ECLI:CZ:NSS:2010:KONF.110.2009:11
sp. zn. Konf 110/2009 - 11
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, složený z předsedy JUDr. Pavla Vrchy a soudců JUDr. Marie Žiškové,
JUDr. Romana Fialy, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Pavla Pavlíka a JUDr. Mil ady Tomkové,
rozhodl o návrhu Krajského soudu v Brně na rozhodnutí kompetenčního sporu mezi ním
a Městským soudem v Brně, a dalších účastníků sporu vedeného u Krajského soudu v Brně
pod sp. zn. 29 Ca 98/2008, proti rozhodnutí Ministerstva zemědělství, Poze mkového úřadu
Brno, ze dne 20. 10. 2003, zn. 1239/92/3 - RBD+RNP: žalobkyně Z. J., zastoupené Mgr. Bc.
Ivo Nejezchlebem, advokátem se sídlem v Brně, Joštova 4, a žalovaného Ministerstva
zemědělství, Pozemkového úřadu Brno, se sídlem v Brně, Kotlářská 53,
takto:
I. P ř í s l u š n ý vydat rozhodnutí ve věci vedené u Kra jského soudu
v Brně pod sp. zn. 29 Ca 98/2008, v části směřující proti výroku I. rozhodnutí
Ministerstva zemědělství, Pozemkového úřadu Brno, ze dne 20. 10. 2003,
zn. 1239/92/3 - RBD+RNP, týkající se úhrady nedoplatku přídělové ceny, je soud
v občanském soudním řízení.
II. P ř í s l u š n ý vydat rozhodnutí ve věci vedené u Kra jského soudu v Brně
pod sp. zn. 29 Ca 98/2008, v části směřující proti výroku III. rozhodnutí Ministerstva
zemědělství, Pozemkového úřadu Brno, ze dne 20. 10. 2003,
zn. 1239/92/3 - RBD+RNP, týkající se zřízení věcného břemene, je soud ve správním
soudnictví.
III. Usnesení Městského soudu v Brně ze dne 7. 2. 2008, čj. 44 C 380/2003 - 119,
se zrušuje .
Odůvodnění:
Návrhem doručeným dne 29. 9. 2009 se Krajský soud v Brně domáhal, aby zvláštní senát
rozhodl spor o pravomoc vzniklý ve smyslu §1 odst. 1 písm. a) zákona č. 131/2002 Sb. mezi ním
a Městským soudem v Brně ve věci žaloby proti rozhodnutí Ministerstva zemědělství,
Pozemkového úřadu Brno, ze dne 20. 10. 2003, zn. 1239/92/3 – RBD+RNP, vedené u tohoto
soudu pod sp. zn. 29 Ca 98/2008.
Z předložených soudních spisů vyplynuly následující skutečnosti:
Ministerstvo zemědělství, Pozemkový úřad Brno, rozhodnutím ze dne 20. 10. 2003,
zn. 1239/92/3 – RBD+RNP, rozhodlo ve výroku I., že žalobkyně je vlastníkem pozemku
v k. ú. Horní Heršpice, dle PK část graf. přídělu č. 8, PO II role, dle KN část p. č. 204/1 orná
půda, dle GP č. 847-71/2000 ze dne 18. 7. 2000 p. č. 204/10 orná půda o výměře
17 580 m
2
a je povinna uhradit v souladu s ustanovením §6 odst. 3 zákona č. 229/1991 Sb.,
o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších
předpisů (dále též „zákon o půdě“), nedoplatek přídělové ceny ve lhůtě 6 měsíců od právní moci
tohoto rozhodnutí. Ve výroku II. pozemkový úřad konstatoval, že žalobkyně není vlastníkem
pozemku v k. ú. Horní Heršpice, dle PK část graf. přídělu č. 8, PO II role, dle KN část p. č. 203
ost. pl. o výměře 400 m
2
a část p. č. 197 orná půda o výměře 140 m
2
. Třetím výrokem rozhodl
pozemkový úřad o zřízení věcného břemene na části pozemku KN 204/1 orná půda,
dle GP č. 847-71/2000 ze dne 18. 7. 2000 p. č. 204/10 orná půda, k. ú. Horní Heršpice,
spočívající v právu chůze osob a jízdy vozidly ve prospěch vlastníka pozemku p. č. 191, p. č. 195,
p. č. 196, p. č. 197, p. č. 198, p. č. 199 a p. č. 202 v k. ú. Horní Heršpice.
