěnost pozemku, na maximální výšku stavby, nejvyšší objem
stavby, charakter stavby apod.), a nikoliv stanovit pro zjednodušení si práce nezastavitelnost.
Argument odpůrce, že historicky jde o území s nízkým procentem zastavitelnosti,
je taktéž lichý. Jednak by odpůrce nenavrhoval v zadání územního plánu značnou zástavbu
dotčeného území, a dále by nově nevymezoval pozemky, které budou vyňaty ze zemědělského
půdního fondu oproti jejich funkčnímu využití podle předchozího plánu. Tvrdí-li odpůrce
v odůvodnění opatření obecné povahy, že dochází k omezování hypotetických možností zastavět
některé plochy, pak jde proti tomuto principu vymezením nových ploch k zastavění a návrhem
na jejich vyjmutí ze zemědělského půdního fondu bez patřičného odůvodnění. Odpůrce
se pokouší odůvodnit požadavek na nižší zastavitelnost území stanoviskem dotčeného správního
orgánu, ačkoliv ten k tomu není oprávněn a ani takovýto požadavek sám nevznesl. Námitka proti
stanovisku proto měla být předložena dotčenému správnímu orgánu k posouzení tak, aby bylo
učiněno zadost věcnému odůvodnění rozhodnutí o námitce. Nejde přitom o věcnou připomínku,
jak uvádí odpůrce, nýbrž o posouzení zákonnosti stanovisek dotčených správních orgánů,
tak postupu odpůrce, neboť stavební zákon v základních mantinelech určuje principy, jakými
se má obec jakožto zadavatel v zadání konceptu a návrhu územního plánu řídit.
Stanovisko orgánu ochrany zemědělského půdního fondu tak je v rozporu se zásadami
shora vypočtenými, a tudíž v rozporu s hmotnými právy. Některé ze zásad mají dokonce ústavní
kvalitu.
Pokud jde o stanovisko orgánu ochrany přírody a krajiny, vyplývá z něj, že bylo
rozhodnuto o redukci záboru ploch na cca 25-30 % návrhu, o vypuštění svažitějších a vlhčích
pozemků apod.
Navrhovatelé v této souvislosti citují znění §1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o ochraně přírody a krajiny),
a §37 odst. 1, 2 téhož zákona.
Stanoví-li zákon o ochraně přírody a krajiny, že podmínky vyhlášeného ochranného
pásma může stanovit pouze ten, kdo ochranné pásmo zřídil, pak tak měla učinit přímo vláda,
neboť Krkonošský národní park byl zřízen nařízením vlády. Je zcela vyloučeno, aby nařízení
vlády v rozporu s §37 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny dále delegovalo pravomoc
stanovit podmínky v ochranném pásmu národního parku na správní orgány. Orgán ochrany
přírody a krajiny si proto nemůže osobovat právo rozhodovat o věcech, o nichž mu ze zákona
rozhodovat nepřísluší. A to ani poukazem na §78 zákona o ochraně přírody a krajiny,
neboť ve vztahu k jiným kompetencím orgánu ochrany přírody a krajiny je §37 odst. 1
ustanovením speciálním (jinak by postrádal smysl). Z toho pak vyplývá, že správa národního
parku je oprávněna vykonávat obecnou působnost upravenou v části sedmé zákona o ochraně
přírody a krajiny, není-li dána v konkrétních věcech pravomoc rozhodovat jinému orgánu.
Stanovení podmínek ochranného pásma národních parků je bezesporu konkrétní věcí ve vztahu
k obecné kompetenci vydávat stanoviska k územně plánovací dokumentaci. Nehledě na to,
že podle §78 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny je správa národního parku oprávněna
vykonávat působnost na území národních parků a jejich ochranných pásem, není-li podle tohoto
zákona příslušný obecní úřad. Příslušnost obecního úřadu přitom vyplývá z §77 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny.
Podle čl. 95 Ústavy je soud vázán toliko zákonem. Dle názoru navrhovatelů proto
Nejvyšší správní soud nemůže použít nařízení vlády č. 165/1991 Sb., kterým se zřizuje
Krkonošský národní park a stanoví se podmínky jeho ochrany, a to zejm. v části subdelegace
stanovení podmínek ochranného pásma na dotčené správní orgány, neboť to je v rozporu
s §37 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Dovozovat, že ve věcech, v nichž nejsou
podmínky stanoveny nařízením vlády, lze tyto podmínky určit stanoviskem do opatření obecné
povahy, není možné, neboť by došlo k faktickému vyprázdnění §37 odst. 1 zmiňovaného
zákona. Paralelu lze spatřit např. v tom, že samotný národní park by se vyhlašoval nařízením
vlády, avšak podmínky by nařízení vlády delegovalo na správní rozhodnutí. To však možné není,
neboť nařízení by šlo nad rámec zákona, pokud by stanovilo v rozporu s ústavní kautelou
a zákonným požadavkem pravomoci správním orgánům (nejde přitom v žádném případě
o doplnění věcné úpravy o podrobnosti, procesní aspekty apod., nýbrž o zcela nové zakotvení
pravomoci správního orgánu nařízením vlády). Je tak v zásadě jedno, zda měly být podmínky
ochranného pásma stanoveny nařízením vlády nebo obecním úřadem, v každém případě
ale neměly být stanoveny Správou Krkonošského národního parku.
Podle §37 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny může orgán ochrany přírody
a krajiny vydávat toliko stanoviska ke konkrétním záměrům – navrhovatelé v této souvislosti
podotýkají, že takovéto stanovisko (kladné) se jim podařilo k jejich záměru – roubence – získat.
Jestliže pak zákon o ochraně přírody a krajiny výslovně stanovil působnost správy
národního parku vydávat (závazná) stanoviska, mohl tak učinit i v případě územně plánovací
dokumentace – což sice učinil, avšak pravomoc svěřil výslovně jinému orgánu.
Navrhovatelé proto podotýkají, že stanovisko Správy Krkonošského národního parku trpí
absolutním nedostatkem pravomoci na straně správního orgánu. Nicotnost prohlašuje z tohoto
důvodu a z moci úřední dle §78 odst. 1 správního řádu nadřízený správní orgán. Nebylo ovšem
vůbec umožněno, aby tento správní orgán mohl nicotnost vyslovit, neboť přes doporučení
nebyly námitky předloženy dotčenému správnímu orgánu k posouzení. Odpůrce nebyl oprávněn
vyslovit nicotnost stanoviska sám pro nedostatek pravomoci.
Pokud jde o zvláště chráněné druhy, podle §56 a §90 odst. 1 zákona o ochraně přírody
a krajiny je nakládání s nimi obecně zakázáno, avšak je možné učinit výjimku, která je pak
závaznou pro stavební úřad. I kdyby proto navrhovatelé vycházeli z toho, že je pro vydání
stanoviska dána působnost Správy Krkonošského národního parku, pak odůvodnění
pro nezastavitelnost území nelze postavit na obecném zákazu zákona o ochraně přírody a krajiny.
Tím, že tak správní orgán učinil, rozhodl nad rámec zákonné úpravy a předjal de facto závazné
stanovisko, které by jinak bylo vydáno ke konkrétnímu záměru. K tomu ovšem neměl dostatek
pravomoci. Za užití argumentu a maiori ad minus to platí tím spíše pro chráněné druhy.
Pokud jde o krajinný ráz, navrhovatelé konstatují, že dotčenost krajinného rázu
v zastavitelném území, aniž by bylo známo, jaký záměr má být na pozemku realizován,
je překročením pravomoci dotčeného správního orgánu. Hodlali-li by navrhovatelé na pozemku
realizovat stavbu roubenky shodné, jako je na vedlejších a dalších pozemcích, navíc v intravilánu
obce, pak není vůbec jasné, jakým způsobem by byl dotčen krajinný ráz. Dle názoru navrhovatelů
bylo možné stanovit takové podmínky, aby krajinný ráz dotčen nebyl. Paušální konstatování
spočívající v odkazu na krajinný ráz, aniž by bylo jakkoli dotčeným správním orgánem
odůvodněno, nemůže obstát a je překročením pravomoci tohoto orgánu. Navíc tím, že odpůrce
nově vymezil pozemky k zastavění, do krajinného rázu de facto zasáhl.
Nehledě k výše řečenému, měly být dále některé záměry minimálně předmětem
zjišťovacího řízení podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí.
Takové posouzení podle vědomí navrhovatelů neproběhlo. Pokud by Nejvyšší správní soud
dospěl k závěru, že vzhledem k tomu, že některé záměry již byly vymezeny v předchozím
územním plánu, není nutné je znovu posuzovat, pak je nutno stejnou argumentaci použít
i k tomu, že pozemek byl již posouzen dotčenými správními orgány v předchozím územním
plánu a proti jeho zastavění nebyly vzneseny námitky.
