ECLI:CZ:NSS:2010:9.AS.38.2009:123
sp. zn. 9 As 38/2009 - 123
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: R.
B., zastoupený JUDr. Koljou Kubíčkem, advokátem se sídlem Urbánkova 3360/47,
Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody
1222/12, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 2. 2007, č. j. 13/2007-190-
TAXI/2, o správním deliktu, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 22. 1. 2009, č. j. 10 Ca 120/2007 - 58,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále též „stěžovatel“) domáhá zrušení
v záhlaví uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“),
kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Ministerstva dopravy (dále jen
„žalovaný“) ze dne 9. 2. 2007, č. j. 13/2007-190-TAXI/2. Tímto rozhodnutím byl
změněn, nicméně ponechán v platnosti, výrok rozhodnutí Magistrátu hlavního města
Prahy, odboru dopravy, jako správního orgánu prvního stupně (dále jen „správní orgán
I. stupně“), ze dne 27. 11. 2006, č. j. MHMP-322555/2006/DOP-T/Ho, proti němuž
se stěžovatel odvolal. Rozhodnutím správního orgánu I. stupně byl stěžovateli z důvodů
uvedených v §21 odst. 13 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o silniční dopravě“), tj. v důsledku poškození cestujícího
na ceně jízdného, odebrán průkaz o způsobilosti řidiče taxislužby na dobu dvou let.
Stěžovatel jako důvody své kasační stížnosti uvádí důvody stanovené v §103
odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších znění (dále jen „s. ř. s.“ ), a namítá tak nesprávné posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení; dále vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata,
ze které správní orgán vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo
že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem
takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost. Stěžovatel má za to, že pro tuto
důvodně vytýkanou vadu měl městský soud, který ve věci rozhodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu zrušit. Dále stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost
rozsudku spočívající v nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů rozhodnutí, jakož i v další
vadě řízení před soudem, která měla za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Stěžovatel namítá, že svým jednáním nepoškodil cestující na ceně jízdného tím,
že by účtoval za cenu vyšší než maximální. Dle jeho názoru rozhodnutí žalovaného
nevychází ze spolehlivě zjištěného stavu a rovněž bylo postupem správního orgánu
I. stupně porušeno jeho právo na spravedlivý proces.
Jako konkrétní stížní námitky stěžovatel uvádí, že oba správní orgány nedostatečně
označily podklady, ze kterých při rozhodování vycházely. Žalovaný se nesprávně opíral
o dodatek k protokolu č. CENA/270806/2/Šp, který není v dokumentech označen a byl
vyhotoven v řízení prováděném v důsledku tzv. cenové kontroly, tedy v řízení
samostatném a nezávislém. V souvislosti s tím má dále za to, že mu nebyla v řízení dána
možnost se řádně vyjádřit ke všem podkladům pro rozhodování podle §36 odst. 3 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
neboť v oznámení o ukončení dokazování ze dne 23. 10. 2006 nebyly všechny podklady
označeny.
Dále předestírá, že navzdory tomu, že opakovaně navrhoval přerušení řízení
o odebrání průkazu o způsobilosti řidiče taxislužby z důvodu probíhajícího řízení ve věci
případného porušení zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o cenách“), nebylo o jeho návrhu správním orgánem I. stupně vůbec
rozhodnuto. Tímto návrhem se zabýval až žalovaný, přičemž nevyčkal pravomocného
rozhodnutí o návrhu na přerušení řízení, kterým se sám zabýval, a rozhodl ve věci samé,
v čemž stěžovatel spatřuje porušení svých práv. Podle stěžovatele totiž tímto postupem
žalovaný předjímal rozhodnutí o údajném předražení jízdného. Dle názoru stěžovatele
je totiž možno o porušení ustanovení cenového zákona rozhodnout pouze v tomto
speciálním řízení o cenách, a proto, je-li rozhodnuto o odebrání předmětného průkazu,
aniž by bylo v tomto speciálním řízení rozhodnuto, jedná se tak o rozhodnutí předčasné.
Stěžovatel v této souvislosti zdůrazňuje, že byly naplněny podmínky pro přerušení řízení
podle §64 odst. 3 správního řádu, což správní orgány nerespektovaly.
Další vadu správního řízení spatřuje stěžovatel v chybném uvedení ustanovení
v rozhodnutí správního orgánu I. stupně, podle něhož bylo rozhodováno, a které bylo
následně žalovaným opraveno, z čehož vyplývá, že správní orgán I. stupně nepostupoval
v souladu s právními předpisy.
Stěžejní námitkou je námitka směřující do výše účtované ceny. Podle stěžovatele
byla cena účtována v souladu s právními předpisy. Stěžovatel tvrdí, že neporušil
ustanovení vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon č. 526/1990 Sb., o cenách,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 580/1990 Sb.“). Podle stěžovatele
z výkladu §2 citované vyhlášky provádějící ustanovení §5 zákona o cenách vyplývá,
že maximální regulované ceny lze na základě ekonomicky oprávněných nákladů
odpovídajících odlišným určeným podmínkám navýšit, přičemž dané platí rovněž
pro poskytování taxislužby. Stěžovatel uvádí, že „předmětná vyhláška, resp. její zmíněné
ustanovení [§2 citované vyhlášky – pozn. Nejvyššího správního soudu], se vztahuje právě
na regulaci maximální ceny, resp. u zboží s úředně stanovenou maximální cenou, které se liší pouze
některými určenými podmínkami a umožňuje tak navýšení maximální ceny. Podle názoru žalobce
by tedy takové zákonné ustanovení, pokud by se neužilo na případ provozovatelů taxislužby, tedy
na službu s regulovanou cenou, bylo v praxi neaplikovatelné, neboť provozovatel s neregulovanou cenou
zboží není povinen řídit se ustanovením takového právního předpisu”. Za odlišné určené podmínky
stěžovatel považuje především náklady na pořízení vozidla, jeho údržbu, náhradní díly,
přičemž tyto položky ovlivňují jakost poskytované služby. Podle stěžovatele provozovatel
taxislužby, který má zájem na poskytování kvalitní služby zákazníkovi, má značně zvýšené
„ekonomicky oprávněné náklady“. Tím spíše, že stěžovatel poskytuje služby především
náročnějším zákazníkům (turistům a podnikatelům s vysokými nároky), než je tato služba
obvykle poskytována. Stěžovatel zdůrazňuje, že se v jeho případě nejedná o „libovolné
navýšení“ maximální ceny, nýbrž o navýšení podložené cenovou kalkulací. V souvislosti
s tím namítá, že stanovené maximální ceny hlavního města Prahy vychází z nereálné
situace při zvážení nákladů pro poskytování předmětné služby. Stěžovatel má
za to, že maximální ceny osobní taxislužby stanovené v nařízení č. 13/2004 Sb.
hl. m. Prahy nekryjí ekonomicky oprávněné náklady a přiměřený zisk při provozu
taxislužby. Z důvodové zprávy k tomuto nařízení je zřejmé, že pro kalkulaci ceny byly
použity nereálné ceny nafty, pořizovací ceny vozidel a zejména vytíženosti vozidel.
Zároveň byla kalkulace postavena na tom, že taxikář denně uskuteční přibližně 15 jízd
s průměrnou délkou jízdy 7 km. Stěžovatel upozorňuje na to, že z doložených měsíčních
výjezdů je zřejmé, že takové podmínky výkonu taxislužby jsou nereálné.