Výše uvedené rozhodnutí napadla žalobkyně dne 22. 12. 2003 žalobou u Městského
soudu v Brně. Ten usnesením ze dne 7. 2. 2008, čj. 44 C 380/2003 - 119, řízení o žalobě zastavil
v souladu s ustanovením §104b odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění
pozdějších předpisů (dále též „o. s. ř.“), s odůvodněním, že daná věc náleží do věcné příslušnosti
správního soudu. Rozhodnutí správního orgánu o nuceném omezení vlastnického práva zřízením
věcného břemene je veřejnoprávní záležitostí, proto přezkum napadeného rozhodnutí náleží
správním soudům, k čemuž městský soud odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003 - 50, a na rozhodnutí zvláštního senátu
ze dne 5. 5. 2005, čj. Konf 81/2004 - 12. Současně žalobkyni poučil o tom, že ve lhůtě jednoho
měsíce od právní moci usnesení může podat žalobu u Nejvyššího správního soudu.
Žalobkyně se poučením řídila a dne 28. 3. 2008 podala žalobu u Nejvyššího správního
soudu. Navrhla, aby Nejvyšší správní soud nahradil část výroku I. výrokem, že žalobkyně splnila
povinnost uhradit nedoplatek přídělové ceny před vydáním rozhodnutí, a aby výrok III. nahradil
výrokem, že věcné břemeno spočívající v právu chůze osob a jízdy vozidly se nezřizuje. Nejvyšší
správní soud usnesením ze dne 18. 4. 2008, čj. Na 103/2008 - 10, postoupil věc Krajskému soudu
v Brně podle §7 odst. 5 s. ř. s., neboť k řízení o žalobě je věcně příslušný krajský soud.
Krajský soud v Brně (dále též „navrhovatel“) poté podal zvláštnímu senátu návrh
na zahájení řízení o kompetenčním sporu, ve kterém popřel svoji pravomoc vydat v předmětné
věci rozhodnutí. Poukázal na předchozí usnesení zvláštního senátu ze dne 21. 5. 2008,
čj. Konf 34/2007 - 15, v němž bylo vysloveno, že počínaje 1. 1. 2007 zanikla příslušnost
správních soudů k přezkumu zákonnosti rozhodnutí o vyvlastnění ve správním soudnictví.
Judikatura zvláštního senátu je rovněž konstantní v tom, že rozhodnutí správního orgánu podle
§9 odst. 4 zákona o půdě je rozhodnutím správního orgánu ve věci soukromoprávní, přičemž
příslušný vydat rozhodnutí je soud rozhodující v občanském soudním řízení. K tomu odkázal
na rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 22. 6. 2004, sp. zn. Konf 123/2003, ze dne 31. 1. 2006,
sp. zn. Konf 113/2005, ze dne 19. 6. 2009, sp. zn. Konf 16/2009. Krajský soud proto navrhl, aby
zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí v předmětné věci je soud v občanském
soudním řízení, a současně aby zrušil usnesení Městského soudu v Brně ze dne 7. 2. 2008,
čj. 44 C 380/2003 - 119.
Při řešení vzniklého sporu o věcnou příslušnost mezi soudem ve správním soudnictví
a soudem v občanském soudním řízení se zvláštní senát musel odděleně zabývat dvěma okruhy
problémů, neboť z povahy věci nebylo možné na věc nahlížet komplexně. Nejprve se tedy
zvláštní senát vyjádřil k příslušnosti rozhodovat spory o určení výše nedoplatku přídělové ceny
(ad I.) a následně k otázce příslušnosti k rozhodování sporů vyvolaných rozhodnutím
pozemkového úřadu o zřízení věcného břemene podle §9 odst. 5 zákona o půdě (ad II).
I. Příslušnost k rozhodování sporů o určení výše nedoplatku přídělové ceny
Z ustanovení §9 odst. 1 zákona o půdě vyplývá, že o právněná osoba uplatní nárok
na vydání nemovitosti u pozemkového úřadu a zároveň vyzve povinnou osobu k jejímu vydání.
Do 60 dnů od podání výzvy uzavře povinná osoba s oprávněnou osobou dohodu o vyd ání
nemovitosti. Tato dohoda podle §9 odst. 2 zákona o půdě podléhá schválení pozemkovým
úřadem formou rozhodnutí vydaného ve správním řízení. Nedojde-li k této dohodě, rozhodne
o vlastnictví oprávněné osoby pozemkový úřad (§9 odst. 4 zákona). Správní orgán v daném
případě rozhoduje o vlastnictví oprávněné osoby k nemovitosti až poté, kdy nebylo dosaženo
vzájemné dohody o vydání nemovitosti. Předmětem tohoto správního řízení je vlastnické právo
oprávněné osoby, které je soukromým právem, tradičně považovaným za výraz soukromého
zájmu. Správnímu orgánu (pozemkovému úřadu) je sice - nedojde-li k dohodě o vydání
nemovitosti mezi oprávněnou a povinnou osobou - svěřeno autoritativní rozhodování; rozhoduje
se tu ale o tom, zda oprávněná osoba je nebo není vlastníkem, tedy o věci soukromoprávní.