Navrhovatelé také podotýkají, že stanoviska dotčených správních orgánů byla uplatněna
v rozporu s §20 odst. 3 starého stavebního zákona. Jestliže se dotčené správní orgány nevyjádřily
k zadání územního plánu, v němž byl pozemek určen k zastavění, nemohly tak učinit v konceptu
územního plánu. Pořizování územně plánovací dokumentace je důsledně založeno na postupu
od obecného ke konkrétnímu, kdy se v zadání obecně vymezí funkční využití ploch,
které se následně konkretizuje a upravuje v dalších procesech. Jestliže proto dotčený správní
orgán neuplatnil své výhrady v zadání územního plánu, nemohl tak učinit v konceptu územního
plánu – v opačném případě by nebylo vůbec nutné, aby starý stavební zákon upravoval zadání
a koncept územního plánu – dotčené správní orgány by mohly uplatnit svá stanoviska klidně
až v návrhu územního plánu, a to takovým způsobem, který by narušil již zadání územního plánu.
Neuplatnění stanoviska je přitom nutno považovat za kladné stanovisko. Navrhovatelům není
znám konkrétní postup odpůrce, nicméně vzhledem k tomu, že v konceptu územního plánu byl
pozemek určen k funkčnímu využití jako zastavitelné území, lze z toho nepřímo dovodit,
že k zadání územního plánu dotčené správní orgány žádné stanovisko neuplatnily, resp. proti
vymezení pozemku jako zastavitelného území nic nenamítaly.
Z toho vyplývá, že nelze přenášet pravomoci dotčeného správního orgánu spočívající
v uplatňování stanovisek k jednotlivým výstupům v procesu pořizování územního plánu. Každý
proces má svá specifika a pouze v určité fázi mohou dotčené správní orgány uplatňovat svá
stanoviska. Zjednodušeně lze konstatovat, že k zadání územního plánu dotčené správní orgány
uplatňují stanoviska k vymezení funkčních využití ploch, k návrhům jednotlivých staveb
(zejm. veřejně prospěšných), ve stádiu konceptu uplatňují dotčené správní orgány stanoviska,
pokud jde o konkrétní pozemky a stavby. Neuplatnily-li dotčené správní orgány stanovisko
k zadání územního plánu, v němž by nesouhlasily s vymezením pozemku (plochy) jako
zastavitelného území, nemohly tak učinit ve fázi konceptu územního plánu.
Navrhovatelé s ohledem na vše shora uvedené navrhují, aby předmětný územní plán
jakožto opatření obecné povahy byl zrušen.
II.
Vyjádření odpůrce k návrhu
Odpůrce ve svém vyjádření k podanému návrhu sděluje, že navrhovatelé nebyli oprávněni
podat námitku, neboť jejich pozemek je dotčen návrhem nezastavitelných ploch. Podle zákona
však mohou námitky podat pouze ti vlastníci, jejichž nemovitosti jsou dotčeny návrhem veřejně
prospěšných staveb, veřejných opatření a zastavitelných ploch. Smyslem aktivní legitimace
k podání námitky je totiž ochrana před možnou stavební činností, která je nevratná, a nikoli před
nemožností stavět, neboť ta bývá v budoucnu změnitelná. Odpůrce také upozorňuje na to,
že všechny připomínky vypořádal stejně jako námitky, tedy v rozhodnutí o samotném územním
plánu. I kdyby navrhovatelé byli oprávněni podat námitku, nedošlo k žádnému zkrácení na jejich
právech.
Odpůrce nesouhlasí s navrhovateli ani v tom, že by stanovisko dotčeného orgánu vydané
v procesu územního plánování bylo závazné. Tato úvaha totiž nemá oporu v zákoně. Závazná
stanoviska zná zákon pouze v procesu územního a stavebního řízení, nikoli však územního
plánování. Připomíná také, že rozdíl mezi závazným a nezávazným stanoviskem zná vedle
stavebního zákona i správní řád. Jediným nositelem pravomoci rozhodnout je orgán,
který přijímá územní plán. Ten pak může se stanovisky dotčených orgánů naložit dle své úvahy,
obdobně jako s námitkami a připomínkami. Poukazuje také na to, že proces územního plánování
je postaven na principu existence pouze procesních záruk dotčených osob bez právního nároku
na hmotněprávní výsledek. Pokud zastupitelstvo odkázalo na stanovisko dotčeného orgánu,
učinilo tak nikoli proto, že muselo, nýbrž proto, že chtělo. Dále pak uvádí, že předkládání
stanovisek dotčených orgánů není výkonem moci, ale uplatněním odborného stanoviska,
které nevytváří žádná práva a povinnosti a ani o ničem nerozhoduje (a neuplatňuje tak veřejnou
moc). Veřejnou moc uplatňuje až obec, když přijímá územní plán. Obecné zákonné zmocnění
k vydání stanoviska lze pak vždy dovodit z existence implicitních pravomocí plynoucích z faktu
zákonného ustavení a působnosti těchto orgánů.
Skutečnost, že se nový územní plán liší od starého, považuje odpůrce za zcela přirozenou.
Neshledal ani dotčení vlastnického práva navrhovatelů. Podle odpůrce nelze na vlastnické právo
nahlížet jako na právo „absolutistické“. Pokud se pak dostane do střetu s jinými právy, je třeba
rozhodnout o tom, které právo převáží nad jiným. Určení využití plochy územním plánem
pak je rozhodnutím ve veřejném zájmu, které může být na úkor vlastnického práva. Regulovat
udržitelný rozvoj v území v zájmu vyváženého vztahu podmínek pro soudržnost společenství
obyvatel tohoto území je pak nepochybně ve veřejném zájmu (k tomu poukazuje na nález
Ústavního soudu „č. 403/1998“). Odpůrce má za to, že po procesní stránce bylo rozhodnuto
řádně, přičemž nikdy nelze zajistit, aby vlastníci všech pozemků nesli všechna omezení rovným
dílem. Změna územního plánu není zásahem do veřejných ani soukromých práv navrhovatelů,
kteří ostatně vlastnili pozemky několik let, v nichž mohli nerušeně dosáhnout příslušného
územního rozhodnutí směřujícího ke stavebnímu povolení, což však neučinili. Závěrem odpůrce
uvádí, že není možné podrobit přijímání stanoviska dotčeného orgánu přezkumu v rámci
přezkumného algoritmu opatření obecné povahy, protože se o opatření obecné povahy nejedná.
Navrhuje proto, aby Nejvyšší správní soud návrh zamítl.
III.
Replika navrhovatelů
Na vyjádření odpůrce reagovali navrhovatelé replikou, v níž setrvali na svém návrhu.
Nad jeho rámec dodali, že není žádné pochybnosti o závaznosti stanovisek dotčených správních
orgánů, která vyplývá přímo z §4 odst. 2 stavebního zákona; nehledě k tomu, že takovouto
závaznost by bylo lze dovodit i podle správního řádu a podle doktríny. Stanoviska považují
za samostatně přezkoumatelná v přezkumném řízení, a to dle části páté správního řádu.
Navrhovatelé uvádějí, že odpůrce z ne zcela jasných důvodů propojuje úlohu pořizovatele
územního plánu a obce jako samosprávného územního celku. Pořizovatel zajišťuje toliko proces,
včetně zohlednění stanovisek dotčených správních orgánů, a obec rozhoduje o dalším postupu
v tomto procesu. Jinými slovy, pořizovatel buď akceptuje stanovisko dotčeného správního
orgánu, anebo je předloží zastupitelstvu obce k rozhodnutí, zda jít do tzv. řešení rozporu
v procesu pořizování územního plánu (musí jít ovšem o věcný rozpor, nikoli o rozpor z důvodu
veřejného zájmu obsaženého v právních předpisech). O obsah územního plánu se tak stará obec
(prostřednictvím zastupitelstva anebo určeného zastupitele), o proces, včetně jeho zákonnosti,
pak pořizovatel.
Lze proto konstatovat, že pokud dotčený správní orgán vyjádří požadavek
na nezastavitelnost pozemku (obecně), neboť reaguje vždy na konkrétní záměr předložený obcí
a obsažený ať již v zadání, konceptu nebo návrhu územního plánu, pak obec nutně musí
projednat možnou zastavitelnost pozemku s dotčenými správními orgány (např. snížení
zastavitelnosti pozemku, jiné funkční využití pozemku – jiný způsob zastavění pozemku) anebo
od zastavitelnosti upustit. Rozpor není možný, neboť jde o výkon veřejného zájmu (a nejde
o věcné řešení); možný je toliko nezákonný zásah veřejné moci do práva
územního samosprávného celku na samosprávu. Stejné právo pak mají i vlastníci dotčených
pozemků – i s odkazem na princip legitimního očekávání.