Dále stěžovatel namítá, že správní orgány vycházely při rozhodování z nezákonně
pořízeného důkazu – audiovizuálního záznamu z jízdy ze dne 27. 8. 2006. Stěžovatel
namítá, že bylo porušeno ustanovení §11 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“), které zakotvuje právo
na ochranu osobnosti. Základem ochrany těchto práv je skutečnost, že zasahovat
do těchto práv fyzické osoby lze jen s jejím souhlasem, přičemž pouze ve stanovených
případech lze do těchto práv zasáhnout bez souhlasu předmětné osoby. Jedním z případů
je právě takzvaná zákonná úřední licence podle §12 odst. 2 občanského zákoníku,
na kterou se správní orgán I. stupně v odůvodnění napadeného rozhodnutí odvolal. Toto
ustanovení stanoví, že svolení není třeba, použijí-li se písemnosti osobní povahy, podobizny, obrazové
snímky nebo obrazové a zvukové záznamy k účelům úředním na základě zákona. Stěžovatel
má za to, že takové podmínky použití záznamu správní řád ve svých ustanoveních
neupravuje, a proto nelze k takovému neoprávněnému pořizování audiovizuálního
záznamu jako podkladu pro rozhodování ve správním řízení přistupovat, neboť by tím
bylo zasahováno do ústavních práv účastníka řízení ze strany správních orgánů. Stěžovatel
má za to, že pořízení audiovizuálního záznamu a jeho použití jako podkladu
pro rozhodování správním orgánem je mimo jiné i v rozporu s čl. 8 odst. 2 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod [vyhlášené ve Sbírce zákonů pod
č. 209/1992 Sb. (dále jen „Úmluva“)], v důsledku čehož nelze takový audiovizuální
záznam považovat za podklad pro rozhodnutí ve smyslu §51 správního řádu.
Stěžovatel v kasační stížnosti rovněž brojí proti tomu, že uložená povinnost
uhradit náklady správního řízení ve výši 1000 Kč není žalovaným řádně odůvodněna,
neboť pouhé odkázání na zákonné ustanovení v tomto ohledu nepostačuje. V této
souvislosti podotýká, že předmětné řízení sám nevyvolal a jednal v souladu s právními
předpisy.
V dalším bodě kasační stížnosti stěžovatel uvádí, že regulace cen taxislužby
je protiústavní, přičemž na trhu nejsou podmínky k tomu, aby zákonodárce na základě §1
odst. 6 zákona o cenách k takové regulaci vůbec přistoupil, neboť není jednoznačně
splněna podmínka spočívající v ohrožení trhu účinky omezení hospodářské soutěže.
Stěžovatel dále brojí proti uložené sankci odebrání průkazu o způsobilosti řidiče
taxislužby, navzdory tomu, že porušení zákona nebylo spolehlivě prokázáno. V této
souvislosti poukazuje na nejednotnou rozhodovací činnost správních orgánů,
které v obdobných případech s kontrolovanými subjekty nezahajují správní řízení
o odebrání průkazu způsobilosti řidiče taxislužby. Z napadeného rozhodnutí nelze dle
názoru stěžovatele usoudit, na základě čeho správní orgán právě v jeho případě takto
učinil. Stěžovatel podotýká, že přitom řádně užíval taxametr a rovněž cestujícím řádně
vydal doklad o zaplacení jízdného v souladu se zákonem o silniční dopravě.
Ve světle shora namítaného stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ke kasační stížnosti uvádí, že z §36 odst. 3 správního řádu nevyplývá
povinnost správních orgánů uvést veškeré podklady pro rozhodnutí v písemné výzvě
k vyjádření se k podkladům rozhodnutí ve smyslu citovaného ustanovení. Žalovaný tvrdí,
že stěžovatel měl možnost se s veškerými podklady rozhodnutí, které jsou součástí
spisového materiálu, kdykoli v průběhu řízení seznámit. Rovněž měl možnost se k nim
v průběhu řízení vyjádřit, o čemž byl řádně poučen.
K návrhu na přerušení řízení konstatuje, že rozhodnutí o odejmutí průkazu
o způsobilosti řidiče taxislužby není vázáno na pravomocné rozhodnutí o uložení pokuty
za porušení cenových předpisů. Zdůrazňuje, že podle §21 odst. 9 zákona o silniční
dopravě z důvodů podle odst. 13 písm. a) tohoto ustanovení je předpokladem vydání
předmětného rozhodnutí spolehlivé zjištění správního orgánu o tom, že došlo
k poškození cestujícího na ceně jízdného, přičemž takové zjištění lze učinit i mimo řízení
o cenové kontrole.
Ve vztahu k námitce, že stěžovatel nepoškodil cestující na ceně jízdného, neboť
§2 vyhlášky č. 580/1990 Sb. umožňuje navýšení maximální regulované ceny, vychází-li
takové navýšení z ekonomicky oprávněných nákladů, žalovaný vyjádřil nesouhlas
s takovou interpretací citovaného ustanovení. Podle něj takový výklad popírá smysl právní
regulace výše cen. Dle názoru žalovaného z předmětného ustanovení vyplývá, že možnost
navýšit maximální cenu o ekonomicky oprávněné náklady se vztahuje pouze na zboží
stejného užití, které se od druhu zboží s maximální cenou liší některými určenými
podmínkami. V dané věci se však jednalo o provozování taxislužby ve smyslu §2 odst. 8
zákona o silniční dopravě, tj. o přesně takovou službu, jejíž maximální cena je úředně
stanovena a kterou byl stěžovatel bez výjimky vázán. V důsledku výše uvedeného
žalovaný trvá na bezúčelnosti provedení znaleckého posudku, který byl navržen
stěžovatelem k prokázání oprávněného navýšení maximální ceny, neboť takový posudek
nic nezmění na tom, že stěžovatel porušil cenové předpisy a poškodil cestujícího na ceně.
Provedení znaleckého posudku pro posouzení, zda stanovené ceny odpovídají
ekonomicky oprávněným nákladům, měl žalovaný rovněž za bezpředmětný.
Ke stěžovatelově námitce o nezákonnosti důkazu prostřednictvím audiovizuálního
záznamu poznamenává, že tento záznam byl pořízen v mezích pravomoci správního
orgánu I. stupně. Zdůrazňuje, že byl pořízen čistě pro účely zjištění způsobu výkonu
taxislužby stěžovatelem a byl použit pouze jako důkaz podpůrný.
Žalovaný má rovněž za to, že sankce, resp. odebrání průkazu o způsobilosti řidiče
taxislužby, byla uložena zcela v souladu se zákonem, neboť podle §21 odst. 9 zákona
o silniční dopravě má správní orgán I. stupně oprávnění předmětný průkaz odebrat,
je-li prokázáno, že došlo k poškození cestujících na ceně, přičemž v dané věci bylo dle
žalovaného nepochybně prokázáno, že stěžovatel cestující na ceně jízdného poškodil.
K námitce likvidačního charakteru odebrání předmětného průkazu žalovaný uvádí,
že odebrání průkazu o způsobilosti řidiče taxislužby je nevyhnutelným důsledkem, který
zákon o silniční dopravě bez dalšího spojuje se zjištěním skutku spočívajícího v poškození
cestujících na ceně jízdného. Zákon o silniční dopravě nedává správním orgánům
možnost správní úvahy ohledně toho, zda v případě porušení předmětných ustanovení
citovaného zákona o odebrání průkazu způsobilosti řidiče taxislužby rozhodne či nikoli.
Správní orgány tak učinit musí, přičemž zákon rovněž předepisuje, na jak dlouhou dobu
se předmětný průkaz odebere. Žalovaný uvádí, že nemožnost pracovat jako řidič
taxislužby nebrání stěžovateli zabezpečovat své finanční potřeby výkonem jiné výdělečné
činnosti. Navíc zákon o silniční dopravě neupravuje žádné liberační důvody,
které by opravňovaly příslušné orgány rozhodnout jinak.
Žalovaný ze všech shora předestřených důvodů navrhuje, aby Nejvyšší správní
soud kasační stížnost zamítl.