Nelze zde totiž odhlédnout jednak od povahy vlastnického právního vztahu a jednak od způsobu
působení jednotlivých účastníků právního vztahu na jeho vznik a jeho rozvíjení. Schvaluje -li
pozemkový úřad dohodu, kterou uzavřela povinná osoba s oprávněnou osobou, je minimální
jeho vliv již na samotný vznik tohoto právního vztahu. V případě, kdy pak pozemkový úřad
rozhoduje o vlastnictví podle §9 odst. 4 zákona o půdě, právní vztah sice vzniká vrchnostensky,
tj. konstitutivním rozhodnutím správního orgánu, nicméně další působení správního orgánu
na formování samotného obsahu tohoto právního obsahu je již minimální. Nelze proto uzavřít
jinak, než že rozhodnutí podle §9 odst. 2 a rozhodnutí podle §9 odst. 4 zákona o půdě
je rozhodnutím správního orgánu ve věci soukromoprávní. Od 1. 1. 2003 pak žalobu podanou
v této věci mají projednávat a rozhodovat soudy v občanském soudním řízení podle nové části
páté občanského soudního řádu (ve znění zákona č. 151/2002 Sb.). Tato nová právní úprava
poskytuje soukromým právům větší ochranu, neboť soud nebude pouze provádět přezkum
správního rozhodnutí s možností v případě zjištěné nezákonnosti pouze takové rozhodnutí zrušit
a věc vrátit správnímu orgánu k novému projednání, ale je povolán k tom u, aby v případě, kdy
dospěje k závěru, že o věci mělo být rozhodnuto jinak než rozhodl správní orgán, sám o věci
rozhodl a nahradil tak rozhodnutí správního orgánu (§250j o. s. ř.), a to v takovém rozsahu,
v jakém je rozhodnutí správního orgánu rozsudkem soudu dotčeno, aniž by toto rozhodnutí
správního orgánu rušil. Tento následek musí být přitom uveden ve výroku rozsudku
(srov. usnesení zvláštního senátu ze dne 22. 6. 2004, čj. Konf 123/2003 - 7, a ze dne 31. 1. 2006,
čj. Konf 113/2005 - 6; obě dostupná na www.nssoud.cz).
Podle §6 odst. 3 zákona o půdě je oprávněná osoba povinna zaplatit státu po vydání
nemovitosti nedoplatek přídělové ceny, za kterou ji původně získala; obdobně je povinna vrátit
kupní cenu nebo náhradu, která jí byla státem nebo jinou právnickou osobou při převodu
nemovitosti vyplacena. Lhůtu k zaplacení určí pozemkový úřad. Výši nedoplatku přídělové ceny
sdělí krajský úřad. Z ustanovení §9 odst. 7 zákona o půdě vyplývá, že v rozhodnutí podle
odstavců 2 a 4 musí být uvedena výše pohledávek podle §6 odst. 3 a 4 a lhůta k jejich zaplacení.
Toto rozhodnutí může pozemkový úřad vydat i dodatečně, nejdéle však do tří let od právní moci
rozhodnutí dle odstavců 2 a 6.
Obdobnou právní otázkou, kdy žalobce brojil proti stanovení povinnosti k úhradě
nedoplatku přídělové ceny, se zabýval Nejvyšší správní soud. V usnesení ze dne 4. 2. 2003,
čj. 7 A 148/2001 - 33, dostupným na www.nssoud.cz, publikovaným pod č. 4/2003 Sb. NS S,
Nejvyšší správní soud podanou žalobu odmítl a vyslovil právní názor, že v řízení podle §9 odst. 7
a §6 odst. 3 zákona o půdě rozhodují správní orgány o vlastnickém právu k nemovitostem;
„součástí tohoto řízení je i rozhodování o povinnostech s vydáním nemovitostí souvisejících. Právo vlastnické
je evidentně právem soukromým a soukromé právo vyžaduje vyšší stupeň soudní ochrany, než jaký mu byl
poskytován ve správním soudnictví podle právní úpravy účinné do 31.12.200 2. Proto zákonodárce stanovil
v soudním řádu správním v ust. §68 písm.b), že žaloba ve správním soudnictví je nepřípustná, jde-li o rozhodnutí
správního orgánu v soukromoprávní věci, vydané v mezích pravomoci správního orgánu“ .