IV.
Podmínky řízení
Před posouzením důvodnosti návrhu Nejvyšší správní soud zkoumal, zda jsou splněny
podmínky řízení; v prvé řadě, zda existuje opatření obecné povahy, které by bylo možno
ve smyslu §101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů,
(dále jen “s. ř. s.“), podrobit přezkumu.
IV.1.
Existence územního plánu
Územní plán města Rokytnice nad Jizerou byl schválen usnesením odpůrce dne
24. 9. 2008 a podle §43 odst. 4 stavebního zákona se jedná o opatření obecné povahy. V souladu
s §173 odst. 1 správního řádu byl oznámen veřejnou vyhláškou vyvěšenou na úřední desce dne
8. 10. 2008 a sejmutou dne 23. 10. 2008. Opatření obecné povahy tedy bylo řádně přijato,
oznámeno a je účinné.
Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2008, č. j. 1 Ao 4/2008 - 110
(dostupný na www.nssoud.cz), byl dnem jeho právní moci (22. 12. 2008) zrušen tento územní
plán v části týkající se pozemků p. č. 1089/2 a 1090/1 v katastrálním území Dolní Rokytnice.
Vzhledem k tomu, že navrhovatelé svým návrhem napadají celý územní plán, přičemž
jeho výše označená část byla v mezidobí pravomocně zrušena, chybí ohledně této zrušené části
územního plánu podmínka řízení, a proto bylo nutné podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. návrh
v této části odmítnout.
IV.2.
Aktivní legitimace
Další podmínkou řízení je aktivní legitimace navrhovatelů k podání návrhu na zrušení
územního plánu. Podle §101a s. ř. s. je oprávněn podat návrh ten, kdo tvrdí, že byl na svých
právech vydáním opatření obecné povahy zkrácen. Zde lze poukázat na usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 11. 2006, č. j. 2 Ao 2/2006 - 62 (dostupné na www.nssoud.cz)
vymezující nezbytnost tvrzení existence zásahu do právní sféry dotčeného subjektu vydaným
opatřením obecné povahy, nikoliv pouze dotčení procesem jeho přijímání. V daném případě
je nesporné, že navrhovatelé jsou vlastníky předmětné parcely a rovněž je zřejmé, že tento
pozemek byl územním plánem dotčen co do způsobu jeho využití. Navrhovatelé tedy jsou
aktivně legitimování k podání návrhu.
V.
Přezkum opatření obecné povahy
Podle §101d odst. 1 s. ř. s. není soud vázán právními důvody návrhu na zrušení opatření
obecné povahy. Jak vymezil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98 (publikováno pod č. 740/2006 Sb. NSS), je soud povinen v řízení zejména
zkoumat pravomoc orgánu vydat opatření obecné povahy, meze jeho působnosti a dodržení
zákonem předvídaného postupu, přičemž, jak je výše v části IV.2. uvedeno, procesní pochybení
musí mít dopad do právní sféry navrhovatelů. To nicméně neznamená, že jsou námitky
formulované navrhovateli pro přezkum opatření obecné povahy nepodstatné. V daném případě
směřují právě proti postupu odpůrce v procesu tvorby a přijímání územního plánu, který měl
dopad do jejich hmotných práv vydaným územním plánem.
V.1.
Oprávnění k podání námitek
a) rozhodná právní úprava
Navrhovatelé tvrdí, že k dotčení jejich práv došlo jejich zařazením mezi osoby oprávněné
pouze k podání připomínek a nikoliv k podání námitek; jimi podané námitky pak byly vyřízeny
pouze jako připomínky, což se projevilo v nezákonnosti územního plánu jako celku.
Nejvyšší správní soud proto dále hodnotil, zda s navrhovateli mělo být nakládáno jako
s osobami nadanými právem podat námitku, nebo jen připomínku. Při posouzení této otázky
vycházel soud z ustanovení §52 odst. 2 stavebního zákona, podle něhož námitky proti návrhu
územního plánu mohou podat pouze vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb,
veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch a zástupce veřejnosti. Oproti tomu podle odst. 3 téhož
ustanovení nejpozději při veřejném projednání může každý uplatnit své připomínky. Zákonná úprava
tak rozlišuje dva různé prostředky, kterými lze proti návrhu územního plánu brojit: námitky
a připomínky. Zatímco námitky může vznést pouze taxativně vymezený subjekt, který v zásadě
musí být tímto návrhem dotčen, uplatnit připomínky může každý. Různé intenzitě zájmu
na podání těchto dvou prostředků pak odpovídá následný rozdílný způsob vypořádání se s nimi:
zatímco v případě připomínek postačuje vyhodnocení, u námitek stavební zákon předpokládá
vydání samostatného rozhodnutí o nich (§53 odst. 1).
b) rozhodná skutková zjištění
V nyní projednávané věci navrhovatelé uplatnili v koncentrované lhůtě námitku k návrhu
územního plánu s poukazem na svoje vlastnické právo k předmětnému pozemku. Uvedli,
že podle stávajícího územního plánu i podle konceptu nového územního plánu byl uvedený
pozemek začleněn do ploch umožňujících výstavbu. V návrhu ovšem došlo k vyjmutí pozemku
ze zóny zastavitelného území, a tím k zásadnímu znehodnocení majetku. Toto podání
navrhovatelů bylo vyhodnoceno jako připomínka již v rámci vyrozumění o tom, že jí nebylo
vyhověno. Toto vyrozumění se opřelo o stanoviska dotčených správních orgánů. Stejně
tak v odůvodnění napadeného územního plánu není podání navrhovatelů obsaženo v části
o rozhodnutí o námitkách, nýbrž v části, kde jsou vyhodnoceny připomínky.
c) dotčení práv navrhovatelů
Jistě není rozhodné, jak navrhovatelé své podání formálně označili, ale zda byli či nebyli
osobami oprávněnými námitku podat. Proto je třeba zvážit, zda na vrhovatelé byli legitimováni
ve smyslu §52 odst. 2 stavebního zákona.
Je třeba připomenout, že na proces tvorby zkoumaného územního plánu se vztahují dva
stavební zákony, starý a nový. Zákon č.183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
pamatuje na tuto situaci ve svém §188 odst. 2, neboť mj. stanoví, že „územní plány obcí, regulační
plány a jejich změny, u kterých bylo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona zahájeno pořizování, se podle
tohoto zákona upraví, projednají a vydají; přitom činnosti ukončené přede dnem nabytí účinnosti
tohoto zákona se posuzují podle právních předpisů platných a účinných do 31. prosince 2006“. Jak již uvedl
Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 3/2007 - 40, (dostupný
na www.nssoud.cz), „smysl citovaného přechodného zákonného ustanovení zjevně spočívá v tom,
aby se - na straně jedné – parametry nové zákonné úpravy plně vztahovaly i na změny územních plánů, jejichž
pořizování bylo zahájeno ještě před 1. 1. 2007. Na straně druhé nicméně zákonodárce respektoval určitou
fázovitost pořizování územních plánů a relativní ukončenost těchto jednotlivých fází, jejichž opětovné otevírání dané
potřebou uvedení do souladu s novou zákonnou úpravou by vedlo ke zbytečnému prodloužení a k prodražení celého
tohoto procesu.“ V dané věci došlo ke zpracování zadání i konceptu řešení územního plánu, jakož
i k jeho projednání ještě za účinnosti starého stavebního zákona a v souladu s citovaným
přechodným ustanovením je proto třeba tyto činnosti ukončené přede dnem nabytí účinnosti
nového stavebního zákona posuzovat podle stavebního zákona z roku 1976.
Koncept územního plánu byl v daném případě zpracováván podle starého stavebního
zákona a podle §21 odst. 4 měli právo podat námitky proti konceptu řešení územního plánu
vlastníci pozemků a staveb, jejichž práva byla konceptem dotčena. O právu navrhovatelů podat
námitku proti konceptu tak není pochyb. Logicky ji nepodali, neboť jejich pozemek byl zařazen
souladně s předchozím územním plánem, a toto zařazení odpovídalo účelu, pro který si pozemek
pořídili. Jen pro úplnost lze připomenout, že postavení osob oprávněných k podání námitek
by navrhovatelé měli i podle nové právní úpravy - viz §48 odst. 2 stavebního zákona. Proces
tvorby územního plánu pokračoval kontinuálně i za účinnosti nového stavebního zákona
(§188 odst. 3). Stavební zákon však nově upravil i okruh osob, které mohou v jednotlivých fázích
tvorby územního plánu podávat námitky, ve vztahu k projednání návrhu v již citovaném
ustanovení §52 odst. 2. Ryze jazykovým výkladem by bylo možno dospět k závěru,
že navrhovatelé mezi ně nepatří, neboť jejich pozemek je součástí ploch nezastavitelných.