Ze správního a soudního spisu je patrno, že dne 27. 8. 2006 kolem 18:40 hod. byla
provedena kontrola taxislužby stěžovatele v rámci výkonu státního odborného dozoru
pověřeným kontrolním pracovníkem správního orgánu I. stupně. Kontrola byla
provedena po poskytnuté jízdě zaměstnanci hl. m. Prahy a byly o ní téhož dne sepsány
protokoly č. CENA/270806/2/Šp, o cenové kontrole, a č. SOD/270806/2/Šp,
o výsledku kontroly taxislužby ve věci dodržování zákona o silniční dopravě. Z prvně
uvedeného protokolu vyplývá, že stěžovatel za jízdu účtoval částku o 289 Kč vyšší než
je stanovená maximální cena za předmětnou službu cenovými předpisy. Z druhého
protokolu vyplývá, že stěžovateli byl zadržen jeho průkaz způsobilosti řidiče taxislužby
za naplnění §21 odst. 13 zákona o silniční dopravě, tj. za poškození cestujících na ceně
jízdného. Oba protokoly stěžovatel podepsal. O jízdě byl také učiněn audiovizuální
záznam.
Při kontrole bylo zjištěno, že stěžovatel jako řidič taxislužby po poskytnutí služby
přepravy na trase Nerudova ulice – ulice Sokolovská (hotel Olympik) účtoval částku
461 Kč, což dokládá stvrzenka z tiskárny taxametru č. 05549 ve stejné výši. Podle vydané
stvrzenky činila ujetá vzdálenost 5,4 km. Kontrolující však zjistili, že celková maximální
cena jízdného na území hl. m. Prahy měla v daném případě dle cenových předpisů činit
maximálně 171 Kč. Stěžovatel v námitkách proti protokolu č. CENA/270806/2/Šp
uvedl, že výše účtované ceny je v souladu s §2 odst. 1 a 3 vyhlášky č. 580/1990 Sb.,
kterou se provádí zákon o cenách, neboť tento předpis umožňuje navýšit cenu
stanovenou jako maximální o rozdíl v ekonomicky oprávněných nákladech odpovídajících
odlišným určeným podmínkám.
Dopisem ze dne 13. 9. 2006 bylo stěžovateli oznámeno zahájení správního řízení
ve věci odebrání průkazu o způsobilosti řidiče taxislužby (Oznámení o zahájení správního
řízení). Ve svém vyjádření k Oznámení o zahájení předmětného řízení stěžovatel namítal,
že správní orgán I. stupně nebyl příslušný k odebrání jeho průkazu o způsobilosti řidiče
taxislužby, nezákonnost audiovizuálního záznamu, dále namítal, že rozhodnutí o odebrání
předmětného průkazu je závislé na pravomocném rozhodnutí cenových orgánů v řízení
cenovém, a proto navrhl zastavení či přerušení řízení do doby vydání pravomocného
rozhodnutí v cenovém řízení, rovněž navrhl doplnit dokazování o své vyjádření ze dne
13. 10. 2006, opakovaně namítal oprávněnost navýšení maximální ceny za jeho taxislužbu.
Správní orgán I. stupně zvážil veškeré námitky a důkazní prostředky a dospěl k závěru,
že stěžovatel prokazatelně naplnil zákonné důvody uvedené v §21 odst. 13 písm. a)
zákona o silniční dopravě, a proto ve smyslu §21 odst. 9 téhož zákona rozhodl
o odebrání stěžovatelova průkazu o způsobilosti řidiče taxislužby na dobu dvou let. Proti
tomuto rozhodnutí stěžovatel podal odvolání, žalovaný rozhodnutí správního orgánu
I. stupně potvrdil, pouze opravil formální vadu výroku rozhodnutí správního orgánu
I. stupně, která však neměla vliv na zákonnost. Stěžovatel následně podal žalobu
k městskému soudu. V žalobě uplatnil totožné námitky jako v kasační stížnosti. Městský
soud žalobu zamítl, neboť žádnou ze žalobních námitek neuznal za důvodnou.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského
soudu z důvodů v této stížnosti uplatněných a dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
Přednostně se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou týkající
se nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, neboť by bylo bezpředmětné se zabývat
hmotněprávní argumentací, neobstojí-li přezkoumávané rozhodnutí městského soudu
po stránce formální. Nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů,
jakož i pro jinou vadu řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé, je tak závažnou vadou, že by se jí Nejvyšší správní soud musel
přednostně zabývat i tehdy, pokud by to stěžovatel nenamítal, tj. z úřední povinnosti.
Daná povinnost zdejšího soudu vyplývá z §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
Na tomto místě je třeba zdůraznit, že nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů
rozhodnutí musí být založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích
nedostatcích odůvodnění. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud
opírá své rozhodovací důvody. Takovými vadami mohou být mimo jiné případy, kdy soud
opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné
v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly
v řízení provedeny. Nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů se může rozhodnutí
soudu stát také tehdy, pokud by soud například nevyčerpal celý předmět řízení a ve svém
rozhodnutí se nevypořádal se všemi žalobními námitkami. Nejvyšší správní soud však
nedostatek takového charakteru (tj. opomenutí některé ze žalobních námitek ze strany
městského soudu) v napadeném rozsudku neshledal, a ověřil, že soud se ve svém
rozhodnutí dostatečně podrobně vypořádal se všemi námitkami stěžovatele, z nichž žádná
nezůstala neobjasněna a bez náležitého odůvodnění. Výrok rozhodnutí je řádně
odůvodněn a odůvodnění rozsudku není v žádném případě možno považovat
za nesrozumitelné. Zdejší soud neshledal, že by napadený rozsudek byl nepřezkoumatelný
ani v důsledku jiné vady řízení. Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud
k závěru, že nelze stěžovateli v dané námitce vyhovět, a proto přistoupil k řešení
meritorních stížních námitek.
Stěžovatel namítá, že oba správní orgány nedostatečně označily podklady,
ze kterých při rozhodování vycházely. Žalovaný se nesprávně opíral o dodatek
k protokolu č. CENA/270806/2/Šp, který není v dokumentech označen a byl vyhotoven
v řízení prováděném v důsledku tzv. cenové kontroly, tedy v řízení samostatném
a nezávislém. V souvislosti s tím má dále za to, že mu nebyla v řízení dána možnost
se řádně vyjádřit ke všem podkladům pro rozhodování podle §36 odst. 3 správního řádu,
neboť v oznámení o ukončení dokazování ze dne 23. 10. 2006 nebyly všechny podklady
označeny.
Nejvyšší správní soud se zcela ztotožňuje s rozhodnutím městského soudu
o nedůvodnosti této námitky a rovněž s jeho odůvodněním. Ze správního spisu je patrno,
že stěžovateli bylo oznámeno zahájení řízení ve věci odebrání průkazu o způsobilosti
řidiče taxislužby č. 045615 ze dne 13. 9. 2006, č. j. MHMP-322555/2006/DOP-T/Ho.
V tomto oznámení byl stěžovatel mimo jiné řádně poučen o svém právu nahlížet
do správního spisu a žádat o vydání kopií jednotlivých písemností kdykoli v průběhu
řízení, stejně jako navrhovat důkazy a vyjadřovat se k věci po celou dobu správního řízení.
Dne 27. 10. 2006 bylo stěžovateli doručeno Oznámení o ukončení dokazování -
seznámení s podklady rozhodnutí ze dne 23. 10. 2006, č. j. MHMP-322555/2006/DOP-
T/Ho (dále jen „Oznámení o ukončení dokazování“), ve kterém byly označeny
jako podklady oba protokoly ze dne 27. 8. 2006, č. CENA/270806/2/Šp, o cenové
kontrole, a č. SOD/270806/2/Šp, o výsledku kontroly taxislužby ve věci dodržování
zákona o silniční dopravě, stvrzenka z taxametru z téhož dne a audiovizuální záznam
o průběhu jízdy z téhož dne. Stěžovatel byl v tomto oznámení opětovně poučen
o možnosti nahlédnutí do správního spisu a vyjádření se ke všem podkladům, a to včetně
způsobu jejich opatření, případně navrhnout jejich doplnění.