Zvláštnímu senátu je rovněž známa konstantní judikatura Vrchního soudu v Praze
z konce devadesátých let, v níž se vrchní soud podrobně vyjádřil k povaze právního vztahu
mezi oprávněnou osobou a státem vzniklým na základě §6 odst. 3 zákona o půdě. V rozsudku
ze dne ze dne 19. 1. 1996, sp. zn. 7 A 153/94, publikovaném pod č. 211/1998 časopisu Soudní
judikatura, vrchní soud konstatoval, že „[c]itované hmotněprávní ustanovení (§6 odst. 3 zákona
o půdě) zakládá povinnost oprávněné osoby zaplatit nedoplatek přídělové cen y, resp. vrátit kupní cenu
nebo náhradu přímo ze zákona, a je v tomto speciálním ustanovení ve vztahu k obecným ustanovením občanského
práva hmotného. V tomto případě jde o vztah mezi oprávněnou osobou a státem. (…) Tento právní vztah
je vztahem soukromoprávním, v němž stát jedná jako vlastník v zájmu svého majetkoprávního nároku tímto
založeného“. Dále uvedl, že zákon „zakládá práva a povinnosti oprávněných a povinných osob
(např. povinnost oprávněné osoby uhradit státu nedoplatek přídělové ceny), přičemž dohodu o jejich
plnění ponechává na vůli stran a roz hodnutí o případném neplnění ve smyslu obecné úpravy soukromoprávních
vztahů obecným soudům“. Obdobný právní názor vyjádřil Vrchní soud v Praze např. v rozsudku
ze dne 28. 3. 1997, čj. 6 A 223/95 - 26, publikovaném pod č. 488/1999 časopisu Soudní
judikatura, nebo v rozsudku ze dne 30. 9. 1999, sp. zn. 6 A 51/1997, uveřejněném
pod č. 642/2000 tamtéž.
V posuzovaném případě pozemkový úřad ve výroku I. napadeného rozhodnutí stanovil
žalobkyni povinnost uhradit nedoplatek přídělové ceny. Žalobkyně proti citovan ému výroku
brojila žalobou u Městského soudu v Brně a tvrdila, že nedoplatek přídělové ceny již dříve
uhradila. Zvláštní senát při posuzování pravomoci rozhodnout v dané věci neměl důvodu
odchýlit se od výše citované judikatury Vrchního soudu v Praze, proto uzavřel, že ustanovení
§6 odst. 3 zákona o půdě zakládá povinnost oprávněné osoby uhradit nedoplatek přídělové ceny,
resp. vrátit kupní cenu nebo náhradu, přímo ze zákona. Citované ustanovení je speciálním
ustanovením ve vztahu k obecným ustanovením občanského práva hmotného. Vztah mezi
oprávněnou osobou a státem je vztahem soukromoprávním, jehož účastníci mají rovné postavení
a nejsou v tomto vztahu jeden druhému podřízeni. O sporu z takového právního vztahu
je příslušný rozhodnout soud v občanském soudním řízení.
Závěrem zvláštní senát připomíná, že rozhoduje toliko o tom, kdo je příslušný vydat
rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení (§5 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb.);
nenáleží mu zkoumat splnění podmínek vlastního řízení o žalobě, př ípadné překročení zákonem
stanovených kompetencí orgánem, jenž rozhodnutí vydal, či se věcí zabývat meritorně.
Zodpovězení těchto otázek bude úkolem soudu v občanském soudním řízení.
II. Příslušnost k rozhodování sporů vyvolaných rozhodnutím pozemkového
úřadu o zřízení věcného břemene podle §9 odst. 5 zákona o půdě
Žalobkyně dále brojila proti výroku III. rozhodnutí pozemkového úřadu, jímž bylo
zřízeno věcné břemeno na jejím pozemku podle §9 odst. 5 zákona o půdě. Podle citovaného
ustanovení může pozemkový úřad, pokud je toho nezbytně třeba, zřídit nebo zrušit na převáděné
nemovitosti věcné břemeno, případně uložit jiná opatření k o chraně životního prostředí
nebo důležitých zájmů jiných vlastníků.
