ECLI:CZ:NSS:2010:8.AS.58.2009:73
sp. zn. 8 As 58/2009 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Elišky Cihlářové a Mgr. Davida Hipšra, v právní věci žalobce: J. Č., zastoupený
JUDr. Ondřejem Tošnerem, advokátem se sídlem Slavíkova 23/1568, Praha 2, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: R. Č., zastoupený JUDr. Marcelou Dopitovou, advokátkou se sídlem
Přípotoční 1519/10c, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 4. 2008,
čj. S-MHMP 58450/2008/OST/Fr, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 24. 2. 2009, čj. 6 Ca 237/2008 - 39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 21. 4. 2008 2007, čj. S-MHMP 58450/2008/OST/Fr,
zamítl odvolání žalobce a potvrdil napadené rozhodnutí Úřadu městské části Praha 11, odboru
výstavby, ze dne 26. 11. 2007, čj. OV/2006/004118/Lev, kterým byla povolena výjimka
z článku 50 odst. 5, 12 vyhlášky č. 26/1999 Sb. hl. m. Prahy, o obecných technických
požadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze (dále jen „OTPP“), a zároveň zamítnuta žádost
o povolení výjimky z článku 8 odst. 3 a 4 OTPP, vše pro potřebu řízení o dodatečném povolení
stavby rodinného domu na pozemcích parc. č. 309, 310/1 a 310/2, v katastrálním území Šeberov.
II.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze,
který ji usnesením ze dne 24. 2. 2009, čj. 6 Ca 237/2008 - 39, odmítl [§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Rozhodnutí o požadovaných výjimkách mělo podle městského soudu ve vztahu k řízení
o dodatečném povolení stavby charakter rozhodnutí o předběžné otázce, a bylo pouze jedním
z podkladů pro rozhodnutí konečné povahy. Vznik, změnu nebo zánik práv a povinností způsobí
až konečné rozhodnutí v řízení o dodatečném povolení stavby. Teprve v rámci přezkumu
výsledného rozhodnutí pak soud přezkoumá zákonnost dříve učiněného správního rozhodnutí,
o něž se přezkoumávané rozhodnutí opírá. Rozhodnutí stavebního úřadu o povolení
či nepovolení výjimky z obecných technických požadavků na výstavbu a rozhodnutí odvolacího
orgánu ve stejné věci, jsou rozhodnutími předběžné povahy, která jsou vyloučena z přezkumu
ve správním soudnictví [§70 písm. b) s. ř. s. za použití §68 písm. e) s. ř. s.].
III.
Žalobce (stěžovatel) napadl usnesení městského soudu kasační stížností, jejíž důvody
podřadil §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s.
Namítl přitom, že napadené rozhodnutí je autoritativním aktem správního orgánu,
jímž se závazně uděluje výjimka z OTTP. Jedná se o meritorní, konečné a závazné rozhodnutí.
Skutečnost, že tento akt může být podkladem pro jiné samostatné správní rozhodnutí, nemění
nic na tom, že se o předmětné otázce již nebude v žádném dalším řízení rozhodovat. Předmětné
rozhodnutí zasahuje podle stěžovatele do jeho práv a povinností, neboť jím byla definitivně
a závazně rozhodnuta určitá otázka. Jedná se o rozhodnutí, které podle stěžovatele v případě
nesouhlasu nezvratně brání uskutečnění, resp. dodatečnému povolení stavby.
Podle stěžovatele nebylo účelem napadeného rozhodnutí upravit předběžně a prozatímně
poměry účastníků řízení do doby konečného rozhodnutí ve věci. Tvrdil, že předběžnou povahu
rozhodnutí nelze dovozovat ze skutečnosti, že dané rozhodnutí může sloužit jako podklad
pro jiné rozhodnutí. Městský soud podle stěžovatele patrně zaměnil řetězení správních aktů
a jejich subsumpci a dále zaměnil rozhodnutí o předběžné otázce a rozhodnutí předběžné
povahy. Napadené rozhodnutí je podle stěžovatele samostatným, pravomocným a vykonatelným
správním aktem a jím řešenou otázku již nelze řešit v dalších řízeních, ani jej nelze přezkoumat
v rámci řízení o žalobě proti územnímu, stavebnímu nebo dodatečnému stavebnímu povolení.
Jiným úkonem (§75 odst. 2 s. ř. s.) nemůže být rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.,
které je samostatně přezkoumatelné.
Stěžovatel poukázal také na podobnost rozhodnutí o výjimkách z obecných technických
požadavků na výstavbu s tzv. podkladovými (závaznými) stanovisky vydávanými podle zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Odkázal přitom na judikaturu Nejvyššího správního
soudu, vztahující se k otázce soudního přezkumu těchto rozhodnutí, a namítl, že jejich povaha
je shodná s rozhodnutími o udělení či neudělení výjimky z obecných technických požadavků
na výstavbu, neboť také slouží jako závazný podklad pro řízení podle stavebního zákona.
Městský soud tuto judikaturu bezdůvodně opomněl a žalobu nezákonně odmítl.
Podpůrně stěžovatel odkázal i na nález Ústavního soudu ze dne 28. 11. 2003,
sp. zn. II. ÚS 254/01, a judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle nichž je třeba v případě
plurality možných výkladů právní normy zvolit ten příznivější pro stěžovatele.