Podle §36 odst. 3 správního řádu platí, že nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům
před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká
žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit
se k podkladům rozhodnutí vzdal. Ze znění tohoto ustanovení nelze dovozovat povinnost
správních orgánů v oznámení označit veškeré podklady shromážděné ve spise. Navíc
nelze dovozovat, že pokud správní orgán I. stupně označil pouze předmětné podklady,
že by při svém rozhodování zcela pominul zbylý obsah spisu. Žalovaný byl pouze
povinen vyzvat stěžovatele před vydáním rozhodnutí ve věci vyjádřit se k podkladům
rozhodnutí, což učinil. Navíc stěžovatele jak v Oznámení o zahájení řízení,
tak v Oznámení o ukončení dokazování řádně poučil o možnosti nahlédnutí do správního
spisu. Z výše stanoveného má Nejvyšší správní soud za to, že se stěžovatel mylně
domnívá, že byl zkrácen na svých právech, pokud správní orgán I. stupně vycházel rovněž
z dodatku k protokolu ze dne 27. 8. 2006, č. CENA/270806/2/Šp, který nebyl výslovně
uveden v předmětném Oznámení o ukončení dokazování, neboť měl po celou dobu
možnost se seznámit s veškerými částmi spisu a rovněž se k nim vyjádřit. Z výše
uvedeného je patrno, že stěžovatel nesprávně tvrdí, že mu nebyla v řízení dána možnost
se řádně vyjádřit ke všem podkladům pro rozhodování podle §36 odst. 3 správního řádu.
Nejvyšší správní soud neshledal v jednání správního orgánu I. stupně a žalovaného žádné
pochybení a tuto námitku stěžovatele považuje za lichou.
Ani námitce, že je-li rozhodnuto o odebrání předmětného průkazu, aniž by bylo
rozhodnuto v řízení ve věci případného porušení zákona o cenách, přičemž se tak dle
stěžovatele jedná o rozhodnutí předčasné, Nejvyšší správní soud nepřisvědčil,
což zdůvodňuje následovně.
Podle §21 odst. 9 zákona o silniční dopravě dopravní úřad příslušný podle odstavce 5
rozhodne o odebrání průkazu o způsobilosti řidiče taxislužby, jestliže zjistí, že osoba řidiče nesplňuje
podmínku bezúhonnosti či spolehlivosti. Dopravní úřad příslušný podle odstavce 5 rozhodne dále
o odebrání průkazu o způsobilosti řidiče taxislužby z důvodů podle odstavce 13; v tomto případě
dopravní úřad průkaz o způsobilosti řidiče odebere na dobu dvou let.
Podle §21 odst. 13 téhož zákona platí, že kontrolní orgán je oprávněn zadržet průkaz
o způsobilosti řidiče taxislužby na místě samém, a to z důvodů v daném ustanovení
vyjmenovaných, mimo jiné z důvodů poškození cestujícího na ceně jízdného.
Ze žádného zákonného ustanovení předmětného zákona o silniční dopravě
nevyplývá, že by odebrání průkazu o způsobilosti řidiče taxislužby mohlo či mělo být
vázáno až na pravomocné rozhodnutí o uložení pokuty za porušení cenových předpisů
(zákon o cenách, vyhláška č. 580/1990 Sb.). Přestože se v dané věci a v řízení o uložení
pokuty za porušení cenových předpisů jedná o prolínající se věc, Nejvyšší správní soud
potvrzuje závěry městského soudu, že se jedná o samostatná řízení na sobě nezávislá.
Daný závěr vyplývá především z toho, že cenovou kontrolu provádějí cenové
kontrolní orgány, tj. cenové a místní orgány a nebo jimi pověřené orgány. Cenová
kontrola spočívá mimo jiné ve zjišťování, zda prodávající nebo kupující neporušují
ustanovení zákona o cenách a jiné cenové předpisy. Dle §15 odst. 1 písm. a) zákona
o cenách prodávající poruší cenové předpisy, jestliže prodává za cenu vyšší než
maximální, nebo pevnou úředně stanovenou cenu podle §5 citovaného zákona, nejde-li
o prodej ve lhůtě uvedené v §7 odst. 1 téhož zákona. V souladu s ustanovením §6 odst. 2
vyhlášky č. 580/1990 Sb. porušení cenových předpisů prokazuje kontrolní pracovník
v protokolu, který vyhotoví po provedení kontroly. Oprávněná osoba potvrdí svým
podpisem, že byla s obsahem protokolu seznámena a kdy jej převzala, což se v daném
případě také stalo.
Vedle toho na základě výše citovaných ustanovení zákona o silniční dopravě
je možno řidiči taxislužby odebrat průkaz o způsobilosti řidiče taxislužby za v daném
zákoně vyjmenovaných okolností. Pro rozhodnutí o předmětném odebrání je pak zásadní,
aby správní orgány v případě odebrání tohoto průkazu disponovaly dostatečnými
podklady pro své rozhodnutí. Takovým podkladem může být i protokol o cenové
kontrole, tím spíše není-li jeho pravdivost nijak zpochybňována, aniž by bylo nutno
vyčkávat pravomocného rozhodnutí v řízení cenovém.
Nejvyšší správní soud ze správního a soudního spisu zjistil, že poškození
cestujícího na ceně jízdného bylo zdokumentováno dostatečným způsobem, stěžovatel
měl možnost vyjádřit se ke všem zjištěním správních orgánů, jakož i tato zjištění
relevantním způsobem zpochybnit. Ze správního spisu je nepochybné, že po kontrolní
jízdě uskutečněné zaměstnancem hl. m. Prahy bylo se stěžovatelem sepsáno oznámení
o poskytnuté přepravě, a na základě toho protokol č. CENA/270806/2/Šp, o cenové
kontrole, provedené dle ustanovení §14 zákona o cenách, a protokol
č. SOD/270806/2/Šp, o výsledku kontroly taxislužby ve věci dodržování zákona
o silniční dopravě, provedené v rámci výkonu státního odborného dozoru v silniční
dopravě dle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, oba protokoly ze dne 27. 8. 2006.
Stěžovatel byl rovněž poučen, že proti obsahu protokolů může podat vyjádření, případně
námitky. V následně zahájeném řízení o odebrání průkazu o způsobilosti řidiče
taxislužby bylo stěžovateli umožněno vyjádřit se k veškerým dosavadním zjištěním,
jakož i k podkladům rozhodnutí. Stěžovatel výši jím účtované ceny nikterak
nezpochybňoval, pouze tvrdil, že výše jím požadované ceny je v souladu s platnou právní
úpravou. Předmětem sporu tak nebyla otázky faktické výše stěžovatelem účtované ceny,
která nebyla nijak zpochybňována, nýbrž otázka právní. Nebylo-li tedy pochyb o ceně
účtované, kterou ani stěžovatel nezpochybňoval, byl správní orgán I. stupně oprávněn
na základě protokolů a stvrzenky z taxametru z prokázaného skutkového zjištění
v předmětném řízení vycházet.