Městský soud popřel svoji pravomoc o věci rozhodovat s poukazem na rozhodnutí
zvláštního senátu ze dne 5. 5. 2005, čj. Konf 81/2004 - 12, podle něhož je rozhodnutí
o vyvlastnění, resp. o zřízení věcného břemene, veřejnoprávní záležitostí, proto jeho přezkum
náleží soudům ve správním soudnictví. Naopak Krajský soud v Brně (navrhovatel) poukázal
na skutečnost, že s účinností zákona č. 184/2006 Sb., tj. od 1. 1. 2007, náleží přezkum zákonnosti
rozhodnutí o vyvlastnění soudům v občanském soudním řízení, což potvrzuje i usnesení
zvláštního senátu ze dne 21. 5. 2008, čj. Konf 34/2007 - 15.
Nutno podotknout, že navrhovatelem uváděná judikatura zvláštního senátu s účinností
zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě
(zákon o vyvlastnění), znamenala změnu v dosavadní rozhodovací praxi zvláštního senátu.
Zvláštní senát již v rozhodnutí ze dne 8. 6. 2007, čj. Konf 4/2007 - 6, konstatoval, že počínaje
účinností zákona o vyvlastnění zanikla příslušnost správních soudů k přezkumu zákonnosti
rozhodnutí o vyvlastnění ve správním soudnictví. K řízení jsou podle §28 odst. 1 zákona příslušné soudy v občanském soudním řízení, a to soudy krajské, které přitom procesně postupují
podle části páté občanského soudního řádu (§244 a násl. o. s. ř.). To, že vyvlastňovací správní akt
byl vydán před rozhodným datem, na tom nic nemění, protože zákon o vyvlastnění tuto otázku
v přechodných ustanoveních nijak odchylně neřešil; proto se od rozhodného data užije v plném
rozsahu nová právní úprava. V citovaných usneseních však zvláštní senát rozhodoval
o vyvlastnění, případně o zřízení věcného břemene podle zákona o vyvlastnění.
Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/08 ze dne 7. 4. 2009 (171/2009 Sb.), dostupném
na http://nalus.usoud.cz/, v němž rozhodoval o ústavnosti rozhodování obecných soudů podle
občanského soudního řádu ve věcech vyvlastnění, mimo jiné aproboval změnu judikatury
zvláštního senátu, který rozhodování o kompetenčních konfliktech týkajících se vyvlastnění
nebo nuceného omezení vlastnického práva podle zákona o vyvlastnění přizpůsobil nové právní
úpravě (s účinností od 1. 1. 2007). Uvedl, že „[t]akový postup totiž odpovídá principu dělby, neboť platí,
že soudy poskytují ochranu právům způsobem, který stanoví zákon (čl. 90 Ústavy). Odrazem relace moci
zákonodárné a moci soudní a jejich vzájemného vyvažování je pak též imper ativ, podle něhož je soudce
při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu (čl. 95 odst. 1 Ústavy).
Jinými slovy pro soud je určující znění zákona, nikoliv názor nauky či praxe na charakter expropriačního aktu.
Kritériem přezkumu zákona Ústavním soudem je pak jeho soulad s ústavou, nikoliv to, zda odpovídá stanovisku
doktríny. To, že se zákonodárce odchýl í při tvorbě úpravy některého právního institutu od toho,
jak na něj již ustáleně pohlíží právní praxe, nezakládá bez dalšího rozpor takové úpravy s ústavním pořádkem.
Jiný výklad by odporoval postavení a poslání soudní moci a nepřípustně by ovlivnil rovno váhu vztahů
mezi zákonodárnou mocí a justicí“.
Zákon o půdě (na rozdíl od zákona o vyvlastnění) žádné speciální ustanovení týkající
se příslušnosti soudů k rozhodování sporů vzniklých na základě rozhodnutí pozemkového úřadu
o zřízení věcného břemene neobsahuje. Zvláštní senát proto musel zvážit, zda na rozhodnutí
pozemkového úřadu dopadá speciální ustanovení §28 odst. 1 zákona o vyvlastnění,
které upravuje projednání vyvlastnění v řízení před soudy v občanském soudním řízení
(v rozporu s převažujícím názorem doktríny na veřejnoprávní charakter e xpropriačního aktu),
či zda při absenci zákonného zmocnění k rozhodování takových sporů má být věcná příslušnost
soudů dovozena z odborné literatury a judikatury. Zvláštní senát tedy hodnotil podobnost
rozhodování o zřízení věcného břemene podle zákona o vyvlastnění a zákona o půdě.