Navrhovatelé oproti tomu poukazují na výklad zastávaný v judikatuře tohoto soudu i Ústavního
soudu. Je pravdou, že oba soudy se staví k otázce vymezení okruhu osob zasažených na právech
v procesu územního plánování extenzivně. Jak uvedl Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí
ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73 (publikováno pod č. 1462/2008 Sb. NSS), je v rámci
územního plánování důležité, „aby zajištěním možnosti relevantně se vyjadřovat k zamýšlenému stavebnímu
záměru (ať již v kterékoli z různých fází jeho konkretizace) byly chráněny právní pozice těch, kteří budou
záměrem dotčeni. Klíčovým právněpolitickým cílem veřejnoprávní regulace stavební činnosti ostatně je – vedle
prosazení veřejných zájmů v užším slova smyslu (tedy takových zájmů, které mají podstatný význam i mimo rámec
lokality, které se stavební činnost dotýká) – též zajištění harmonického rozvoje lokality samotné a v rámci toho
tedy i vytvoření co nejvíce harmonických vztahů mezi jednotlivými osobami, jejichž život se v podstatné míře
v příslušné lokalitě odehrává nebo který může být poměry v této lokalitě podstatně ovlivněn. Znamená to tedy,
že pojem 'dotčenosti' nutno vykládat šířeji…“ Dále soud uvedl, že ono dotčení „se proto musí posuzovat
materiálně, s důkladným uvážením poměrů příslušné lokality, konkrétních pozemků (staveb), ve vztahu k nimž
se dotčenost posuzuje, a povahy změn územního plánu.“ Nejvyšší správní soud, inspirován nálezy
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/99 a sp. zn. III. ÚS 609/04, v tamní věci přiznal postavení
osoby oprávněné k podání námitek vlastnici pozemku sousedícího s pozemkem dotčeným
územním plánem.
V daném případě sice navrhovatelé svým pozemkem mezují se zastavitelnými plochami,
ovšem obdobné dotčení by zde nemohlo být shledáno. Návrh územního plánu totiž setrval
na shodném zařazení těchto sousedních pozemků jako v minulosti a navíc je z návrhu zřejmé,
že tyto sousední pozemky již zastavěny fakticky byly. Materiálně tedy zařazením sousedních
pozemků mezi zastavitelné plochy k dotčení navrhovatelů dojít nemůže. Dotčením zastavitelností
mezujících pozemků je totiž třeba rozumět očekávaný vliv této zastavěnosti (ať už samotných
staveb či stavební činnosti) na navrhovatele či na jejich pozemek; takový budoucí vliv
je zde objektivně vyloučen.
Je tak třeba se v úvahách vrátit k procesu přijímání územního plánu. Jak již bylo řečeno,
skládá se z jednotlivých na sebe navazujících fází a jak ve vztahu ke konceptu, tak ve vztahu
k návrhu územního plánu zákon vymezuje okruh osob oprávněných k podání námitek. Přitom
námitky uplatněné ke konceptu i návrhu se řeší společně podle §53 odst. 1 stavebního zákona.
Jak již uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18. 12. 2008, sp. zn. 1 Ao 4/2008
(ve věci téhož územního plánu,dostupný na www.nssoud.cz) nespojoval starý stavební zákon
s neuplatněním námitky ve fázi konceptu územního plánu nemožnost jejího uplatnění ve fázi
návrhu územního plánu. Z ničeho nelze dovodit, že ten, kdo má postavení osoby oprávněné
k podání námitek ve fázi konceptu, je v další fázi pozbude; jednou existující dotčení na právech
totiž nemůže jen tak vymizet. Takový postup by nepřípustně vedl k oslabení ochrany těch,
kteří již jednou procesem tvorby územního plánu přímo dotčeni byli. V daném případě ve vztahu
ke konceptu územního plánu navrhovatelé osobami oprávněnými k podání námitek byli, neměli
důvodu proti němu brojit, zatímco proti návrhu, v němž bylo území přehodnoceno
na nezastavitelné, již ano. Opačný případ jistě vyloučit nelze; objeví-li se důvod dotčení
až v pozdější fázi procesu tvorby územního plánu, jistě nic nebrání tomu, aby okruh osob
oprávněných k podání námitek byl rozšířen. Možnost přístupu nových osob oprávněných
k podání námitek lze ostatně dovodit ze skutečnosti, že jak pro fázi projednání konceptu,
tak ve fázi projednání návrhu je samostatně vymezen okruh osob oprávněných k podání námitek.
Došlo-li v průběhu procesu přijímání územního plánu k přehodnocení zařazení pozemku, je třeba
dikci §52 odst. 2 stavebního zákona („zastavitelných ploch“) vykládat „obousměrně“, tedy tak,
že dotčenost nastane nejen v situaci, kdy z nezastavitelného území má být zastavitelné,
ale i naopak. To je právě případ navrhovatelů, kterým by takovou změnou bylo odňato postavení
osob oprávněných k podání námitek, které měli v rámci projednávání konceptu a jehož měli
pozbýt ve fázi projednání návrhu proto, že se u nich dotčení vymezením zastavitelného území
změnilo z pozitivního v negativní.
Nelze souhlasit s vyjádřením odpůrce, který redukuje smysl aktivní legitimace k podání
námitky v otázce zastavitelnosti na ochranu před možnou stavební činností, která je nevratná
a nikoli před nemožností stavět, neboť ta bývá v budoucnu změnitelná. I nemožnost stavět
je totiž významným zásahem do vlastnického práva majitele pozemku. Dokladem této
skutečnosti je ostatně právě případ navrhovatelů, kteří nabyli pozemek v době, kdy podle
územního plánu byl veden jako zastavitelný, s úmyslem postavit na pozemku dvě roubené
budovy. Změna provedená územním plánem však možnost stavět navrhovatelům odňala, čímž
do značné míry relativizovala smysl a účel vlastnictví uvedené plochy. Legitimní očekávání
navrhovatelů v době nákupu pozemku bylo takové, že nic v zásadě nebrání tomu,
aby na pozemku byla zbudována stavba. Odpůrcem tvrzená možnost změny této skutečnosti
v režimu územního plánování je nepoměrně složitější než možnost dosáhnout jí v rámci řízení
o tomto územním plánu; je třeba mít také na zřeteli, že v případě územního řízení stavební úřad
podle §90 písm. a) stavebního zákona posuzuje, zda záměr žadatele je v souladu s vydanou
územně plánovací dokumentací. Argument možností změny v rámci územního plánování
nepostrádá absurditu – územní plán zařadí pozemek do nezastavitelných ploch a vzápětí
by navrhovatelé měli podat návrh podle §44 stavebního zákona a domáhat se zpracování
a schválení jeho změny. S ohledem na zásah do práv vlastníků je tedy třeba jim umožnit, aby tito
dotčení vlastníci proti takovému konceptu či návrhu mohli podat námitku, jejíž případné
nevyhovění musí být zdůvodněno. Tyto závěry implicitně vyplývají ostatně
i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008 - 51 (dostupný
na www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud tak dospívá k závěru, že s navrhovateli mělo být nakládáno jako
s osobami nadanými právem podat námitku.
d) vypořádání námitky odpůrcem
V této souvislosti je ovšem nutno upozornit na to, že odpůrce se s podáním navrhovatelů,
které vyhodnotil jako připomínku, vypořádal obdobně jako s námitkou. V již citovaném
rozhodnutí sp. zn. 2 Ao 1/2008 je uvedeno, že „podstatné pro posouzení, zda určité podání je možno
kvalifikovat jako námitku či pouze jako připomínku však není kvalita či obsahové náležitosti takového podání,
nýbrž to, kdo takové podání učinil. Pokud jsou tedy výhrady proti územnímu plánu vzneseny vlastníkem
pozemků a staveb dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných
ploch, popřípadě zástupcem veřejnosti (§52 odst. 2 nového stavebního zákona), musí k nim být bez dalšího
přistoupeno jako k námitkám. V posuzované věci tak odpůrce neučinil, nelze však přehlédnout, že i přes toto
formální pochybení o výhradách navrhovatele v odůvodnění opatření obecné povahy věcně projednal. Toto pochybení
odpůrce pak nemělo žádný vliv na možnost navrhovatele domáhat se soudní ochrany…“ Z toho lze pro nyní
projednávanou věc učinit závěr, že sama skutečnost, že formálně byla námitka navrhovatelů
odpůrcem označena jako připomínka, neměla vliv na vymezení funkčních ploch ve schváleném
znění územního plánu a tedy tímto postupem nedošlo k dotčení práv navrhovatelů.