Stěžovatel v souvislosti s námitkou o nutnosti vyčkat pravomocného rozhodnutí
v řízení cenovém namítá, že o jeho odvolání proti zamítnutí návrhu na přerušení řízení
ve smyslu §64 odst. 3 správního řádu nebylo pravomocně rozhodnuto před vydáním
rozhodnutí v meritu věci. Navíc má za to, že o jeho návrhu mělo být rozhodnuto kladně,
neboť z ustanovení §64 odst. 3 správního řádu vyplývá, že v řízení z moci úřední může
správní orgán, není-li to v rozporu s veřejným zájmem, na požádání účastníka, pokud s tím všichni
účastníci uvedení v §27 odst. 1 písm. b) souhlasí, z důležitých důvodů přerušit řízení. Nejvyšší
správní soud však podotýká, že z dikce citovaného ustanovení nevyplývá správním
orgánům žádná povinnost návrhu účastníka řízení na přerušení řízení za splnění
v citovaném ustanovení stanovených podmínek vyhovět, nýbrž z něj správním orgánům
vyplývá diskreční pravomoc, tedy možnost o předmětném návrhu rozhodnout kladně
a vyhovět mu. Vzhledem k právě předestřenému nelze žalovanému vyčítat, rozhodl-li
se v dané věci návrhu nevyhovět a své rozhodnutí řádně zdůvodnil (usnesení ze dne
25. 1. 2007, č. j. 13/2007-190-TAXI/4). Proto zdejší soud neshledává žádné porušení
právních předpisů žalovaným, zamítl-li návrh stěžovatele na přerušení řízení do doby
vydání pravomocného rozhodnutí v řízení cenovém. Nicméně, co se týká námitky
stěžovatele, že žalovaný pochybil, když ve věci meritorně rozhodl, aniž by vyčkal
pravomocného rozhodnutí o rozkladu stěžovatele proti zamítavému usnesení žalovaného
o předmětném návrhu na přerušení řízení, nelze než se stěžovatelem souhlasit. Žalovaný
měl skutečně před vydáním rozhodnutí v předmětné věci vyčkat na rozhodnutí ministra
dopravy ve věci rozkladu proti jeho usnesení ze dne 25. 1. 2007, č. j. 13/2007-190-
TAXI/4. Nejvyšší správní soud se však ztotožňuje se závěry městského soudu,
který za daných okolností správně rozhodnutí žalovaného z tohoto důvodu nezrušil.
Vzhledem k tomu, že rozhodnutím ministra dopravy ze dne 25. 6. 2007,
č. j. 24/2007-510-RK/2, o rozkladu proti citovanému usnesení, bylo potvrzeno zamítavé
rozhodnutí o návrhu na přerušení řízení, a vzhledem k tomu, že výsledek rozhodnutí
o rozkladu neměl žádný vliv na rozhodnutí ve věci samé, bylo by zrušení napadeného
rozhodnutí žalovaného pouhým přepjatým formalismem. Zdejší soud nemá pochyb
o tom, že žalovaný ve věci rozhodl na základě dostatečně zjištěného skutkového stavu
(viz výše), a proto nebylo třeba respektovat žádosti stěžovatele na přerušení řízení. Z výše
uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud nevyhověl ani těmto námitkám
stěžovatele.
K následující stížní námitce, kterou stěžovatel vytýká další vadu správního řízení
spočívající v chybném uvedení ustanovení v rozhodnutí správního orgánu I. stupně, podle
něhož bylo rozhodováno, a které bylo následně žalovaným opraveno, z čehož podle
stěžovatele vyplývá, že správní orgán I. stupně nepostupoval v souladu s právními
předpisy, zdejší soud konstatuje, že se zcela ztotožňuje s argumentací městského soudu
a tuto námitku považuje rovněž za nedůvodnou. Nejvyšší správní soud má
za to, že žalovaný zcela v souladu s právními předpisy změnil ve výroku odkaz na chybné
ustanovení právního předpisu, neboť tato změna neměla žádný vliv na skutkový stav věci
ani práva a povinnosti stěžovatele; šlo pouze o formální vadu řízení správního orgánu
I. stupně, která byla v rámci odvolacího řízení napravena. Podstatné v dané věci je,
že chybný odkaz na právní předpis nezpůsobil skutečnost, že by rozhodoval místně
nepříslušný správní orgán I. stupně. Změna právní kvalifikace není sama o sobě důvodem
pro zrušení rozhodnutí. Zdejší soud především vychází z §90 odst. 1 písm. c) správního
řádu, dle kterého jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí
je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, potom napadené rozhodnutí nebo jeho
část změní; změnu nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost,
hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se; podle §36 odst. 3 se postupuje, pouze pokud jde
o podklady rozhodnutí nově pořízené odvolacím správním orgánem; je-li to zapotřebí k odstranění vad
odůvodnění, změní odvolací správní orgán rozhodnutí v části odůvodnění. Vzhledem k tomu, že tato
změna nezpůsobila žádnou újmu stěžovateli ve smyslu ztráty možnosti odvolat se, ani tato
změna nezpůsobila žádné změny v podkladech pro rozhodování žalovaného, je nutno
konstatovat, že žalovaný byl oprávněn takovou změnu učinit. Naopak v případě,
že je změna rozhodnutí I. stupně možná, je žádoucí, aby tak odvolací orgán učinil a nikoli
rozhodnutí správního orgánu I. stupně za takové situace rušil a věc vracel. To především
s ohledem na obecnou zásadu obsaženou v §6 odst. 2 správního řádu, která stanoví,
že správní orgán postupuje tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, a dotčené osoby co možná
nejméně zatěžuje. Zrušení rozhodnutí pouze z formálních důvodů, nemajících žádný vliv
na podstatu věci a její rozhodnutí, a vrácení věci k novému projednání, by totiž v dané
situaci mohlo být hodnoceno jako nezákonné rozhodnutí, resp. nesprávný úřední postup
(k tomu srovnej Vedral, J.: Správní řád, Komentář, vydavatel RNDr. Ivana Hexnerová
- BOVA POLYGON, Praha 2006, s. 538). Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní
soud potvrzuje závěry městského soudu a tuto stížní námitku považuje za nedůvodnou.
Následně se Nejvyšší správní soud vypořádal se stěžejní námitkou směřující
do výše účtované ceny. Podle stěžovatele byla cena účtována v souladu s právními
předpisy a k porušení ustanovení vyhlášky č. 580/1990 Sb. tak nedošlo. Dle stěžovatele
z výkladu §2 citované vyhlášky provádějící ustanovení §5 zákona o cenách vyplývá,
že maximální regulované ceny lze na základě ekonomicky oprávněných nákladů
odpovídajících odlišným určeným podmínkám navýšit, přičemž dané platí rovněž
pro poskytování taxislužby. Stěžovatel zdůrazňuje, že se v jeho případě nejedná
o „libovolné navýšení“ maximální ceny, nýbrž o navýšení podložené cenovou kalkulací.
Správní orgány však byly názoru opačného, přičemž měly za to, že stěžovatel
neoprávněně navýšil maximální cenu jízdného stanovenou nařízením č. 13/2004 Sb.
hl. m. Prahy. V souvislosti s tím stěžovatel dále namítá, že stanovené maximální ceny
hlavního města Prahy vychází z nereálné situace při zvážení nákladů pro poskytování
předmětné služby. Stěžovatel má za to, že maximální ceny osobní taxislužby stanovené
v citovaném nařízení nekryjí ekonomicky oprávněné náklady a přiměřený zisk při provozu
taxislužby.
S ohledem na tuto námitku považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné především
posoudit, zda je možno aplikovat ustanovení §2 vyhlášky č. 580/1990 Sb.
na provozovatele taxislužby v hlavním městě Praze, jak se domnívá stěžovatel.
Z dikce §2 citované vyhlášky vyplývá, že pro zboží stejného užití,
které se od druhu zboží s maximální nebo pevnou úředně stanovenou cenou liší pouze
některými určenými podmínkami, lze sjednat vyšší cenu nejvíce nebo je nutno sjednat
nižší cenu nejméně o rozdíl v ekonomicky oprávněných nákladech odpovídající těmto
odlišným určeným podmínkám a v přiměřeném zisku vztaženém k této změně podmínek.