Subjekty právního vztahu jsou v obou případech vlastník věci (resp. budoucí vlastník)
a stát reprezentovaný správním orgánem na straně druhé. V případě zřízení věcného břemene
podle zákona o vyvlastnění je stát reprezentován vyvlastňovacím úřadem (§15 odst. 1 zákona
o vyvlastnění; vyvlastňovacím úřadem je obecní úřad obce s rozšířenou působností, Magistrát
hlavního města Prahy nebo magistrát územně členěného statutárního města). Při zř ízení věcného
břemene podle zákona o půdě je stát reprezentován pozemkovým úřadem (§9 odst. 5 zákona).
Není tedy sporu o tom, že v posuzované věci se nejedná o věc projednanou a rozhodnutou
vyvlastňovacím úřadem postupem podle zákona o vyvlastnění.
Také předmět uvedených právních vztahů není tentýž. Předmětem rozhodnutí o zřízení
věcného břemene podle zákona o vyvlastnění je omezení vlastnického práva vlastníka věci, které
existuje již v době rozhodování vyvlastňovacího úřadu. Takové omezení vlastnického práva musí
nepochybně vyhovovat požadavkům stanoveným ústavním pořádkem České republiky.
V souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod je tedy vyvlastnění nebo nucené
omezení vlastnického práva možné provést ve veřejném zájmu, a to na základ ě zákona
a za náhradu. Uvedené podmínky byly zapracovány do zákona o vyvlastnění, podle něhož musí
být pro vyvlastnění splněny následující předpoklady: existence zákonem aprobovaného účelu,
existence veřejného zájmu na vyvlastnění, cíle vyvlastnění nelze d osáhnout jiným způsobem,
vyvlastnění je v souladu s cíli územního plánování, vyvlastnění je možné jen v nezbytném rozsahu
a děje se vždy za náhradu (srov. Pekárek, M., Průchová, I. Po zemkové právo. 2. vydání.
Brno: Masarykova univerzita, 2003. s. 148 - 149).
Naopak rozhodnutím pozemkového úřadu o zřízení věcného břemene podle
§9 odst. 5 zákona o půdě nedochází k omezení již existujícího vlastnického práva,
neboť vlastnické právo k převáděné nemovitosti vzniká osobě oprávněné až nabytím právní moci
rozhodnutí pozemkového úřadu o tom, že oprávněná osoba je vlastníkem předmětné
nemovitosti, resp. schválením dohody podle §9 odst. 2 zákona o půdě pozemkovým úřadem.
Zřídí-li současně pozemkový úřad v takovém rozhodnutí věcné břemeno ve prospěch třetí osoby
za podmínek §9 odst. 5 zákona o půdě, nabude oprávněná osoba vlastnické právo k určité
nemovitosti v omezenějším rozsahu (zatíženého věcným břemenem). Zákon o půdě nepřiznává
oprávněné osobě právo na náhradu při zřízení věcného břemene. Uvedené lze vysvětlit právě tím,
že vlastnické právo oprávněné osoby k předmětné věci vzniká teprve konstitutivním
rozhodnutím pozemkového úřadu; oprávněné osobě tudíž nemůže být způsobena újma ve formě
omezení jejího vlastnického práva, neboť před právní mocí rozhodnutí pozemkového úřadu
k předmětné věci vlastnické právo nemá. V tomto případě tedy de facto nedochází k omezení
již existujícího vlastnického práva, nýbrž k nabytí vlastnického práva v omezeném rozsahu,
tj. vlastnického práva zatíženého věcným břemenem. Také tyto sk utečnosti významným
způsobem odlišují rozhodnutí pozemkového úřadu o zřízení věcného břemene od rozhodnutí
úřadu vyvlastňovacího.
Ostatně možnost „roztříštění“ mocenského rozhodování o věcných břemenech,
tedy skutečnost, že rozhodování o zřízení věcného břemene nemusí vždy spadat do kompetencí
vyvlastňovacího úřadu, zvláštní senát naznačil již v usnesení ze dne 27. 4. 2009,
čj. Konf 126/2008 - 15, v němž se zabýval otázkou pravomoci rozhodnout o zřízení věcného
břemene podle §147 odst. 2 zákona č. 127/200 5 Sb., o elektronických komunikacích,
po 1. 1. 2007, v případech, kdy již bylo započato s výkonem oprávnění podle §90 odst. 1 písm. a)
a b) zákona č. 151/2000 Sb. Zvláštní senát v předmětném usnesení dospěl k závěru,
že „[z]a této situace je o zřízení věcného břemene oprávněn rozhodnout pouze soud v občanském soudním řízení
na základě žaloby podle ustanovení §135c občanského zákoníku, jež obecně ře ší zřízení stavby na pozemku,
k němuž vlastník stavby nemá právo“. Zvláštní senát dále podotkl, že jakkoliv lze takovou právní
úpravu „označit za nesystémovou z hlediska členění práva na veřejné a soukromé, neboť rozhodování
veřejnoprávní problematiky zřízení věcného břemene za účelem pokládky telek omunikačních kabelů přesouvá
ze správních úřadů na soudy rozhodující v občanskoprávním řízení, a za rozpornou s předchozí judikaturou
soudů, není možné jen z tohoto důvodu ignorovat výslovný pokyn zákonodárce. (… ) rozdílná řešení rozhodování
o věcných břemenech, jejichž zdůvodnění nelze nalézt ani v důvodové zprávě k zá konu č. 186/2006 Sb., dávají
sice podnět k úvahám nad racionalitou práce zákonodárce, avšak z hlediska řešeného problému nejsou relevantní“ .