e) vliv vypořádání námitky na další postup navrhovatelů
Další otázkou je, zda tímto postupem nebyla navrhovatelům odňata možnost proti
rozhodnutí o námitce brojit. Rozhodnutí o námitkách je sice vtěleno do územního plánu, je však
rozhodnutím samostatným. Stavební zákon také v ust. §54 odst. 4 počítá se situací, kdy následně
dojde ke změně či zrušení rozhodnutí o námitkách (Dojde-li ke změně nebo zrušení rozhodnutí
o námitkách, je obec povinna uvést územní plán do souladu s tímto rozhodnutím; do té doby nelze rozhodovat
a postupovat podle těch částí územního plánu, které jsou vymezeny v rozhodnutí o zrušení rozhodnutí
o námitkách). Neupravuje však postup, jímž by k tomu mohlo dojít; zde je třeba vycházet podle
§192 stavebního zákona ze správního řádu. Podle §172 odst. 5 správního řádu o námitkách
podaných dotčenými osobami proti návrhu opatření obecné povahy rozhoduje správní orgán,
který opatření vydává a rozhodnutí o námitkách, které musí obsahovat vlastní odůvodnění,
je součástí opatření obecné povahy. To již vyslovil tento soud v rozsudku ze dne 30. 10. 2008,
č. j. 9 Ao 2/2008 - 62 (dostupný na www.nssoud.cz). Proti rozhodnutí o námitkách se však nelze
odvolat ani podat rozklad. To je odpovědí na otázku, zda postup odpůrce mohl navrhovatele
zkrátit na možnosti podání řádných opravných prostředků – jsou zákonem vyloučeny.
Ustanovení §54 odst. 4 stavebního zákona, stejně jako ust. §172 odst. 5 správního řádu in fine
však předpokládají možnost změny či zrušení rozhodnutí o námitkách. Cestou k tomu mohou
být jen mimořádné opravné prostředky nebo správní žaloba podle §65 a násl. s. ř. s. Nelze však
tvrdit, že by na této možnosti byli navrhovatelé zkráceni. Pokud by podali správní žalobu,
příslušný soud by v prvé řadě vážil, zda se jedná o rozhodnutí o námitkách (přičemž formální
označení by nebylo rozhodným) a dále, zda se jedná o rozhodnutí naplňující legislativní zkratku
obsaženou v ust. §65 odst. 1 s. ř. s., tedy zda rozhodnutím o námitkách navrhovatelé byli
na svých právech zkráceni úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují
jejich práva nebo povinnosti. Podle názoru Nejvyššího správního soudu však v daném případě
k navrhovateli označenému dotčení práv nedošlo samotným rozhodnutím o námitkách,
ale až územním plánem. Jím totiž s konečnou platností bylo rozhodnuto o zařazení jejich
pozemku mezi nezastavitelné plochy a teprve tím byla realizována změna, k níž v průběhu
procesu tvorby a přijímání územního plánu došlo. Případné podání žaloby proti rozhodnutí
o námitkách také není podmínkou, která by musela být splněna před podáním návrhu na zrušení
opatření obecné povahy; zákon nic takového nepředpokládá. I když si lze představit rozhodnutí
o námitkách, jehož napadením a samostatným zrušením by bylo možno dosáhnout změny
územního plánu, zde se o takový případ nejedná. Jakkoliv tedy postup odpůrce neodpovídal
zákonu, v rovině hmotného práva byli navrhovatelé dotčeni až územním plánem. Samotný výše
uvedený způsob vypořádání námitek navrhovatelů, tedy to, že byly označeny jako připomínky,
nebyl uznán dostatečným důvodem pro zrušení předmětného opatření obecné povahy.
V.2.
Podkladová stanoviska
Navrhovatelé dále poukazují na skutečnost, že v důsledku postupu odpůrce, neměli
možnost brojit proti závazným podkladovým stanoviskům dotčených orgánů státní správy, které
byly příčinou změny zařazení jejich pozemku ze zastavitelných ploch v konceptu
do nezastavitelných ploch v návrhu územního plánu. Odpůrce změnu zdůvodnil těmito
stanovisky, byť ve vyjádření tvrdí, že pro něho nebyla závazná a že se jednalo o jeho vlastní
úvahu a výkon jeho veřejné moci.
a) stanoviska k jednotlivým fázím procesu tvorby územního plánu
I zde je třeba vycházet ze skutečnosti, že pořizování územního plánu bylo zahájeno ještě
za účinnosti starého stavebního zákona, přičemž navrhovatelé předně namítají, že stanoviska
dotčených orgánů byla uplatněna v rozporu s jeho §20 odst. 3, podle něhož mají dotčené orgány
30 dnů na to, aby uplatnily svá stanoviska k návrhu zadání územního plánu, přičemž
ke stanoviskům podaným po této lhůtě se nepřihlíží. Jestliže se totiž dotčené orgány nevyjádřily
k zadání územního plánu, v němž byl pozemek určen k zastavění, nemohly tak učinit
až k jeho konceptu. S touto námitkou Nejvyšší správní soud nesouhlasí. Předně je třeba poukázat
na §20 odst. 1 starého stavebního zákona, který stanoví, že „orgán územního plánování, který pořizuje
územně plánovací dokumentaci, (dále jen „pořizovatel“) navrhne její hlavní cíle a požadavky pro její vypracování
v zadání na základě přípravných prací, vyhodnocení dokumentů zpracovaných pro dané území a průzkumů
a rozborů území“. Obsah zadání je pak stanoven v §11 vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj
č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci. Podle
odst. 1 tohoto ustanovení „zadání obsahuje zejména pokyny pro řešení hlavních střetů zájmů a problémů
v území, stanovení podmínek rozvoje území a ochrany jeho hodnot, stanovení požadavků na obsah a rozsah
územně plánovací dokumentace včetně případných požadavků na zpracování alternativ nebo variant řešení“.
Odst. 2 pak odkazuje na přílohu č. 1 k citované vyhlášce, v níž jsou demonstrativně uvedeny
náležitosti zadání územního plánu obce. Zadání tak musí obsahovat např. důvody pro pořízení
územního plánu a stanovení hlavních cílů rozvoje území, význam a funkce obce ve struktuře
osídlení, požadavky vyplývající ze základních demografických, sociálních a ekonomických údajů
obce a výhledů, požadavky na vymezení zastavitelných území, požadavky na tvorbu a ochranu
životního prostředí, zdravých životních podmínek, na využitelnost přírodních zdrojů a ochranu
krajiny.
Z uvedeného je zřejmé, že zadání územního plánu obsahuje pouze obecně stanovené
hlavní cíle a požadavky pro vypracování územního plánu a nikoli konkrétně navržené řešení
území. To je pak obsahem až konceptu územního plánu – k tomu viz příloha č. 2 zmíněné
vyhlášky, v níž jsou obsaženy náležitosti konceptu územního plánu. Koncept pak musí obsahovat
mj. návrh urbanistické koncepce, návrh členění území obce na funkční plochy a podmínky jejich
využití, přehled a charakteristika vybraných ploch zastavitelného území, vymezení ploch veřejně
prospěšných staveb, asanací a asanačních úprav. Součástí konceptu je také grafická část, kterou
tvoří „hlavní výkres s komplexním řešením celého území obce, který obsahuje graficky vyjádřitelné regulativy,
vymezení hranic zastavitelného území a vyznačení hranic současně zastavěného území obce, vymezení ploch
s rozdílným využitím a regulací (…)“. Zjednodušeně řečeno, zadání územního plánu obsahuje
základní obecné cíle a požadavky, k nimž má územní plán směřovat, zatímco součástí konceptu
je již konkrétní návrh řešení území včetně grafického znázornění.
Z toho plyne, že pokud zadání neobsahovalo návrh konkrétního řešení území, nemohly
se dotčené orgány k této otázce vyjádřit a nemohly se tak ani vyslovit k zařazení pozemku
navrhovatelů mezi zastavitelné plochy, resp. vyjádřit s tímto zařazením nesouhlas. Konkrétnímu
řešení území je totiž vyhrazena až fáze konceptu a posléze návrhu územního plánu,
v jejichž rámci pak dotčené orgány uplatnily svoje stanoviska k navrhovanému zařazení
jednotlivých pozemků na řešeném území. Tato námitka navrhovatelů je tak lichá.
b) pravomoc KRNAP
Navrhovatelé se dále domnívají, že Správa Krkonošského národního parku nebyla vůbec
oprávněna k vydání stanoviska k územnímu plánu. Ani s touto námitkou Nejvyšší správní soud
nesouhlasí a odkazuje k tomu na §78 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, podle něhož
„na území národních parků, chráněných krajinných oblastí a jejich ochranných pásem vykonávají státní správu
v ochraně přírody a krajiny správy národních parků a chráněných krajinných oblastí (dále jen "správa"), není-li
podle tohoto zákona příslušný obecní úřad, Ministerstvo životního prostředí nebo Česká inspekce životního
prostředí“. V daném případě se území Rokytnice nad Jizerou nachází v ochranném pásmu
Krkonošského národního parku (viz příloha č. 3 nařízení vlády č. 165/1991 Sb., kterým se zřizuje
Krkonošský národní park a stanoví podmínky jeho ochrany). Vydání stanoviska k územnímu
plánu z hlediska ochrany přírody a krajiny je nepochybně státní správou, k jejímuž výkonu
je správa národního parku povolána, neboť na území ochranného pásma k tomu není příslušný
obecní úřad, Ministerstvo životního prostředí ani Česká inspekce životního prostředí (viz §76,
§77, §, 79 a §80 zákona o ochraně přírody a krajiny).