Pro zboží stejného užití, které se od druhu zboží s minimální úředně stanovenou cenou
liší pouze některými určenými podmínkami, lze sjednat nižší cenu nejvíce nebo je nutno
sjednat vyšší cenu nejméně o rozdíl v ekonomicky oprávněných nákladech odpovídající
těmto odlišným určeným podmínkám a v přiměřeném zisku vztaženém k této změně
podmínek. Pro projednávanou věc je především relevantní, že podle zmíněného
ustanovení se služba, pro kterou lze sjednat vyšší než maximální stanovenou cenu, musí
od druhu služby s maximální stanovenou cenou některými určenými podmínkami
odlišovat. Maximální ceny osobní taxislužby na území hlavního města Prahy byly
v předmětném období stanoveny vyhláškou rady zastupitelstva hlavního města Prahy
č. 24/2000 Sb. hl. m. Prahy, ve znění nařízení rady hlavního města Prahy č. 13/2004
(s účinností od 1. 7. 2004), přičemž uvedeným nařízením byly pouze zvýšeny částky
maximálních cen, v ostatním vyhláška zůstala ve svém původním znění. Výše citovaný
článek 3 odst. 1 této vyhlášky stanoví, že stanovené maximální ceny platí pro jízdy
na území hlavního města Prahy uskutečněné veškerými vozidly taxislužby bez ohledu
na obsah válců a počet přepravovaných osob, což mimo jiné znamená, že se maximální
ceny vztahují na veškerá vozidla bez ohledu na jejich odlišnost (například v kvalitě či výši
pořizovacích nákladů). Ve světle předestřeného zdejší soud konstatuje, že aplikace
předmětného ustanovení §2 citované vyhlášky je v dané věci vyloučena. Tento závěr
potvrzuje rovněž ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu, ze které vyplývá,
že „ustanovení §2 vyhlášky č. 580/1990 Sb. tak není možno na výši ceny účtovanou stěžovatelem
použít, neboť neexistují žádné relevantní podmínky, které by službu poskytovanou stěžovatelem odlišily
od osobní taxislužby na území hlavního města Prahy, která regulaci podléhá. Maximální cena
je závazná pro všechny poskytovatele dotčené služby bez rozdílu. Argumentace stěžovatele, že jeho
zákazníky tvoří zejména zahraniční klientela a podnikatelé, kteří mají vysoké nároky na ‚jakost‘
poskytované služby, je tak zcela nepřípadná. Je jistě představitelné, že zákazník, a to i zákazník
tuzemský, upřednostní spíše jízdu v novém komfortním voze před jízdou ve voze značně zanedbaném,
nelze z toho však vyvozovat závěr, že provozovatel kvalitnějšího vozidla je oprávněn svévolně účtovat
zákazníkovi cenu vyšší, než je úředně stanovená maximální cena. Také tvrzení stěžovatele,
že je provozovatelem taxislužby, který má zájem na poskytování kvalitní služby zákazníkovi, a tím
i vylepšování dobrého jména hlavního města Prahy, považuje Nejvyšší správní soud za poněkud
kontradiktorní. Veškeří zákazníci taxislužby jakožto spotřebitelé mají nepochybně oprávněné očekávání,
že jim bude poskytnuta služba na určité úrovni a v určité kvalitě (například že nebudou nuceni
přepravovat se ve vozidle nesplňujícím bezpečnostní požadavky či ve vozidle znečištěném apod.),
aniž by za tento ‚comfort‘ měli platit předražené jízdné“ (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 10. 2009, č. j. 9 As 97/2008 - 78). Z výše uvedeného v souladu
s citovaným čl. 3 odst. 1 předmětné vyhlášky jednoznačně vyplývá, že volba značky a typu
vozidla a od toho se odvíjejících nákladů na jeho provoz a údržbu je na provozovateli
taxislužby, ale nemá vliv na maximální cenu, kterou je provozovatel oprávněn účtovat.
Stěžovatel tedy nebyl oprávněn účtovat ceny vyšší než stanovené předmětnými
ustanoveními vyhlášky č. 24/2000 Sb. hl. m. Prahy, o maximálních cenách osobní
taxislužby, ve znění nařízení rady hlavního města Prahy č. 13/2004, tedy ve znění
účinném v předmětné době.
Jako další námitku uvádí stěžovatel, že správní orgány vycházely při rozhodování
z nezákonně pořízeného důkazu – audiovizuálního záznamu z jízdy ze dne 27. 8. 2006,
neboť správní řád nijak neupravuje zákonné podmínky pro pořízení a použití takového
záznamu jako podkladu pro rozhodování ve správním řízení. Pořízení audiovizuálního
záznamu bez zákonného zmocnění a použití ho jako podkladu pro rozhodování správním
orgánem je dle stěžovatele mimo jiné také v rozporu s čl. 8 odst. 2 Úmluvy.
Tento důkaz byl proveden při jiném jednání městského soudu dne 22. 1. 2009
ve věci sp. zn. 10 Ca 99/2007, v níž jde o totožné účastníky. Z něho městský soud zjistil,
že obsahuje toliko záznam o průběhu jízdy, tedy o průběhu poskytované služby. Městský
soud k tomu uvedl, že předmětný audiovizuální záznam není záznamem osobní povahy
ve smyslu §12 odst. 1 občanského zákoníku, který by zasáhl soukromí žalobce dle §11
téhož právního předpisu, a proto nebylo zapotřebí k pořízení takového záznamu svolení
žalobce. Městský soud uvedl, že „záznam, který byl předložen jako důkaz, je záznamem
o průběhu poskytnutí veřejné dopravní služby na místě veřejnosti přístupném, vozidlem a ve vozidle
k dopravě veřejnosti určeném, mezi cizími osobami (řidičem – zákazníky), a proto za těchto okolností
nelze zaznamenané projevy žalobce při jízdě a při sjednávání ceny služby považovat za zásah
do soukromí žalobce a předložený záznam jako důkaz ke zjištění stavu věci za získaný v rozporu
s právními předpisy, nadto, je-li předmětem správního řízení právě odpovědnost žalobce za dodržování
cenových předpisů při poskytování služby.“
S tímto názorem se však Nejvyšší správní soud nemůže ztotožnit. Podle čl. 8
odst. 1 Úmluvy má každý právo na respektování svého soukromého a rodinného života,
obydlí a korespondence. Podle odst. 2 pak státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva
zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické
společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu
země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany
práv a svobod jiných. Ve světle judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen
„ESLP“) je pojem „soukromý život“ vykládán v širokém smyslu a nezahrnuje pouze
nejbližší okolí jednotlivce, v němž žije, chápáno jako domov a rodina. Naopak ESLP
do tohoto pojmu zahrnuje rovněž život, ve kterém se člověk rozvíjí a navazuje vztahy
s jinými lidmi. S ohledem na právě předestřené se ESLP přiklonil k extenzivnímu výkladu
citovaného ustanovení, které zahrnuje rovněž stránku obchodní a profesní, a to zvláště
v případě, kdy jednotlivec vykonává svobodné povolání, neboť potom je práce součástí
jeho soukromého života a není možné určit, do jaké míry v daném okamžiku pracuje
či realizuje svůj soukromý život [k tomu srovnej zejména Niemietz proti Německu
(stížnost č. 13710/88), ze dne 16. 12. 1992; Halford proti Spojenému království (stížnost
č. 20605/92) ze dne 25. 6. 1997; všechna zde cit. rozhodnutí ESLP jsou dostupná
na http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/search.asp?skin=hudoc-en]. V takovém smyslu
musí věc posoudit rovněž zdejší soud. Na základě předestřeného není pochyb, že výše
uvedená argumentace městského soudu je nepřijatelná, neboť výkon povolání stěžovatele
jako taxikáře nelze a priori vyloučit z definice soukromého života. Naopak, vycházeje
z výše uvedeného, při výkon povolání řidiče taxislužby je velmi těžko odlišitelné,
do jaké míry v daném okamžiku pracuje či realizuje svůj soukromý život, je tedy nutno
na výkon stěžovatelova povolání pohlížet jako na realizaci práva na soukromý život.