Zákon o půdě neobsahuje žádný odkaz na zákon o vyvlastnění, jímž by zákonodárce
hodlal dát najevo svůj záměr svěř it rozhodování o sporech vyplývajících z rozhodnutí
pozemkového úřadu o zřízení věcného břemene soudům v občanském soudním řízení. Naopak
zákon o vyvlastnění v §1 odst. 2 výslovně stanoví, že vyvlastnění [kam lze zahrnout i nucené
omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene - viz §2 p ísm. a) zákona o vyvlastnění]
a vyvlastňovací řízení upravená zvláštními právními předpisy nejsou tímto zákonem dotčena.
Ze všech shora uvedených důvodů zvláštní senát dospěl k závěru, že v předmětném
případě nelze aplikovat ustanovení §28 odst. 1 zákona o vyvlastnění, neboť zřízení věcného
břemene podle zákona o půdě je řízením s odlišným okruhem subjektů i s odlišným obsahem.
Bylo-li úmyslem zákonodárce svěřit rozhodování o veškerých sporech vyplývajících z rozhodnutí
správních orgánů o zřízení věcného břemene soudům v občanském soudním řízení, musel
by speciální ustanovení o příslušnosti soudů k rozhodování těchto sporů včlenit nejen do zákona
o vyvlastnění, ale rovněž do ostatních složkových zákonů (např. do zákona o půdě, zákona
o pozemních komunikacích apod.), případně zahrnout do takovýchto zákonů výslovný odkaz,
že při zřízení věcného břemene se podpůrně použije zákon o vyvlastnění. V případě, že takové
výslovné zmocnění k rozhodování sporů či odkaz na zákon o vyvlastnění v zákoně o půdě chybí,
musel zvláštní senát rozhodnout předmětný spor o věcnou příslušnost podle povahy rozhodnutí
pozemkového úřadu o zřízení věcného břemene, vycházeje především z dosavadní judikatury
zvláštního senátu a z odborné literatury.
Posouzení soukromoprávní či veřejnoprávní povahy rozhodnutí o zřízení věcného
břemene podle §9 odst. 5 zákona o půdě má zásadní procesněprávní význam pro určení,
zda k projednávání a rozhodování těchto věcí je dána pravomoc civilních soudů na straně je dné
či pravomoc správních soudů na straně druhé (§7 o. s. ř.) . Rozhodnutí správního orgánu
o zřízení věcného břemene, nepochybně zasahuje do vlastnického práva; to, že vlastnické právo
je právem soukromým, však současně neznamená, že by i rozhodování o jakémkoli omezení
tohoto práva mělo tutéž povahu. K omezení či k zániku vlastnického práva totiž může dojít jak
na základě soukromoprávního titulu (nájemní smlouva, kupní smlouva), tak titulu
veřejnoprávního (nařízení nezbytných úprav na stavbě, daňová exekuce). Pro určení toho,
zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví,
je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva, nikoliv
však právní povaha vlastnického práva samotného (srov. usnesení zvláštního senátu ze dne
5. 5. 2005, čj. Konf 81/2004 - 12, publikované pod č. 676/2005 Sb. NSS; k vyčerpávajícímu
odůvodnění veřejnoprávního charakteru rozhodování o zřízení věcného břemene srov. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003 - 50,
publikované pod č. 448/2005 Sb. NSS, www.nssoud.cz).
Napadá-li žalobkyně rozhodnutí pozemkového úřadu o zřízení věcného břemene, není
předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva (není zde tedy spor o vlastnické
právo), nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva.
Právě tento právní titul, a nikoliv vlastnické právo samotné, je věcí ve smyslu §7 o. s. ř. a jeho
povaha je určující pro stanovení civilní nebo správní soudní pravomoci.
K posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru samotného výroku
o zřízení věcného břemene se nabízejí různé teorie. Použití mocenské teorie vede k závěru
o veřejnoprávní povaze tohoto institutu: stát, jednající pozemkovým úřadem jakožto svou
organizační složkou, jako nositel veřejné moci jednostranně a autoritativně rozhoduje o zřízení
věcného břemene. Stejně tak je tomu z pohledu organické teorie, neboť stát jako jeden
z účastníků právního vztahu zde vystupuje nikoliv nezávisle na svém charakteru veřejného svazu
(jako by tomu bylo např. v rámci koupě nemovitosti či zřízen í věcného břemene dohodou),
ale právě z důvodu svého charakteru veřejného svazu (veřejnoprávní korporace), tedy jako nositel
pravomoci.
Nejspolehlivější je rozlišování soukromého a veřejného práva v závislosti na uplatňující
se metodě právního regulování: ta vyjadřuje povahu a míru účasti subjektů právního vztahu
na formování jeho obsahu. Soukromoprávní metoda právní regulace je zpravidla metodou
rovnosti (srov. §2 odst. 2 občanského zákoníku): žádný účastník soukromoprávního vztahu
nemůže druhému účastníku jednostranně ukládat povinnosti, ale ani na něj jednostranně převádět
práva; povaha a míra účasti subjektů so ukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto
vztahu a na formování jeho obsahu je tedy stejná. Veřejnoprávní metoda právní regulace
je naopak vertikální: jeden ze subjektů právního vztahu vystup uje jako nositel veřejné moci
a může jednostranně ukládat povinnosti druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen
bez jeho vůle, ale i proti jeho vůli; povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku,
rozvíjení a formování jeho obsahu je tedy zcela odlišná.
Při rozhodování o nuceném omezení vlastnického práva se uplatňuje veřejnoprávní
metoda právní regulace. Rozhodnutí o zřízení věcného břemene podle §9 odst. 5 zákona o půdě
je rozhodnutím o soukromém právu oprávněné osoby, v němž však pozemkový úřad
autoritativně rozhoduje, zda tato osoba nabývá vlastnické právo v plném rozsahu, nebo v rozsahu
omezeném (zatížené věcným břemenem). Oprávněná osoba a pozemkový úřad rozhodující
o zřízení věcného břemene nevstupují do tohoto právního vztahu v rovném postavení
dobrovolně na základě oboustranně shodné vůle směřující k založení tohoto vztahu. Pozemkový
úřad jako nositel veřejné moci jednostranně vnucuje svou vůli oprávněné osobě, tj. sám správním
aktem založí právní vztah a stanoví jeho obsah, tj. rozhodne o zřízení věcného břemene, přičemž
vůle oprávněné osoby (jakožto budoucího vlastníka věci) je zde nerozhodná a její případný
nesouhlas s takovým rozhodnutím je irelevantní. Z těchto příčin je rozhodnutí pozemkového
úřadu o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene veřejnoprávní
záležitostí, a proto přezkum těchto rozhodnutí náleží správním soudům.
III. Závěr
Ze shora uvedených důvodů zvláštní senát uzavřel, že k rozhodování o žalobě směřující
proti té části výroku I., jíž byla žalobkyni uložena povinnost zaplatit nedoplatek přídělové ce ny,
je příslušný soud v občanském soudním řízení (§5 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb., výrok I.).
Současně zvláštní senát vyslovil, že rozhodnout o té část i žaloby směřující
proti výroku III. rozhodnutí, jímž pozemkový úřad podle §9 odst. 5 zákona o půdě zřídil věcné
břemeno, přísluší soudu ve správním soudnictví (§5 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb., výrok II.).
Zvláštní senát podle §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb . dále zruší rozhodnutí,
kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o sporu rozhodovat, ačkoliv
podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na zahájení
řízení v její pravomoci. Dalším výrokem proto zvláštní senát zrušil usn esení Městského soudu
v Brně ze dne 7. 2. 2008, čj. 44 C 380/2003 - 119, a odstranil tak překážku věci rozhodnuté
(výrok III.).
Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb.
závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, pro správní
orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Dále bude tedy Městský soud v Brně pokračovat
v řízení o té části žaloby, jež směřuje proti výroku I. rozhodnutí pozemkového úřadu; zbývající
část žaloby směřující proti výroku III. napadeného rozhodnutí městský soud odmítne,
neboť nepatří do jeho příslušnosti, a v tomto rozsahu ji postoupí Krajskému soudu v Brně.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 2. září 2010
JUDr. Pavel Vrcha
předseda zvláštního senátu