Na právě uvedené nemá žádný vliv navrhovateli označený §37 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny. Podle zmíněného ustanovení může být pro zvláště chráněná území vyhlášeno
ochranné pásmo, ve kterém lze vymezit činnosti a zásahy, které jsou vázány na předchozí souhlas
orgánu ochrany přírody. Ochranné pásmo vyhlašuje orgán, který zvláště chráněné území vyhlásil,
a to stejným způsobem. Tak tomu také bylo i v daném případě, neboť vláda výše zmíněným
nařízením zřídila Krkonošský národní park včetně toho, že vyhlásila jeho ochranné pásmo
a stanovila podmínky jeho ochrany. Zmíněné ustanovení pak nijak nekoliduje s výše citovaným
§78 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, podle něhož na území ochranných pásem
vykonávají státní správu v ochraně přírody a krajiny správy národních parků. Jinak řečeno: vláda
v nařízení vymezí mj. území ochranného pásma a stanoví podmínky jeho ochrany. V rámci takto
určených podmínek pak správa národního parku vykonává státní správu, tj. např. vyjadřuje
stanovisko orgánu ochrany přírody a krajiny k územnímu plánu, který se vztahuje i k ochrannému
pásmu. K výkonu státní správy pak není delegována nařízením vlády, jak se domnívají
navrhovatelé, ale zákonem o ochraně přírody a krajiny.
Nelze souhlasit s navrhovateli ani v tom, že příslušným k vydání tohoto stanoviska byl
obecní úřad. Navrhovateli zmíněný §77 odst. 2 písm. j) zákona o ochraně přírody a krajiny, který
opravňuje obecní úřad obce s rozšířenou působností k uplatňování stanovisek k územním
plánům z hlediska zájmů chráněných citovaným zákonem, se totiž nevztahuje na území
národního parku nebo chráněné krajinné oblasti nebo jejich ochranných pásem („Obecní úřady obcí
s rozšířenou působností ve svém správním obvodu, nejde-li o národní park nebo chráněnou krajinnou oblast nebo
jejich ochranné pásmo, uplatňují stanoviska k územním plánům, regulačním plánům a k návrhům vymezení
zastavěného území z hlediska zájmů chráněných tímto zákonem.“). Jak je již uvedeno výše, v daném
případě se území Rokytnice nad Jizerou nachází v ochranném pásmu Krkonošského národního
parku, a proto byla k vydání stanoviska příslušná správa parku.
c) závaznost podkladových stanovisek
Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda stanoviska vydávaná dotčenými orgány
v rámci procesu územního plánu jsou závazná, jak se domnívají navrhovatelé, nebo nikoli, jak
tvrdí odpůrce.
Ze zvláštních, pro tuto věc rozhodných, zákonů lze dovodit pouze to, že stanoviska
vydávaná k územně plánovací dokumentaci nejsou správními rozhodnutími. Podle §21 odst. 2
zákona o ochraně zemědělského půdního fondu (ve znění rozhodném v době projednávání
návrhu územního plánu) stanoviska uplatněná k územně plánovací dokumentaci nejsou správním
rozhodnutím: „Souhlasy vydávané podle tohoto zákona jako podklad pro vydání rozhodnutí podle zvláštního
právního předpisu nebo územní souhlas anebo ohlášení stavby jsou závazným stanoviskem podle správního řádu
a nejsou správním rozhodnutím“. Podle §12 zákona o ochraně přírody a krajiny je nezbytný souhlas
orgánu ochrany přírody k umísťování a povolování staveb, podle §44 k vydávání rozhodnutí,
podle §65 je třeba dohody s orgány ochrany přírody před vydáváním rozhodnutí, přičemž právní
úprava v době projednávání konceptu i návrhu územního plánu byla z tohoto hlediska obdobná.
V době projednávání návrhu navíc §90 cit. zákona stanovil, „že souhlasy a stanoviska vydávaná podle
tohoto zákona jako podklad pro rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu (…) jsou závazným stanoviskem
podle správního řádu a nejsou samostatným správním rozhodnutím. Souhlasy a závazná stanoviska vydávaná
k plánům, které nejsou schvalovány ve správním řízení, se též nevydávají ve správním řízení, (…) a stanoviska
uplatněná k politice územního rozvoje a územně plánovací dokumentaci nejsou správním rozhodnutím“.
Odpůrce nezávaznost stanovisek dovozuje z toho, že stavební zákon zná jak pojem
„závazné stanovisko“ tak „stanovisko“, přičemž v případě územního plánování hovoří pouze
o stanovisku. S uvedenou dichotomií je třeba souhlasit, neboť skutečně v hlavě III. oddílu 2
(Územní plán) stavební zákon hovoří pouze o stanoviscích dotčených orgánů (viz např. §48 odst.
3, §49 odst. 2, §50 odst. 2, §51 odst. 3 a §52 odst. 3 stavebního zákona) a nikoli o stanoviscích
závazných (jako např. v případě územního rozhodnutí – viz §86 odst. 2 a §89 nebo v případě
stavebního řízení – např. §105 odst. 3 citovaného zákona). Na druhou stranu je třeba poukázat
na úvodní ustanovení stavebního zákona, konkrétně na §4 odst. 2, podle něhož postupují orgány
územního plánování a stavební úřady ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími
veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. „Dotčené orgány vydávají a) pro vydání rozhodnutí
podle tohoto zákona závazná stanoviska (poznámka pod čarou č. 5 odkazuje na §149 správního řádu)
na základě zvláštních právních předpisů, která nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení, nestanoví-li
tyto zvláštní právní předpisy jinak, b) pro postupy podle tohoto zákona, které nejsou správním řízením,
stanoviska, která nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak;
stanoviska jsou závazným podkladem pro politiku územního rozvoje a pro opatření obecné povahy vydávaná podle
tohoto zákona. Závazná stanoviska dotčených orgánů pro potřeby správních řízení podle tohoto zákona
a stanoviska dotčených orgánů, která jsou závazným podkladem pro potřeby jiných postupů podle tohoto zákona,
uplatňují dotčené orgány podle zvláštních právních předpisů a podle tohoto zákona.“
Z uvedeného je zřejmé, že stavební zákon opravdu rozlišuje stanoviska vydávaná
dotčenými orgány na stanoviska s přívlastkem „závazná“ a na stanoviska bez tohoto přívlastku.
Kriteriem je zde to, zda jsou vydávána za účelem vydání rozhodnutí ve správním řízení
(tato stanoviska jsou označována jako „závazná stanoviska“ a dopadá na ně režim §149
správního řádu), nebo pro účely postupů, které nejsou správním řízením (tato jsou označována
pouze jako „stanoviska“). Obecně také lze dovodit, že první skupina („závazná stanoviska“) jsou
pro výrokovou část rozhodnutí, k němuž jsou vydána, vždy závazná (§149 odst. 1 správního
řádu), druhá skupina („stanoviska“) pak závazná být vždy nemusí. Na druhou stranu z §4 odst. 2
písm. b), věty za středníkem plyne, že tato „stanoviska“ jsou „závazným podkladem“
mj. pro opatření obecné povahy vydávaná podle tohoto zákona. V daném případě se jedná
o stanoviska dotčených orgánů k územnímu plánu, který se vydává formou opatření obecné
povahy (§43 odst. 4 stavebního zákona). Je tedy nepochybné, že bez ohledu na to, že sporná
stanoviska dotčených orgánů nejsou stavebním zákonem jako závazná označena, závaznými
v dané věci ve skutečnosti jsou [§4 odst. 2 písm. b), věty za středníkem, stavebního zákona].
Ostatně i §54 odst. 2 stavebního zákona výslovně stanoví, že zastupitelstvo obce vydá územní
plán po ověření, že není v rozporu mj. „se stanovisky dotčených orgánů nebo stanoviskem krajského
úřadu“. I z tohoto ustanovení pak závaznost stanovisek dotčených orgánů v procesu územního
plánu jednoznačně vyplývá. Nelze tedy souhlasit s odpůrcem v tom, že by se stanovisky
dotčených orgánů mohlo zastupitelstvo naložit libovolně podle své úvahy, nýbrž se jedná
o závazný podklad pro územní plán.