Takový závěr potvrzuje rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2009,
č. j. 1 Afs 60/2009 - 119, zabývající se totožnou problematikou. V této chvíli je proto
nutno posoudit, zda byly správní orgány oprávněny do stěžovatelova soukromého života
daným způsobem zasahovat. Přitom je rovněž třeba rozlišovat situace, kdy se jedná
o využití audiovizuálních záznamů pořizovaných při monitorování veřejného prostranství
z bezpečnostních důvodů, a situace, kdy by toto monitorování bylo systematické nebo by
z něj byl pořízen trvalý záznam, případně by bylo snímání kamerou zaměřeno na pořízení
cílených a jasných záběrů jednotlivce (podrobně viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 5. 11. 2009, č. j. 1 Afs 60/2009 - 119). Z podstaty věci lze dospět k závěru,
že při předmětném pořízení audiovizuálního záznamu se jednalo právě o později
zmiňovanou situaci, tj. cílené snímání kamerou zaměřené na pořízení cílených a jasných
záběrů stěžovatele, navíc utajeného, které ESLP považuje za potenciální zásah do práva
na soukromý život. V takovém případě je tudíž nezbytné posoudit, zda je naplněna
podmínka stanovená v čl. 8 odst. 2 Úmluvy, která ospravedlňuje zásah státního orgánu
do takového práva. Takovou podmínkou je nutnost pořízení diskutovaného záznamu
orgánem veřejné moci v souladu se zákonem, a zároveň nezbytnost takového zásahu
v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti,
hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví
nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných. V českém právním řádu však
neexistuje žádný právní základ pro utajené pořizování audiovizuálních nahrávek orgány
veřejné moci pro účely správního řízení, pokud tyto zasahují do „soukromého života“
fyzických osob. Takovýmto základem v žádném případě nemůže být §51 odst. 1
správního řádu, podle něhož k provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou
vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy.
Protože neexistuje žádný právní základ pro výkon pravomoci pořizovat v utajení
audiovizuální či obdobné záznamy zasahující do soukromého života fyzických osob, nelze
důkaz audiovizuální nahrávkou předmětné jízdy vozidlem stěžovatele považovat
za zákonný.
Z uvedených důvodů byl pořízením záznamu a jeho následným použitím ze strany
správního orgánu I. stupně, žalovaného a městského soudu porušen čl. 8 odst. 2 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod, nicméně při zvážení vlivu tohoto důkazního
prostředku na výsledek správního řízení v předmětné věci dospěl Nejvyšší správní soud
k závěru, že provedení nezákonného důkazu nemohlo mít ani v jedné fázi správního
řízení, ani v soudním řízení vliv na celkovou zákonnost a správnost zjištění stavu věci
správními orgány. Je totiž nutno zdůraznit, že vzhledem k tomu, že stěžovatel nepopírá
průběh jízdy, jak je ze záznamu patrný, a pouze argumentuje tím, že tento důkazní
prostředek nebyl pořízen zákonným způsobem, přičemž skutkový stav je zřejmý z dalších
důkazních prostředků známých ze správního spisu (např. oznámení o poskytnuté
přepravě, účetní stvrzenka z taxametru o zaplacení jízdného), nezpůsobí pořízení a použití
nezákonného důkazu v tomto konkrétním případě nezákonnost a nesprávnost celého
řízení ve věci samé.
Městský soud pro podporu svého závěru odkázal rovněž na rozsudek Nejvyššího
soudu ze dne 11. 5. 2005, sp. zn. 30 Cdo 64/2004 (přístupný na www.nsoud.cz). V této
věci Nejvyšší soud dospěl k závěru, že hovory fyzických osob, ke kterým dochází
při výkonu povolání, při obchodní či veřejné činnosti, zpravidla nemají charakter projevů
osobní povahy. Důkaz zvukovým záznamem takového hovoru proto není v občanském
soudním řízení nepřípustný. Uvedený případ se týkal použití zvukového záznamu hovoru
mezi společníky obchodní společnosti o záležitostech této společnosti. Argumentace
městského soudu nicméně není případná. Ve smyslu čl. 8 Úmluvy totiž nutno rozlišovat
pořizování obdobných záznamů ze strany soukromých osob, na jedné straně (což byl
i případ řešený před Nejvyšším soudem), a pořizování záznamů ze strany veřejné moci,
na straně druhé. V prvém případě jde typicky o horizontální vztah, tedy soukromoprávní
vztah dvou osob soukromého práva. K posuzování přípustnosti obdobných důkazů
v občanském řízení soudním je příslušná civilní justice. Čl. 8 Úmluvy je i v takových
případech aplikovatelný, a to v rámci tzv. pozitivních závazků na straně členského státu
Úmluvy, takováto aplikace však není shodná s ochranou soukromí ve vertikálním vztahu
jedinec – veřejná moc. V případě druhém jde naopak o vztah veřejnoprávní. Na ten
se uplatní základní zásady ústavního pořádku, zejména zásada, podle níž státní moc lze
uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy)
(podrobně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2009,
č. j. 1 Afs 60/2009 - 119).
K námitce, že uložená povinnost uhradit náklady správního řízení ve výši 1000 Kč
nebyla žalovaným řádně odůvodněna, neboť pouhé odkázání na zákonné ustanovení
v tomto ohledu nepostačuje, přičemž stěžovatel zdůrazňuje, že předmětné řízení sám
nevyvolal, neboť jednal v souladu s právními předpisy, uvádí Nejvyšší správní soud
následující. Správní orgán I. stupně napadený výrok skutečně odůvodnil pouhým
odkazem a citací ustanovení §79 odst. 5 správního řádu a dále na ustanovení §6 odst. 1
vyhlášky Ministerstva vnitra č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého
výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení,
nicméně s odkazem na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, která se týkala
totožné otázky, má zdejší soud za to, že „za situace, kdy právní úprava neumožňuje správnímu
orgánu uvážení ohledně stanovení této povinnosti (dikce ‚uloží‘) a ani co do její výše, která je paušální,
považuje zdejší soud takto stručné odůvodnění za zcela postačující“ (k tomu srovnej rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2009, č. j. 2 Afs 90/2009 - 68). Pokud
stěžovatel namítá, že předmětné správní řízení sám nevyvolal ve smyslu ustanovení §79
odst. 5 správního řádu, je v tomto ohledu nutno uvést, že se jednalo o řízení sankční
povahy, které je zásadně zahajováno z úřední povinnosti. Ve světle citovaného rozsudku
„není proto z hlediska aplikace citovaného ustanovení správního řádu rozhodné, zda stěžovatel svými
úkony aktivně přispěl k zahájení tohoto řízení (což by v oblasti správního trestání ostatně zcela
postrádalo logiku), nýbrž zda se dopustil protiprávního jednání a zda toto řízení proto muselo být
v důsledku principu oficiality vedeno.“ Jak vyplývá ze shora uvedené argumentace, stěžovatel
se skutečně protiprávnosti dopustil, takže na něj v daném případě nutně dopadá
i povinnost nahradit náklady řízení. Tuto námitku proto považuje Nejvyšší správní soud
za nedůvodnou.
Následující kasační námitku protiústavnosti regulace cen taxislužby z důvodů
absence podmínky k tomu, aby zákonodárce na základě §1 odst. 6 zákona o cenách
k takové regulaci vůbec přistoupil, shledal Nejvyšší správní soud z následujících důvodů
bezpředmětnou. Zdejší soud při posuzování této námitky vycházel především z rozsudků
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2009, č. j. 2 Afs 90/2009 - 68, a ze dne
5. 11. 2009, č. j. 1 Afs 60/2009 - 119, které se zabývaly totožnou námitkou. Posledně
uvedený rozsudek se totožnou námitkou zabýval dokonce v jiné věci stěžovatele.
Podle ustanovení §1 odst. 6 zákona o cenách, účinného v předmětné době, platí,
že v případech, kdy je trh ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže nebo to vyžaduje mimořádná
tržní situace a pro účely odvodu spotřební daně u tabákových výrobků podle zákona o spotřebních daních,
mohou federální ústřední orgány státní správy nebo příslušné orgány republik usměrnit tvorbu cen podle
tohoto zákona (regulace cen). K tomu zdejší soud v souladu s výše citovanou judikaturou
konstatuje, že zavedení regulace ceny určité komodity na trhu představuje především
politické rozhodnutí a k přezkoumání oprávněnosti a legitimnosti takového rozhodnutí
ze strany soudů může dojít toliko ve výjimečných případech, např. tehdy, jestliže
by nastavená regulace byla zjevně diskriminační či porušující základní lidská práva
a svobody. Tak tomu však v daném případě podle přesvědčení zdejšího soudu není,
neboť stěžovatel de facto pouze polemizuje toliko s tím, že v dané situaci nenastaly
podmínky pro regulaci cen taxislužby. Zdejší soud zdůrazňuje, že v takovém případě není
oprávněn zabývat se účelností a smyslem této regulace a hodnotit ji (k tomu srovnej
např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 50/06, č. 18/2008 Sb.).