IV.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Osoba zúčastněná na řízení navrhla zamítnutí kasační stížnosti a požádala o přiznání
náhrady nákladů, které jí vznikly v souvislosti s vyjádření ke kasační stížnosti.
V.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.). Podotýká přitom,
že stížní námitky lze z podstaty věci podřadit pouze pod stížní důvod podle §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s., tedy nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004 - 98, č. 625/2005 Sb. NSS). Nesprávné podřazení
stížních námitek také pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. stěžovatelem však nemělo v posuzované
věci vliv na věcné projednání kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem.
Kasační stížnost zpochybnila závěr městského soudu, podle kterého žalobou napadené
rozhodnutí i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně měla povahu rozhodnutí předběžné
povahy ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s., na jejichž základě mělo být následně postupováno
v dalším správním řízení vedeném podle stavebního zákona.
Nejvyšší správní soud se charakterem rozhodnutí předběžné povahy zabýval v řadě svých
rozhodnutí [srov. např. rozhodnutí ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005 - 64 (č. 886/2006 Sb.
NSS), ze dne 31. 7. 2008, čj. 9 As 88/2007 - 49 (všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
jsou dostupná na www.nssoud.cz), nebo přímo ve vztahu k rozhodnutí o výjimkách z obecných
technických požadavků na výstavbu podle starého stavebního zákona č. 50/1976 Sb. rozhodnutí
ze dne 18. 7. 2007, čj. 9 As 46/2007 - 54 a ze dne 30. 8. 2007, čj. 2 As 79/2006 - 86]. Z uvedené
judikatury vyplývá, že rozhodnutí o výjimce z obecných technických požadavků na výstavbu
je v judikaturou chápáno jako rozhodnutí, které zatímně fixuje určitý stav, a to buď stav normální
(bezvýjimečný) nebo stav výjimečný (v případě povolení výjimky), ale rozhodující je vždy
konečné rozhodnutí ve věci samé (např. vydání stavebního povolení či dodatečného povolení
stavby). Tím je naplněn materiální znak rozhodnutí předběžné povahy.
Z hlediska procesního znaku rozhodnutí předběžné povahy je třeba konstatovat,
že rozhodnutí o výjimce z obecných technických požadavků na výstavbu má ve své podstatě
charakter rozhodnutí o předběžné otázce, přičemž obecně platí, že rozhodnutí o předběžné
otázce je zpravidla rozhodnutím předběžné povahy. Na tuto povahu nemá vliv skutečnost,
učiní-li je na počátku řízení ve věci samé orgán, který v tomto řízení rozhoduje, nebo jiný orgán
příslušný posoudit takovou otázku samostatně (srov. Soudní judikatura ve věcech správních
č. 201/1998).
Stejně tak není rozhodné, že rozhodnutí o udělení či neudělení dané výjimky
ve své podstatě předurčuje rozhodnutí ve věci samé. Jakkoli totiž nelze brojit přímo proti
rozhodnutí o výjimce z obecných technických požadavků na výstavbu, zcela nepochybně
lze brojit proti jeho důsledkům, tj. např. proti vydání nebo nevydání dodatečného povolení
stavby. Samotné rozhodnutí o udělení či neudělení výjimky není bez dalšího způsobilé zasáhnout
práva účastníků řízení, neboť jde o rozhodnutí, které se vydává vždy v souvislosti se stavebním
nebo jiným řízením, a teprve výsledek tohoto řízení podle stavebního zákona je způsobilý
skutečného (kvalifikovaného) zkrácení práv účastníků řízení.
Posouzení splnění obecných technických požadavků na výstavbu, jakož i případné
rozhodnutí o výjimkách z těchto požadavků tak není vyloučeno ze soudní ochrany, neboť jejich
soudního přezkumu lze dosáhnout v rámci přezkumu finálního rozhodnutí ve věci samé,
ať už pozitivního nebo negativního, přičemž ani v jednom případě nebudou účastníci řízení,
kteří tak jako v nyní posuzované věci sledují různé zájmy, zkráceni na svém právu přístupu
k soudu (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 46/2007 - 54). Stěžovatel
se proto mýlil v názoru, že napadené rozhodnutí nebude možné přezkoumat v rámci případného
řízení o žalobě proti rozhodnutí vydanému v řízení o dodatečném povolení stavby.
Městský soud správně uzavřel že rozhodnutí stavebního úřadu o povolení či nepovolení
výjimky z obecných technických požadavků na výstavbu, jakož i případné rozhodnutí odvolacího
orgánu v dané věci, jsou rozhodnutími předběžné povahy a jsou vyloučena z přezkumu
ve správním soudnictví. Městský soud proto nepochybil, pokud žalobu stěžovatele podle
§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl. Nejvyšší správní soud neshledal usnesení městského soudu
nezákonným, proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.). Pro úplnost Nejvyšší správní
soud doplňuje, že odmítnutím žaloby stěžovatel nebyl zkrácen na svém právu na přístup k soudu,
ale v souladu s procesními předpisy bylo vymezeno, kdy tak může učinit.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu náklady řízení nad rámec jeho běžné
úřední činnosti podle obsahu spisu nevznikly (§60 odst. 1 s. ř. s. za použití §120 s. ř. s.).
Osoba zúčastněná nemá v daném případě podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť jí soudem nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti
s jejímž plněním by jí vznikly náklady a není dán ani důvod zvláštního zřetele hodný pro přiznání
jiných nákladů řízení (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 26. května 2010
JUDr. Jan Passer
předseda senátu