Nic na tom nemění skutečnost, že stanoviska byla dotčenými orgány vydána ještě
za účinnosti starého stavebního zákona, neboť ke zpracování návrhu a následně vydání
územního plánu došlo až za účinnosti nového stavebního zákona. V souladu s jeho přechodnými
ustanoveními (§188 odst. 2 tohoto zákona) tak bylo od 1. 1. 2007 třeba postupovat podle
nového stavebního zákona, tj. včetně ust. §4 odst. 2 a §54 odst. 2, z nichž závaznost stanovisek
dotčených orgánů jednoznačně vyplývá. Na stanoviska dotčených orgánů přitom jako na
„ukončené činnosti“ ve smyslu §188 odst. 2, věty za středníkem, stavebního zákona lze nahlížet
pouze v tom směru, že je není třeba od dotčených orgánů již znovu vyžadovat, nikoli tak,
že by byla posuzována podle starého stavebního zákona. Stanoviska dotčených orgánů se totiž
týkají celého procesu tvorby a schvalování územního plánu, což mj. plyne z §54 odst. 2
stavebního zákona, který zapovídá zastupitelstvu vydání územního plánu, který by byl v rozporu
se stanovisky dotčených orgánů.
Vzhledem k tomu je třeba dospět k závěru, že zastupitelstvo obce není oprávněno
stanoviska dotčených orgánů po věcné stránce přezkoumávat či měnit, a to ani k případně
vznesené námitce. Pokud je totiž stanovisko závazným podkladem pro územní plán, nemůže se
od něho zastupitelstvo při tvorbě územního plánu odchýlit a územní plán vydat v rozporu s tímto
stanoviskem.
d) možnost přezkumu stanovisek dotčených orgánů
Nejvyšší správní soud však nesdílí názor navrhovatelů v tom, že by bylo možné
stanoviska dotčených orgánů k územnímu plánu podrobit přezkumnému řízení podle §149
odst. 5 správního řádu. Podle §149 odst. 1 správního řádu je závazné stanovisko „úkon učiněný
správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah
je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného
stanoviska jsou dotčenými orgány“. Odst. 5 tohoto ustanovení připouští zrušení nebo změnu tohoto
stanoviska „v přezkumném řízení, k němuž je příslušný nadřízený správní orgán správního orgánu, který vydal
závazné stanovisko“. Přestože je stanovisko dotčených orgánů pro zastupitelstvo obce závazné,
nejedná se o „závazné stanovisko“ ve smyslu §149 správního řádu, tedy o úkon správního
orgánu, jehož obsah by byl závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Opatření
obecné povahy, pro něž tvoří stanovisko závazný podklad, totiž není rozhodnutím ve smyslu
individuálního právního aktu. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl ve svém rozsudku ze dne
27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, (publikován pod č. 740/2006 Sb. NSS) „opatření obecné povahy
je správním aktem s konkrétně určeným předmětem (vztahuje se tedy k určité konkrétní situaci) a s obecně
vymezeným okruhem adresátů“, na rozdíl od toho se rozhodnutím „v určité věci zakládá, mění nebo ruší
práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti
má anebo nemá“ (§67 odst. 1 správního řádu), a je tak aktem s konkrétně určeným předmětem
i okruhem adresátů. Ostatně i citovaný §4 odst. 2 stavebního zákona, který rozlišuje „stanoviska“
a „závazná stanoviska“, odkazuje na §149 správního řádu pouze ve vztahu k „závazným
stanoviskům“ pro vydání rozhodnutí ve správním řízení [písm. a)] a nikoli ke stanoviskům
dotčených orgánů, která jsou závazným podkladem pro potřeby jiných postupů podle správního
řádu [písm. b)].
Konstruují-li navrhovatelé možnost zajištění vyjádření či změny stanoviska
„autoremedurou“ dotčených orgánů z dalších ustanovení správního řádu, či přiměřeným
použitím ustanovení §149 s poukazem na §174 odst. 1 správního řádu, není toho třeba
vzhledem k tomu, že na takový postup pamatuje přímo stavební zákon. Ten totiž předpokládá
v §52 odst. 3 uplatnění stanoviska těchto orgánů k podaným připomínkám a námitkám. V tom
je jistě zahrnuta jak možnost zdůvodnění, proč námitkám nevyhovět, tak i možnost jejich
zohlednění redukcí původního stanoviska. Vzhledem k tomu, že nejsou vydávána formou
rozhodnutí, není takový neformální postup vyloučen. Je však třeba konstatovat,
že ani z vyrozumění zaslaného navrhovatelům ani z odůvodnění územního plánu obsahujícího
vypořádání jejich námitky (připomínky) není zjistitelné, zda a jak se dotčené orgány,
jejichž stanoviska byla podkladem změny funkčního využití sporného pozemku, k námitce
postavily.
Nemožností přezkoumání stanoviska podle §149 správního řádu ovšem navrhovatelé
nejsou dotčeni v právu na jeho přezkum, neboť ten je, byť jen nepřímo, vyhrazen Nejvyššímu
správnímu soudu v řízení o zrušení opatření obecné povahy (územního plánu) podle hlavy II.
dílu 7 s. ř. s. Při rozhodování o návrhu na zrušení opatření obecné povahy Nejvyšší správní soud
posuzuje jeho soulad se zákonem, a to, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích
své působnosti a pravomoci a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným
způsobem (§101d odst. 1 s. ř. s.). Podle odst. 2 tohoto ustanovení „dojde-li soud k závěru, že opatření
obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti
a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné
povahy nebo jeho části zruší dnem, který v rozsudku určí.“ V rámci posuzování toho, zda je opatření
obecné povahy vydáno v souladu se zákonem, se pak Nejvyšší správní soud zabývá i správností
stanoviska dotčeného orgánu. Ke shodnému závěru ostatně Nejvyšší správní soud došel
již ve svém rozhodnutí ze dne 11. 9. 2008, č. j. 8 Ao 2/2008 - 151, (dostupné na www.nssoud.cz),
v němž věcnou správnost stanoviska krajského úřadu ke konceptu územního plánu přezkoumal.
Stanoviska tak skutečně nemohou být samostatným předmětem přezkumu proto, že by sama byla
považována za opatření obecné povahy - v tom lze odpůrci přisvědčit. Jsou však součástí
procesu, v němž je zpracováván a přijímán územní plán, který opatřením obecné povahy
nepochybně je a vychází z nich. Jsou tedy soudem zkoumána jako závazné podklady opatření
obecné povahy, jimž zákon upřel jinou možnost přezkumu.
VI.
Shrnutí a závěr
Jak již je výše uvedeno, zastupitelstvo obce sice není oprávněno stanoviska dotčených
orgánů po věcné stránce přezkoumávat či měnit, a to ani k případně vznesené námitce,
vždy se však musí řádně vznesenou a odůvodněnou námitkou zabývat, stejně jako musí vytvořit
prostor pro to, aby se dotčené orgány mohly vyjádřit k námitkám i připomínkám podaným
k návrhu územního plánu, a to nepochybně před rozhodnutím o ní. Dále lze zopakovat, že podle
§172 odst. 5 správního řádu musí rozhodnutí o námitkách obsahovat vlastní odůvodnění a uvede
se jako součást odůvodnění opatření obecné povahy.
V daném případě navrhovatelé podáním ze dne 18. 3. 2008 řádně vznesli proti návrhu
územního plánu námitku, v níž nesouhlasili s vyjmutím svého pozemku (parc. č. 2091/2) ze zóny
zastavitelného území. Poukazovali na to, že obdobné stavby (roubenky určené k rekreačnímu
využití) byly v sousedství jejich pozemku i jeho blízkém okolí zrealizovány, neboť plně respektují
krajinný ráz území i původní lidovou architekturu a nijak neohrožují životní prostředí. Součástí
územního plánu je pak rozhodnutí o námitce navrhovatelů (překvalifikovanou na připomínku),
kde je k ní mj. uvedeno, že se „připomínce nevyhovuje, protože rozsah zastavitelných ploch v předmětné
lokalitě byl takto dohodnut s dotčenými orgány v dohadovacích řízeních při projednávání konceptu ÚP Rokytnice
nad Jizerou. Pořizovatel posoudil jak zájem vlastníka, tak jiné zájmy, které jsou vyjádřeny ve zmíněných
stanoviscích a vyhodnotil veřejný zájem vyjádřený zúčastněnými orgány státní správy jako významnější.