To ovšem platí jen za předpokladu, že výkonná moc respektuje zákonné meze. Jak již
bylo dříve judikováno v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2009,
č. j. 1 Afs 60/2009 - 119 „cenová regulace nezasahuje ani do samotné podstaty práva podnikat
v oblasti taxislužby. To je patrné již z té prosté skutečnosti, že zcela převažující část provozovatelů
taxislužby v hlavním městě Praze je s to podnikat v podmínkách úředně stanovených cen. Soudní moci
nepřísluší detailně přezkoumávat, zda určité politické rozhodnutí (zde rozhodnutí o aplikaci úředně
stanovených cen) je jediným možným prostředkem k nápravě nedokonalého tržního prostředí. Úkolem
soudní moci není ani detailní hodnocení argumentů týkajících se efektivity, hospodárnosti a dalších
obdobných aspektů právní úpravy regulace taxislužby (srov. k posléze uvedenému nález
sp. zn. Pl. ÚS 28/06)“. V dané věci Nejvyšší správní soud neshledal v regulaci cen
taxislužby žádnou protiústavnost ani neshledal žádný nezákonný postup správních orgánů
v aplikaci ustanovení stanovících maximální cenu za taxislužbu. Na závěr zdejší soud
na podporu svého tvrzení odkazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 31. 10. 2006,
sp. zn. III. ÚS 692/06 (dostupný na www.nalus.usoud.cz), ve kterém Ústavní soud
konstatoval, že „zákonná regulace provozování taxislužby tedy nemůže být v rozporu s ústavním
pořádkem. Z ústavy v žádném případě nevyplývá právo podnikat ‚bezprostředně a nezávisle na jiných
subjektech (…) nikým neomezován‘, jak dovozuje stěžovatelka. (…) Regulace provozování taxislužby
je, narozdíl od tvrzení stěžovatelky, standardní ve všech vyspělých zemích, a naopak nepřítomnost
této regulace by vedla jen k prohloubení negativních jevů, které jsou v této oblasti všeobecně známé, a jistě
jsou známé i stěžovatelce.“ Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s názorem stěžovatele,
že by v případě absence regulace cen taxislužby nedošlo k omezení hospodářské soutěže.
Naopak vzhledem k charakteru této služby a podmínek jejího výkonu (především
v hlavním městě Praze) je zřejmé, že regulace cen taxislužby je nezbytná nejen k ochraně
hospodářské soutěže, ale i k ochraně spotřebitele. Jak již bylo uvedeno v posledně
citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu „taxislužba je na rozdíl od běžného tržního
prostředí trhem postiženým celkovou informační asymetrií. V takovémto prostředí běžný zákazník (a tím
spíše cizinec nebo jiný návštěvník Prahy) není s to předem získat relevantní informace o poskytované
službě, o její kvalitě, často není s to ani určit přiměřenost nabízené ceny a nemá rozumnou šanci srovnat
tuto cenu s cenami nabízenými jinými poskytovateli taxislužby. Je možno považovat za notorietu, že trhy
s nedokonalými informacemi mají zásadně oslabenou sebečistící schopnost. Lukrativní místa (letiště,
centrální náměstí ve velkých městech s velkým výskytem turistů atp.) navíc pojmou jen limitovaný počet
vozů taxi, což dále snižuje jakoukoliv rozumnou úvahu o efektivní soutěži na trhu taxi (…)
Taxislužba je trhem ve své podstatě atomizovaným, ovšem trhem, který se způsobem nabídky služeb
zásadně liší od jiných svou povahou rovněž atomizovaných trhů. Na rozdíl od typického tržního prostředí
(malé pekárny, provozovny služeb, obchody, restaurace apod.) vozidla taxi nenabízejí své služby v jednom
fixovaném místě. Zatímco nabídka služeb ve fixované lokalitě zvyšuje možnost racionálního
a informovaného rozhodnutí spotřebitele, vozidla taxi obvykle křižují v rámci městské aglomerace a jsou
náhodně zastavována náhodnými zákazníky. Ideální ‚obětí‘ taxikářů v prostředí bez regulovaných cen
je cizinec, který navštíví hlavní město třebas jen na několik dní a bezprostředně po příjezdu do České
republiky nechápe přesně hodnotu české měny. Objednávka vozu taxi přitom bude z povahy věci často
úplně první transakcí, kterou na českém území takový cizinec uskuteční.“
Ve světle judikatury Ústavního soudu je smyslem a účelem cenové regulace
ochrana před negativními dopady nedokonalého trhu (k tomu srov. nález Ústavního
soudu ze dne 19. 3. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 2/03). Z daného nepochybně vyplývá, že zákonná
podmínka pro vydání podzákonného právního předpisu (v tomto případě jde o vyhlášku
č. 24/2000 Sb. hl. m. Prahy, o maximálních cenách osobní taxislužby) ve smyslu §1
odst. 6 zákona o cenách je dána, neboť neregulovaný trh osobní taxislužby může být
ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže. Jak vyplývá z výše uvedeného, ústavnost
regulace cen taxislužby byla již rovněž předmětem přezkumu Ústavního soudu,
který se k dané problematice vyjádřil totožně. Ani tato stěžovatelova námitka proto není
důvodná.
Dále stěžovatel brojí proti uložené sankci odebrání průkazu o způsobilosti řidiče
taxislužby, navzdory tomu, že porušení zákona nebylo spolehlivě prokázáno, a poukazuje
na nejednotnou rozhodovací činnost správních orgánů, které v obdobných případech
s kontrolovanými subjekty nezahajují správní řízení o odebrání průkazu o způsobilosti
řidiče taxislužby. Z napadeného rozhodnutí nelze dle názoru stěžovatele usoudit,
na základě čeho správní orgán právě v případě stěžovatele takto učinil. Stěžovatel
podotýká, že přitom řádně užíval taxametr a rovněž cestujícím řádně vydal doklad
o zaplacení jízdného v souladu se zákonem o silniční dopravě. Nejvyšší správní soud
má v souladu s odůvodněním městského soudu za to, že výše uvedená tvrzení stěžovatele,
která nejsou nijak podložená žádnými konkrétními údaji, ve kterých by poukázal
na konkrétní případ, kdy správní orgán jednal stěžovatelem tvrzeným způsobem, nelze
přezkoumat. Z tohoto důvodu považuje Nejvyšší správní soud rovněž tuto stížní námitku
za nedůvodnou.
Pokud jde o odkaz stěžovatele na „tvrdost“ uložené sankce, Nejvyšší správní soud
konstatuje, že stěžovatel v kasační stížnosti pouze opakuje v žalobě uplatněnou žádost,
ve které alternativně ke zrušení rozhodnutí žalovaného žádal městský soud,
aby od uložení sankce upustil nebo ji popřípadě snížil. Postup městského soudu týkající
se této žádosti však nijak v kasační stížnosti nenapadl ani nezpochybnil, a proto není
Nejvyšší správní soud za tohoto stavu věci povinen ani oprávněn se k danému více
vyjadřovat.
Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí soudu přezkoumal a ze všech shora
uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, proto ji podle §110
odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 1
s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla
bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník,
který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel
v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Účastníkovi
řízení podle obsahu spisu žádné náklady řízení nevznikly, proto soud rozhodl
tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. února 2010
JUDr. Radan Malík
předseda senátu