V celkovém posouzení dokumentace nebylo možné rozhodnout jinak, protože jinak by byl popřen smysl pořízení
nové plánovací dokumentace.“ Právě uvedeným sice zastupitelstvo formálně splnilo požadavek
o námitce (byť překvalifikované jako připomínka) rozhodnout tak, že rozhodnutí obsahuje
vlastní odůvodnění, nicméně takovéto odůvodnění nesplňuje materiální podmínky odůvodnění
rozhodnutí. I na rozhodnutí o námitce je totiž třeba vztáhnout §68 odst. 3 správního řádu,
který stanoví náležitosti odůvodnění správního rozhodnutí („V odůvodnění se uvedou důvody výroku
nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení
a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami
účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí.“). Odůvodnění rozhodnutí odpůrce
o námitkách neobsahuje řádné vypořádání s námitkou navrhovatelů (tj. že v sousedství jejich
pozemku byly obdobné roubenky postaveny, neboť plně respektují krajinný ráz území i původní
lidovou architekturu a nijak neohrožují životní prostředí). Z rozhodnutí o námitce vůbec neplyne,
na základě stanovisek kterých dotčených orgánů bylo rozhodnuto, ani jak tato stanoviska zní,
resp. z jakých důvodů dotčené orgány nesouhlasí se zařazením pozemku navrhovatelů mezi
pozemky zastavitelné a zda vůbec a jak se postavily tyto orgány k uvedené námitce po té, kdy byla
vznesena. Pouhý odkaz na to, že byl rozsah nezastavitelných ploch dohodnut s dotčenými
orgány, je zcela nedostatečný. Jak bylo výše uvedeno, stanoviska dotčených orgánů jsou
pro odpůrce závazná, ovšem nejde o stanoviska vydávaná formou rozhodnutí, proti nimž by měli
navrhovatelé přímou zákonnou cestu obrany. Teprve v rozhodnutí o námitce se tak mají
možnost seznámit s tím, jaká stanoviska byla podkladem pro nevyhovění jejich námitce, co bylo
jejich obsahem a zda byla skutečně promítnuta do územního plánu. V daném případě to není
zjistitelné.
Podle obsahu spisu ke konceptu územního plánu dne 10. 8. 2006 podala stanovisko
Správa Krkonošského národního parku, kde v části týkající se mj. lokality 524 (lokality 510-533
a 538) navrhla zredukovat zábor ploch na cca 25-30% návrhu, vypustit zejména svažitější a vlhčí
pozemky - z důvodů „ochrany přírody, krajinného rázu, územní rezerva“.
Krajský úřad Libereckého kraje v souhrnném stanovisku ke konceptu ze dne 10. 8. 2006
z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu vyslovil v části B.1a) nesouhlas s rozvojem obce
v určitých lokalitách a navrhl mj. vypustit lokalitu 524. Kromě obecného odkazu na ochranu
zemědělského půdního fondu není uveden žádný konkrétní důvod.
Ze zápisu o dohodovacím řízení mezi dotčenými orgány a zpracovatelem je zřejmé,
že ve vztahu k dané lokalitě jim bylo vyhověno, což je ostatně zřejmé i z návrhu územního plánu,
v němž došlo ke změně funkčního využití pozemku.
Oba orgány pak podaly stanoviska i k návrhu územního plánu (KRNAP dne 19. 10. 2007,
Krajský úřad Libereckého kraje - mj. z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu dne
11. 10. 2007); k rozhodné lokalitě se však již nevztahují. Odpůrce pak s nimi jednal jen ohledně
námitek v těchto stanoviscích vznesených. Po podání námitky navrhovateli spis obsahuje zápis
z veřejného projednání návrhu územního plánu ze dne 26. 3. 2008. Z jeho obsahu je patrno,
že uvedené orgány se jednání zúčastnily, že byl podán přehled podaných námitek a připomínek,
a že bylo sděleno, jakým způsobem budou vypořádány zpracovatelem; nic z toho však není
uvedeno natolik konkrétně, aby bylo alespoň seznatelné, že námitka navrhovatelů byla do tohoto
přehledu pojata. Diskuse se pak dotýkala konkrétních dotazů přítomných občanů. Z toho nelze
než dovodit, že navrhovatelé neměli šanci, aby rozhodné dotčené orgány o svém stanovisku
z hlediska jimi podané námitky znovu uvážily; odpůrce pak o ní mohl uvážit jen v limitech
vázanosti stanovisek podaných ke konceptu, které pro něho byly závazným podkladem.
Navrhovatelům je tak třeba přisvědčit v názoru, že v procesu tvorby územního plánu měli
mít postavení osob oprávněných k podání námitky, že jejich námitka byla formálně vypořádána
jako připomínka, přičemž po věcné stránce bez řádného vypořádání s obsahem této námitky.
V odůvodnění rozhodnutí o nevyhovění námitce zejména absentoval odkaz na konkrétní
stanoviska dotčených orgánů, která byla podkladem pro změnu funkčního využití jejich pozemku
a na jejich obsah, a dále v procesu projednávání námitek nebylo zajištěno, aby se tyto orgány
vyjádřily k důvodnosti podané námitky ve vztahu k podanému stanovisku podle §52 odst. 3, věta
druhá stavebního zákona. Námitku navrhovatelů, která směřovala proti posouzení střetu
stanovisek odkazujících na zájmy ochrany zemědělského půdního fondu a ochrany přírody
a krajiny se skutečným stavem v dané lokalitě, s ohledem na závaznost těchto podkladů pro
odpůrce, nebylo možno bez součinnosti s těmito dotčenými orgány posoudit. Přitom tvrzení
navrhovatelů, že se jedná o pozemek v intravilánu obce, obklopený zastavitelným územím
s již zastavěnými pozemky, pak při nekonkrétnosti důvodů změny funkčního využití jejich
pozemku v rozhodných stanoviscích, nezbytnost takového vyjádření vyvolává. Způsob,
jakým bylo s námitkou navrhovatelů naloženo, resp. jak o ní bylo rozhodnuto, se pak přímo
promítl do územního plánu v rozhodné lokalitě č. 524.
Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud návrhu vyhověl, ovšem pouze v části týkající
se pozemku navrhovatelů. Popsané pochybení se totiž promítlo pouze do této části územního
plánu. Zařazení tohoto pozemku v územním plánu pak není nijak provázáno s ostatními
lokalitami a zrušení územního plánu v této části se jich nijak nedotkne. S možností zrušení části
územního plánu počítá ust. §101d odst. 2 s. ř. s. a preferenci takového postupu již dříve
Nejvyšší správní soud zdůraznil v rozsudku ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, (dostupný
na www.nssoud.cz). Odpůrce pak po odstranění zjištěných vad znovu rozhodne o námitkách
navrhovatelů, toto rozhodnutí řádně zdůvodní, přičemž bude vážit všechna hlediska rozhodná
pro určení charakteru tohoto pozemku v územním plánu. Následně pak o územním plánu v této
části znovu rozhodne.
Nejvyšší správní soud proto podle §101d odst. 2 s. ř. s. územní plán odpůrce zrušil
v části týkající se ve výroku specifikovaného pozemku navrhovatelů jako protizákonný.
Důvody, pro které byla označená část územního plánu v nyní existujícím rozsahu zrušena,
se však nevztahují na celý tento územní plán a ač navrhovatelé požadovali zrušení celého plánu,
neshledal k tomu Nejvyšší správní soud důvody a jak výše uvedeno, nebyla shledána ani vzájemná
podmíněnost zrušované části s celkem. Proto byl ve zbytku návrh zamítnut.
VII.
Náklady řízení
O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle §101d odst. 5 s. ř. s., podle něhož nemá
žádný z účastníků na náhradu nákladů řízení právo.
Navrhovatelé uhradili při podání návrhu soudní poplatek ve výši 2000 Kč. Podle zákona
č. 549/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, o soudních poplatcích [§5, položka 14a. 2. d)
sazebníku] činí soudní poplatek za jiný návrh ve věcech správního soudnictví 1000 Kč. Podle
§2 odst. 2 písm. a) zákona je poplatníkem poplatku za řízení ve věcech správního soudnictví ten,
kdo podal žalobu nebo návrh. V daném případě jsou navrhovatelé tři a soud vážil, zda poplatek
nebyl řádně uhrazen, či zda na něm bylo naopak přeplaceno. Vyšel z toho, že návrhem bylo
napadeno jedno opatření obecné povahy z pozice spoluvlastníků dotčeného pozemku.
S ohledem na toto návrhové společenství dospěl k závěru, že návrh podléhá jednomu soudnímu
poplatku ve výši 1000 Kč a tudíž na něm bylo přeplaceno. Proto soud rozhodl,
že se navrhovatelům podle §10 odst. 1 cit. zákona vrací částka 1000 Kč, která bude vyplacena
z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě stanovené ve výroku tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. ledna 2009
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu